Perusopetusjärjestelmä rakenteiden ja sosiaalisen systeemin näkökulmista: Osa 1

Transkriptio

1 2012 ariantti SBM-Tietopalvelut Artikkelitunniste: ATEO B ISSN-L ISSN Julkaisu- ja käyttöoikeudet: Perusopetusjärjestelmä rakenteiden ja sosiaalisen systeemin näkökulmista: Osa 1 Perusopetuksen hallinnon rakennemuutokset ja niiden rooli nykypäivässä Taina Lehtiö ja Tapio Keränen TIIISTELMÄ Tämä on perusopetusjärjestelmää ja opetusorganisaatioita käsittelevän kahden artikkelin sarjan ensimmäinen osa, joka tarkastelee koko perusopetusjärjestelmän perustehtävää ja rakenteita. Artikkeli käsittelee aihetta organisaatiotieteen ja sosiaalisen systeemin näkökulmista. Erityisesti artikkelissa tarkastellaan perusopetusjärjestelmän muutoksia, tai pikemminkin muutoksen hitautta ja tehtyjen muutosten seurauksia, joita tuodaan esille myös käytännön esimerkkien välityksellä. Tämä artikkeli on julkaistu ensimmäisen kerran ariantin blogiartikkelina AAINSANAT Perusopetusjärjestelmä, Peruskoulu, Rakennemuutos Tapio Keränen on valmistunut diplomi-insinööriksi v ja tekniikan lisensiaatiksi v Hän on toiminut 30 vuotta erilaisissa asiantuntija- ja johtotehtävissä energia-alalla ja on väitellyt tohtoriksi v Aalto-yliopiston teknillisessä korkeakoulussa kansainvälisen projektiliiketoiminnan tutkimusalalta. Hän on tutkinut organisaation toimintaa ja muuttumista. Tapio jatkaa edelleen nykyisellä työnantajallaan, mutta toimii ohessa ariantin hallituksen puheenjohtajana ja tieteellisenä asiantuntijana. Taina Lehtiö on valmistunut diplomi-insinööriksi v ja suorittanut Turun yliopistossa taloussosiologian ja Aalto-yliopiston teknillisessä korkeakoulussa työpsykologian ja johtamisen jatko-opintoja vuodesta 2002 lähtien. Tainan asiantuntija-alueena ovat organisaatioiden ja verkostojen toiminnan tarkastelu sosiaalisen systeemin näkökulmasta. Taina on toiminut 25 vuoden kuluessa sekä usean eri alan yrityksissä että tiedelaitoksissa. Taina on kehittänyt organisaatioiden toiminnan tutkimus- ja mallinnusmenettelyjä ja käyttänyt niitä useissa yrityskohteissa. Taina on tällä hetkellä ariantin toimitusjohtaja.

2 Perusopetuksen hallinnon rakennemuutokset ja niiden rooli nykypäivässä Johdanto Tämä artikkeli käsittelee suomalaista perusopetusjärjestelmää ja sen muutoksia. Syvennymme aiheeseen organisaatiotieteen ja sosiaalisen systeemin näkökulmista. Tarkastelemme aihettamme kahdelta eri tasolta: ylemmän tason hallintorakenteena (osa 1) ja perusopetusta toteuttavan opetusorganisaation toiminnan tasolta (osa 2). Koulujärjestelmä ja sen yksittäiset laitokset koskettavat jokaista työelämässä toimivaa aikuista. Lisäksi perusopetuksella on oma roolinsa suomalaisen työvoiman yleissivistyksen ja oppimistottumusten taustalla. Siten koulujärjestelmän tarkastelu työelämän organisaatioiden yhtenä esimerkkinä tuntuu tarpeelliselle. Asia on ajankohtainen myös siitä syystä, että kuntarakenteen uudistus vaikuttaa tulevaisuudessa tavalla tai toisella myös peruskoulujärjestelmän toimintaan. Tosin rakennemuutoksen seuraukset realisoituvat näkyviin peruskoulujen toiminnassa vasta tulevaisuudessa. Kimmoke aihealueen käsittelyyn syntyi viime vuonna koulusta kotiin toimitetusta huoltajille kohdistetusta tutkimuskyselystä, jonka saatteessa kerrottiin, että arvioinnin tuloksia käytetään perusopetuksen laadun kehittämiseen. Lomakkeen kysymyksenasettelun lähempi tarkastelu pani epäilemään koko kyselyn tarkoituksen toteutumista ja siitä syystä lomake jäi täyttämättä ja toimittamatta. Tutkimuslomakkeen oli laatinut Koulutuksen arviointikeskus, joka on toteuttanut koulutuksen arviointia jo vuodesta uoden 2011 tutkimuslomakkeen sisältö rakentui seuraavasti: Perhettä koskevat taustamuuttujat (1 5 kysymystä); lasta koskevat taustamuuttujat (sukupuoli, syntymävuosi); kouluvalintaan vaikuttaneet tekijät (6 väittämää); huoltajaa itseään kuvaavat väittämät (9 väittämää); ja lasta kuvaavat väittämät (30 väittämää). iimeisessä osiossa oppilaan opettajia käsiteltiin yhtenä ryhmänä ja tätä ryhmää kuvattiin seitsemällä (7) väittämällä, esim. Lapseni opettajat osaavat asiansa hyvin, ja Lapseni opettajat opettavat niin, että lapseni on helppo ymmärtää asiat. Tutkimuslomakkeen sisällöstä käy selvästi esille, että tutkimuskohteena ovat olleet etusijalla perhe, lapsi ja huoltajat, mutta eivät niinkään opettajat, opetuksen toteutus tai koulun käytännöt. Opettajien tutkiminen yhtenä ryhmänä tekee käytännöllisesti mahdottomaksi ariantti

