Asuntomarkkinoiden rooli työvoiman alueellisessa liikkuvuudessa 2/2013

Transkriptio

1 Asuntomarkkinoiden rooli työvoiman alueellisessa liikkuvuudessa 2/2013 Työvoiman alueellista liikkuvuutta edistävä työryhmä Väliraportti I Maaliskuu 2013

2 Esipuhe Valtioneuvosto hyväksyi periaatepäätöksen työmarkkinoiden toimivuuden ja työvoiman tarjonnan turvaamiseksi. Yhtenä osana periaatepäätöstä tuli pohtia keinoja työvoiman alueellisen liikkuvuuden edistämiseksi. Tätä tehtävää varten nimitettiin valtiovarainministeriön vetämä työryhmä. Työryhmän tuli tarkastella, millaisia alueellisen liikkuvuuden esteitä liittyy i) asunto- ja kaavoituspolitiikkaan, ii) vero- ja sosiaaliturvapolitiikkaan, iii) koulutuspolitiikkaan, iv) aktiiviseen työvoimapolitiikkaan ja v) liikenne- ja viestintäpolitiikkaan ja tämän työn pohjalta laatia toimenpideohjelma alueellisen liikkuvuuden edistämiseksi mennessä. Ryhmän tuli jättää väliraportti mennessä. Työryhmään jäseniksi nimettiin neuvotteleva virkamies Ville Heinonen OKM:sta, neuvotteleva virkamies Minna Liuttu STM:stä, budjettineuvos Outi Luoma-aho VM:stä, liikenneneuvos Anni Rimpiläinen LVM:stä, ympäristöneuvos Timo Turunen YM:stä, neuvotteleva virkamies Outi Viljamaa TEMistä, pääekonomisti Olli Koski SAK:sta, talouspoliittinen asiantuntija Ralf Sund STTK:sta, ekonomisti Heikki Taulu Akavasta, asiantuntija Vesa Rantahalvari EK:sta, asiantuntija Mikko Räsänen EK:sta ja ekonomisti Petri Malinen Suomen Yrittäjistä. Puheenjohtajaksi nimettiin rakenneyksikön päällikkö Tuulia Hakola-Uusitalo VM:sta ja sihteereiksi erikoissuunnittelija Eija-Leena Koponen TEMistä, erityisasiantuntija Sami Napari VM:sta ja neuvotteleva virkamies Meri Obstbaum VM:sta. Työryhmän ensimmäisen väliraportin asunto-osuuden ovat pääosin kirjoittaneet neuvotteleva virkamies Sari Sontag ja erityisasiantuntija Laura Vartia VM:sta. Työryhmä tapasi 5 kertaa ja kuuli asiantuntijoina yksikönjohtaja Juha Honkatukiaa VATTista ja toimitusjohtaja, tutkija Seppo Laaksoa, Kaupunkitutkimuksesta. Ensimmäisessä väliraportissaan työryhmä päätti tehdä yleiskatsauksen alueelliseen liikkuvuuteen sekä valitsi erityisteemaksi asuntomarkkinat. Väliraportissa ei esitetä toimenpideohjelmaa, vaan käydään läpi asuntomarkkinoihin liittyvät toimenpiteet, joilla voi pyrkiä vaikuttamaan kasvukeskusten asuntomarkkinoihin ja sitä kautta alueelliseen liikkuvuuteen ja työllisyysasteeseen. Koska lähes kaikilla toimenpiteillä on myös muita vaikutuksia, on myös näitä (mahdollisesti epätoivottuja) vaikutuksia tuotu raportissa esille. Väliraportti on luovutettu työryhmän asettaneille valtiosihteeri kansliapäällikkönä Martti Hetemäelle (alkuperäinen asettaja valtiosihteeri kansliapäällikkönä Raimo Sailas) ja ylijohtaja Jukka Pekkariselle. Työryhmän puolesta Tuulia Hakola 2

3 Sisältö 1 Johdanto Yleistä Yhteys muihin politiikkalohkoihin ja hallitusohjelman linjauksiin Miksi alueellista liikkuvuutta tarvitaan ja miten se on kehittynyt ajan mittaan? Työmarkkinoiden kohtaanto Suomessa Alueelliset työmarkkinat Alueellisen liikkuvuuden tilannekuva Alueellisten työmarkkinoiden tuleva kehitys Alueelliseen liikkuvuuteen vaikuttavista tekijöistä Yhteenveto Asuntomarkkinat ja alueellinen liikkuvuus Tonttimaan tarjontaan vaikuttavat tekijät Kaavoituksen riittävyys ja täydennysrakentaminen Millä politiikkatoimilla voidaan vaikuttaa tonttitarjontaan? Kilpailu ja rakennusalan sääntely Kilpailun lisääminen Sääntelyn purkaminen ja vaikutukset rakennuskustannuksiin Julkisen sektorin tukitoimet Kysyntään vaikuttavat tuet Tarjontaan vaikuttavat tuet Julkisen sektorin kysyntä- ja tarjontatukien arviointi Asumisen verotuksen vaikutus työvoiman liikkuvuuteen Asunnon myyntivoiton verotus Asuntolainan korkojen verovähennys ja asuntotulon verovapaus Vuokratulon verotus Varainsiirtovero kohdistuu muuttamiseen Yhteenveto...42 Lähteet...44 Liite: Aikaisempien alueellista liikkuvuutta selvittäneiden työryhmien toimepide-ehdotuksia

4 1 Johdanto 1.1 Yleistä Valtioneuvosto hyväksyi periaatepäätöksen työmarkkinoiden toimivuuden ja työvoiman tarjonnan turvaamiseksi. Yhtenä osana periaatepäätöstä tuli pohtia keinoja työvoiman alueellisen liikkuvuuden edistämiseksi. Tätä tehtävää varten nimitettiin valtiovarainministeriön vetämä työryhmä. Työryhmän tuli tarkastella, millaisia alueellisen liikkuvuuden esteitä liittyy i) asunto- ja kaavoituspolitiikkaan, ii) vero- ja sosiaaliturvapolitiikkaan, iii) koulutuspolitiikkaan, iv) aktiiviseen työvoimapolitiikkaan ja v) liikenne- ja viestintäpolitiikkaan ja tämän työn pohjalta laatia toimenpideohjelma alueellisen liikkuvuuden edistämiseksi viimeistään mennessä. Tässä työryhmän ensimmäisessä väliraportissa luodaan katsaus Suomen työmarkkinoiden toimivuuteen ja alueelliseen liikkuvuuteen. Raportin erityisteemana on asuntomarkkinat ja niiden rooli työvoiman alueellisessa liikkuvuudessa. Suomessa työllisyysaste nousi 90-luvun alun laman reilusta 60 prosentista yli 70 prosenttiin vuonna Suomen työmarkkinat selviytyivät myös moniin muihin maihin verrattuna melko pienin vaurioin syksyn 2008 finanssikriisistä huolimatta sitä seuranneesta voimakkaasta kokonaistuotannon pudotuksesta. Suomen työllisyysaste on kuitenkin edelleen pohjoismaisittain matala ja työttömyydestä suuri osa on rakenteellista. Lähes 60 prosenttia työttömistä työnhakijoista luokitellaan vaikeasti työllistyviksi 1. Samanaikaisesti esiintyy myös työvoimapulaa. Keskeisenä tekijänä rakenteellisen työttömyyden taustalla ovat työmarkkinoiden kohtaanto-ongelmat. Kohtaanto-ongelmia, eli avoimien työpaikkojen ja työttömien työnhakijoiden yhteen sopimattomuutta esiintyy niin ammateittain, toimialoittain kuin alueittainkin. Usein avoimien työpaikkojen ja työttömien työnhakijoiden kohtaamattomuuden syyt ovat päällekkäisiä. Onkin selvää, että pelkkä alueellisen liikkuvuuden edistäminen ei yksin auta ratkomaan kohtaanto-ongelmia vaan sen rinnalle tarvitaan esimerkiksi ammatillista liikkuvuutta. Niin ikään on ilmeistä, että jo käynnissä olevalla työllä monella laajalla politiikkalohkolla on vaikutusta asuntomarkkinoihin ja / tai työvoiman liikkuvuuteen (esim. kuntarakenneuudistus). Tässä raportissa keskitytään kuitenkin alueelliseen liikkuvuuteen ja sen edistämiseen ottamatta tarkemmin kantaa muilla tahoilla jo tekeillä olevaan politiikkavalmisteluun. Pyrkimyksenä on kartoittaa työvoiman liikkuvuutta edistäviä toimenpide-ehdotuksia, joiden tueksi löytyy tutkimustuloksia tai analyyttinen perustelu. Työllisyyden ja taloudellisen kasvun kannalta on tärkeää, että työmarkkinoiden toimintaa saadaan parannettua ja kohtaanto-ongelmia pienennettyä. Työvoiman alueellista liikkuvuutta edistävillä toimenpiteillä voidaan myötävaikuttaa työpanoksen tehokkaaseen kohdentumiseen ja korkeampaan kokonaistyöllisyyteen. Keinot, joilla työvoimaa saadaan siirtymään korkean työttömyyden alueilta paikkakunnille, joissa työvoiman tarjonta on vähäistä työvoiman kysyntään nähden, auttavat osaltaan nostamaan Suomen työllisyysastetta lähemmäksi muiden Pohjoismaiden tasoa. Työvoiman liikkuvuus voi 1 Työnvälitystilaston mukaan vaikeasti työllistyviin työttömiin luetaan pitkäaikaistyöttömät, nk. toistuvaistyöttömät (16kk aikana vähintään 12kk työttömänä) sekä toimenpiteeltä työttömäksi tulevat. Näiden lisäksi toimenpiteellä olevat luetaan vaikeasti työllistyviksi, mutta he eivät ole työttömiä. 4

