S e k s u a a l i s e e n s u u n t a u t u m i s e e n j a s u k u p u o l i - i d e n t i t e e t t i i n l i i t t y v ä t t u r v a p a i k k a H

Transkriptio

1 S e k s u a a l i s e e n s u u n t a u t u m i s e e n j a s u k u p u o l i - i d e n t i t e e t t i i n l i i t t y v ä t t u r v a p a i k k a H A K E M U K S E T E u r o o p a s s a S A B I N E J A N S E N j a T H O M A S S P I J K E R B O E R

2

3 S A B I N E J A N S E N j a T H O M A S S P I J K E R B O E R C O C A L A N K O M A A T V R I J E U N I V E R S I T E I T A M S T E R D A M S Y Y S K U U H o m o f o b i a a p a o s s a o n C O C - A l a n k o m a i d e n j a A m s t e r d a m i n V U - y l i o p i s t o n h a n k e y h t e i s t y ö s s ä U n k a r i n H e l s i n k i - k o m i t e a n, A v v o c a t u r a p e r i d i r i t t i L G B T / R e t e L e n f o r d i n s e k ä e u r o o p p a l a i s t e n p a k o l a i s j ä r j e s t ö j e n k a t t o j ä r j e s t ö n E C R E : n ( E u r o p e a n C o u n c i l o n R e f u g e e s a n d E x i l e s ) k a n s s a. H a n k k e e n r a h o i t t a v a t E u r o o p a n p a k o l a i s r a h a s t o E R F, A l a n k o m a i d e n s i s ä a s i a i n - j a k u n i n g a s k u n n a n s i s ä i s t e n s u h t e i d e n m i n i s t e r i ö s e k ä s i i h e n o s a l l i s t u v a t j ä r j e s t ö t.

4 K i i t o k s e t K o k o t ä s s ä r a p o r t i s s a k u v a t u n t u t k i m u k s e n a j a n C a c o V e r h e e s o n t a r j o n n u t k i r j o i t t a j i l l e k o r v a a m a t o n t a l o g i s t i s t a a p u a. I l m a n h ä n e n p a n o s t a a n e m m e o l i s i k y e n n e e t s a a t t a m a a n v a l m i i k s i t ä t ä p r o j e k t i a. V i i m e v a i h e i s s a L o u i s M i d d e l k o o p j a V e e n i M a g a n a t h a r a u t t o i v a t m e i t ä j ä r j e s t ä m ä ä n a l a v i i t t e e t. F r a n c e s G i l l i g a n e d i t o i e n g l a n n i n k i e l e n. S a a r a K a h r a s u o m e n s i t e k s t i n. K a i k k i r a p o r t t i i n j ä ä n e e t v i r h e e t o v a t k i r j o i t t a j i e n. G r a f i i k k a : a n o u k j o h a n s o n. n l

5 S i s ä l l y s S i s ä l l y s T i i v i s t e l m ä 7 1. J o h d a n t o K r i m i n a l i s o i n t i v a l t i o n t a r j o a m a s u o j e l u e i - v a l t i o l l i s t e n t a h o j e n v a i n o a v a s t a a n V a r o v a i s u u s v a a t i m u s M a a n s i s ä i n e n s u o j e l u U s k o t t a v u u s M y ö h ä i n e n e s i i n t u o m i n e n M a a t i e t o V a s t a a n o t t o 7 9 S u o s i t u k s e t 8 3 L i i t e I : L i s t a m a a - a s i a n t u n t i j o i s t a 8 7 L i i t e I I : N e u v o a - a n t a v a o h j a u s r y h m ä 8 9 5

6 6

7 T i i v i s t e l m ä T i i v i s t e l m ä Tuhannet homot, lesbot, biseksuaalit, transsukupuoliset ja intersukupuoliset pyytävät turvapaikanhakijoina suojelua Euroopasta joka vuosi. Euroopan unioni ja eurooppalaiset valtiot ovat jo ottaneet heidän hyväkseen joitain myönteisiä ja konkreettisia askeleita, kuten seksuaalisen suuntautumisen tunnustamisen vainoamisen perusteena määritelmädirektiivin 10 artiklassa. Jotkin jäsenvaltiot ovat myös lisänneet selkeästi sukupuoli-identiteetin vainon perusteeksi kansallisessa lainsäädännössään (Espanja, Portugali) sekä toimintaohjeissaan (Iso-Britannia, Itävalta); aseman määrittelyä koskeva direktiivi voi hyvin tulla muutetuksi siten, että se sisältää sukupuoli-identiteetin. Joissain tapauksissa vainotut HLBTI turvapaikanhakijat* tunnustetaan pakolaisiksi ja he saavat toissijaista suojelua taikka heille myönnetään muuta suojelua Euroopan unionin jäsenmaissa. *HLBTI-lyhenteellä viitataan jatkossa homoihin, lesboihin, biseksuaaleihin, transsukupuolisiin ja intersukupuolisiin, toisin sanoen seksuaali- ja sukupuolivähemmistöihin. Y l e i s e t h ava i n n o t Tämä raportti kuitenkin osoittaa huomattavia eroja esiintyvän siinä, miten eurooppalaiset valtiot käsittelevät HLBTIturvapaikkahakemuksia. Euroopan tavoitellessa yhdenmukaisen aseman omaavaa yhteistä eurooppalaista turvapaikkajärjestelmää tämä on hyvin ongelmallista. Dublinin järjestelmä, jonka mukaan vain yksi jäsenvaltio tarkastaa turvapaikkahakemuksen, perustuu oletukselle näennäisestä yhtenäisyydestä pakolaislainsäädännön soveltamisessa, mikä ikävä kyllä ei toteudu. Torjuakseen nämä erot turvapaikkahakemusten käsittelyssä eurooppalaisen turvapaikka-asioiden tukiviraston tulisi asettaa etusijalle homojen, lesbojen, biseksuaalien, transsukupuolisten ja intersukupuolisten turvapaikkahakemuksiin liittyvien hyvien käytäntöjen tunnistamisen ja kokoamisen edistäminen ja koordinointi. Toinen yleinen johtopäätös, joka tästä vertailevasta tutkimuksesta on vedettävissä on, että useissa tapauksissa eurooppalainen käytäntö on heikompi kuin kansainvälinen ja eurooppalainen ihmisoikeus- ja pakolaislainsäädäntö edellyttää. Eurooppalainen käytäntö osoittaa selvästi kansallisten viranomaisten monissa tapauksissa tukeutuvan stereotypioihin tutkiessaan turvapaikkahakemuksia. Esimerkiksi oikeuden päätökset nojaavat yhä usein ajatukseen, että turvapaikanhakijan seksuaalinen suuntautuminen on syytä ottaa vakavasti ainoastaan silloin, kun hakijalla on ylitsepääsemätön ja peruuttamaton sisäinen vietti harrastaa seksiä samaa sukupuolta olevan henkilön kanssa. Nämä stereotypiat sulkevat kansainvälisen suojelun ulkopuolelle vainotut biseksuaalit sekä ihmiset, jotka eivät käyttäydy päättäjien käyttämien stereotypioiden mukaisesti. Stereotypiat saattavat sulkea ulkopuolelleen lesbot, jotka eivät käyttäydy maskuliinisesti, epänaismaiset homot ja HLBTI-hakijat, jotka ovat naimisissa tai joilla on lapsia. Lisäksi ihmisoikeuksien perustavanlaatuinen luonne kiistetään usein HLBTI-henkilöiden osalta Euroopan valtioiden turvapaikkakäytännöissä. HLBTI-turvapaikanhakijoita palautetaan säännöllisesti lähtömaihinsa siksi, että he muka voivat estää vainon salaamalla identiteettinsä. Tämä kiistää HLBTI-hakijoiden kohdalla pakolaislainsäädännön ydinperiaatteen: jos ihmisillä on perusteltua syytä pelätä tulevansa vainotuiksi oikeutetun ihmisoikeutensa nauttimisen vuoksi, he ovat oikeutettuja kansainväliseen suojeluun. Se, että heidän edellytetään luopuvan ihmisoikeuksistaan saadakseen suojelua, tekee tyhjäksi kyseisten oikeuksien tehtävän. Yhtälailla HLB-hakijoita käännytetään säännöllisesti maihin, joissa heillä on perustellusti syytä pelätä tulevansa vangituiksi tai kuolemaan tuomituiksi seksuaalisesta aktiviteetista samaa sukupuolta olevan henkilön kanssa. Toinen esimerkki ovat transihmisiin kohdistuvat vakavat ihmisoikeusrikkomukset, joita tapahtuu laajalti useissa maissa ympäri maailman ilman, että ne johtavat turvapaikan myöntämiseen. E r i t y i s k y s y m y k s i ä Tutkimuksessamme keskityimme kahdeksaan konkreettiseen kysymykseen: 1. Kriminalisointi Monet HLBTI-turvapaikanhakijoista tulevat maista, joissa heidän seksuaalinen suuntautumisensa tai sukupuoli-identiteettinsä on kriminalisoitu. Tämä voi ilmetä eri muodoissa. Seksuaaliset aktiviteetit samaa sukupuolta olevien halukkaiden aikuisten välillä voivat olla rikollinen teko; luonnottomat teot voivat olla kriminalisoituja, ja tämä käsite voidaan kohdistaa transihmisiin tai ihmisiin, jotka harrastavat seksiä samaa sukupuolta olevan henkilön kanssa. Viidessä EU-maassa HLBTI-turvapaikanhakijoilta evätään turvapaikka jopa silloin, kun he tulevat maasta, joissa näitä rikosoikeudellisia säännöksiä toimeenpannaan. Useimmissa maissa aktiivinen kriminalisointi (syytteeseenpano) on teoriassa riittävä peruste pakolaiseksi tunnustamiseen. Käytännössä suojelu kuitenkin kielletään usein, koska tiedon puute HLBTI-henkilöihin kohdistuvan rikoslain aktiivisesta soveltamisesta tulkitaan virheellisesti 7