3 vastata luotettavasti ja todellisuutta kuvaavasti heihin kohdistettuihin väittämiin. Tutkimuksen lähestymistavassa organisaation eli koulun asioita redusoidaan (tai rajataan) yksilön asiaksi, tässä tapauksessa oppilaan (ja myös huoltajan) asiaksi. Todellinen mittaamisen ja tarkastelun kohde, opetusorganisaation ja opetuksen toiminnan laatu, ohitetaan. Heijastaako tällainen lähestymistapa laajemminkin opetusorganisaatioiden vakiintunutta tarkastelutapaa, jossa kaikki huomio ja arviointi kohdistetaan oppilaaseen ja huoltajaan, mutta oma rooli ja toiminta, ja niiden arviointi, pyritään sivuuttamaan? Tässä kohtaa on selvä ero kilpailutilanteessa toimiviin liiketoiminnan organisaatioihin, joiden on koko ajan tarkasteltava omaa suoritustaan mittaamalla taloutta, asiakastyytyväisyyttä, työilmapiiriä ja palvelujen laatua muutamia esimerkkejä mainitaksemme. Perusopetuksen tehtävät ja opetushallinnon rooli toimintaa ohjaavina rakenteina Perusopetuksen opetussuunnitelmien perusteet 2004 määrittelee perusopetuksen tehtävät. Ohjeistossa todetaan perusopetuksen olevan osa koulutuksen perusturvaa, jolla on sekä kasvatus- että opetustehtävä. Samaan aikaan perusopetus antaa yksilölle mahdollisuuden yleissivistykseen, mutta lakisääteisenä perusopetus on yksilöä koskeva oppivelvollisuus, ja myös yhteiskunnan väline kehittää sivistyksellistä pääomaa. Edellisten lisäksi perusopetuksen tehtävien määrittelyssä on tuotu esille paljon yleviä tavoitteita, joita ei tässä yhteydessä tarkastella. Kaupunkien ja kuntien sivistystoimen on huolehdittava siitä, että kouluille laaditaan Opetushallituksen laatimien perusopetuksen opetussuunnitelmien perusteiden linjauksiin sovitetut opetussuunnitelmat. Ne toimivat opetusorganisaatioiden toiminnan tärkeänä ohjaavana rakenteellisena normina. Opetussuunnitelmat ovat julkisia asiakirjoja, jotka on asetettava esille myös kansalaisten luettaviksi. Tässä on lyhykäisyydessään nykypäivän tapa ohjata rakenteellisesti perusopetuksen järjestämistä ja koulujen toimintaa. Yhteiskunnan rakenteiden näkökulmasta tarkasteltuna opetussuunnitelmien perusteet ja niiden linjausten mukaan luodut opetussuunnitelmat pyrkivät luomaan normin, jonka mukaan opetus tulee järjestää. Mutta miten normi toteutuu todellisuudessa, sekä ylemmän hallintorakenteen että opetusorganisaatioiden tasoilla, on jo toinen kysymys. Onko koulujärjestelmällä jotain muuta päämäärää kuin toteuttaa edellä mainitun normin mukaan linjattavaa toimintaa? Onko organisaatiolla ariantti

4 systeeminä yhteinen päämäärä ja mikä se on: Onko sen päämääränä saada massa oppilaita siirtymään luokka-asteelta toiselle tietyn ajan kuluessa ja lopulta ulos toisesta päästä, jotta voidaan ottaa uusia oppilaita sisään vastakkaisesta päästä. Edelliseen kärjistettyyn kuvaukseen liittyen koulusysteemi on kuin tayloristimainen tehdaslaitos, jossa massa kulkee läpi putken. Oppilaiden läpimenoaika eli etenemisen tehokkuus opintoasteelta toiselle siirtymisessä vaikuttaa olevan useiden päättäjien näkemyksissä nykyään merkittävässä roolissa sekä peruskoulujen että ammatillisten opintojen kohdalla. Siten tavoiteasettelussa näyttää korostuvan enemmän opintojen tehokas suorittaminen kuin opetetun asian syvällinen oppiminen. Pyrkimys toiminnan tehokkuuteen voi korostaa peruskoulujärjestelmässä tayloristimaista ajattelua, jossa systeemin toiminnan halutaan etenevän yhdenmukaisena ja itseään samalla tavalla toistavana. Tällainen systeemi sietää yleensä huonosti häiriötä: toiminta menee sekaisin, jos oppilas ei toimi systeemin odottamalla tavalla, tai jos huoltaja aiheuttaa häiriötä ulkoa päin systeemin toiminnalle. Koululaitos organisaatiorakenteena Aldrichin (1999: 2-5) määritelmän mukaan organisaatio on Inhimillisen toiminnan sosiaalisesti konstruoitu systeemi, jolla on tavoitteet ja päämäärä ja jolla on rajat siinä mielessä, että määritellään ja rajataan, kuka kuuluu organisaatioon ja kuka ei. Harva tulee ajatelleeksi, kuinka kaukana menneisyydessä nykyaikaisen koululaitoksen juuret ovat. Itse asiassa käsitteen koululaitos jälkimmäinen osa eli laitos (instituutio) merkitsee sitä, että koululaitokset instituutioina ovat normatiivisia rakenteita ja toimintoja, jotka tuovat vakautta ja merkitystä sosiaaliseen toimintaan ja käyttäytymiseen. Organisaatiotieteen näkökulmasta yhteiskunnan laitokset ovat sosiaalisesti rakentuneita toiminnan alustoja (templates), ja toiminta ja vuorovaikutukset pitävät niitä yllä. Tyypillistä yhteiskunnan laitoksille on, että toiminnassa ne pyrkivät ensisijaisesti toistamaan itseään (reproduction, uusintaminen), eivät muuntumaan (transformation). Jos ajatellaan opetuslaitosta normatiivisena organisaatiomuotona, niin McKelveyn (1982: 259) mukaan normatiivinen organisaatiomuoto voidaan jäljittää, esimerkiksi Kaksoisvirtainmaassa, ajanjaksolle ekr. Opetuslaitos organisaatiomuotona on suora perillinen normatiiviselle (ohjeita ja sääntöjä antava) organisaatiomuodolle (McKelvey 1982: 330). Normatiivista organisaatiota luonnehtii se, että sen jäsenet ovat moraalisesti sitoutuneet organisaation ariantti