5 myös helpottaa palkkapaineita kasvualueilla ja estää niiden purkautumista kilpailukyvyn ja kasvun kannalta korkeisiin palkankorotuksiin. Sekä kotimaisissa että ulkomaisissa tutkimuksissa on havaittu, että asuntomarkkinoihin liittyvillä tekijöillä on tärkeä rooli työvoiman alueellisessa liikkuvuudessa. Yksi näistä tekijöistä on asumismuoto. Omistusasujien on todettu liikkuvan alueellisesti vuokralla asujia vähemmän. Myös alueen asuntomarkkinoiden tilanteen on todettu vaikuttavan liikkuvuuteen. Suomea koskevat tutkimustulokset viittaavat siihen, että asuntojen korkeat hinnat muodostavat yhden esteen muuttoliikkeelle. Ongelma on ilmeinen erityisesti pääkaupunkiseudulla. 1.2 Yhteys muihin politiikkalohkoihin ja hallitusohjelman linjauksiin Toimenpiteet, joilla työllisyysastetta saadaan nostettua, edistävät parhaimmillaan kaikkien kolmen hallituksen keskeisen politiikkakokonaisuuden toteutumista: köyhyyden, eriarvoisuuden ja syrjäytymisen vähentämistä, julkisen talouden vakauttamista sekä kestävän talouskasvun, työllisyyden ja kilpailukyvyn vahvistamista. Työvoiman alueellisen liikkuvuuden lisääntymisellä voidaan puolestaan saavuttaa korkeampi työllisyysaste. Kuitenkin sekä itse suuremmalla liikkuvuudella että liikkuvuutta edistävillä toimenpiteillä on vaikutusta myös muihin poliittisiin tavoitteisiin. Osin nämä tavoitteet voivat myös olla ristiriidassa alueellisen liikkuvuuden lisäämisen kanssa. Kyseisiä muita tavoitteita liittyy aluepolitiikkaan, liikennepolitiikkaan ja ympäristöpolitiikkaan. On tärkeää tunnistaa näitä rajapintoja ja erityisesti mahdollisia ristiriitoja, jotta voidaan löytää synergiaetuja ja tehdä poliittisia valintoja useamman tavoitteen saavuttamisen välillä. Työvoiman liikkuvuus ja tätä tukeva asuntomarkkinoiden kehitys koskettaa olennaisesti hallituksen tavoitteita kestävästä yhdyskuntarakenteesta ja liikenteestä. Hallitusohjelman mukaan maankäytön suunnittelussa korostetaan tiiviitä ja joukkoliikenteeseen perustuvia taajamia, työssäkäyntialueita, energiatehokkuutta, päästövaikutuksia sekä ekologisten verkostojen huomioon ottamista. Uudisrakentamista ohjataan olemassa olevien palveluiden ja yhdyskuntarakenteen piiriin sekä luodaan kestävällä tavalla edellytyksiä tonttikohtaiselle täydennys- ja lisärakentamiselle. Valtioneuvoston hyväksymien ja maankäyttö- ja rakennuslain mukaisesti valtion viranomaisia ja kuntia velvoittavien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaan Helsingin seudulla tulee varmistaa asuntotuotannon turvaamiseksi tonttimaan riittävyys ja toisaalta ohjattava rakentamista joukkoliikenteen, erityisesti raideliikenteen palvelualueille. Muuttamiseen perustuvan alueellisen liikkuvuuden edistämiseksi tulee toimia pitkäjänteisesti kestävää yhdyskuntarakennetta tukien. Näiden tavoitteiden suhteen ei synny ristiriitaa muuttamiseen perustuvan alueellisen liikkuvuuden kanssa niin kauan kuin asuntomarkkinat pystyvät kasvualueilla tuottamaan riittävästi liikkuvuuden mahdollistavia asuntoja yllä mainituin reunaehdoin. Ellei näin ole, valintoja on tehtävä joko alueellisen liikkuvuuden, taajamarakenteiden ja tämän myötä mahdollisesti myös erilaisten ympäristötavoitteiden suhteen. Alueellisen liikkuvuuden muodoista pendelöinti voi tulla kyseeseen niille, jotka esimerkiksi perhesyistä halua/voi vaihtaa asuinpaikkaa. Pendelöinti liikkuvuuden muotona on muuttamista selvemmin ristiriidassa useiden hallitusohjelman tavoitteiden kanssa. Pitkien työmatkojen lisääntyminen luonnollisesti lisää liikenteen päästöjä. Tätä ristiriitaa voidaan vain osittain lieventää joukkoliikennettä tukemalla. Joukkoliikenteen tukeminen toki itsessään helpottaa alueellista liikkuvuutta. Pitkien työmatkojen 5