8 T i i v i s t e l m ä soveltamattomuudeksi. Italiassa pelkkä kriminalisoinnin olemassaolo on riittävä peruste pakolaisstatuksen myöntämiseksi. Tilanne muissa Euroopan valtioissa on kuitenkin yhä ongelmallinen. Pakolaisaseman määrittelyä koskevan direktiivin artiklan 4(3)(a) perusteella sen [tosiasian], että jokin seksuaalinen suuntautuminen tai sukupuoli-identiteetti on kriminalisoitu tietyssä maassa, tulisi tarkoittaa, että kyseisistä maista pakenevilla HLBTI-hakijoilla on perustellusti syytä pelätä tulevansa vainotuiksi seksuaalisen suuntautumisensa tai sukupuoli-identiteettinsä perusteella. 2. Valtion tarjoama suojelu ei-valtiollisten tahojen vainoa vastaan Kun HLBTI-henkilöt ovat joutuneet ei-valtiollisten toimijoiden (kuten sukulaisten tai jengien) vainon kohteeksi, voi hyvinkin olla kohtuullista noudattaa käsitystä, jonka mukaan heidän voidaan edellyttää kääntyvän oman maansa viranomaisten puoleen maansisäisen suojelun saamiseksi ennen kuin he hakevat kansainvälistä suojelua pakolaissopimuksen mukaisesti. HLBTIoikeuksien näkökulmasta tämä periaate on kannatettava, koska se ilmaisee kansallisten viranomaisten velvollisuutta suojella HLBTI-kansalaisia muiden kansalaisten väkivallalta. Eurooppalaisen käytännön olisi kuitenkin realistisemmin tunnustettava, että sellaista suojelua ei välttämättä ole tarjolla. Kymmenessä Euroopan maassa HLBTI-hakijoiden edellytetään kääntyvän viranomaisten puoleen, vaikka kyseinen seksuaalinen suuntautuminen tai sukupuoliidentiteetti olisi kriminalisoitu heidän lähtömaassaan; neljässä Euroopan maassa tätä ei edellytetä, jos hakija on kriminalisoivasta lähtömaasta. Useimmissa Euroopan maissa HLBTI-hakijoiden edellytetään kääntyvän viranomaisten puoleen, vaikka näiden tiedetään olevan homofobisia tai transfobisia; vain kahdessa Euroopan maassa asia on toisin. On hyvin epätodennäköistä, että suojelua annetaan kansallisten viranomaisten taholta (ja useissa tapauksissa on mahdollista, että vaino jatkuu, nyt viranomaisten taholta) jos: a) homoseksuaalisuus tai transsukupuolisuus on kriminalisoitu näissä maissa; vaikka näitä lakeja ei toimeenpantaisi, niiden pelkkä olemassaolo tekee epätodennäköiseksi sen, että viranomaiset antaisivat suojelua ihmisille, jotka kohtaavat vainoa ei-valtiollisten tahojen toimesta laissa kielletyn käytöksen vuoksi; tai b) poliisi on homo- tai transfobinen. 3. Seksuaalisen suuntautumisen tai sukupuoli-identiteetin salaaminen Salaaminen, myös varovaisuusvaatimuksena tunnettu, ei ole virallinen velvoite, mutta sitä käytetään usein ilman selkeää laillista perustaa tapauksissa, joissa periaatteessa vainon riski on tunnustettu. Kuitenkin hakijan itsensä odotetaan torjuvan vainon olemalla varovainen oman seksuaalisen suuntautumisensa tai sukupuoli-identiteettinsä ilmentämisen suhteen. Toisin sanoen: hakijan tulisi pysyä kaapissa tai palata sinne kaapista siis tulee toinen sisäisen suojelun vaihtoehto. Muutamissa eurooppalaisissa valtioissa varovaisuusvaatimus on poistettu. Suuressa enemmistössä maista sitä käytetään edelleen usein. Tämä käsitys on ongelmallinen kahdella tapaa. Ensinnäkin, ei voida kohtuudella odottaa ihmisten pidättäytyvän ilmaisemasta seksuaalista suuntautumistaan tai sukupuoliidentiteettiään tai heidän toimivan ainoastaan salassa, sillä tämä johtaa perustavanlaatuisten ihmisoikeuksien kieltämiseen näiltä ihmisiltä. Tätä vaatiessaan eurooppalaiset turvapaikkaviranomaiset toimivat samoin kuin homo- ja transfobisten lähtömaan toimijat ja loukkaavat seksuaali- ja sukupuolivähemmistöjen oikeutta ilmaista itseään. Perustavanlaatuisen normatiivisen ongelman lisäksi varovaisuusvaatimus on ongelmallinen sen vuoksi, että kaappi on todettu hyvin turvattomaksi paikaksi. Seksuaali- ja sukupuolivähemmistöihin kuuluvien seksuaalinen suuntautuminen tai sukupuoli-identiteetti voidaan tuoda julki vastoin heidän tahtoaan, ja tämä riski on pysyvä. Näin voi tapahtua seksikumppaneiden taikka epäilevien naapureiden tai sukulaisten toimesta. Tämä merkitsee pysyvää vainon uhkaa. Voidaan myös väittää, että vaikka seksuaali- tai sukupuolivähemmistöihin kuuluva menestyksekkäästi salaisi seksuaalisen suuntautumisensa tai sukupuoli-identiteettinsä, pysyvä ahdistuksen ja pelon tila, joka elämän perustavan osa-alueen salaamisesta seuraa, on itsessään epäinhimillinen ja alentava. Siksi varovaisuusvaatimus tulisi poistaa niistä maista, joissa se edelleen on käytössä. 4. Maansisäinen suojelu Monet valtiot tukeutuvat käytäntöön nimeltä maansisäisen paon vaihtoehto tai maansisäisen suojelun vaihtoehto kieltäessään kansainvälisen suojelun, vaikka se ei kuulu vuoden 1951 pakolaissopimukseen. HLBTI-tapauksiin kuten muihinkin voidaan kohtuullisen ongelmitta soveltaa seuraavaa periaatetta: turvapaikanhakijan voidaan odottaa siirtyvän lähtömaan toiselle alueelle, jossa hän voi oleskella turvassa vainolta - mikäli perusteltu pelko koskee nimenomaan yhtä lähtömaan aluetta. Kuitenkin on otettava huomioon, että maansisäinen suojelu tulee kyseeseen 8

9 T i i v i s t e l m ä vain tapauksissa, joissa hakijalla oletetaan olevan perusteltu pelko vainotuksi joutumisesta ei-valtiollisten tahojen toimesta maan yhdessä osassa. Toisin sanoen: hakija on suojelun tarpeessa. Suojelun, jota hakija tarvitsee ja johon hän on oikeutettu, on siksi oltava tehokasta. Tämä sulkee pois maansisäisen suojelun käytön maissa, joissa jokin seksuaalinen suuntautuminen tai sukupuoliidentiteetti on kriminalisoitu, koska suojelua ei ole sellaisissa maissa tarjolla. Se sulkee pois myös maansisäisen suojelun vaihtoehdon soveltamisen tilanteissa, joissa hakijalta edellytetään varovaisuutta ongelmien välttämiseksi. Siitä huolimatta havaitsimme kuudentoista eurooppalaisen valtion edellyttävän maansisäistä suojelua HLBTI-tapauksissa ja yhdeksässä näistä maista käytettiin lisäksi varovaisuusperustelua. 5. Uskottavuuden arviointi Uskottavuuden arviointi, johon kuuluu turvapaikanhakijan kertomuksen aitouden arviointi, on noussut monien, ellei kaikkien turvapaikkatapausten keskiöön. Uskottavuuden arviointi on tunnetusti vaikeaa, koska ratkaisijan asianmukaisen tietämyksen ja herkkyyden puutteesta johtuen hänen subjektiivinen näkemyksensä eletystä todellisuudesta toimii mittapuuna toisesta maasta, usein toisesta erilaisiin arvoihin ja kommunikointitapoihin perustuvasta kulttuurista tulevan henkilön lausunnon arvioinnissa. Monissa tässä tutkimuksessa raportoiduissa HLBTI-tapauksissa uskottavuuden arviointi keskittyy selvittämään, onko hakija seksuaali- ja sukupuolivähemmistöjen edustaja. Kaksi seikkaa lisää vielä HLBTItapausten monimutkaisuutta. Ensinnäkin, monissa Euroopan maissa on turvapaikanhakuun liittyen voimissaan jäänteitä käsityksestä, että HLBTI-identiteetit ovat poikkeavia lääketieteellisessä, psykiatrisessa tai psykologisessa mielessä siitä huolimatta, että tämä on virallisesti kumottu liittyen seksuaaliseen suuntautumiseen sekä myöskin jo vakavasti kiistetty trans- ja intersukupuolisten henkilöiden osalta. Koska HLBTI-identiteetit eivät ole oikeutettuja lääketieteellisiä, psykiatrisia tai psykologisia kategorioita, lääketieteellisten, psykiatristen taikka psykologisten asiantuntijalausuntojen käyttäminen hakijan seksuaalisen suuntautumisen tai sukupuoliidentiteetin selvittämiseksi ei ole oikeutettua tai sopivaa. Tällaisten lausuntojen tuottaminen sisältää hakijan yksityisyyteen tunkeutumisen, mikä voi aiheuttaa voimakasta kärsimystä erityisesti hakijoille, jotka ovat kohdanneet vastaavia kuulustelevia käytäntöjä lähtömaassaan. Koska tällaiset lausunnot eivät palvele mitään oikeutettua tarkoitusta, hakijan yksityisyyteen tunkeutuminen loukkaa heidän oikeuttaan yksityiselämän kunnioitukseen. Painotamme, että tämä ei koske ainoastaan pahamaineista fallometristä menetelmää vaan myös muita lääketieteellisiä, psykiatrisia ja psykologisia tutkimusmenetelmiä. Sitä vastoin lääketieteelliset, psykiatriset tai psykologiset asiantuntijamielipiteet siitä, millaisia vaikutuksia homo- tai transfobialla on voinut olla HLBTI-hakijoille, voivat olla hyödyllisiä turvapaikkahakemuksen käsittelyssä. Kuitenkaan lääketieteellisiä, psykiatrisia tai psykologisia tutkimuksia ei tulisi käyttää keinona todistaa HLBTI-identiteetti. Seksuaalinen suuntautuminen ja sukupuoli-identiteetti ovat henkilökohtaisen identifioitumisen, eivät lääketieteen, psykiatrian tai psykologian kysymyksiä. Toinen HLBTI-turvapaikkatapausten uskottavuuden arviointia monimutkaistava tekijä on stereotypioiden käyttö. Ihmiset käyttävät stereotypioita järjestelläkseen saamiaan aistihavaintoja. Tällaiset stereotypiat voivat olla virheellisiä, mutta usein siitä ei ole meille haittaa. Jos esimerkiksi kuvittelemme kaikkien ruotsalaisten pitävän eniten vaniljajäätelöstä, se mahdollisuus, että tämä päätelmä on väärä, haittaa meitä vain, jos aiomme markkinoida jäätelöä Ruotsiin. On kuitenkin ongelma, jos turvapaikkaviranomaiset ajattelevat kaikkien Irakista tulevien homojen olevan naismaisia, tai että Sierra Leonesta tulevan lesbon on tiedettävä, onko naisten välinen seksi rikos Sierra Leonessa, tai että Egyptistä tuleva mies, joka ei tunne Dublinin parasta homobaaria ei ole homo, tai että miehen kanssa naimisissa oleva ja lapsen hankkinut nainen ei voi olla lesbo tai biseksuaalinen. Vaikka steretypioiden käyttöön ei ole valmista ratkaisua, on erittäin tärkeää, että turvapaikkaviranomaiset tehdään tietoisiksi siitä tosiasiasta, että he ovat käytännössä luonnostaan alttiita luottamaan stereotypioihin, ja että heidän on syytä olla tietoisia niistä erityisistä stereotypioista, joihin he tukeutuvat tutkiessaan tapauksia, sekä että heidän on syytä olla avoimia kyseenalaistamaan nämä stereotypiat. Tähän tarkoitukseen tulisi turvapaikantarkastajien koulutuksen alussa olla erityinen koulutusmoduuli HLBTI-turvapaikkatapausten erityiskysymyksistä, ja HLBTI-kysymysten tulisi olla säännönmukainen osa heidän jatkuvaa koulutustaan. Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirastolla on tässä kysymyksessä merkittävä rooli. 6. Myöhäinen esiintuominen Säännöllisesti käy niin, että turvapaikanhakijat tuovat esiin seksuaalisen suuntautumisensa tai sukupuoliidentiteettinsä turvapaikkaviranomaisille vasta alkuperäisen turvapaikanhakumenettelyn myöhäisessä vaiheessa tai seuraavassa hakemuksessa. Tämä saattaa johtua häpeän tunteista tai sisäistetystä homo- tai transfobiasta. Hakija saattaa olla kykenemätön nimeämään seksuaalista suuntautumistaan tai sukupuoli-identiteettiään, oli hänen elämänkokemuksensa mikä hyvänsä, taikka saattaa pelätä tiedon leviävän hänen yhteisönsä ihmisille, jotka puolestaan saattavat välittää tiedon hakijan perheelle lähtömaassa tai saman yhteisön jäsenille pakomaassa. Hakija voi myös olla tullut tietoiseksi seksuaalisesta suuntautumisestaan tai sukupuoli-identiteetistään vasta pakomaan ilmapiirissä tai olla ollut ensin tietämätön siitä, 9