5 perustarkoitukseen ja tavoitteisiin. Yhä edelleen monet opettajat pitävät omaa työtään eräänlaisena kutsumuksena ja valtaosa heistä viihtyy työssään pohjimmiltaan hyvin (Helsingin Sanomat: 2012, D5). Normatiivisen organisaation kompetenssit voivat vaihdella laajoissa rajoissa, mutta normatiivisen organisaation teknologia on Thompsonin (1967: 15 18) jaottelun mukaan ns. välittävä teknologia eli tarkoituksena on saattaa yhteen oppilaat ja opettajat opetustehtävän toteuttamista varten. Suurten ihmismassojen käsittelyä varten toiminta on standardoitava, jotta opetustehtävästä selviydyttäisiin ylipäänsä. Harvoin tosiaan tullaan ajatelleeksi sitä, kuinka vakioitua koulumaailma on. Rakennukset ja luokat ovat samankaltaisia, opetuksen sisältö ja oppimistavoitteet ovat määrätyt samoin kuin päivä-, viikko- ja lukukausirytmi ovat vakioidut. Jopa oppituntien ja välituntien kestot ovat täsmällisesti määrätyt. Koululaitoksen toiminnalle hyvin luonteenomaista on tarkka järjestys ja toistuvuus sekä periaatteessa kaikkien tulokkaiden riippumatta omasta taustastaan, kyvyistään ja ominaisuuksistaan on sopeuduttava systeemiin, koska näin on aina ollut. ielä eräs näkökulma koululaitokseen sosiaalisena systeeminä on Luhmannin (Rempel, 2001) käsitys sosiaalisista viestintäjärjestelmistä. Sosiaalisen systeemin voidaan ymmärtää koostuvan käsitteellisesti rakentuneista merkityksistä eikä niinkään sosiaalisista rakenteista tai toiminnasta. Rempel (2001: 91-92) täsmentää, että henkilöt tekevät sitä, mikä on kielellisesti ja tiedollisesti mahdollista jossakin olemassa olevassa merkityksen ja kielenkäytön osajärjestelmässä, kuten koululaitoksessa. Koululaitokseen sovellettuna (Rempel 2001: 92) sosiaalisen viestinnän tärkein merkitys koostuu vertailuista ja paremmuusjärjestykseen asettamisesta, ja tietenkin koulujärjestelmän jäsenten omasta luonnollisesta kielestä. Pätevyyden ja auktoriteetin perusta lepää oikeudessa arvioida, verrata ja suorittaa valintoja. Tähän oikeutettujen joukkoon kuuluvat opettajat ja/tai hallintoviranomaiset. Ja tärkein viestinnän väline ovat arvosanat, koepisteet, mutta myös saadut virhepisteet tai jälki-istuntojen ja huomautusten määrä. Koululaitosta usein luonnehditaan kielteisesti niin, että sen tarkoituksena on tasapäistää oppilaat. Oppilaiden heterogeenisuus huomioiden, pitkälle viedyt kaikille samanlaiseksi asetetut tavoitteet eivät vaikuta aina tasa-arvon onnistuneelle toteutukselle. Aivan kaikessa yhtenäisyyden pyrkimyksessä ei kuitenkaan tarvitse olla kysymys tasapäistämisestä. Opetuksen yhtenä tarkoituksena on myös kouluttaa oppilaita yhteiskunnan tehtäviin ja tapoihin, jotka puolestaan ovat lukuisien sääntöjen, ohjeiden ja vakiintuneiden käytäntöjen ariantti

6 määrittämiä. Joka tapauksessa koululaitoksen perusolemukseen organisaationa ja instituutiona kuuluu eräällä tavalla jatkuvuus ja toistuvuus, jotta sen perustehtävän suorittaminen olisi ylipäänsä mahdollista. Tämä myös merkitsee muutostilanteissa huomattavan suurta inertiaa, koska koululaitoksessa toimivat ihmiset ovat organisaatiomuodon mukaisesti vahvasti (vuosia kestäneen prosessin tuloksena) sosiaalistuneet järjestelmään ja sisäistäneet sen käytännöt ja rutiinit, kuten myös arvot siitä, mikä on oikein ja väärin. Tässä kohtaa tullaan paradoksiin, koska sana koulu (kreik. skhole) on alun perin tarkoittanut mm. työstä ja poliittisesta toiminnasta vapaata aikaa, joka vietettiin keskustellen tai esitelmää kuunnellen (Facta 5: 228). Sellainen koulu olisi koko ajan altis muutoksille ja uusille virtauksille. Koulujärjestelmän hallintouudistukset ja opettajien koulutukseen kohdistuneet valtionhallinnon esittämät uudet linjaukset ovat vaikuttaneet koulujen ja niiden opetusorganisaatioiden toimintaan kautta historian. Tämän artikkelin loppuosassa tarkastelemme peruskoulujärjestelmän hallintotasolla tapahtuneen esimerkin kautta hallinnollisen rakenteen roolia ja vaikutuksia perusopetusjärjestelmässä. Perusopetuksen ohjausjärjestelmän ja valvonnan muutokset ja niiden vaikutus toimintaan Rehtoreilla on ollut aina vahva rooli koululaitoksissa, mutta heidän rooli vahvistui entisestään vuoden 1990 jälkeen. Tuolloin valtioneuvosto teki periaatepäätöksen opetustoimen keskushallinnon uudelleenjärjestämisestä (Eduskunta, 1994). Ennen vuotta 1990 koulujen ja myös rehtorien toimintaa ohjattiin ja valvottiin vahvalla otteella valtion ja läänien tasojen opetushallinnosta käsin (mm. Räihä, 2010: 42; Toivanen, 2000: 84). Tuolloin lainsäätäjä asetti normit ja puitteet, ja rehtorien tehtävä oli huolehtia siitä, että koulun toiminta pysyi sille asetetussa ruodussa. Tämä rehtorin vastuu edellytti myös sitä, että rehtorit kävivät seuraamassa oppituntien etenemistä ja opettajan suoriutumista vuosittain. Sen lisäksi opetushallinnon tarkastajat kävivät tarkastamassa koulujen toimintaa vuosittain. Tarkastajilla oli olemassa myös valtuudet tarpeen ilmetessä puuttua koulujen ja sen henkilökunnan toimintaan. uoden 1990 jälkeen itsenäisesti toimiva ammattikasvatushallitus ja kouluhallitus lakkautettiin, ja opetusministeriön alaisuuteen perustettiin opetushallitus, jonka roolina oli toimia alan kehittämiskeskuksena. Samalla valtionhallinnon vahva johtajan rooli peruskoulujärjestelmässä ariantti