6 taittamista moottoriajoneuvoilla hillitsee osaltaan hallituksen päättämät liikenteen polttonesteiden verotason nosto ja autoilun verotuksen painopisteen siirtäminen hankinnan verotuksesta käytön verotukseen ajoneuvoveroa korottamalla. Hallitusohjelman sisältämä kunta- ja maakuntarajat ylittävien liikennejärjestelmätarpeiden huomioon ottaminen tukee alueellista liikkuvuutta. Työvoima liikkuu Suomessa erityisesti kasvukeskuksiin, mikä merkitsee muuttotappiopaikkakunnille haasteita. Esimerkiksi julkisten palvelujen rahoitus vaikeutuu ja/tai työvoiman saatavuus tietyille aloille heikentyy. Tämän lievittämiseksi hallitusohjelmassa linjataan, että rakennemuutospaikkakunnille luodaan nykyistä paremmat edellytykset toiminnan kehittämiseen ja uudistumiseen. Äkillisten ja mittavien, perinteisten rakennemuutosongelmien hoitamisen toimintamallia tehostetaan. Harvaanasuttujen alueiden erityisaseman turvaaminen on Suomelle myös rakennerahastopolitiikan avainkysymys. Ilmeinen ristiriita kaikkien valtion tai kuntien lisärahoitusta vaativien liikkuvuutta edistävien toimien kohdalla muodostuu samanaikaisesta julkisen talouden tasapainottamistavoitteesta. Alueellisen liikkuvuuden edistämiseksi käytettyjä resursseja osittain kompensoi työllisyysasteen kohoaminen - sitä enemmän, mitä tehokkaampia toimet ovat. Pitkällä aikavälillä on julkisen talouden kestävyyden kannalta ratkaisevaa, että mahdollisimman moni työikäinen on työssä. Hallituksen tavoitteena on kaventaa tulo-, hyvinvointi- ja terveyseroja. Työvoiman liikkuvuuden edistämisessä sen sijaan tärkeässä asemassa on työnteon kannustimien parantaminen, mikä on ristiriidassa joko tuloerojen kaventamisen tai julkisen talouden tasapainotavoitteen kanssa. Tämä kysymys käsitellään uudelleen myöhemmin kun työryhmä käsittelee muita kuin asuntomarkkinoihin liittyviä liikkuvuuden esteitä. Tämän väliraportin seuraavassa luvussa esitetään ajankohtainen katsaus työmarkkinoiden toimivuuteen sekä alueelliseen liikkuvuuteen ja sen kehitykseen Suomessa viimeisten kahden vuosikymmenen aikana. Luvussa 3 kuvataan asuntomarkkinoiden toimintaan liittyviä alueellisen liikkuvuuden esteitä ja käydään läpi toimenpiteitä liikkuvuuden edistämiseksi. Raportin liitteenä on lisäksi kuvaus aiempien työryhmien ja selvitysten asuntomarkkinoihin ja liikkuvuuteen kohdistuvista ehdotuksista. 2 Miksi alueellista liikkuvuutta tarvitaan ja miten se on kehittynyt ajan mittaan? 2.1 Työmarkkinoiden kohtaanto Suomessa Yksi tapa havainnollistaa työmarkkinoiden toimivuutta on ns. Beveridge-käyrä 2, joka kuvaa avoinna olevien työpaikkojen ja työttömien työnhakijoiden suhdetta. Mitä enemmän on samanaikaisesti avoinna olevia työpaikkoja ja työttömiä työnhakijoita, sitä huonommin työmarkkinat toimivat ja päinvastoin. Avointen työpaikkojen lisääntymisen pitäisi vähentää työttömien työnhakijoiden määrää, ellei työnhakijoiden ja työpaikkojen yhteensopivuudessa ole (esimerkiksi alueelta toiseen muuttamattomuudesta aiheutuvia) ongelmia. Kuviossa 1 on laskettu Beveridge-käyrä vuosille Kuviota voidaan tulkita siten, että käyrän siirtyminen sisäänpäin viestittää työmarkkinoiden toiminnan ja kohtaannon parantumisesta, sillä 2 Beveridge-käyrästä käytetään toisinaan myös nimitystä UV-käyrä, missä U viittaa työttömyyteen (unemployment) ja V avoimiin työpaikkoihin (vacancies). 6

7 tällöin sekä avoimia työpaikkoja että työttömiä työnhakijoita on yhtä aikaa vähemmän. Käyrän siirtyminen ulospäin kertoo puolestaan siitä, että työmarkkinoiden kyky tuottaa uusia työsuhteita heikkenee ja riski rakenteellisen työttömyyden kasvuun lisääntyy. Kuvio 1. Beveridge-käyrä ajanjaksolle Lähde: Työnvälitystilasto 1990-luvun laman yhteydessä työmarkkinoiden kohtaanto heikentyi Suomessa. Avoimien työpaikkojen määrä väheni, mutta työttömien määrä kasvoi vielä selvästi enemmän. Työttömyysaste lähti laskuun ja avoimien työpaikkojen määrä nousuun vuodesta 1994 alkaen, mutta avoimien työpaikkojen ja työttömyysasteen välinen suhde oli epäedullisempi laman jälkeen kuin ennen lamaa. Tämä näkyy hyvin vertailtaessa esimerkiksi vuosia 1991 ja Vakanssiasteet olivat näinä vuosina lähes samat, mutta työttömyysaste oli vuonna 1997 huomattavasti korkeampi kuin vuonna Voidaankin sanoa, että avoimien työpaikkojen täyttyminen oli vaikeutunut luvun lamassa kohtaannon heikkeneminen liittyi erityisesti rakennemuutokseen, jossa uudet työpaikat syntyivät korkeaa osaamista vaativille aloille, mutta työttömistä suurimmalla osalla ei ollut tarvittavaa koulutusta. Samanaikaisesti kohtaanto heikkeni myös alueittain ja toimialatasolla luvulla Beveridge-käyrä on edelleen pyrkinyt ylöspäin eli tiettyä työttömyysastetta vastaa yhä korkeampi vakanssiaste. Tämä kehitys pysähtyi finanssikriisin yhteydessä vuonna 2009, mutta kyseessä näyttää olleen vain väliaikainen muutos: käyrä siirtyi taas ylöspäin vuosina 2010 ja Kohtaanto on siis heikentynyt myös viime vuosina, eikä tilanteen voida odottaa helpottavan lähivuosina. Finanssikriisiä seuranneessa taantumassa Suomesta on kadonnut lähes teollisuustyöpaikkaa ja samanaikaisesti palvelualoille on syntynyt uutta työpaikkaa. Tämä rakennemuutos on tarkoittanut merkittävien työnantajien poistumista tietyistä maakunnista ja työllisyyden parantumista toisissa maakunnissa. Kun työpaikat syntyvät eri aloille ja alueille kuin mistä työpaikkoja on tuhoutunut, tilanteen parantaminen vaatii joko alueellista liikkuvuutta ja/tai ammatillista uudelleen koulutusta. 3 Ks. Uusitalo (1999): Miten kävi hallitun rakennemuutoksen?, VATT-keskustelualoite nro 206 7

8 2.2 Alueelliset työmarkkinat Suomessa työmarkkinoiden toiminnassa on huomattavia alueellisia eroja. Kuvio 2 esittää kuukauden aikana avoinna olleet työpaikat työtöntä kohti keskimäärin vuonna 2012 maakunnittain. Kartan lukuja tulee tulkita siten, että mitä korkeampi suhdeluku on, sitä kireämpi on maakunnan työmarkkinatilanne eli sitä vaikeampaa yrityksille on löytää työntekijöitä ja sitä helpompaa työntekijöille löytää työpaikka. Silmiin pistävä piirre Suomen alueellisissa työmarkkinoissa on se, että Uudellamaalla avoimia työpaikkoja on suhteessa työttömiin työnhakijoihin eniten. Työvoiman alueellisen liikkuvuuden kannalta tämä tarkoittaa sitä, että muualla Suomessa työttömänä olevien pääkaupunkiseudulle siirtymisen helpottaminen voisi tasoittaa alueellisten työmarkkinoiden eroja ja kohottaa kokonaistyöllisyyttä. Kuvio 2. Kuukauden aikana avoinna olleet työpaikat työtöntä kohti 2012 Lähde: TEM Kuviossa 3 on tietoa alueiden välisistä eroista työttömyysasteessa ja pitkäaikaistyöttömyydessä. Työttömyysaste-erot kertovat yleisesti työnsaantimahdollisuuksista eri alueiden välillä. Erot pitkäaikaistyöttömyydessä puolestaan kuvaavat erityisesti eroja alueellisten työmarkkinoiden rakenteellisissa ongelmissa. Työttömyysaste-erot alueiden välillä ovat vuoden 2007 jälkeen kaventuneet jonkin verran, mutta vähemmän kuin 2000-luvun alkupuolella. Alueiden suhteellinen asema on pysynyt 8