10 T i i v i s t e l m ä että seksuaalinen suuntautuminen tai sukupuoli-identiteetti saattaa olla olennaista tietoa turvapaikkaa hakiessa. Tämä voi saada turvapaikkaviranomaiset varovaisiksi tai epäuskoisiksi eritoten, kun hakemus on tehty maasta, jossa viranomaiset ovat myöntäneet olevan mahdollista olla pakolainen seksuaalisen suuntautumisen tai sukupuoli-identiteetin perusteella. Tämä ei kuitenkaan oikeuta hylkäämään niitä HLBTI-hakijoita, jotka eivät ole sepittäneet seksuaalista suuntautumistaan tai sukupuoli-identiteettiään vaan liittäneet tiedon hakemukseensa jälkikäteen ja tarvitsevat suojelua. Nämä liiallisiin hakemusten hylkäyksiin johtavat käytännöt ilmenevät kahdessa muodossa. Kahdessa Euroopan maassa on käytössä res judicata periaate, joka antaa viranomaisille vapauden olla ottamatta huomioon hakemuksen lisätietoja, jotka teoriassa olisi voitu ilmoittaa jo aiemmin. Tätä periaatetta voidaan soveltaa joustavasti, kuten Itävallassa, jossa viranomaiset voivat tutkia syitä seksuaalisen suuntautumisen tai sukupuoli-identiteetin myöhäiseen esiintuomiseen. Tämän kaltaiset res judicata- periaatteen variaatiot eivät ole sinällään ongelmallisia. Hollantilainen oikeuskäytäntö sen sijaan sulkee myöhemmin annetut selitykset kokonaan ulos juridisesta tutkinnasta syystä riippumatta. Tällaista res judicata -periaatteen ankaraa seuraamista ei voida hyväksyä, koska se johtaa väistämättä suojelua kipeästi kaipaavien HLBTI-turvapaikanhakijoiden hylkäämiseen. Toinen tapa käsitellä myöhään kaapista tulleita liittyy uskottavuuteen. Kuten myöhemmin osoitetaan, tämä on sinällään hyväksyttävää, kunhan se ei tarkoita, että seksuaalisen suuntautumisen tai sukupuoli-identiteetin esiintuomisen myöhäisessä vaiheessa katsotaan automaattisesti vaikuttavan negatiivisesti hakemuksen uskottavuuteen. Ajankohta, jolloin tieto seksuaalisesta suuntautumisesta tai sukupuoli-identiteetistä liitetään hakemukseen, on vain yksi monista osatekijöistä jotka on otettava huomioon uskottavuuden arvioinnissa. Syyt tiedon myöhäiseen jättämiseen olisi aina otettava huomioon. syrjintää ja väkivaltaa vastaan niin säädöksissä kuin käytännössä. Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirasto näyttelee tärkeää roolia tässä kysymyksessä. Lisäksi on ratkaisevaa, että olemassa olevaa maatietoa käytetään asianmukaisesti. Voi tietysti olla vaikeaa saada tietoa seksuaali- ja sukupuolivähemmistöistä joissain maissa nimenomaan heidän heikon ihmisoikeustilanteensa vuoksi. Erityisesti on huomattava, että tiedon puutetta esimerkiksi rikoslain toimeenpanosta tai lesbojen, transsukupuolisten tai intersukupuolisten asemasta ei tulisi pitää merkkinä siitä, että riskiä ei ole. Tällaisissa tapauksissa on kerättävä enemmän tietoa esimerkiksi ruohonjuuritason HLBTI-järjestöiltä lähtömaasta, tai jos mahdollista päätösten tulisi ottaa huomioon tarkan tiedon puute ja noudattaa benefit of the doubt periaatetta eli toimia epäselvissä tapauksissa hakijan hyväksi. 8. Vastaanotto Euroopan vastaanottokeskuksissa HLBTI-turvapaikanhakijat kohtaavat usein homofobista ja transfobista käytöstä syrjinnästä hyväksikäyttöön ja väkivaltaan. Tämä tulee usein muiden turvapaikanhakijoiden ja toisinaan vastaanottoviranomaisten taholta. HLBTI-hakijoiden erityistarpeita tulisi käsitellä kehittämällä sopivia käytäntöjä ja ohjeita. Näihin kuuluu käypä ja tehokas valitusjärjestelmä. Muihin sopiviin toimenpiteisiin kuuluu, että annetaan HLBTI-hakijoille mahdollisuus vaikuttaa asumisjärjestelyihinsä, sekä vastaanotto-, majoitus- ja säilöönottokeskusten henkilökunnan koulutus. 7. Maatieto Maatieto on ratkaisevaa turvapaikan määrittelyssä. Sen olisi oltava objektiivista, täydellistä ja luotettavaa. Siksi olisi välttämätöntä, että kaikki maaraportit sisältäisivät tietoa homojen, lesbojen, biseksuaalien, transsukupuolisten ja intersukupuolisten asemasta. Näiden tietojen ei tulisi koskea vain tai etupäässä homoseksuaalisia miehiä, vaan käsitellä kaikkia edellä mainittuja vähemmistöjä. Lisäksi sen ei tulisi ainoastaan kertoa faktoja rikoslaista. Sen tulisi myös tarjota tietoa seksuaali- ja sukupuolivähemmistöjen oikeudellisesta asemasta perhelaissa, työtä ja sosiaaliturvaa koskevassa lainsäädännössä sekä myönteisistä käytännöistä ja kyseisten vähemmistöjen mahdollisesta suojelusta 10

11 T i i v i s t e l m ä T ä r k e i m m ä t s u o s i t u k s e t Raportti sisältää suosituksia kaikkiin seuraaviin kohtiin, joista osa on hyvin spesifisiä. Ne voidaan löytää tekstin jokaisessa kappaleessa, ja täydellinen teksti kaikista suosituksista on löydettävissä sivulla 83. Tärkeimmät suositukset ovat seuraavat. 1. Pakolaisasema tulisi antaa homoille, lesboille, biseksuaaleille, transsukupuolisille ja intersukupuolisille, jotka tulevat maista, joissa homoseksuaalisuus tai transsukupuolisuus on kriminalisoitu tai joissa yleisiä rikosoikeudellisia säädöksiä käytetään tietyn seksuaali- tai sukupuoli-identiteetin omaavien ihmisten syyttämiseen tai vainoamiseen. 2. Homoja, lesboja, biseksuaaleja, transseksuaaleja tai interseksuaaleja ei pitäisi vaatia turvautumaan valtion tarjoamaan suojeluun ei-valtiollisten tahojen vainoa vastaan, mikäli lähtömaassa homoseksuaalisuus tai transsukupuolisuus on kriminalisoitu, tai kun viranomaiset ovat homo- tai transfobisia. 3. Homojen, lesbojen, biseksuaalien, transsukupuolisten tai intersukupuolisten ei tulisi edellyttää salaavan seksuaalisen suuntautumisensa tai sukupuoli-identiteettinsä estääkseen vainon. 4. Valtion sisäisen suojelun vaihtoehtoa ei tulisi harkita homo-, lesbo-, biseksuaali-, transsukupuolisen tai intersukupuolisen hakijan tapauksessa, jos hakija tulee maasta, jossa homoseksuaalisuus tai transsukupuolisuus on kriminalisoitu. tulisi johtua epäjoustavan res judicata periaatteen sovelluksesta tai siitä, että myöhäisen kaapista tulon tulkitaan automaattisesti heikentävän hakijan seksuaali- tai sukupuoli-identiteetin uskottavuutta. 7. Maatiedon tulisi aina sisältää tietoja niin homojen, lesbojen, biseksuaalien, transsukupuolisten kuin intersukupuolisten oloista eikä ainoastaan rikoslaista. Vaikka tietoja homojen, lesbojen, biseksuaalien, transsukupuolisten ja intersukupuolisten ihmisoikeustilanteesta ei olisikaan tarjolla tai sitä on vain vähäisesti, tätä ei tulisi tulkita merkiksi siitä, että ihmisoikeusrikkomuksia heitä kohtaan ei tapahdu. Näissä tilanteissa benefit of the doubt periaatteen noudattaminen eli epäselvien tilanteiden ratkaiseminen hakijan eduksi on erityisen tärkeää. 8. Vastaanotto-, majoitus- ja säilöönottokeskuksissa on ryhdyttävä toimenpiteisiin homojen, lesbojen, biseksuaalien, transsukupuolisten ja intersukupuolisten suojelemiseksi homofobiselta ja transfobiselta väkivallalta. 9. Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston tulisi asettaa prioriteetikseen hyvien käytäntöjen tunnistamisen ja kokoamisen koordinointi ja edistäminen koskien homojen, lesbojen, biseksuaalien, transsukupuolisten ja intersukupuolisten turvapaikkahakemusten käsittelyä. 5. Seksuaalisen suuntautumisen tai sukupuoli-identiteetin määrittely tulisi periaatteessa perustua yksilön omaan identifioitumiseen, nämä eivät ole lääketieteellisiä tai psykiatrisia kategorioita. Haastattelijoiden, päätöksentekijöiden, tuomarien sekä oikeusavustajien tulisi olla koulutettuja ymmärtämään paremmin seksuaalista suuntautumista ja sukupuoli-identiteettiä, jotta estettäisiin stereotypioihin tukeutuminen. 6. Seksuaalisen suuntautumisen tai sukupuoliidentiteetin myöhäisen esiintuomisen ei tulisi johtaa turvapaikkahakemuksen hylkäämiseen. Tämän ei 11