7 purettiin. Koulujen toimintaan liittyvä päätös- ja valvontavalta ja valtuudet siirrettiin kuntatasolle, jossa yhteydessä valtaa ja myös vastuuta siirrettiin merkittävästi edelleen koulujen rehtoreille. Opetushallinnossa toteutettiin myös rakennemuutoksen seurauksena joukko irtisanomisia vuonna Tarkastajien työ ja tarkastustoiminta entisessä laajuudessaan poistuivat, joten henkilöstötarve nähtiin jatkossa vähäisemmäksi. (Eduskunta, 1994; Toivanen, 2000). Muutoksessa koulujen rehtoreiden vastuu ja valtuudet kasvoivat, mutta samalla asiantunteva ulkopuolinen tuki rehtorin työn toteutukseen ja kehittämiseen heikkeni. Lehto (Toivanen, 2000: 85) on esittänyt näkemyksen, jonka mukaan 1980-luvun lopussa valtion valvontaa ja ohjausta purettiin olettamuksella, että kunnat vahvistaisivat oman koulutoimensa keskushallintoa. Tuolloin muutokseen otettiin nähtävästi mallia samaan aikaan liike-elämässä vallitsevista itseohjautuvuuden ideologioista ja matalasta organisaatiomallista. Rakennemuutoksen yhteydessä puhuttiinkin vahvasta, mutta matalasta hallinnosta. Muutoksen tarkoituksena oli Lehdon mukaan saada kuntiin sellaista opetustoimen hallinto- ja taloushenkilökuntaa, joka vastaisi kunnan opetustoiminnan järjestämisestä, johtamisesta, ohjaamisesta ja kehittämisestä. Asetelma oli sovitettu 1980-luvulla vallinneeseen tilanteeseen. Sitten tulikin 1990luvun alussa alkanut lama, joka johti pikemmin kuntatason eri toimintojen henkilöstön vähentämiseen. ähennykset johtivat Lehdon (Toivanen, 2000: 86) mukaan joissain kunnissa siihen, ettei kuntaan jäänyt yhtään jäävitöntä opetustoimen asiantuntijaa hoitamaan perusopetuksen hallintoa eikä opetustoiminnan kokonaisuuden kehittämistä. uoden 1990 jälkeen kunnat ovat muuttuneet perusopetuksen itsenäisiksi ylläpitäjiksi. Koulujen toiminta on riippuvainen niistä voimavaroista ja taloudellisista resursseista, jotka ylläpitäjä sille antaa. Siten myös kuntauudistus ja sen vaikutus perusopetuksen järjestämiseen on kiinnostava tulevaisuuden kysymys. Ylläpitäjän rooli on huomionarvoinen siksi, että perusopetusjärjestelmän kehittämisen ja johtamisen kyky kuntatasolla heikkeni entisestään vuonna 1993 toteutetussa valtionosuusuudistuksessa, joka toi rahoitusperusteisiin laskennallisen valtionosuuden. Tästä seurasi, että erityisesti väkimäärältään pienissä ja köyhissä kunnissa valtion rahoitusosuudet perusopetuksen järjestämiseen pienenivät merkittävästi. (Toivanen, 2000: 75). Tällainen muutos on osaltaan vähentänyt erityisesti pienien kuntien kykyä johtaa, ylläpitää ja kehittää opetustoimintaa kouluissaan. ariantti

8 Jatkuva toiminnan tehostamisen ja säästämisen pyrkimys näytti jäävän pysyväksi tavoitteeksi valtionhallinnon ja kuntaorganisaatioiden tavoitteisiin 1990-luvun laman jälkeen. Sen seurauksena kuntien opetushallintoa ja kouluorganisaatioita pyritään yhä edelleen pitämään henkilöresurssin osalta mahdollisimman ohuena. Samaan aikaan erilaisia uusia vaatimuksia on tullut vuosien varrella perusopetuksen järjestämiseen sekä lainsäädäntö- että opetussuunnitelmien perusteiden muutosten johdosta lisää. Perusopetuksen johtamis- ja valtionosuusjärjestelmien muutokset yhdessä talouslaman kanssa saivat aikaan koulujen toiminnan tasoon keskinäistä vaihtelua, joka on ainakin osittain seurausta perusopetusjärjestelmän ohjauksen heikkouksista. Kouluhallituksen ja läänien tarkastustoiminta on ollut aikanaan tärkeä ohjausmekanismi. Se on muodostanut koululaitoksen ylätason palautejärjestelmän ja varmistanut, että toiminta ohjautuu haluttuun suuntaan. Tässä mielessä tarkastusvaltuuksien poistaminen lääneiltä ja kouluhallituksen tarkastajilta tuomatta tilalle muuta riippumatonta arviointi- ja palautejärjestelmää on merkinnyt perusopetusjärjestelmän ohjattavuuden heikentymistä. Samanlainen vaikutus on ollut myös sillä, että rehtorin tehtävissä oppituntien kuunteleminen on suomalaisissa kouluissa loppunut. Jos rehtori on uskaltautunut seuraamaan opettajan oppituntia, on hän voinut saada osakseen paheksuvaa kommentointia, kuten Mitä tuo täällä kyylää tai Eihän se ymmärrä opettamastani aineesta mitään (Toivanen, 2000: 17). Molempien edellä mainittujen ohjausmekanismien poistumisesta on seurannut se, että mitään käytännössä toimivaa peruskoulujen toiminnan ja opetuksen auditointimenettelyä toiminnan kehittämiseen ei ole tällä hetkellä olemassa. Yhtenä esimerkkinä edellä esitettyjen rakennemuutosten seurauksena voidaan tuoda esille erityisopetuksen järjestämisen väliset suuret erot kuntien ja maakuntien välillä nykypäivänä. Erityisopetukseen otettujen tai siirrettyjen oppilaiden määrä on viimeisen 15 vuoden kuluessa jatkuvasti kasvanut (Tilastokeskus, Erityisopetukseen otetut tai siirretyt oppilaat ). Erityisopetuksessa oli vuonna 2009 oppilaita 8,5 % peruskoulujen oppilasmääristä. Pihkalan (2011) mukaan erityisopetuksessa olevien osuudet vaihtelevat huomattavasti eri alueilla Suomessa: kuntatasolla vaihteluväli on 0 16 %, ja maakuntienkin välillä 3 10 %. Näin suurta vaihtelua ei Pihkalan mukaan selitetä oppilaspopulaation välisillä eroilla. Taustalla suuriin eroihin vaikuttavat enemmän hallinnollisten käytäntöjen erot, kouluverkostojen rakenneerot ja koulujen kehityksen taso. Eri kunnissa on myös poliittisten ariantti