9 jotakuinkin muuttumattomana. Pitkäaikaistyöttömyydessä erot ovat niin ikään säilyneet enemmän tai vähemmän muuttumattomina, mutta eri maakuntien suhteellisessa asemassa on jonkin verran muutoksia 4. Erityisesti Uudellamaalla pitkäaikaistyöttömyys on alemmalla tasolla kuin vielä viisi vuotta sitten. Kuvio 3 viittaa siihen, että alueelliset erot työttömyydessä ovat ainakin osittain luonteeltaan rakenteellisia. Pysyvät alueelliset erot työttömyysasteissa johtunevat pysyvästi vähäisemmästä työvoiman tarpeesta joillakin alueilla, mutta mahdollisesti myös siitä, että avoimien työpaikkojen ja työttömien työnhakijoiden yhteensopimattomuusongelmat ovat esimerkiksi koulutukseen tai ikärakenteeseen liittyvien tekijöiden vuoksi joillain alueilla suurempia. Työnvälityksen tehokkuus voi myös vaihdella maakunnittain. Kuvio 3. Työttömyys- ja pitkäaikaistyöttömyysasteet alueittain a. Työttömyysaste 4 Pitkäaikaistyöttömyyden kehitys Suomessa viime vuosina seuraa tyypillistä suhdannekuvaa, jossa taantuman alkaessa pitkäaikaistyöttömien osuus kaikista työttömistä vähenee, kun työttömäksi jää runsaasti uusia henkilöitä. Pitkäaikaistyöttömyys alkaa uudestaan lisääntyä, kun taantumassa työttömäksi jääneet ovat ehtineet olla työttöminä yli vuoden. 9

10 b. Pitkäaikaistyöttömyysaste Lähde: Työnvälitystilasto Työvoiman alueellisen liikkuvuuden edistäminen voisi osittain tasoittaa näitä eroja alueellisilla työmarkkinoilla ja kohottaa kokonaistyöllisyyttä. Seuraavaksi käydään läpi kuinka alueiden välinen liikkuvuus on kehittynyt viimeisten vuosikymmenien aikana. 2.3 Alueellisen liikkuvuuden tilannekuva Tarkasteltaessa muuttoliikkeen suuruutta suhteessa väestöön vuosina näyttää siltä, että muutto alueiden välillä olisi Suomessa lisääntynyt (ks. kuvio 4). Näin on riippumatta siitä käytetäänkö maakunta-, seutukunta- vai kuntatasoa. Alueellinen liikkuvuus ensin pieneni 90-luvun alun laman yhteydessä, mutta näytti toipuvan sitten melko pian talouden alkaessa taas kasvaa. Tässä yhteydessä tulee kuitenkin ottaa huomioon vuonna 1994 voimaan tullut kotikuntalain muutos. Muutoksen myötä opiskelijoiden muutot opiskelupaikkakunnalle voitiin aikaisemmasta käytännöstä poiketen katsoa vakituisiksi muutoiksi. Ainakin osa muuttoaktiivisuuden kasvusta 90-luvun laman jälkeen voi siis johtua mainitusta lainmuutoksesta eikä aidosta liikkuvuuden lisääntymisestä. 10

11 Kuvio 4. Muuttoliike suhteessa väestöön vuosina Lähde: Tilastokeskus Tähän viittaa myös kuvio 5, joka esittää tietoa maakunnista muuttaneiden määristä ikäryhmittäin. Ikäryhmittäinen tarkastelu osoittaa, että liikkuvuuden kasvu laman jälkeen keskittyi lähes yksinomaan alle 24 vuotiaisiin, eli ikäryhmään, jossa opiskelijoiden osuus on huomattava. Muiden ikäryhmien alueellisessa liikkuvuudessa ei juuri ole havaittavissa muutoksia viimeisten kahdenkymmenen vuoden aikana. Näyttääkin siltä, että alueellisen liikkuvuuden kasvu 90-luvun loppupuolella oli osin näennäinen ja johtui tilastointikäytännön muutoksesta. Kuvio 5. Maakuntien välinen lähtömuutto ikäryhmittäin Lähde: Tilastokeskus 11

12 Alueellinen liikkuvuus on selvästi suurinta alle 30-vuotiailla, mikä heijastelee nuorten kotoa poismuuttoa ja liikkumista opiskelupaikan perässä. Myös vuotiailla maakuntien välistä liikkuvuutta tapahtuu, mutta tätä iäkkäämmillä alueellinen liikkuvuus on jo selvästi vähäisempää. Maantieteellisesti muuttoliike näyttää suuntautuvan Suomessa erityisesti eteläisen Suomen kasvukeskuksiin, nettomuuton ollessa negatiivinen muualla maassa (ks. kuvio 6). Vain Pirkanmaan, Varsinais-Suomen, Hämeen ja Uudenmaan maakuntien nettomuutto oli positiivinen vuonna Merkittävintä väestöön suhteutettu negatiivinen nettomuutto oli Lapin ja Kainuun maakunnissa, jotka ovat myös korkean työttömyyden alueita. Kuvio 6. Maakuntien välinen muuttoliike v Nettomuuttajien määrä suhteessa väestöön, %, maakunnittain vuonna 2011 Pohjois-Pohjanmaan maakunta Pirkanmaan maakunta Uudenmaan maakunta Kanta-Hämeen maakunta Päijät-Hämeen maakunta Pohjois-Karjalan maakunta Pohjois-Savon maakunta Varsinais-Suomen maakunta Keski-Suomen maakunta Lapin maakunta Kainuun maakunta Etelä-Savon maakunta Etelä-Karjalan maaku Pohjanmaan maakunta Satakunnan maakunta Etelä-Pohjanmaan maakunta Kymenlaakson maakunta Keski-Pohjanmaan maakunta -0,8 % -0,1 % -0,2 % 0,0 % -0,4 % -0,3 % -0,3 % -0,1 % -0,2 % -0,1 % -0,3 % -0,3 % 0,3 % 0,1 % 0,1 % 0,1 % 0,1 % 0,0 % -1,0 % -0,8 % -0,6 % -0,4 % -0,2 % 0,0 % 0,2 % 0,4 % Lähde: Tilastokeskus Edellä on tarkasteltu alueellista liikkuvuutta muuttoliikkeen näkökulmasta, missä liikkuvuus määritellään asuinpaikan vaihtumisena. Toinen liikkuvuuden muoto on pendelöinti. Pendelöinnillä tai sukkuloinnilla tarkoitetaan työssäkäyntiä oman asuinalueen ulkopuolella. Pendelöinti ja muuttoliike ovat tiiviisti yhteydessä toisiinsa. Ensiksi, pendelöinti on osin vaihtoehtoinen liikkuvuuden muoto varsinaiselle asuinalueen vaihdolle. Työmatkaliikenne mahdollistaa henkilöiden työssäkäynnin laajemmalle alueelle ilman muuttoa toiselle paikkakunnalle. Toisaalta pendelöinti voi myös mahdollistaa asuinpaikkakunnan 12