12 12

13 J o h d a n t o 1 J o h d a n t o HT, homoseksuaalinen mies Kamerunista oli suhteessa toisen miehen kanssa kolmen vuoden ajan. Kun naapuri näki heidän suutelevan puutarhansa perällä, hän joutui väkijoukon oman käden oikeuden ja vakavan väkivallan kohteeksi. Auttamisen sijaan poliisi yhtyi hyökkäykseen. Iso-Britannian turvapaikkaviranomaiset eväsivät mieheltä turvapaikan perustellen, että hän olisi voinut muuttaa sellaiseen osaan Kamerunia, jossa häntä ei olisi tunnettu. Siellä hän voisi kohtuullisen siedettävästi salata seksuaalisen suuntautumisensa. Korkein oikeus kuitenkin kumosi päätöksen pitämällä kiinni käsityksestä, että homoilla, lesboilla ja biseksuaaleilla on oikeus elää vapaasti ja avoimesti M i k s i H L B T I - t u r v a p a i k a n h a k i j o i t a? Tämä on kaikkien aikojen ensimmäinen vertaileva tutkimus siitä, miten HLBTI-turvapaikkahakemuksia käsitellään ympäri Eurooppaa. Joka vuosi tuhannet homot, lesbot, biseksuaalit, transsukupuoliset ja intersukupuoliset hakevat turvapaikkaa EU:n jäsenvaltioista. Kuten yllä oleva esimerkki osoittaa turvapaikkapäätökset voivat perustua ongelmallisiin käsityksiin, ja niiden korjaaminen vaatii selkeän ja tietoisen huomion kohdistamista HLBTI-hakijoiden näkökulmaan turvapaikkaprosessissa. Kuitenkin tiedetään hyvin vähän siitä, miten seksuaali- ja sukupuolivähemmistöjen edustajia kohdellaan turvapaikkahakijoina EU:n eri jäsenvaltioissa. Euroopan unionin perusoikeusvirasto (FRA) on julkistanut useita raportteja homofobiasta ja seksuaalisen suuntautumisen tai sukupuoliidentiteetin perusteella syrjimisestä EU:n jäsenvaltioissa. 2 Yksi FRA:n sosiaaliraportin johtopäätöksistä on: Homofobiaa, transfobiaa ja syrjintää seksuaalisen suuntautumisen tai sukupuoli-identiteetin perusteella koskevasta tiedosta on merkittävää puutetta sekä jäsenvaltioissa että unionin tasolla niin akateemisesti kuin epävirallisesti kansalaisjärjestöjen tuottamana. (...) Tietoaukkojen analysointi osoittaa, että tämän raportin kattamia teemoja koskevasta niin määrällisestä kuin laadullisesta tutkimuksesta ja tilastotiedosta on perinpohjainen puute. Kyseisen 1 UK Supreme Court , HJ (Iran) and HT (Cameroon) v Secretary of State for the Home Department, [2010] UKSC 31; [2011] 1 A.C Euroopan unionin perusoikeusvirasto, Homophobia and Discrimination on Grounds of Sexual Orientation in the EU Member States Part I Legal Analysis, 2008; Euroopan unionin perusoikeusvirasto, Homophobia and Discrimination on Grounds of Sexual Orientation in the EU Member States Part II The Social Situation, 2009; Euroopan unionin perusoikeusvirasto, Homophobia, Transphobia and Discrimination on Grounds of Sexual Orientation and Gender Identity, Comparative Legal Analysis (uudistettu versio), 2010; Euroopan unionin perusoikeusvirasto, Homophobia, transphobia and discrimination on grounds of sexual orientation and gender identity in the EU Member States, Summary of findings, trends, challenges and promising practices, raportin mukaan turvapaikanhaku on yksi niistä kysymyksistä, joka vaikuttaa olevan täysin alitutkittu kaikissa jäsenvaltioissa.. 3 Tämä selvitys pyrkii täyttämään kuvatun puutteen tarjoamalla laajempaa ja laadukkaampaa tutkimusta. Aineisto on kerätty juristeilta, hallinnoilta, tutkijoilta ja kansalaisjärjestöiltä, ja se kuvaa seksuaali- ja sukupuolivähemmistöjä koskevia säädöksiä ja käytäntöä. Tämän tiedon pohjalta olemme pyrkineet tunnistamaan: kysymyksiä joissa seksuaali- ja sukupuolivähemmistöjä koskevat säädökset ja käytäntö ovat samanlaisia tai eriäviä EU:n eri jäsenvaltioissa; ongelmia ja pulmia, joita jäsenvaltiot kohtaava pyrkiessään käsittelemään seksuaali- ja sukupuolivähemmistöjen turvapaikkahakemuksia tehokkaasti ja reilusti ratkaisuja, joita jäsenvaltiot ovat näihin ongelmiin ja pulmiin löytäneet, niin sanottuja hyviä käytäntöjä suosituksia, jotka perustuvat niin EU:n jäsenvaltioiden hyviin käytäntöihin kuin myös kansainväliseen ja eurooppalaiseen ihmisoikeus- ja pakolaislainsäädäntöön. Tällä tavoin tähtäämme myötävaikuttamaan eurooppalaiseen käytäntöön HLBTI-turvapaikkahakemusten tutkimiseksi tavalla, joka on a) täysin linjassa kansainvälisen ja eurooppalaisen lainsäädännön kanssa sekä b) yhteinäinen. Seksuaali- ja sukupuolivähemmistöjen oikeuksien huomioiminen on kehittynyt oikeastaan vasta viime vuosina. Tätä kuvaa se, että ensimmäinen homofobiaa käsitellyt raportti EU:ssa julkaistiin niinkin hiljattain kuin Globaalilla tasolla Yogyakartan periaatteet siitä, kuinka olemassa olevia ihmisoikeusnormeja tulisi soveltaa seksuaalista suuntautumista ja sukupuoli-identiteettiä koskeviin kysymyksiin luonnosteltiin Vuonna maata esitti ihmisoikeusneuvostossa (HRC) seksuaalisen suuntautumisen ja sukupuoli-identiteetin perusteella kohdistettua väkivaltaa käsittelevän julkilausuman. 6 Tätä edelsi vuonna Euroopan unionin perusoikeusvirasto, Homophobia and Discrimination on Grounds of Sexual Orientation in the EU Member States Part II The Social Situation (uusittu versio), 2009, s Supra, note 2. 5 International Panel of Experts in International Human Rights Law and on Sexual Orientation and Gender Identity, Principles on the Application of International Human Rights Law in Relation to Sexual Orientation and Gender Identity (2007), 6 Norway et al., Joint statement on Human Rights violations based on sexual orientation and gender identity, 1 December 2006, Ihmisoikeusneuvosto, 13.istunto. 13

14 J o h d a n t o Brasilian johtama aikaisempi yritys viedä päätöslauselma läpi ihmisoikeusneuvostossa. Vuonna 2008 Ranska ja Alankomaat ottivat YK:n yleiskokouksessa johtaakseen yhteisen julkilausuman, joka sai 66 valtion tuen. 7 Maaliskuussa 2011 väkivallan tuomitseva päätöslauselma oli kerännyt jo 85 valtion tuen, mutta ei silti saavuttanut ihmisoikeusneuvoston jäsenmaiden enemmistön tukea. 8 (Vain kolme kuukautta myöhemmin) läpimurto saavutettiin, kun Etelä-Afrikka menestyksellisesti esitti ihmisoikeusneuvostossa päätöslauselmaa, jossa pyydettiin tehtäväksi seksuaalista suuntautumista ja syrjintää tutkiva selvitys. 9 Näiden tapahtumien viimeaikaisuuden valossa tuskin on yllättävää, että seksuaali- ja sukupuolivähemmistöjen turvapaikkakysymykset ovat alkaneet saada huomiota vasta hiljattain. UNHCR:n ohjeistus seksuaaliseen suuntautumiseen ja sukupuoli-identiteettiin liittyviin turvapaikkapyyntöihin julkaistiin Euroopan neuvoston ihmisoikeusvaltuutettu julkaisi seksuaali- ja sukupuolivähemmistöjen syrjinnästä raportin kesäkuussa Tämän raportin turvapaikkaa käsittelevässä luvussa tunnistetaan haasteina ja esteinä seuraavat kysymykset: tapa, jolla suhtaudutaan seksuaali- ja sukupuolivähemmistöjen kriminalisointiin lähtömaassa, mukaan lukien vaatimus, että nämä vähemmistöt salaisivat identiteettinsä, uskottavuuspäätelmät sekä seksuaali- ja sukupuolivähemmistöihin kuuluvien turvapaikanhakijoiden asema (turvapaikanhakijoiden) vastaanottokeskuksissa. 10 Kolmea ensimmäistä aihetta käsitellään laajalti tässä tutkimuksessa. Toistaiseksi on olemassa vasta kaksi Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käsittelyyn hyväksyttyä tapausta, joissa päätös oli, että Iranista ei löydetä systemaattista homomiesten kaltoin kohtelua. 11 Ainoa julkistettu keskeneräinen hakemus on ollut iranilaisen homomiehen tapaus. 12 Toinen seikka, johon ihmisoikeusvaltuutettu kehottaa kiinnittämään huomiota on, ettei sukupuoli-identiteettiä ole selkeästi käsitelty eurooppalaisessa lainsäädännössä taikka EU:n jäsenvaltioiden 7 Argentina et al., Joint statement on sexual orientation and gender identity, , YK:n yleiskokouksen 70. täysistunto.. 8 Columbia et al., Joint statement on ending acts of violence and related human rights violations based on sexual orientation & gender identity, , Ihmisoikeusneuvoston 16. istunto. 9 Ihmisoikeusneuvosto, Human rights, sexual orientation and gender identity, A/ HRC/17/L.9/Rev.1 ( ). 10 Euroopan neuvoston ihmisoikeusvaltuutettu: Discrimination on grounds of sexual orientation and gender identity in Europe, Council of Europe Publishing, Strasbourg, June 2011, s ECtHR (Dec) , F. v. the United Kingdom, Appl. No /03; ECtHR (Dec) 20 December 2004, I.I.N. v. the Netherlands, Appl. No. 2035/ ECtHR K.N. v. France, Appl. No /09 (iranilainen homo); ECtHR D.B.N. v. the UK, Appl. No /10 (zimbabwelainen lesbo) vedettiin pois hakijan poistuttua Iso-Britanniasta. lainsäädännössä. 13 Tämä tutkimus osoittaa kuitenkin, että sukupuoliidentiteetti mainitaan selvästi liittyen tietyn ryhmän jäsenyyteen niin Portugalin ja Espanjan turvapaikkalaeissa kuin myös Itävallan ja Iso-Britannian ohjeistuksissa. 14 Vaikka sukupuoli-identiteetti saattaa sisältyä määritelmädirektiivin 10(1)(d) artiklassa mainittuihin sukupuoleen liittyviin seikkoihin, tämä on selvä puute tekstissä, koska nyt jäsenvaltiot saattavat olettaa, ettei sukupuoli-identiteetti ole olennainen vainon syy. Uusimpiin määritelmädirektiivin muotoiluehdotuksista sukupuoli-identiteetti on selvästi sisällytetty. 15 Koska seksuaali- ja sukupuolivähemmistöjen turvapaikkatapaukset ovat vasta hiljattain nousseet keskustelunaiheeksi, ei ole yllättävää että tähän liittyy Euroopassa eriäviä käytäntöjä, kuten ihmisoikeusvaltuutettu toteaa 16, ja kuten tämä tutkimus todistaa. Tämä eriäväisyys voi olla jopa lähellä tilannetta, jossa eurooppalainen lainsäädäntö jää toteutumatta. 17 Tämä on ongelma eurooppalaisen politiikan kannalta. Pakolaisaseman ja kansainvälisen suojelun käsitteiden harmonisoitu tulkinta ja soveltaminen ovat eurooppalaisen turvapaikkapolitiikan ytimessä. Joka tapauksessa se on myös ihmisoikeuskysymys. Jos turvapaikkalainsäädännön tulkinta ja soveltaminen on yhdessä tai useammassa Euroopan valtiossa alle eurooppalaisen lainsäädännön edellyttämän tason, ei ainoastaan tämä itsessään ole eurooppalaisen lainsäädännön laiminlyönti, vaan se saattaa tehdä myös turvapaikanhakijoiden siirtämisestä sellaiseen maahan eurooppalaisen lainsäädännön loukkauksen. Tämä on jo käynyt ilmeiseksi ihmisoikeuslainsäädännön yhteydessä: jos jonkin maan standardit ovat alle Euroopan ihmisoikeussopimuksen edellyttämän minimitason, tämä voi tehdä turvapaikanhakijan siirtämisestä kyseiseen maahan sopimuksen loukkauksen. 18 Tämä tutkimus osoittaa, että myös seksuaali- ja sukupuolivähemmistöjen tapauksissa erot jäsenvaltioiden välillä voivat vaikuttaa siihen, siirretäänkö turvapaikanhakija siihen maahan, joka on vastuussa hakemuksen käsittelystä. 19 Siksi on kiireellistä saada ratkaisu 13 Euroopan neuvoston ihmisoikeusvaltuutettu: Discrimination on grounds of sexual orientation and gender identity in Europe, Council of Europe Publishing, Strasbourg, June 2011, s Ks. UK Home Office, Asylum Instruction: Sexual Orientation and Gender Identity in the Asylum Claim, , muutettu ; Itävalta mainitsi sukupuoliidentiteetin selkeästi yhteiskunnallisten ryhmien yhteydessä sitovassa dokumentissa Regierungsvorlage. 15 Euroopan unionin neuvosto, Presidency s Note to the Permanent Representatives Committee, , 2009/0164 (COD), ASILE 56, CODEC Supra, s Maa-asiantuntijamme raportoi, että Bulgaria ei ole sisällyttänyt kansalliseen pakolais- ja turvapaikkalakiinsa määritelmädirektiivin 10(1)(d) artiklan määrittämää seksuaalista suuntautumista vainon perusteena. 18 ECtHR , M.S.S. v. Belgium and Greece, Appl. No / Emme käsittele tätä sen yksityiskohtaisemmin, koska emme saaneet koottua tarpeeksi tietoa seksusaali- ja sukupuolivähemmistöjä koskevista Dublin-tapauksista. Ks. kuitenkin Belgian kyselykaavake (tšetšenialaista turvapaikanhakijaa ei siirretty Puolaan, johon saapui paljon homofobisia tšetšenialaisia); Saksan kyselykaavake (Verwaltungsgericht (Administrative Court) Schleswig-Holstein , 6 B 32/09: väliaikaisena toimenpiteenä 14