9 päättäjien toimesta varattu toisiinsa nähden eritasoiset resurssit toteuttaa perusopetusta (Toivanen, 2000: 85). Oma näkemyksemme on, että suuri erityisopetuksessa olevien oppilaiden osuuden vaihtelu tulisi esille myös koulutasolle saakka tehdyssä tarkastelussa. Rehtorilla on merkittävä rooli organisaationsa kehittämisessä, eikä rehtorin toimintaa tällä hetkellä seurata säännöllisesti, eikä ohjata tai myös tueta minkään vakuuttavan ohjausjärjestelmän tuella. Lisäksi koulun toiminnan taso riippuu myös siitä, millaisesta joukosta opettajia ko. opetusorganisaatio koostuu. Rehtorin ja opettajien tietotaso erilaisista oppijoista ja myös suhtautuminen erilaisia oppijoita ja erityisen tuen toteutusta kohtaan vaihtelevat eri kouluissa jopa samalla paikkakunnalla. Näkemystämme tukee myös Pihkalan (2011) toteamus eri koulujen tilanteesta perusopetuslain muuttuessa vuonna 2011: Osassa suomalaisia kouluja ei tarvita erityisen tuen järjestämisessä mitään muutoksia, jotta uuden lain mukaiset tavoitteet toteutuvat. Samaan aikaan Suomessa on kouluja, joissa ei ole saavutettu vielä edellistenkään lakimuutosten asettamia uusia tavoitteita. Takaisinkytkennän tai sen puuttumisen merkitys toiminnan ohjaamisessa Edellinen esimerkki osoittaa osaltaan, että nykyisen perusopetusjärjestelmän kehittämisen ohjaaminen on muuttunut nykyään vaikeaksi tehtäväksi. Tähän on syynä kunnista (=ylläpitäjistä) riippumattoman ja valvontavaltuuksin varustetun seuranta- ja ohjausjärjestelmän puuttuminen koko perusopetusjärjestelmästä. Läänien tarkastustoiminnalla ja opetushallinnon asiantuntijoilla on järjestelmässä vain ohjaava rooli, joka käytännössä tarkoittaa, ettei tarkastajilla ei ole valtuuksia tehdä kunnissa auditointia, eikä valtuuksia puuttua kunnissa toteutettavaan opetushallinnon ja koulujen toiminnan toteutukseen. Auditointimenettelyä on julkisessa keskustelussa toisinaan arvosteltu opetusorganisaatioihin soveltumattomana liike-elämästä lainattuna oppina. Toiminnan auditointi ei ole kuitenkaan mikään liiketoiminnan yhteydessä syntynyt käytäntö. Se on tosiasiassa kautta vuosisatojen käytetty kontrolli/seurantamenettely, jotta eri organisaatiojärjestelmien ylätasolla on pystytty seuraamaan, mikä on paikallisen toiminnan tila: vrt. kuningaskuntien veronkanto ja virkamiestoiminta vuosisatoja sitten. Hyviä esimerkkejä ovat armeijan ja pankkitoiminnan sisäiset ja ulkoiset tarkastukset, ja myös monien suurten teollisuusyhtymien sisäiset ariantti

10 toimipaikkojen väliset ristiin auditoinnit. Kaikilla näillä menettelyillä tavoitteena on, paitsi yhteisten toimintatapojen noudattamisen valvonta ja kehittämiskohteiden tunnistaminen, myös hyvien käytäntöjen siirtäminen organisaatioyksiköstä toiseen. Kuntien eli perusopetuksen ylläpitäjien roolia opetustoiminnan arvioinnissa on pyritty lisäämään varovasti 1980-luvun puolivälistä saakka tapahtuneilla lainsäädäntömuutoksilla. Arviointitoimintaa kohtaan on kuitenkin noussut jo tuolloin, ja nousee yhä edelleen, opetusorganisaatioissa vastustusta ja suoranaisia vastalauseita. Arviointi nähdään yhä edelleen pikemminkin kiusallisena asiana kuin koulun kehittämisen välineenä. (Toivanen, 2000: ). Haavisto (Toivanen, 2000: 118) on tehnyt eri puolella Suomea toteuttamassaan koulutuksen arvioinnin koulutustyössä havainnon, jonka mukaan sitä parempia tuloksia kouluissa saavutettiin, mitä sitoutuneempi kunnan johto on koulujen kehittämiseen ja arviointiin. Mielenkiintoa herättävää onkin, mihin artikkelimme alussa esille tuodun kunnan arviointityössä on pyritty ja miten arviointiin on sitouduttu vuonna 2011, kun perusopetuksen kehittämistä varten on keskitytty tutkimaan arvioinnissa lähinnä oppilaan ja huoltajan ominaisuuksia ja toimintaa? Nykypäivän perusopetusjärjestelmän ohjausmekanismien tarkastelun osalta näyttää siltä, että vaikuttavimmaksi palautemenettelyksi jää ongelmatilanteiden ilmetessä oppilaiden huoltajien toimesta käynnistetty virallinen kantelumenettely, joka kohdistetaan koulun tai opetustoimen viranhoitajan toimintaan. Tällöin organisaation toimintaa muuttava prosessi sisältää konfliktin mahdollisuuden yksilöiden välillä. Tällaisten asetelmien syntymistä pitäisi välttää sosiaalisessa systeemissä, missä toimijoiden rehtorin, opettajien, oppilaiden ja huoltajien - valtasuhteet ovat toisiinsa nähden epäsymmetriset. Toinen nykypäivän ohjausjärjestelmän heikkoutta kuvaava esimerkkimme käsittelee kanteluprosessia vuosina Esimerkkitapauksen huoltaja teki asuinkunnan yhden koulun opettajan, rehtorin ja kunnan opetuspäällikön toiminnasta lääniin kantelun, joka käsitteli sekä oppilasta kohtaan opettajan ja rehtorin toimesta tapahtuvaa oppilaan siirtoyritystä toiseen kouluun ilman huoltajalle osoitettua riittävän perusteltua syytä että paikallisen opetushallinnon tapaa toimia asian selvittämisessä. Reagointi huoltajaa kohtaan oli kunnan kaikilla tasoilla se, että huoltajan huoli ja vaatimus asian selvittämiseen pyrittiin mitätöimään kaikin tavoin. Lisäksi paikallisen opetushallinnon ylemmät viranhoitajat kieltäytyivät selvittämästä asiaa huoltajan kirjallisesti pyynnöstä huolimatta. (Kanteluaineisto, ) ariantti