13 vaihdon. Pendelöinnin vuoksi perhe voi esimerkiksi muuttaa kaupunkikeskustan ulkopuolelle vaikka perheenjäsenten työpaikat olisivat edelleen keskustassa. Kuviossa 7 on tietoa kuntien ja seutukuntien välisestä pendelöinnistä sekä muuttoliikkeestä. Kuten kuviosta nähdään, pendelöinti on huomattavasti muuttoliikettä yleisempi liikkuvuuden muoto. Esimerkiksi vuonna 2005 yli 14 prosenttia väestöstä kävi työssä asuinkuntansa ulkopuolella kun taas kunnasta toiseen muutti alle 6 prosenttia väestöstä. Pendelöinti on myös jatkanut yleistymistään koko 2000-luvun. Kuntien välisessä muuttoliikkeessä ei sen sijaan ole vastaavana ajanjaksona juuri tapahtunut muutoksia. Kuntien välisen pendelöinnin lisäksi myös työssäkäynti seutukunnasta toiseen on tasaisesti kasvanut 90-luvun alusta lähtien. Tämä viestii työssäkäyntietäisyyksien pidentymisestä ja työssäkäyntialueiden laajentumisesta. Kuvio 7. Kuntien ja seutukintien välinen muuttoliike vs. pendelöinti (suhteessa väestöön, %) Lähde: Holm, Nivalainen ja Volk (2008) Kuviossa 8 on kuvattu pendelöinnin kehittymistä Helsingin seudulla. Koko maan pendelöintivirtojen tavoin myös työmatkaliikenne Helsinkiin ja Helsingin seudulta muualle on selvästi kasvanut parin viime vuosikymmenen aikana. Kun vielä 90-luvun puolivälissä reilu muualla asuvaa työntekijää kävi Helsingissä töissä, oli vastaava luku vuonna 2011 noin Helsinkiin suuntautuva työmatkaliikenne kasvoi nopeammin kuin pendelöinti Helsingistä muualle koko 1990-luvun loppupuolen, mutta tämän jälkeen meno- ja tulovirrat ovat kehittyneet samaan tahtiin. Tämä näkyy nettopendelöinnin suhteellisen voimakkaana kasvuna vuoden 1995 reilusta työntekijästä työntekijään vuonna 2000, jonka jälkeen nettopendelöinnissä ei ole juuri tapahtunut muutoksia. Väestöön suhteutettuna Helsingin pendelöintivirrat ovat maan suurimmat. 13

14 Kuvio 8. Pendelöinti Helsingissä Lähde: Helsingin tila ja kehitys 2012 Muuttoliikkeen ja pendelöinnin lisäksi myös maahanmuutto muokkaa alueellisia työmarkkinoita. Maahanmuuton merkitys tulee myös voimistumaan lähitulevaisuudessa, sillä Tilastokeskuksen väestöennusteen mukaan maahanmuuttajien lukumäärä kasvaa vuoteen 2020 mennessä noin henkilöllä. Tarkastelun fokusoimiseksi tässä raportissa ei kuitenkaan tulla erikseen kiinnittämään huomiota maahanmuuton merkitykseen alueellisten työmarkkinoiden ja liikkuvuuden kannalta. 2.4 Alueellisten työmarkkinoiden tuleva kehitys Valtion taloudellinen tutkimuskeskus (VATT) julkaisi vuonna 2011 ennusteen alueellisista työmarkkinoista vuoteen 2025 asti. 5 Seuraavassa keskustellaan lyhyesti siitä, miltä alueellisten työmarkkinoiden kehitys näyttää tämän ennakointityön perusteella seuraavan reilun kymmenen vuoden aikana. Ennakointityö pohjautui laskennallisen yleisen tasapainon malliin, joka hyödyntää laajaa tilastotietoa Suomen taloudesta ja sen rakenteesta. Tämän rinnalla ennakointityössä hyödynnettiin asiantuntijoiden arvioita alueiden tulevasta työvoiman määrän ja työllisyysrakenteen kehityksestä. Ennakointityön tuloksia esittelevässä raportissa esiteltiin pääasiassa tuloksia ns. tavoite- tai politiikkauraan perustuen. Siinä perusuraa, jossa talouden rakenteellisen kehityksen oletetaan jatkuvan pääosin samankaltaisena kuin lähihistoriassa talouden antamissa makrotaloudellisissa puitteissa, muutetaan politiikkatavoitteiden mukaisesti. Tavoiteskenaariossa mm. oletetaan, että työllisyysaste saavuttaa Suomessa 75 prosentin tason vuonna Perusskenaariossa vastaava luku on 73 prosenttia. 5 Työvoiman tarve Suomen maakunnissa vuosina , VATT Tutkimukset 166,

15 Kuviossa 9 on esitetty työllisten määrän muutos vuosina ja maakunnittaina tavoiteskenaariossa. Työllisten määrän odotetaan supistuvan kaikkialla muualla paitsi Ahvenanmaalla, Pohjois-Pohjanmaalla, Pirkanmaalla sekä Uudellamaalla. Voimakkainta työllisten määrän supistuminen on Kainuussa, missä työllisten määrän ennakoidaan pienentyvän lähes 8 prosenttia vuoden 2008 tasosta vuoteen 2025 mennessä. Kehityksen taustalla on mm. alkutuotannon työllisten määrän supistuminen noin kolmanneksella tarkasteltavalla ajanjaksolla. Voimakkainta työllisyyden kasvu on puolestaan Uudellamaalla, missä työllisten määrän odotetaan olevan vuonna 2025 yli 5 prosenttia suurempi kuin vuonna Kasvua ajaa palvelualojen kehitys, missä erityisesti liike-elämän palveluiden kasvun odotetaan olevan voimakasta. Kuvio 9. Työllisten määrän muutos alueittain vuosina ja ennakoinnin tavoiteskenaariossa Kainuu -6,6 % -7,9 % Etelä-Savo -4,6 % -5,7 % Satakunta -3,5 % -4,6 % Päijät-Häme -4,1 % -4,4 % Kymenlaakso -3,6 % -4,1 % Muutos Itä-Uusimaa -3,2 % -4,0 % Pohjois-Karjala -3,9 % -3,9 Muutos Etelä-Pohjanmaa -3,9 % -3,4 % Pohjanmaa -2,8 % -2,9 % Pohjois-Savo -2,9 % -2,9 Etelä-Karjala -4,5 % -2,8 % Keski-Pohjanmaa -3,2 % -2,5 % Varsinais-Suomi -2,4 % -2,1 % Lappi -3,1 % -1,9 % Kanta-Häme -2,7 % -1,7 % Keski-Suomi -2,9 % -0,8 % Ahvenanmaa 0,9 % 2,7 % Pohjois-Pohjanmaa -0,4 % 2,5 % Pirkanmaa 0,0 % 4,0 % Uusimaa 1,0 % 5,2 % -12% -7% -2% 3% 8% Lähde: ToimialaOnline 15