15 J o h d a n t o eroavaisuuksiin, ei ainoastaan HLBTI-hakijoiden näkökulmasta, vaan myös jäsenvaltioiden ja Euroopan unionin vuoksi H L B T I - h a k i j o i d e n l u k u m ä ä r ä j a l ä h t ö m a a t Suuri enemmistö EU:n jäsenvaltioista ei kerää tilastotietoa HLBTI-hakijoiden määrästä. Siksi ei ole mahdollista antaa tarkkaa lukua seksuaali- ja sukupuolivähemmistöihin kuuluvien turvapaikanhakijoiden määrästä EU:ssa. Belgialla ja Norjalla on kuitenkin tilastoja aiheesta. 20 Taulukko 1: HLBTI-päätökset Belgiassa Summittaista tietoa on olemassa enemmän. Ruotsin maahanmuuttovirasto arvioi vuonna 2002 seksuaalisen suuntautumisen tai sukupuoli-identiteetin perusteella turvapaikkaa hakevien määrän olevan noin 300 tapausta vuodessa. Alankomaissa homoseksuaalisten ja transhakijoiden turvapaikkapyynnöt nousevat noin 200:aan vuosittain. Italiassa kirjattiin sisäministeriön mukaan vuodesta 2005 vuoden 2008 alkuun 54 tapausta, joista ainakin 29:lle myönnettiin pakolaisasema taikka humanitaarista suojelua. 21 On syytä uskoa, että seksuaali- ja sukupuolivähemmistöihin kuuluvien turvapaikanhakijoiden lukumäärä on tätä suurempi. Kautta tämän raportin (erityisesti luvussa 7) havaitsemme tapauksia, Vuonna Kaikki turvapaikkapäätökset HLBTI-päätökset HLBTI-turvapaikkapäätösten prosenttiosuus ,52% ,08% ,96% Yhteensä ,58% Lähde: Commissariat Général aux Réfugiés et aux Apatrides, Annual Reports, Viitattu Taulukko 2: HLBTI päätökset Norjassa Vuonna Kaikki turvapaikkapäätökset HLBTI-turvapaikkapäätökset HLBTI-turvapaikkapäätösten prosenttiosuus ,03% ,11% ,15% Yhteensä ,11% Lähde: Norwegian Directorate of Immigration, viitattu iranilaista homohakijaa ei siirretty toiseen maahan, koska oli riski, että hän joutuisi käymään läpi fallometrisen tutkimuksen, jonka yhteensopivuus ihmisoikeusstandardien kanssa voidaan vähintäänkin kyseenalaistaa. ); Alankomaiden kyselykaavake (oikeudenkäynti kahden homohakijan turvallisuutta koskien Sloveniassa), Rechtbank (Regional Court) Zwolle, , 08/27847; 08/27850; Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Administrative Jurisdiction Division of the Council of State) , /1/V3; iranilainen homohakija hylättiin Iso-Britanniassa; Alankomaat ei ottanut vastuuta, tuomioistuimet pitivät päätöksen voimassa, Rechtbank (Regional Court) Zwolle, , nr. 07/38475, Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Judicial Division of the Council of State) , /1. Hakijalle myönnettiin turvapaikka Iso- Britanniassa myöhemmän uudelleentutkinnan ja Euroopan parlamentin painostuksen jälkeen. Suomalaisen intersukupuolisen tapauksessa hakija jätettiin terveydellisistä syistä siirtämättä, sillä hän tarvitsi hormonaalista ja psykologista hoitoa, jotka oli aloitettu jo Suomessa; tämä ei vaikuttanut liittyvän siihen oliko hoitoa saatavilla Italiassa. 20 Heinäkuun ensimmäisestä 2011 lähtien myös Iso-Britannia kerää tilastoja tietokantaansa Casework Information Database (lähde: Bill Brandon, Deputy Director Asylum, ). joissa HLBTI-hakijat tulevat kaapista turvapaikkaviranomaisille vasta, kun ensimmäinen hakemus on hylätty. Ymmärrettävästi turvapaikkaviranomaiset ovat epäileviä, väärentävätkö nämä hakijat kuuluvansa seksuaalivähemmistöihin saadakseen turvapaikan. Mutta kiistämättä on myös ihmisiä, jotka ovat paenneet lähtömaastaan seksuaaliseen suuntautumiseen tai sukupuoli-identiteetiin perustuvan vainon takia mutta ovat anoneet turvapaikkaa muilla syillä. He ovat pysyneet vaiti seksuaaliseen suuntautumiseen tai sukupuoli-identiteettiin liittyvistä ongelmista, joko häpeän takia tai koska eivät ole tienneet voivansa saada turvapaikan HLBTIidentiteetiin liittyvien kokemuksiensa perusteella. Toisaalta monet ovat voineet saada turvapaikan muilla seksuaali- tai sukupuoli- 21 Euroopan neuvoston ihmisoikeusvaltuutettu: Discrimination on grounds of sexual orientation and gender identity in Europe, Council of Europe Publishing, Strasbourg, June 2011, s