11 Huoltajan kirjallisesta pyynnöstä huolimatta opetuspäällikkö kieltäytyi selvittämästä asiaa, vastaten viestissään huoltajalle mm. koulun rehtori tekee tässä asiassa päätöksen. Hänen toimintatapojaan ja motiivejaan minun ei ole syytä epäillä vähimmässäkään määrin. Lisäksi samassa viestissä opetuspäällikkö totesi huoltajan huolesta opettajan motiiveja kohtaan, että Olen itse rekrytoinut kyseisen henkilön, enkä myönnä siinä epäonnistuneeni. Huoltaja pyysi lisäselvitystä, mistä päätöksestä opetuspäällikkö puhuu, mutta pyyntöön ei koskaan vastattu. Tässä vaiheessa huoltaja oli yhteydessä opetuslautakunnan puheenjohtajaan, joka ohjeisti huoltajaa viemään asian edelleen sivistysjohtajalle ja kuvaamaan koko tapahtumaketjun hänelle. Huoltaja toimi ohjeen mukaan. Sivistysjohtaja ei reagoinut asiassa huoltajalle päin, joten huoltaja otti yhteyttä sivistysjohtajaan päin. Sivistysjohtaja aloitti puhelun: Korostan, että minä olen täysin lojaali alaisilleni, eikä minulla ole mitään syytä epäillä heidän toimintaa tässä. Keskustelun aikana hän kuitenkin paljasti, ettei ole ehtinyt edes lukea huoltajan toimittamaa viestiä. Paikallisen opetushallinnon toimintatapa ja käytös johtivat siihen, että huoltaja päätyi selvittämään asiaa edelleen läänin kantelumenettelyn kautta. (Kanteluaineisto, ) Kantelu on vanha valtionhallinnon tarkastusjärjestelmä, joka mahdollistaa kansalaiselle oikeuden tarkastuttaa mm. kuntien viranhoitajien toiminnan lainmukaisuus kunnan ulkopuolisella kanteluviranomaisella ongelmatilanteiden ilmetessä. Kantelumenettely on prosessin hoitotavan osalta säilynyt hyvin samanlaisena kuin ennen vuotta 1990, vaikka kanteluviranomaisen rooli on myöhemmin merkittävästi muuttunut. Entisten läänien (kuten vuonna 2005), mutta nykyään aluehallintoviraston toimivalta kunnan koulujen osalta perustuu kuntalakiin, jonka mukaan aluehallintovirasto voi kantelun johdosta tutkia, onko kunta toiminut voimassa olevien lakien mukaan. Kantelun saavuttua aluehallintovirastoon se lähetetään kuntaan ja siihen pyydetään selvitystä kunnalta. Selvityksen antamiseen annetaan aikaa noin kuukausi. Selvityksen saavuttua asian käsittely aluehallintovirastossa tapahtuu kanteluiden vireilletulojärjestyksessä. (Aluehallintovirasto, 2012.) Kantelun johdosta hallintotointa tai päätöstä ei voida muuttaa tai kumota. Kanteluviranomaisen ratkaisu sisältää ainoastaan kannanoton siihen, onko kantelun kohteena olevassa virkatoimessa noudatettu lakia ja hyvän hallinnon vaatimuksia. Mikäli niitä on rikottu, kanteluviranomainen voi kohdistaa asianomaiseen virkamieheen tai viranomaiseen muun muassa seuraavat toimenpiteet: antaa ariantti

12 asianomaiselle huomautuksen vastaisen varalle; kiinnittää asianomaisen huomiota lain tai hyvän hallintotavan mukaiseen menettelyyn; tai saattaa asianomaisen tietoon käsityksensä lain oikeasta tulkinnasta tai hyvän hallintotavan mukaisesta menettelystä. Merkillepantavaa myös on, että kanteluviranomaisen päätöksestä ei voi valittaa. (Aluehallintovirasto, 2012.) Eli käytännössä kanteluviranomainen voi antaa huomautuksia ja ohjeistaa, mutta kunta päättää, miten se kantelupäätökseen reagoi. Ja käytännössä vain kunta valvoo, jos valvoo, onko kantelupäätöksen johdosta tapahtunut mitään muutosta asiassa, josta kanneltiin. Edellinen kuvaus osoittaa, että mitään vahvaa perusopetusjärjestelmän omaa valtakunnan tason kunnista ulkopuolista ja puolueetonta valvontaja ohjausjärjestelmää ei ole olemassa. Ainoa todellinen päätösvaltainen kanteluviranomainen Suomessa on nykyään joko eduskunnan oikeusasiamies tai oikeuskansleri. Heidän tekemänsä päätökset ovat eri tavalla määräystasoisia kuin aluehallintovirastojen kanteluviranomaisten ohjaavat päätökset. On aiheellista kysyä, onko Suomessa kansalaisilla riittävän tason puolueetonta tukimenettelyä, jos he tulevat kohdelluksi kuntien viranhoitajien toimesta lakien ja ohjeistusten vastaisella tavalla? Käräjäoikeuksien roolina on selvittää rikosasioita. Jos ei ole kyse rikosasiasta, jää ainoaksi reitiksi saada tilanteessaan asiantuntevaa tukea em. jäykillä ja raskailla kantelumenettelyillä. Esimerkkitapauksessamme kantelu jätettiin kesäkuussa Kanteluprosessi kesti maaliskuuhun 2006 saakka eli se kesti kaikkiaan kahdeksan kuukautta. Oppilas ehti käydä kouluaan epävarmoissa olosuhteissa lähes koko kouluvuoden, ennen kuin kanteluprosessissa saatiin päätös. Prosessin aikana myös selvisi, etteivät kanteluviranomaiset tee akuuttitilanteissa mitään tilannetta ohjaavia toimia paikanpäällä. Kaikki prosessinhoito tapahtuu kirjallisesti aiemmin esitetyssä järjestyksessä. Oppilaan ja huoltajan kohtelu prosessin venyessä sai paikoin ikäviäkin piirteitä, joten huoltaja yritti pyytää tukea kanteluviranomaiselta. Tämä totesi huoltajalle, että resurssipulasta johtuen lääni ei voi ottaa kesken käsittelyn kantaa yksittäisen tapauksen asioihin. Lisäksi kanteluviranomainen totesi saman keskustelun aikana, että huoltajan on nyt vain pärjättävä siellä yksinään. Edellisen tilanteen valossa on hyvä kysyä, onko kantelumenettely todellisuudessa rooliltaan toimintaa ohjaava ja kehittävä, vai vain konfliktin ratkaisumenettely, joka muistuttaa enemmän todisteluun perustuvaa kirjallista oikeusprosessia kuin ongelmatilanteen puolueetonta ja rakentavaa selvitysmenettelyä? ariantti