16 Yllä esitetty kuvaus alueellisten työmarkkinoiden tulevasta kehityksestä viittaa siihen, että Uudellamaalla työvoiman tarve tulee olemaan jatkossakin muuhun maahan verrattuna voimakasta. 2.5 Alueelliseen liikkuvuuteen vaikuttavista tekijöistä Taulukkoon 1 on koottu joitakin suomalaisen ja kansainvälisen tutkimuksen esille nostamia tekijöitä alueellisen liikkuvuuden taustalla. Tutkimus osoittaa mm. alueellisen liikkuvuuden pienenevän iän myötä. Toisin sanoen, nuoret liikkuvat iäkkäämpiä todennäköisemmin, mikä näkyi myös edellä esitellyssä Suomen alueellisen liikkuvuuden tilannekuvassa. Iän vaikutus liikkuvuuteen heijastelee osaltaan mm. opintojen aloittamista tai lopettamista, mutta iällä on havaittu oma itsenäinen vaikutuksensa liikkuvuuteen myös sen jälkeen kun on huomioitu esimerkiksi henkilön työmarkkina-asema ja perhetilanne. Myös korkeasti koulutettujen suuremmasta muuttoalttiudesta vähemmän koulutettuihin verrattuna on runsaasti tutkimuksellista näyttöä. Koulutuksen voidaan katsoa lisäävän ns. yleistä inhimillistä pääomaa, joka ei ole sidoksissa tiettyyn työpaikkaan vaan kulkee ihmisen mukana. Koulutus laajentaakin henkilön valintamahdollisuuksia työmarkkinoilla. Iän ja koulutuksen lisäksi myös työmarkkina-aseman yhteydestä alueelliseen liikkuvuuteen tiedetään tutkimuksen perusteella paljon. Työttömät liikkuvat muita todennäköisemmin, joskin työttömyyden vaikutus on havaittu Suomessa heikommaksi kuin monessa muussa maassa. Myös työttömien iällä on keskeinen merkitys: nuoret työttömät liikkuvat tyypillisemmin kuin iäkkäämmät työttömät. Tärkeä työttömien liikkuvuutta estävä tekijä on tutkimusten mukaan perhetausta. Työtön, joka on parisuhteessa ja jonka kumppani on työllinen, liikkuu harvemmin kuin perheetön työtön. Myös pienten lasten on havaittu vähentävän vanhempien liikkuvuutta. Tämän väliraportin kannalta erityisen mielenkiintoisia ovat tutkimukset, joissa on tarkasteltu asumismuodon ja yleisesti asuntomarkkinoiden roolia alueellisen liikkuvuuden kannalta. Sekä kotimaisissa että ulkomaisissa tutkimuksissa on havaittu, että asumismuoto on yhteydessä muuttoalttiuteen. Omistusasujien on todettu muuttavan vuokralla asuvia vähemmän. Myös alueen asuntomarkkinoiden tilanne vaikuttaa liikkuvuuteen. Suomea koskevat tutkimustulokset viittaavat siihen, että asuntojen korkeat hinnat muodostavat yhden esteen muuttoliikkeelle 6. Asuntomarkkinoiden tila näyttää vaikuttavan muuttoliikkeeseen erityisesti tulomuuton välityksellä. Korkeat asuntojen hinnat yhdistettynä vähäiseen vuokra-asuntotarjontaan vähentävät tutkimusten mukaan alueelle muuttamista, mutta asuntomarkkinatekijät eivät näytä ehkäisevän lähtömuuttoa. Asuntomarkkinoiden lisäksi myös eräillä muilla alueeseen liittyvillä tekijöillä on havaittu yhteys alueelliseen liikkuvuuteen. Yksi keskeinen aluetekijä on lähtöalueen työttömyysaste. Monissa niin kotimaisissa kuin kansainvälissä tutkimuksissa on havaittu positiivinen yhteys lähtöalueen työttömyysasteen ja lähtöalttiuden välillä. Toisin sanoen, korkean työttömyyden alueilta muutetaan todennäköisemmin pois kuin matalan työttömyyden alueilta. Työttömyyden kautta syntyvän lähtömuuttopaineen on myös havaittu olevan voimakkaampi kuin edellä mainitun omistusasumisen liikkumista heikentävä vaikutus. Suomea koskevien tutkimustulosten mukaan omistusasuminen ei näytä lukitsevan työttömiä korkean työttömyyden alueelle. Lisäksi alueen tulotasolla on havaittu olevan merkitystä. Muuttamisen todennäköisyys on sitä pienempi, 6 Ks. esim. Hämäläinen ja Böckerman (2004) ja Nivalainen (2006). 16

17 mitä korkeampi on (lähtö)alueen keskimääräinen tulotaso, tosin tulotason vaikutus on todettu selvästi pienemmäksi kuin alueen työttömyystilanteen. Tutkimusten mukaan myös alueen elinkeinorakenne ja sen monipuolisuus on yhteydessä alueelliseen liikkuvuuteen. Yksipuolisen elinkeinorakenteen on havaittu lisäävän poismuuton todennäköisyyttä. Suomalaisten tutkimusten mukaan esimerkiksi maatalous- ja teollisuusvaltaisilla alueilla poismuuttaminen on yleisempää verrattuna alueisiin, joissa toimialarakenne on monipuolisempi. Taulukko 1. Alueelliseen liikkuvuuteen vaikuttavia tekijöitä tutkimuksen valossa, suluissa vaikutuksen suunta, (-) vähentää liikkuvuutta, (+) lisää liikkuvuutta Yksilöön/kotitalouteen liittyviä tekijöitä Lähtöalueeseen liittyviä tekijöitä Ikä (-) Työttömyysaste (+) Koulutus (+) Tulotaso (-) Työmarkkina-asema: työllinen (-), työtön (+) Elinkeinorakenteen monipuolisuus (-) Asumismuoto: vuokra (+), omistus (-) Asuntojen hinnat (-)* Perhetausta: parisuhde (-), lapset (-) Lähde: Pohjautuu Holm, Nivalainen ja Volk (2008) tutkimukseen * Vaikuttaa nettomuuttoon ennen kaikkea tulomuuton välityksellä. 2.6 Yhteenveto Edellä kuvatun perusteella näyttää siltä, että työmarkkinoilla on työttömien ja avoinna olevien työpaikkojen välillä epäsopivuutta, jota käynnissä oleva talouden rakennemuutos pahentaa. Avoimien työpaikkojen ja työttömien työnhakijoiden alueellisessa sijoittumisessa on erityisen suuri epäsuhta pääkaupunkiseudun ja muun maan välillä. Uudellamaalla on yleisesti pulaa työvoimasta ja muualla Suomessa työttömiä on enemmän kuin avoimia työpaikkoja. Lisäksi työttömyyserot alueiden välillä vaikuttavat olevan ainakin osittain rakenteellisia. Työvoiman alueelliselle liikkuvuudelle erityisesti muualta maasta Helsingin seudulle olisi siis tarvetta, mutta Suomen sisäisten muuttoliikkeiden tarkastelu osoittaa, että liikkuvuus on ajan mittaan lisääntynyt verrattain vähän ja 2000-luvulla ei lainkaan. Pendelöinti on sen sijaan kasvanut selvästi enemmän, mikä yhdessä työssäkäyntialueiden laajentumisen kanssa on saattanut osaltaan lieventää tarvetta muuttamiseen alueiden välillä. Katsaus alueellisten työmarkkinoiden tulevaan kehitykseen viittaa siihen, että Uudellamaalla työvoiman tarve tulee olemaan muuhun maahan verrattuna voimakasta myös tulevina vuosina. Tämän työvoimatarpeen tyydyttämisessä alueellisella liikkuvuudella on oma roolinsa. Alueellista liikkuvuutta selvittäneiden tutkimusten perusteella tiedetään, että asuntomarkkinoihin liittyvät tekijät vaikuttavat keskeisellä tavalla työvoiman liikkuvuuteen. Asumismuoto on yhteydessä muuttoalttiuteen. Omistusasujien, joita on Suomessa reilusti yli puolet kaikista asujista, on todettu muuttavan vuokralla asuvia vähemmän. Suomessa asuntojen korkeat hinnat näyttävät muodostavan yhden esteen muuttoliikkeelle. Asuntomarkkinoihin liittyviä liikkuvuuteen vaikuttavia tekijöitä käsitellään tarkemmin seuraavassa luvussa. 17