16 J o h d a n t o identiteetiin liittymättömillä syillä, mikä jättää heidän pakonsa HLBTI-perustan näkymättömäksi. Vaikka näin todennäköisesti tapahtuu myös homoseksuaalisten hakijoiden kohdalla, on se erityisen todennäköistä lesbojen, biseksuaalien, transsukupuolisten ja intersukupuolisten kohdalla ottaen huomioon, miten aliedustettuina he ovat. (ks. lisää kohta 1.6. alla). Kiistämättä on todennäköisesti olemassa myös joitain, jotka elävät maassa ilman laillista statusta eivätkä koskaan hae sitä häpeän, pelon tai negatiivisen sosiaalisen leiman vuoksi. Siksi uskomme lukumäärän olevan tuntematon. Ero HLBTI-hakijoiden lukumäärän välillä Norjassa ja Belgiassa on silmiinpistävä ja vaikea selittää. Jos yleistämme Belgian keskiarvon eli 3,58 prosenttia päätöksistä, silloin Euroopan vuoden 2010 turvapaikkahakemusten kokonaismäärän perusteella (joka oli ) HLBTI-hakijoita olisi noin 8450 vuosittain. Toisaalta Norjan keskiarvon 0,11% perusteella voisimme päätellä HLBTI-hakijoita olevan Euroopassa 260. Tämä on kuitenkin epätodennäköisen matala luku ottaen huomioon ruotsalaisten ja hollantilaisten viranomaisten arvioineen maiden lukumäärien olevan 300 ja 200 seksuaali- ja sukupuolivähemmistöihin kuuluvaa hakijaa vuodessa. Siksi tarvitaan lisää tutkimusta. Sillä välin Belgian prosenttimäärää tulisi pitää luotettavimpana HLBTI-hakijoiden mittarina. Edellisen lisäksi piilossa olevien hakijoiden määrä tulee ottaa huomioon. Näihin olettamuksiin perustuen karkea arvio seksuaali- ja sukupuolivähemmistöihin kuuluvien turvapaikanhakijoiden määrästä Euroopan unionissa vuosittain on noin Koska luotettavaa tilastotietoa ei ole, on mahdotonta sanoa, kuinka monta HLBTI-hakijaa mistäkin maasta saapuu. Kuitenkin tässä tutkimuksessa mukana olleiden kansallisten asiantuntijoiden esimerkkien perusteella voidaan sanoa HLBTI-hakjoita saapuvan 104 maasta. 23 Heidän lukumääräänsä ei ole mahdollista määrittää, sillä lähtömaatietoa ei tähän tutkimukseen kerätty määrällisiä tarkoitusperiä mielessä pitäen, emmekä siksi voi käyttää näitä tietoja siihen tarkoitukseen. 22 UNHCR, Asylum Levels and Trends in Industrialized Countries 2010, Statistical overview of asylum applications in Europe and selected non-european countries, 2011, saatavilla osoitteessa 23 Näihin maihin kuuluvat Afghanistan, Albania, Algeria, Angola, Armenia, Azerbaidžan, Bangladesh, Barbados, Bolivia, Bosnia-Herzegovina, Brasilia, Burundi, Chile, Costa Rica, Dominica, Ecuador, Egypti, Eritrea, Etelä-Afrikka, Etiopia, Filippiinit, Gambia, Georgia, Ghana, Guatemala, Guinea-Conakry, Guyana, Honduras, Indonesia, Intia, Iran, Iraq, Israel, Jamaika, Jemen, Jordania, Kamerun, Kazakstan, Kenya, Keski-Afrikan tasavalta, Kiina, Kolumbia, Kongon demokraattinen tasavalta, Kosovo, Kroatia, Kuuba, Libanon, Liberia, Libya, Liettua*, Makedonia, Malawi, Malesia, Mali, Marokko, Mauritania, Mauritius, Mexiko, Moldova, Mongolia, Nepal, Nicaragua, Niger, Nigeria, Norsunluurannikko, Pakistan, Palestiina, Panama, Paraguay, Peru, Qatar, Romania*, Ruanda, Sambia, Saudi Arabia, Senegal, Serbia-Montenegro, Sierra Leone, Slovakia*, Somalia, Sri Lanka, St. Vincent & Grenadiinit, Sudan, Syyria, Tadžikistan, Thaimaa, Tansania, Togo, Trinidad & Tobago, Tunisia, Turkki, Turkmenistan, Uganda, Ukraina, Uzbekistan, Valko-Venäjä, Venäjä, Vietnam, Viro*, Yhdistyneet Arabiemiraatit, Yhdysvallay, Zimbabwe. Nykyiset EU:n jäsenvaltiot on merkitty asteriskilla (*) M e t o d o l o g i a EU:n jäsenmaissa vallitsevien käytäntöjen kartoittamiseksi lähetettiin lokakuussa 2010 kyselykaavake 24 asiantuntijoille kaikissa jäsenvaltioissa lukuun ottamatta Viroa, Latviaa ja Luxemburgia, joista tavoitetut asiantuntijat kertoivat, etteivät kykene raportoimaan seksuaali- ja sukupuolivähemmistöjen tilannetta. Tutkimukseen sisällytettiin myös Norja (joka ei ole EU-valtio, mutta toimii osittain yhteisen turvapaikkasäännöstön piirissä) sekä Tanska (EU-maa, joka nykyisellään on yhteisen turvapaikkasäännöstön ulkopuolella). 25 Maa-asiantuntijat löydettiin luottamalla COC Alankomaiden, Vrije Universitet Amsterdamin ja muiden projektin kumppanien, eurooppalaisten pakolaisjärjestöjen kattojärjestön ECRE:n, eurooppalaisen oikeudellisen turvapaikka-asioiden verkoston ELENA:n (European Legal Network on Asylum), Unkarin Helsinkikomitean ja Italian HLBT-asianajajien yhdistyksen Avvocatura per i diritti LGBT/ Rete Lenford yhteyksiin. Tässä saimme apua ILGA:lta (Equality for lesbian, gay, bisexual, trans and intersex people in Europe, ILGA-Europe) kuin myös YK:n pakolaisasiain päävaltuutetulta. 26 Jokaisessa maakohtaisessa kyselykaavakkeessa ilmaistaan, mihin lähteisiin se perustuu. Suurin osa kansallisista kaavakkeista tullaan julkaisemaan hankkeen verkkosivulla. 27 Joidenkin maiden osalta kansalliset asiantuntijat kokivat, etteivät voi julkaista kansallisia kyselykaavakkeita edes paljastamatta luottamuksellista tietoa ja siksi eivät antaneet suostumusta julkaista heidän maataan koskevia kaavakkeita. Suomea, Irlantia, Romaniaa ja Espanjaa koskevia kyselykaavakkeita ei siksi julkaista. Lukijat, jotka ovat kiinnostuneita näkemään työn pohjana käytetyn aineiston, voivat ottaa yhteyttä kansallisiin asiantuntijoihin. Silloin kun raportissa olevaan tiettyä maata koskevaan tietoon ei ole liitetty alaviitettä, se perustuu maakohtaiseen kyselykaavakkeeseen, josta lukijat voivat löytää käyttämämme lähteet. Kyselykaavakkeisiin perustuvan tutkimuksen merkittävä etu on sen kyky kattaa maantieteellisesti laaja alue. Näin on tämän tutkimuksen tapauksessa. Projekti kattaa monta maata, joita emme olisi mitenkään voineet ottaa mukaan ilman kyselykaavakkeita. On kuitenkin huomattava, että kyselykaavakkeisiin perustuvaa tutkimusta koskee kaksi ongelmaa. Ensinnäkin on hankalaa tarkistaa sitä, miten kansalliset asiantuntijat ovat ymmärtäneet kaavakkeen tekstin. Kontekstin eroavaisuuksien vuoksi maa- 24 Julkaistu osoitteessa 25 Sveitsi vastasi kyselykaavakkeeseemme vain osittain. Päätimme ottaa Israelin yhteistyömaana myös mukaan, koska satuimme tuntemaan sieltä seksuaali- ja sukupuolivähemmistöjen turvapaikkakysymysten aktiivin, ja pystyimme näin näyttämään myös sellaisen valtion tilanteen, jonka pakolaismäärittelyjärjestelmään eivät vaikuta millään tavoin EU:n direktiivit ja asetukset. 26 Käyttämiemme maa-asiantuntijoiden lista on liitteessä I. Neuvoa-antavan ohjausryhmän jäsenet löytyvät liitteestä II

17 J o h d a n t o asiantuntijat ovat saattaneet ymmärtää kysymykset toisin kuin olimme tarkoittaneet, tai me olemme saattaneet antaa kansallisten kaavakkeiden tiedoille eri merkityksen kuin kansalliset asiantuntijat. Olemme yrittäneet käsitellä väärintulkinnan riskiä a) käyttämällä EU:n turvapaikkalakia kaavakkeen lähtökohtana b) kannustamalla kansallisia asiantuntijoita käsittelemään kaavakkeista nousevia kysymyksiä sähköpostikeskusteluissa yhteisen käsitteellisen viitekehyksen aikaansaamiseksi, c) kysymällä lisäkysymyksiä saamistamme kansallisista kyselykaavakkeista ja pyytämällä maaasiantuntijoita tarpeen vaatiessa muokkaamaan kaavakkeita, d) pitämällä johdonmukaisuuden varmistamiseksi tutkimusraportin ensimmäisestä luonnoksesta kokouksen kaikkien kansallisten asiantuntijoiden kesken, ja e) kierrättämällä luonnoksen kaikkien kansallisten asiantuntijoiden kesken, jotta he voivat välttää virheet ja epätarkkuudet omien maidensa osalta. Toinen kyselykaavakkeisiin perustuvan tutkimuksen ongelmallinen puoli on, että kansalliset kaavakkeet ovat väistämättä erilaisia. Tämä johtuu eri tekijöistä, erityisesti eriävästä tutkimusympäristöstä (joissain jäsenmaissa oleellisin tieto oli ohjeistuksia ja oikeuskäytäntöjä sisältävissä online-tietokannoissa, toisissa kansallisten asiantuntijoiden oli aloitettava tiedonkeruu tyhjästä) sekä kansallisten asiantuntijoiden ammattitaidosta ja taustasta (eli siitä onko kyseessä akateeminen tutkija, lakimies, kansalaisjärjestö). Joka tapauksessa tämä metodologia teki meille mahdolliseksi kirjoittaa ensimmäinen kattava Euroopan laajuinen tutkimus seksuaali- ja sukupuolivähemmistöjen turvapaikkatapauksista. Tutkimuksemme rajoitteet osoittavat, että tarvitaan jatkotutkimusta toisilla menetelmillä paikkaamaan tiedon niukkuutta sukupuolivähemmistöjen turvapaikkahakemuksia koskevista kysymyksistä Euroopassa. Kuten edellä olevan perusteella on selvää, olemme ottaneet raportin laatimiseen mukaan useita asiantuntijoita. Tehkäämme kuitenkin selväksi, että raportissa esitetty analyysi on ainoastaan kahden kirjoittajan. Olemme keskustelleet analyysista kansallisten asiantuntijoiden sekä neuvoa antavan ohjausryhmän kanssa ja näin pyrkineet sisällyttämään raporttiin mahdollisimman monta näkökulmaa. Siitä huolimatta tämä teksti ei välttämättä kuvaa konsultoimiemme ihmisten tai heidän taustajärjestöjensä näkemyksiä T e r m i n o l o g i a Tässä raportissa on käytetty kolmenlaisia käsitteitä. Ensimmäisiä käsitteitä käytetään luokittelemaan tapahtumia jäsenmaissa, toiset käsitteet koskevat seksuaali ja sukupuolivähemmistöjen kysymyksiä ja kolmas käsitteistö koskee turvapaikkaa L a i n s ä ä d ä n t ö, l i n j a u k s e t j a k ä y t ä n t ö Kaavakkeessa kyselimme jäsenvaltion lainsäädännöstä, säännöksistä ja käytännöistä. Lainsäädännöllä tarkoitamme kirjallisia ja sitovia sääntöjä, jotka on otettu käyttöön kansallisen parlamentin kautta. Kuitenkin suurimmassa osassa Euroopan maita parlamentin hyväksymät lainsäädännölliset keinot valtuuttavat toimeenpanevan elimen omaksumaan sitovia kirjallisia sääntöjä, jotka me luokittelemme yhtälailla lainsäädännöksi. Tästä esimerkkejä ovat Alankomaiden (parlamentin hyväksymä) ulkomaalaislaki, jolle niin ulkomaalaisasetus kuin ulkomaalaissäännös (jotka toimeenpanovalta on ottanut käyttöön) pohjaavat. Linjaus on termi, jota käytämme kuvaamaan, kuinka toimeenpaneva elin käyttää päätäntävaltaa, joka sille on myönnetty lainsäädännössä. Usein se antaa ohjeistuksia, joita parlamentti ei ole hyväksynyt, (kuten se hyväksyy lait); tässä tapauksessa käytämme termiä ohjeistukset. Joidenkin valtioiden lainkäyttövallassa termiä linjaus voidaan käyttää myös kuvaamaan virkamiesten käytäntöä, joka on niin johdonmukaista, että tasaarvoisen kohtelun periaatteen nimissä sitä vaaditaan sovellettavan kaikissa muissakin tapauksissa. Meidän nähdäksemme tämä ei ole olennaista käsillä olevassa yhteydessä. Se johdattaa meidät kuitenkin kolmanteen käyttämäämme termiin: käytäntö. Tässä tutkimuksessa käytämme tätä termiä löyhästi. Viittamme sillä yksittäisiin tapauksiin, ja se kattaa sekä yksittäiset tapaukset että yhdenmukaiset toimintatavat. Viimeksi mainitussa tapauksessa tämä ilmaistaan tekstissä. Hyvä käytäntö on termi, jota käytämme lainsäädännöstä, linjauksesta tai käytännöstä, jotka ovat seksuaali- ja sukupuolivähemmistöjen oikeuksia edistäviä H L B T I Tässä tutkimuksessa keskeisiä käsitteitä ovat seksuaalinen suuntautuminen ja sukupuoli-identiteetti. 28 Seksuaalinen suuntautuminen viittaa henkilön kykyyn emotionaaliseen ja seksuaaliseen vetovoimaan sekä kiintymykseen ja intiimisuhteisiin toista sukupuolta olevaa henkilöä kohtaan (jolloin henkilön seksuaalinen suuntautuminen on heteroseksuaalista) tai samaa sukupuolta olevaa henkilöä kohtaan, (jolloin henkilö on homo tai lesbo) tai enemmän kuin yhtä sukupuolta kohtaan (jolloin henkilö on biseksuaalinen). Yritämme välttää näihin teemoihin liittyviä poliittisia ja teoreettisia keskusteluja, mutta aina se ei ole mahdollista. Joissain turvapaikkatapauksissa on ratkaisevaa (esimerkiksi), onko itsensä lesboksi tai homoksi identifioinut henkilö, joka on naimisissa ja jolla on lapsia, todella lesbo tai homo, vai onko hän biseksuaalinen tai heteroseksuaalinen. Sukupuoli-identiteetti viittaa henkilön kokemukseen sukupuolesta, joka vastaa tai ei vastaa syntymässä saatua sukupuolta. Siihen sisältyy 28 Olemme tukeutuneet Yogyakartan periaatteisiin käyttäessämme termejä seksuaalinen suuntautuminen ja sukupuoli-identiteetti. Muiden termien kohdalla olemme pyrkineet seuraamaan tapaa, jolla ILGA-Eurooppa niitä käyttää. 17