13 Esimerkkimme kanteluprosessissa tuli esille heikkoja kohtia kuntatason tavassa valvoa ja ohjata toimintaa. Kantelun käsittelijäksi nimitettiin sivistysjohtaja, jonka alaisuudessa kantelun kohteet olivat. Kunnan lakimies vastasi huoltajalle tilanteen selvityspyyntöön: Sivistystoimen hallinnonalaan kuuluvat asiat käsitellään johtosääntömme mukaisesti sivistyskeskuksen organisaatiossa. Eli kyseisessä kunnassa johtosääntö ohjasi oman opetushallintonsa käytännössä valvomaan omaa ja omassa vastuussa olevaa toimintaa itse. Jääviyttä ei huomioitu johtosäännössä. Tämä osoittaa, että kuntatason päätösvalta ilman valtakunnan tason seurannan ja ohjauksen takaisinkytkentöjä on johtanut paikoin kyseenalaisiin tapoihin määritellä valvontavastuu. Kanteluprosessissa sivistysjohtajan valmistelema kantelun tiivistelmä opetuslautakunnalle osoittaa osaltaan, mitä voi seurata, kun opetushallinnon oma edustaja selvittää omien alaistensa toimintaa. Tiivistelmässä kantelusta oli poistettu kokonaan sekä rehtorin että opetuspäällikön osuus siitä, että he olivat kieltäytyneet selvittämästä pyydettyä asiaa. Näin opetuslautakunnalle esitettiin vain kantelun osuus, jossa huoltaja pyysi selvitystä opettajan ja rehtorin perusteettomiin yrityksiin siirtää oppilas toiseen kouluun. Lisäksi tiivistelmä oli ilmeisen harkitusti laadittu muunnos alkuperäisestä kanteluasiakirjasta. Huoltajan kantelu kohdistui erityisesti opetusorganisaation ja opetushallinnon viranhoitajien menettelytapoihin, kun taas opetuslautakunnalle asia esitettiin oppilaan erityisopetustarpeen määrittelemiseksi. Lisäksi kantelutekstin tekstipätkiä ja lauseita oli valikoiden poimittu irti asiayhteydestään ja liitetty uudeksi kokonaisuudeksi, jotta koko kantelun sisältö saatiin muuttumaan toivottuun suuntaan. Opetuslautakunnan päätös oli luonnollisesti esittelijän tavoitteen mukainen. Mitään huomautettavaa ei havaittu rehtorin ja opettajan toiminnassa. Sen sijaan rehtorin ja opetuspäällikön kirjallinen kieltäytyminen asian selvittämisen osalta jäi opetuslautakunnan käsittelyn ulkopuolelle, koska se oli siivottu pois asian esittelystä. Huoltaja antoi läänille edelliseen puutteelliseen kunnan selvitykseen vastaselityksensä. Kanteluviranomaisen päätös asiassa jätti aukkoja sekä koulun rehtorin että huoltajan käsityksiin siitä, mitä ja miten päätös todellisuudessa huomautti ja ohjeisti. Kantelussa edellytetään, että kantelijan on kohdennettava, kenestä henkilötasolla hän kantelee ja mistä asiasta. Kun esimerkkimme kantelupäätös tuli, oli vastauksessa monta sivua suoraa lainausta laista, joka olisi ollut muutenkin luettavissa suoraan altion säädöstietopankista (Finlex). Iso osa tekstistä sisälsi ohjeita ariantti

14 siitä, miten oppilaaseen kohdistetaan siirtotoimia. Eli viranhoitajien toiminnan tarkastelun sijaan kantelupäätöksessä keskityttiin tarkastelemaan oppilaan asiaa. Lisäksi ohjeistettiin aivan aiheellisesti sitä, kuinka huoltajien kanssa on pyrittävä hoitamaan asiat yhteistyössä. Lääninhallituksen mukaan huoltajan kirjallisiin palautteisiin oli pääosin vastattu asianmukaisesti. Mutta missään kohdassa ei tuotu selvästi esille, mitkä ja kenen viranhoitajan vastauksista olivat epäasianmukaisia, eikä päätöksessä annettu huomautusta vastaamatta jättämisestä. Hallintolain /434 8 mukaan..viranomaisen... on vastattava asiointia koskeviin kysymyksiin ja tiedusteluihin. ja 6 mukaan iranomaisten on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Eli esimerkkimme perusteella kantelumenettelyssä kantelijan on kohdennettava asiansa, mutta kanteluviranomainen voi vastata kantelijalle epätarkasti ja huomauttaa kantelun kohteelle asioista yleisellä tasolla. Esimerkkitapauksessamme kunta sai kanteluviranomaisen loppupäätelmässä huomautuksen toiminnastaan, mutta huomautuksen sisältö ei kohdentunut kuin yleisellä tasolla mm. huoltajan kanssa tehtävään yhteistyöhön liittyen. Kanteluviranomaisen esitystavassa kautta linjan painottui oppilaan asian järjestäminen, ei se, miten opetustoimen viranhoitajat ovat toimineet ja olisi suositeltavaa toimia. Edellä esitetty esimerkki osoittaa, että kantelutarkastajan tarkastelutavassa painottuu sama ilmiö kuin vuoden 2011 tutkimuslomakkeen tapauksessa: kouluorganisaation toiminnan tarkastelu redusoidaan yksilöön ja nähdään oppilaaseen kohdistuvina toimenpiteinä, ja organisaation toiminnan syvempi tarkastelu sivuutetaan. Ohjauksellisuus organisaation toimintaa kohtaan on enemmän yleisen tason ohjeistusta, joka ei anna riittäviä keinoja kehittää organisaatiota. Kanteluviranomainen piti toimitettuja asiakirjoja riittävinä asiasta päättämiseen. Hän ei ottanut mitään kantaa mm. kunnan johtosäännön kummallisuuteen (koska siitä ei erikseen kysytty kantelussa) ja sivistysjohtajan jääviyteen ja tapaan esitellä asia opetuslautakunnalle (koska sivistysjohtajan toiminta ei ollut kantelussa kohteena kuin vasta vastaselityksessä). Mielenkiintoisena lisätietona mainittakoon, että huoltaja pyysi 15 vuotta rikostutkintaa tehneen rikosylikonstaapelin tutustumaan koko aineistoon. Kyseisen asiantuntijan näkemys oli, että rikostutkintatilanteessa vain huoltajan toimittamat asiakirjat olisi hyväksytty sellaisenaan tutkintamateriaaliksi, koska asiat oli esitetty ariantti