18 3 Asuntomarkkinat ja alueellinen liikkuvuus Suomessa asuntomarkkinoiden keskeiset ongelmat koskevat pääasiassa Helsingin seutua. 7 Helsingin seutu vastaa noin 36% Suomen BKT:sta ja noin 30% työpaikoista keskittyy alueelle. Alueen väestön on myös ennustettu kasvavan lähes 25% vuoteen Pääkaupunkiseudun asuntomarkkinoiden ongelmat heijastuvat työvoiman liikkuvuuteen ja heikentävät siksi koko kansantalouden työllisyys- ja kasvumahdollisuuksia. Työvoiman liikkuvuuden kannalta asuntomarkkinoiden keskeiset kipupisteet liittyvät epätasaiseen alueelliseen asuntojen hinta- ja vuokrakehitykseen: Helsingin seudulla asuntojen hintataso on moninkertainen suhteessa muun Suomen tasoon, mikä on seurausta pitkään jatkuneesta voimakkaasta hintojen noususta Helsingin seudulla (Kuvio 10). Asuntojen hintoja nopeammin on noussut maan hinta, sen sijaan rakennuskustannukset eivät ole nousseet samaan tahtiin eikä niissä ole myöskään yhtä voimakasta alueellista vaihtelua (Kuvio 11). Kuvio 10. Asuntohintakehityksen alueelliset erot /m Asuntojen neliöhintakehitys PKS vanhat asunnot PKS uudet asunnot Muu Suomi vanhat asunnot Muu Suomi uudet asunnot Lähde: Tilastokeskus 7 Helsingin seutuun kuuluu pääkaupunkiseudun kuntien, Espoo, Helsinki, Kauniainen ja Vantaa, lisäksikymmenen muuta kuntaa (Järvenpää, Nurmijärvi, Tuusula, Kerava, Mäntsälä, Pornainen, Hyvinkää, Kirkkonummi, Vihti ja Sipoo. 18

19 Kuvio 11. Asunto- ja omakotitonttihintojen, vuokrien sekä rakennuskustannusten kehitys =100 Lähde: BoF online 4/2012 Hintojen nousu heijastuu luonnollisesti myös vuokratasoon. Kansainvälisesti vertailtuna Helsinki on asuntojen hinnalla mitattuna erittäin kallis kaupunki. EU:n pääkaupungeista Helsingissä asuntojen hintataso on Lontoon jälkeen yksi korkeimmista. Asuinpaikan vaihtamisen kustannukset heikentävät siis nimenomaan pääkaupunkiseudulle suuntautuvan liikkuvuuden kannustavuutta. Hintojen nousun taustalla on kysyntään nähden riittämätön asuntojen ja tonttien tarjonta. Tonttitarjontaan vaikuttavat odotukset tonttien arvon kehityksestä. Asuntotarjontaan vaikuttavat useat kustannustekijät, kuten tonttihinta, rakennuskustannukset ja korkomenot. Asuntojen kysyntään taas vaikuttaa tulo- ja korkotason ohella keskeisesti väestömäärän kasvu ja rakenne sekä asumisväljyyden kasvu. Viimeisen kolmenkymmenen vuoden aikana pääkaupunkiseudulla väestö on kasvanut lähes 30 prosentilla. 8 Tonttimaan riittävyyttä arvioitaessa keskeistä onkin huomioida alueen väestömäärän ja sen rakenteen sekä asumisväljyyden kehitys ja niiden luomat paineet asuntotuotannolle. Eri politiikkatoimilla voidaan ohjata sekä asuntojen kysyntää että tarjontaa. Tonttien tarjontaan voidaan vaikuttaa mm. kuntien kaavoituspolitiikalla sekä valtion ja kuntien maa-alueiden käytöllä. Asuntojen hintoja voivat nostaa myös mm. kilpailun puute rakentamisen arvoketjussa sekä rakentamisen sääntely. Lisäksi valtion toimet niin tukien kuin verotuksen osalta voivat vaikuttaa asuntojen hintoihin ja vuokriin. Näitä kysymyksiä käsitellään seuraavissa alaluvuissa. 8 Erityisen voimakasta väestön kasvu on ollut 1990-luvulla, jolloin väestömäärää pääkaupunkiseudulla nousi lähes 15 prosentilla. 19

20 3.1 Tonttimaan tarjontaan vaikuttavat tekijät Kaavoituksen riittävyys ja täydennysrakentaminen Asuntorakentamisen pullonkaulana erityisesti Helsingin seudulla on tonttipula. Sen taustalla vaikuttaa toisaalta asunrakentamiseen kaavoitetun maan puute, mutta myös jo kaavoitettujen tonttien vajaakäyttö. Tonttipulaan vaikutettaessa ja kaavavarannon riittävyyttä arvioitaessa tulisi huomioida nämä kaksi toisiaan täydentävää haastetta: lisäkaavoituksen ja täydennysrakentamisen tarve. Kaavoitettujen tonttien potentiaalista tarjonnan määrää voidaan mitata asemakaavavarannolla, joka kuvaa asuntorakentamiseen käytettävissä olevaa rakennusoikeutta. Pääkaupunkiseudulla tyhjien tonttien osuus tästä varannosta on alle puolet. Niiden kaavavaranto on supistunut yli 30 prosentilla viime vuosikymmenen aikana (Kuvio 12). Tämä supistuminen lisää paineita nykykaavoitukselle. Helsingin kaupungin selvityksissä (2011 ja 2012) on arvioitu, että käytännössä nykyinen asemakaavavaranto on varsin pieni sekä Helsingissä että pääkaupunkiseudulla yleensä. Tämä koskee erityisesti kerrostaloja: vuosittaisen rakentamisen volyymin keskimääräisellä tasolla rakentaminen söisi tyhjien tonttien kaavavarannon Helsingissä kokonaan noin neljässä vuodessa. Toisaalta yleiskaavat voivat tarjota lisämahdollisuuksia rakentamiseen. Kuvio 12. Tyhjien tonttien kaavavarannon kehitys pääkaupunkiseudulla ja Helsingissä kerrosneliö Pääkaupunkiseutu Helsinki Lähde: Helsingin kaupunki, 2011 Täydennysrakentamisen merkitys kasvaa enenevässä määrin erityisesti pääkaupunkiseudulla. Kuten jo yllä mainittiin, tyhjien tonttien kaavavaranto on supistunut ja alueen rakennusoikeudesta yli 50 prosenttia liittyy vajaasti rakennettuihin tontteihin. Selvitysten (Helsingin kaupunki, 2011 ja 2012) mukaan lisärakentamisen todennäköisyys näille tonteille on kuitenkin hyvin pieni. 9 Näin ollen merkittävä osa rakennusoikeudesta ei ole tällä hetkellä käytännössä käytettävissä asuntorakentamiseen. Täydennysrakentamiseen tuleekin jatkossa kiinnittää erityistä huomiota. 9 Selvityksen mukaan noin 20% vajaasti rakennetuista tonteista tulee rakennetuiksi 10 vuoden kuluessa vahvistetusta kaavasta. Tämän vuoksi selvityksissä (Helsingin kaupunki, 2011 ja 2012) suositellaan laskemaan tonttivarantoon tyhjien tonttien rakennusoikeuden lisäksi vain viidennes vajaasti rakennettujen tonttien rakennusoikeudesta. 20