18 J o h d a n t o henkilökohtainen kehon kokemus (johon saattaa vapaasti valittaessa liittyä kehon ulkoisen olemuksen tai toimintojen muuttaminen lääketieteen, kirurgian tai muin keinoin) ja muita sukupuolen ilmaisukeinoja kuten pukeutuminen, puhetapa ja maneerit. Tässä tutkimuksessa viittaamme sukupuoli-identiteettiin yläkäsitteenä transsukupuolisille ja intersukupuolisille henkilöille. Intersukupuolinen viittaa sellaisen kehon omaamiseen, jota ei pidetä tavallisena miehelle eikä naiselle. Intersukupuolista voidaan käyttää yläkäsitteenä, joka kattaa seksuaalisen kehityksen erot. Näihin luuluvat diagnosoitavat synnynnäiset tilat, joissa kromosonaalinen, anatominen tai sukurauhasten sukupuoli on epätyypillinen. Kaapista ulos tuleminen viittaa seksuaali- ja sukupuolivähemmistöjen itsensä hyväksymisen prosessiin. Ihmiset muovaavat ensin itselleen homon, lesbon, biseksuaalin, transsukupuolisen tai intersukupuolisen identiteetin ja sitten paljastavat tai eivät paljasta sitä muille. Painotamme, että itsensä tunnustaminen on olennaista. Ihminen, joka on yksiavioisessa heteroseksuaalisessa avioliitossa voi siitä huolimatta kokea itsensä homoksi, lesboksi tai biseksuaaliksi. Julkisesti itsensä homoksi, lesboksi, biseksuaaliksi, transsukupuoliseksi tai intersukupuoliseksi tunnustaminen voi olla, muttei välttämättä ole osa kaapista ulos tulemista. Kriminalisointi on termi, jota käytetään usein tässä tutkimuksessa. Kriminalisoinnilla tarkoitamme lakeja, jotka määrittävät rikokseksi kahden samaa sukupuolta olevan (seksuaalista itsemääräämisoikeutta koskevan suojaikärajan ylittäneen ja yhteisymmärryksessä toimivan) henkilön väliset seksuaaliset teot. Laki määrittää harvoin tarkkaan, mitä seksuaalisia tekoja kriminalisointi koskee, mutta tyypillisesti tuomioistuimet katsovat näihin kuuluvan minkä tahansa moraalittomaksi katsotun seksuaalisen yhteyden. Yhteisymmärryksessä harjoitetut homoseksuaaliset teot seksuaalista itsemääräämisoikeutta koskevan suojaikärajan ylittäneiden henkilöiden kesken on kriminalisoitu 76 maailman valtiossa, 40 niistä ainoastaan miesten välinen seksi on selvästi kielletty T u r v a pa i k k a Tässä alakohdassa pyrimme esittelemään joitain keskeisiä käsitteitä kansainvälisestä ja eurooppalaisesta pakolaislainsäädännöstä. Tarkoitus ei ole kartoittaa keskustelua ydinkäsitteistä vaan tarjota aivan perustason tietoa nimityksistä, joita käytämme tässä tutkimuksessa. On olemassa runsaasti kirjallisuutta, joka tarjoaa syvällisempää tietoa aiheesta Yleisesityksiä pakolaisoikeudesta ovat James C. Hathaway, The Law of Refugee Status, Toronto/Vancouver: Butterworths 1991; James C. Hathaway: The Rights of Refugees under International Law, Cambridge: Cambridge University Press 2005; Guy S. Goodwin-Gill and Jane McAdam: The Refugee in International Law, Oxford: Oxford University Press 2007 (3rd Edition). The leading general book Turvapaikkalainsäädännössä turvataan, että ihminen, joka joutuessaan takaisin lähtömaahansa kohtaa erityisen riskin vapauttaan tai henkeään kohtaan, saa suojelua sellaiseen maahan palauttamista vastaan. Turvapaikkalainsäädännön keskeinen käsite on pakolainen. Kuten vuoden 1951 pakolaissopimus 30 määrittää, pakolainen on henkilö, joka on kansallisen kotimaansa tai vakituisen asuinmaansa ulkopuolella ja jolla on perustellusti aihetta pelätä joutuvansa siellä vainotuksi alkuperän, uskonnon, kansallisuuden, tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumisen tai poliittisen mielipiteen johdosta. 31 Tämän määritelmän soveltaminen EU:n jäsenvaltioissa on määritelmädirektiivin kautta harmonisoitu minimitasolla. 32 Henkilöä, joka on pakolainen, ei voida käännyttää lähtömaahansa; tämä merkitsisi vuoden 1951 pakolaissopimuksen 33(1) artiklan vastaista palauttamista (refoulement). Viime vuosikymmenten aikana oleskelulupia on myönnetty muistakin syistä. 33 Aivan erityisesti käännyttäminen lähtömaahan on kielletty silloin, jos kyseinen henkilö saattaa kohdata maassa todellisen riskin joutua kuolemanrangaistuksen, kidutuksen taikka epäinhimillisen tai alentavan kohtelun tai rangaistuksen kohteeksi. Tämä on määrätty selvästi yhdessä sopimuksessa (YK:n kidutuksen vastaisessa yleissopimuksessa), kun muissa tapauksissa kansainväliset valvontaelimet ovat muotoilleet vastaavan säännön kuolemanrangaistuksen, kidutuksen ja epäinhimillisen tai alentavan kohtelun kieltävien normien pohjalta. 34 Tämän käytännön harmonisoimiseksi ja muokkaamiseksi määritelmädirektiivissä on esitetty toissijaisen suojelun käsite. Tämä on suojelua, jota voidaan tarjota määritelmädirektiivin 15 artiklan perusteella ihmisille, jotka lähtömaahan palatessaan kohtaisivat todellisen riskin joutua jonkin seuraavista kohteeksi: on European asylum law is Hemme Battjes, European Asylum and International Law, Leiden: Brill United Nations Treaties Series 189, s Pakolaismääritelmään kuuluu muitakin elementtejä, mutta ne eivät ole meidän kontekstissamme oleellisia. 32 Neuvoston direktiivi 2004/83/EY, annettu 29 päivänä huhtikuuta 2004, kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelystä pakolaisiksi tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitseviksi henkilöiksi koskevista vähimmäisvaatimuksista sekä myönnetyn suojelun sisällöstä, Official Journal L 304, , s Määritelmädirektiivin viimeisin versio on Euroopan unionin neuvosto, Presidency s Note to the Permanent Representatives Committee, , 2009/0164 (COD), ASILE 56, CODEC Joidenkin mielestä tällaista suojelua on myönnetty pakolaisena saatavan suojelun sijaan (toisin sanoen ihmisille, jotka aiemmin olisi tunnustettu yleissopimus määrittämiksi pakolaisiksi), kun taas toisten mielestä tällaista suojelua on myönnetty pakolaisena saatavan suojelun lisäksi (toisin sanoen ihmisille, joita ei aiemmin olisi tunnustettu pakolaisiksi vaan palautettu lähtömaahansa). Nykykontekstissa tätä keskustelua ei tarvita. 34 Esimerkiksi, ECtHR , Cruz Varas v. Sweden, Ser. A vol. 201 on Article 3 of the Council of Europe s European Convention on Human Rights; Human Rights Committee , C. v Australia, no. 900/1999 YK:n kansalais- ja poliittisia oikeuksia koskevan yleissopimuksen 7 artiklaan liittyen. 18