15 aukottomasti ja riittävän tarkasti. Sen sijaan kunnan kaikkien viranhoitajien tekemät selvitykset olivat siten epäselviä, ja niissä oli aukkoja ja ristiriitaisuuksia, että henkilöitä olisi pitänyt kuulustella lisää, jotta selvitykset heidän osaltaan olisi voitu hyväksyä riittävinä rikostutkinnassa. Läänin kanteluviranomainen ei kiinnittänyt mitään huomiota päätöksessään tällaisiin epäkohtiin. Sitä suuremmalla syyllä on aihetta kysyä, onko tällaisessa menettelyssä sen enempää luotettavuutta, kuin mitään rakentavaa ohjaavuutta, jolla saataisiin epäselvä tilanne hoidettua kantelijoiden (ml. oppilas) tilanne huomioiden ripeästi, tai organisaation toimintaa kehitettyä? Lopuksi Positiivisena loppuna kerrottakoon, että esimerkkitapauksemme rehtori ja huoltaja päätyivät prosessin jälkeen aktiiviseen yhteistyöhön kodin ja koulun välisen yhteistyön kehittämisessä. Tämä oli seurausta valveutuneen rehtorin suhtautumisesta ja halusta selvittää asia huoltajan kanssa kuntoon. Pian kantelupäätöksen jälkeen rehtori oli syventynyt aineistoon tarkemmin ja tullut itsekin siihen tulokseen, että hänen nimissään oli viety tapahtumien alussa tietoa huoltajalle, jota hän ei ollut tuolloin todellisuudessa sanonut. Ja vastaavasti hänelle päin oli mitä ilmeisimmin välitetty huoltajan nimissä tietoa, jota huoltaja oli alun perin antanut eri tavalla. Tästä yksittäisen opettajan toiminnasta seurasi ikävä tapahtumien kulku, joka johti kanteluun. Kouluvuoden kevätlukukaudella rehtori ohjasi opettajan toimintaa aiempaa aktiivisemmin. Seuraavana vuonna opettaja siirtyi toiseen kouluun ja oppilaan tilanne sai uuden alun. On sitten toinen kysymys, miten paikallisen opetushallinnon viranhoitajien toimintatavat ja näkemykset kanteluprosessin seurauksena muuttuivat. Siihen asiaan ei tässä yhteydessä oteta kantaa. Edellinen esimerkki paikallisen opetushallinnon toiminnasta kanteluprosessissa tuo viitteitä myös tämän artikkelisarjan viimeisen eli toisen osan aiheeseen, joka tarkastelee perusopetusta opetusorganisaation näkökulmasta. Siinä pureudumme syvemmin opetusorganisaation toimintaan ja myös toiminnan taustalla vaikuttaviin organisaation identiteetin, kulttuurin ja luonteen näkökulmiin. ariantti

16 Lähteet Aldrich H., E. (1999): Organizations evolving, Sage Publications. Aluehallintovirasto (2012): Kantelut, Aluehallintoviraston kotisivut (elektroninen aineisto: poimittu , 6C ) Eduskunta (1994): altiopäiväasiakirjat Jurva: Opetushallituksen suunnitelmista irtisanoa henkilöstö-ään, valtiopäivät 1994, EPStunnus KK 430/1994 (elektroninen julkaisu: se=erkys..., poimittu ) Etzioni, A. (1975): A comparative analysis of complex organizations, The Free Press. Facta tietosanakirja, Kahdeksas painos, WSOY Porvoo Helsingin Sanomat (2012): Yläkoulun opettajat eivät kaipaa sääliä, lehtiartikkeli, toim. irtanen Jenni, , D5. Kanteluaineisto ( ): Hallintokantelu ja sen päätös SU 89 A, , Etelä-Suomen lääninhallitus, Sivistysosasto, Helsinki, opetustoimen hallinnon ja ohjauksen tulosyksikkö. Mukaan lukien kantelijan kirjeenvaihtoaineisto prosessin kuluessa. McKelvey, B. (1982): Organizational systematics taxonomy, evolution, classification, University of California Press. Pihkala, J. (2011): Uudistunut perusopetuksen lainsäädäntö, luento , Erilainen oppija vauvasta ikäihmiseen messujen luentoaineisto ja luentomuistiinpanot. (Opetusneuvos Pihkala, Opetusja kulttuuriministeriö) Rempel, M. (2001): On the interpenetration of social systems: a contemporary reconstruction of Par-sons and Luhmann, (Geyer Felix and Johannes van der Zouwen (Ed.) 2001 Sociocybernetics: complexity, autopoiesis and observation of social systems. Greenwood Press). Räihä, P. (2010): Koskaan et muuttua saa! Luokanopettajakoulutuksen opiskelijavalintojen uudistamisen vaikeudesta, akateeminen väitöskirja, Tampereen yliopisto, Opettajankoulutuslaitos, Tampere. Thompson, J., D. (1967): Organizations in action: social science bases of administrative theory, McGraw-Hill Publishing Company. ariantti

17 Toivanen M.,L. (toim.) (2000): Kirjeitä rehtoreilta, Opetus 2000 sarja, PS-Kustannus. ariantti