19 J o h d a n t o kuolemanrangaistuksen tai teloituksen; tai kidutuksen tai epäinhimilliseen tai halventavan kohtelun tai rangaistuksen; tai siviilihenkilön henkeä tai ruumiillista koskemattomuutta uhkaavan vakavan ja henkilökohtaisen vaaran, joka johtuu mielivaltaisesta väkivallasta kansainvälisen tai maan sisäisen aseellisen selkkauksen yhteydessä. 35 Vainon termi pakolaismääritelmässä liittyy uhkaan henkeä tai vapautta kohtaan. (Vrt. pakolaissopimuksen 33(1) artiklaan 1951.) Käsite uhka vapaudelle on epämääräinen. Vuosien saatossa vainon käsitettä on enenevästi tulkittu ja sovellettu ihmisoikeusnormeihin verraten. Tämä tulee esille määritelmädirektiivissä, joka 9(1) (a) artiklassa määrittää vainon teoiksi, joissa teot ovat laatunsa tai toistuvuutensa vuoksi niin vakavia, että ne muodostavat vakavan loukkauksen ihmisten perusoikeuksia vastaan. Saman kappaleen säännös (b) viittaa mahdollisuuteen, että tiettyjen toimien kertymä merkitsee vainoa, koska se on tarpeeksi vakava vaikuttaakseen ihmiseen vainon tavoin. Klassisessa tapauksessa vaino koostuu teoista, joita valtion viranomaiset (kuten poliisi tai salaisen palvelun agentit kiduttaessaan epäiltyjä) vainon toimijoina tekevät. Kuitenkin, jos ihmisoikeusrikkomukset eivät johdu virallisista de facto viranomaisista vaan ei-valtiollisista tahoista (kuten sukulaiset tai jengit), nämä voivat myös olla oleellisia pakolaisstatuksen ja toissijaisen suojelun statuksen saamiseksi. Tällaisissa tapauksissa näitä ihmisoikeusrikkomuksia tulee pitää vainon tekoina, jos viranomaiset ovat joko haluttomia tai kyvyttömiä antamaan suojelua näitä tekoja vastaan. (Määritelmädirektiivin 6(c) ja 7 artiklat.) Vaikka turvapaikanhakija olisi osoittanut perusteltua pelkoa vainotuksi joutumisesta, se ei välttämättä tarkoita, että hänet hyväksytään pakolaiseksi. Perustelun pelon joutua vainotuksi tulisi johtua rodusta, uskonnosta, kansallisuudesta, tietyn yhteiskunnallisen ryhmän jäsenyydestä tai poliittisesta mielipiteestä. (Vuoden 1951 pakolaissopimuksen 1A-2 artikla.) Pakolaisen käsitteessä syrjintä on keskeinen elementti. Meidän kontekstissamme, kaksi vaadittuihin vainon perusteisiin liittyvää näkökulmaa ovat olennaisia. Ensinnäkin määritelmädirektiivin 10(1)(d) artikla määrittelee, että lähtömaan olosuhteista riippuen pakolaismääritelmän erityisen yhteiskunnallisen ryhmän käsite voi tulla sovellettavaksi ryhmään, jonka yhteisenä piirteenä on seksuaalinen suuntautuminen. Vaikka 35 Tämän viimeisen säädöksen muotoilu on ongelmallinen; ks. Ensimmäiseen päätökseen liittyen Court of Justice of the EU CoJ 17 February 2009, Elgafaji v. Staatssecretaris van Justitie, C-465/07. tämä on tunnustettu ainakin yhdessä EU:n jäsenmaassa vuodesta 1981, 36 tämä ehto tarkoittaa, että pakolaisstatusta ei voida kieltää homoilta, lesboilta ja biseksuaaleilta sillä perusteella, että vainon peruste ei täyttyisi. 37 Sukupuoli-identiteettiä ei ole selkeästi sisällytetty määritelmädirektiiviin, vaikka sen tulisi tulkita tulleen katetuksi 10(1)(d) artiklan sukupuoleen liittyvillä näkökohdilla, ja se tulee todennäköisesti mainituksi määritelmädirektiivin uudistetussa versiossa. Toiseksi 10(2) artiklassa määritelmädirektiivi kirjaa toisen yleisesti tunnustetun näkökulman vainon syihin eli vainon henkilöön liitetyillä, oletetuilla perusteilla. Meidän kontekstissamme tämä voi olla oleellista silloin kun joku joutuu homofobisen tai transfobisen väkivallan uhriksi siksi, että hänet on virheellisesti mielletty homoksi, lesboiksi, biseksuaaliksi, transsukupuoliseksi tai intersukupuoliseksi. Toinen esimerkki olisi tapaus, jossa seksuaali- tai sukupuolivähemmistöihin kuuluvan henkilön katsotaan rikkovan uskonnollisia normeja tai osoittavan epälojaalisuutta virallista ideologiaa kohtaan. Molemmissa tapauksissa henkilö pelkää vainoa häneen liitettyjen oletettujen syiden vuoksi ja voidaan tulkita pakolaiseksi. Ei ole olemassa selviä kansainvälisen oikeuden normeja turvapaikkaprosessia varten. Menettelydirektiivissä 38 Euroopan unioni on asettanut minimivaatimukset turvapaikkaprosessille. Jäsenvaltioiden käytännön tulisi olla sopusoinnussa näiden miniminormien kanssa H a n k k e e n t a v o i t t e e t ; k o h d e y l e i s ö t Tämän hankkeen lähtökohtana on huomio, että siitä, miten seksuaalija sukupuolivähemmistöjen turvapaikkahakemuksia käsitellään Euroopan unionissa, puuttuu tietoa. Toivomme voivamme kohentaa tätä tilannetta keräämällä ja levittämällä tietoa, jonka olemme koonneet tämän hankkeen kuluessa. 36 Ensimmäinen seksuaalisen suuntautumisen vainon perusteeksi tunnustanut tuomioistuin oli Alankomaissa, tapauksessa Afdeling rechtspraak van de Raad van State (Judicial Division of the Council of State) , Rechtspraak Vreemdelingenrecht 1981, 5, Gids Vreemdelingenrecht (oud) D EU:n lainsäädännön merkitys voidaan nähdä israelilaisesta esimerkistä, jossa maa ei ole EU:n jäsenmaa eikä sitä sido määritelmädirektiivi. Israelin maa-asiantuntijan mukaan Israel kieltäytyy hyväksymästä seksuaali- ja sukupuolivähemmistöjä mahdollisena yhteiskunnallisena ryhmänä. Tanska (EU:n jäsenmaa, jota määritelmädirektiivi ei sido) puolestaan tunnustaa seksuaali- ja sukupuolivähemmistöt mahdollisena yhteiskunnallisena ryhmänä; tämä juontuu ajalta ennen määritelmädirektiiviä ja heijastelee ennemmin kansallisen lainsäädännön kehitystä kuin EU:n lainsäädäntöä. 38 Neuvoston direktiivi 2005/85/EY, , pakolaisaseman myöntämistä tai poistamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista, Euroopan unionin virallinen lehti, L 326, , s Menettelydirektiivin viimeisin versio on Komission muutettu ehdotus KOM(2011) 319 lopullinen,

20 J o h d a n t o Tieto, jonka olemme koonneet, todistaa kaksi merkittävää johtopäätöstä: 1. Eri Euroopan unionin jäsenvaltioiden oikeuksien päätöksissä seksuaali- ja sukupuolivähemmistöjen turvapaikkahakemusten suhteen on merkittäviä ristiriitoja 2. Jotkin Euroopan unionin jäsenvaltioiden käytännöt ovat ongelmallisia kansainvälisen ihmisoikeuslainsäädännön kannalta, mukaan lukien kansainvälisen pakolaisoikeuden kannalta. Näihin seikkoihin puuttumiseksi olemme pyrkineet identifioimaan hyviä käytäntöjä, joita jo sovelletaan joissain jäsenvaltioissa ja joita tulisi seurata muissa jäsenvaltioissa. Tällaisten hyvien käytäntöjen käyttöönotto muissa jäsenvaltioissa palvelisi jäsenmaiden käytännön harmonisointia mitä tulee seksuaali- ja sukupuolivähemmistöjen turvapaikkahakemuksiin. Tunnistaaksemme hyvät käytännöt turvauduimme kansainväliseen ihmisoikeuslainsäädäntöön ja pakolaisoikeuteen. Tämä tarkoittaa sitä, että yksi tämän raportin tärkeä kohderyhmä ovat linjauksista vastaavat päättäjät Euroopan unionissa niin Euroopan unionin kuin jäsenvaltioiden tasolla. Linjauksista vastaavilla päättäjillä tarkoitetaan tässä tapauksessa hyvin laajasti muun muassa Euroopan turvapaikka-asiain tukivirastoa (EASO), kansalaisyhteiskuntaa, joka on mukana kehittämässä käytäntöä sekä järjestöjä, kuten UNCHR (Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun toimisto). Kuitenkaan linjauksia ei ainoastaan muotoilla, vaan myös sovelletaan jokapäiväisessä käytännössä. Siitä syystä me myös pyrimme informoimaan ja herkistämään päättäjiä, tuomareita, oikeuslaitoksia sekä kansalaisyhteiskuntia kansallisella tasolla. Kansalaisyhteiskunnassa pyrimme erityisesti herkistämään seksuaali- ja sukupuolivähemmistöjen yhteisöjä turvapaikkakysymyksille sekä turvapaikan hakijoiden yhteisöjä seksuaali- ja sukupuolivähemmistöjen kysymyksille. Lisäksi toivomme, että tässä raportissa tarjottua tietoa sekä verkkosivulla julkaistua maakohtaisten kyselylomakkeiden tietoa kyetään käyttämään materiaalina koulutustarpeisiin. Sitä voidaan myös käyttää lähtökohtana jatkoanalyysiin ja -tutkimukseen l e s b o j e n, b i s e k s u a a l i e n, t r a n s s u k u p u o l i s t e n j a i n t e r s u k u p u o l i s t e n n ä k y m ä t t ö m y y s Seksuaali- ja sukupuolivähemmistöjen kysymyksiä käsittelevät julkaisut keskittyvät usein homoseksuaalisten tapauksiin. Siksi muotoilimme kysellomakkeessamme useimmat kysymykset neutraalisti, jotta kaikki tapaukset tulisivat mukaan luetuiksi. Samaan aikaan kysyimme tietoisesti lisäkysymyksiä lesbojen, biseksuaalien, transsukupuolisten ja intersukupuolisten turvapaikkahakemuksista. Näin toivoimme estävämme keskittymisen homojen turvapaikkatapauksiin. Tietoisesta yrityksestä huolimatta lesbojen, biseksuaalien, transsukupuolisten ja intersukupuolisten tapauksista on vain niukasti tietoa ja vain harvoja tapauksia on raportoitu. 39 Vaikka tietojen niukkuus voitaisiin tulkita lesbojen, biseksuaalien, transsukupuolisten ja intersukupuolisten harvinaisempana vainona lähtömaissa, tämä tuskin on oikea selitys. Oletus, että väkivalta homoja kohtaan olisi niin paljon yleisempää kuin väkivalta lesboja, biseksuaaleja, transsukupuolisia tai intersukupuolisia kohtaan, ei yksinkertaisesti ole vakuuttava. On olemassa todennäköisempiä selityksiä sille, miksi lesboista, biseksuaaleista, transsukupuolisista ja intersukupuolisista on niin niukasti tietoa. Ensinnäkin: lesbot, biseksuaalit, transsukupuoliset ja intersukupuoliset ovat vähemmän halukkaita hakemaan turvapaikkaa seksuaalisen suuntautumisen tai sukupuoli-identiteetin perusteella. Voi olla syitä siihen, miksi he ovat vähemmän avoimia sen suhteen tai epätodennäköisemmin tuovat seksuaali- ja sukupuolivähemmistönäkökohtia esiin turvapaikkaviranomaisille. 40 Toinen selitys on, että lesboihin, biseksuaaleihin, transsukupuolisiin ja intersukupuolisiin kohdistuvan vainon muotoja on valotettu vähemmän kuin homojen. Kun HLBTI-aktivisti David Kato murhattiin Ugandassa 26. tammikuuta 2011, media, kansalaisjärjestöt ja viranomaiset olivat välittömästi tietoisia siitä ja tuomitsivat murhan. Sitä vastoin monet eivät ole tietoisia transsukupuolisten murhattujen määrästä: tammikuusta 2008 joulukuuhun 2010 raportoittiin 593 transsukupuolisten murhaa eri puolilla maailmaa. 41 Toinen selitys olisi olla tarkastelematta lesbojen, biseksuaalien, transsukupuolisten ja intersukupuolisten näkymättömyyden yleisiä syitä, vaan tutkia eri ryhmiä. Lesbojen turvapaikkahakemusten vähäisyys voi liittyä myös siihen, että yleisesti vain kolmasosa turvapaikkahakemuksista länsimaissa on naisten ja vielä vähäisempi 39 Tässä tutkimuksessa raportoitiin kahdestatoista intersukupuolisesta tapauksesta. Valitettavasti näistä tapauksista ei ollut juurikaan muita tietoja kuin, että ne ovat olemassa. Transturvapaikkatapauksia raportoitiin Länsimaissa suuri osa trans- ja intersukupuolisista ihmisistä ovat yhä kaapissa. Tanskassa ihmisen edustavalla otannalla tehty tutkimus paljasti, että kaksi kolmesta transihmisestä ei koskaan puhunut kenellekään sukupuoliidentiteetistään, ks. Leyla Gransell ja Henning Hansen, Equal and unequal? The living conditions and well being of gay and lesbian people, bisexuals and transgenders in Denmark, Copenhagen: Casa 2009, saatavilla osoitteessa: www. casa-analyse.dk/default.asp?action=details&item=387. On epätodennäköistä, että Euroopassa olevien turvapakanhakijoiden joukossa on enemmän kaapista tulleita transihimisä kuin tanskalaisten joukossa. 41 Transgender Europe, Trans Murder Monitoring Project: March 2011 Update, saatavilla osoittessa: viitattu