21 Kansainvälisesti vertailtuna Suomessa jo rakennettujen alueiden asukastiheys on erittäin matala. Esimerkiksi pohjoismaisista pääkaupungeista Kööpenhaminassa asukastiheys on selvästi yli kaksinkertainen ja Tukholmassakin runsas puolitoistakertainen verrattuna Helsingin asukastiheyteen (Kuvio 13). Hajanainen yhdyskuntarakentaminen on monien vuosikymmenien tulos: Helsingin seudun kehyskunnissa alhaisen tehokkuuden pientaloalueet ovat laajentuneet 25 vuodessa kaksinkertaiseksi ja niiden asukastiheys on laskenut lähes puoleen. Yhdyskuntarakenteen hajautumista on lisännyt taajamien reuna-alueiden kasvu. Toisaalta hajanainen yhdyskuntarakenne voi heijastaa suomalaisten toiveita asumisen suhteen: esimerkiksi Suomen ympäristökeskuksen asukaskyselyn mukaan yli puolet suomalaisista haluaa asua pientaloalueilla, joissa asuminen on väljempää. Tiivis yhdyskuntarakentaminen voi helpottaa pulaa kohtuuhintaisista asunnoista: mitä tiiviimmin kasvukeskukset rakennetaan, sitä pienemmät ovat asuinalueiden rakentamiseen liittyvät infrastruktuuri- (tie- ja putkistoverkostot sekä palvelut) ja maankäyttökustannukset. Täydennysrakentaminen on huomattavasti edullisempaa kuin kokonaan uuden alueen investoinnit. Esimerkiksi Tampereella kaupungin investoinnit/asukas jäivät noin puoleen siitä, mitä kokonaan uuden alueen investoinnit olivat. Kuvio 13. Asukastiheys eräissä pohjoismaisissa pääkaupungeissa, , asukas/km2 Lisäkaavoituksen ja täydennysrakentamisen lisäksi asuintonttien tarjontaan vaikuttaa yleiskaavan jakautuminen eri käyttötarkoitusten mukaan. Pääkaupunkiseudulla toimitilarakentamiseen kaavoitettu tonttivaranto on lähes kuusinkertainen suhteessa kerrostalorakentamisen varantoon (Taulukko 2). Samaan aikaan esimerkiksi toimistojen vajaakäyttöaste on alueella 10 %, mikä viittaisi siihen, että toimitilarakentamiseen kaavoitetuista tonteista olisi ylitarjontaa. Kaavoitettujen rakennusten käyttötarkoitusta muuttamalla voisikin lisätä asuintonttien tarjontaa. Pääkaupunkiseudulla on myös maa- ja 21

22 metsätalousmaaksi määriteltyjä alueita, joiden käyttötarkoituksen muuttaminen soveltuvin osin asuinrakentamiseen voisi helpottaa asuinrakentamisen tonttipulaa. Taulukko 2. Rakentamisen varannon jakautuminen eri käyttötarkoitusten mukaan Rakentamisen varannot vuonna 2011, miljoonaa kerrosneliötä Yhteensä Helsinki Espoo Vantaa Tarve yhteensä Toimitilat 16,3 6,4 4,7 5,4? Teollisuus- ja varastorakentaminen 7 3 0,9 3,1 Koko asuntotuotanto 7,8 3 2,8 1,8 Kerrostalot 2,9 1,8 0,8 0, Pientalot 4,9 1,3 2 1,5 Lähde: SeutuRAMAVA, Seppo Laakso, Catella Kaavoitukseen ja täydentämisrakentamiseen voidaan vaikuttaa eri politiikkatoimilla. Kaavoituksesta vastaa kunta, joten politiikkatoimien tulee tällöin kohdistua kuntaan. Täydennysrakentamisessa taas tulee vaikuttaa maanomistajiin, jolloin vaikuttamisen kohde hajaantuu. monien politiikkatoimien vaikutukset näkyvät vasta huomattavalla viiveellä. Esimerkiksi kaavoitus ja sitä seuraava rakennuslupamenettely voivat olla hidas prosessi ja muutosten vaikutukset näkyvät vasta viiveellä asuntotuotannossa. Näin ollen lyhyellä aikavälillä seuraavissa kappaleissa tarkastellut kaavoitusta lisäävät ja tehostavat toimet eivät ratkaise akuuttia kohtuuhintaisten asuntojen pulaa vaan vaikuttavat pidemmällä aikavälillä tonttitarjonnan rakenteellisiin ongelmiin Millä politiikkatoimilla voidaan vaikuttaa tonttitarjontaan? Kunnat ovat keskeisessä roolissa asuntomarkkinoiden toimivuuden lisäämisessä. Kuntien kaavoitus- ja maapolitiikka, infrastruktuuri- ja liikenneratkaisut sekä asuntotuotanto vaikuttavat asuntomarkkinoiden toimintaan. Esimerkiksi kaavoitus on lähes kokonaan kuntien vastuulla. Valtion toimilla on siksi vaikea vaikuttaa suoraan kaavoitukseen. Kuntia voidaan kuitenkin kannustaa tonttitarjonnan lisäämiseen eri keinoin. Yksi keskeinen väline asuntotarjonnan lisäämiseksi on valtion ja kuntien aiesopimukset ja metropolialueen hallinnollisen ratkaisun kehittäminen. Valtio voi myös suoraan tukea kuntia, kannustaa kaavoitukseen kuntarakenne- ja metropolialueuudistuksen, liikennehankkeiden rahoituksen, valtionosuusjärjestelmän ja/tai kiinteistöverotuksen kautta sekä laajentaa kaavoitusoikeutta. Nämä toimet voivat myös tukea aeisopimuksien tavoitteiden saavuttamista. Metropolialueen hallintoratkaisu Koko kansantalouden näkökulmasta yksittäisten kuntien päätökset eivät välttämättä ole optimaalisia vaan optimaaliset ratkaisut edellyttäisivät kuntien yhteistä suunnittelua, ohjausta ja päätöksentekoa. Yhteisten ratkaisujen merkitys korostuu Helsingin seudulla. Helsingin seudun yhteistyön kehittämiseksi hallitus onkin linjannut, että selvitetään vaihtoehtoisia metropolialueen hallintoratkaisuja. Tällä hetkellä alueen kunnat 22

23 tekevät yhteistyötä eri kokoonpanoissa muun muassa kuntayhtymien, yhteissomisteisten yhtiöiden sekä yhteistyösopimusten kautta. Metropolialueen esiselvityksen (2013) mukaan näiden yhteistyömuotojen ongelmana ovat päättäjien suuri määrä sekä erilaiset tulkinnat ja toimeenpanon eriytyminen ja alueen kilpailukyvyn ja alueen hyvinvoinnin turvaamiseksi tarvitaan yhtenäistä ja yhteistä päätöksenteko- ja toimeenpanorakennetta Helsingin seudulle. 10 Tonttitarjonnan turvaamisen näkökulmasta metropolialueen ratkaisu tehostaisi maankäyttöä, kaavoitusta ja rakentamisen ohjausta Helsingin seudulla, missä koko aluetta koskevalle yleiskaavalle olisi erityisesti tarvetta. Yhteinen yleiskaava edistäisi paremmin myös yhdyskuntarakenteen tiivistämistä. Yhteisen yleis- ja maakuntakaavan kehittämistä tarkastellaan seuraavassa alaluvussa. Maakunta- ja yleiskaavan kehittäminen Kaupunkiseutujen alueidenkäyttöä ohjataan maakuntakaavoilla ja yleiskaavoilla. Maakuntakaava ohjaa laajemmin kaupunkiseutujen alueiden käyttöä, kun taas yleiskaavan tehtävä on kunnan tai sen osan tasolla yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteen sovittaminen. Maankäyttö- ja rakennuslain toimivuusarvioinnin väliraportissa todetaan, että maakunta- ja yleiskaava ovat hyviä suunnitteluvälineitä kaupunkiseutujen kehityksen ohjaamiseen, 11 mutta niitä ei aina käytetä kaupunkiseudun kokonaisedun kannalta optimaalisella tavalla. Väliraportin mukaan kaupunkiseutujen yleispiirteistä kaavoitusta tulisi kehittää siten, että maankäytön, asumisen ja liikenteen yhteensovittaminen toimisi nykyistä paremmin. Tämä edellyttää maakuntakaavan, yhteisen yleiskaavan ja yleiskaavan keskinäisen roolin ja sisällön pohtimista, kaavojen sisältövaatimusten kehittämistä sekä kaavojen toteuttamisen ajoituksen parempaa hallintaa. Tällä hetkellä kaavoituksessa puuttuu Helsingin seudun yhteinen yleiskaava, joka tarkentaisi mitoituksen ja ajoituksen osalta maakuntakaavaa ja ohjaisi kuntien kaavoitusta. Valtioneuvoston asuntopoliittisen toimenpideohjelman mukaisesti MAL-aiesopimuksessa on sovittu, että Helsingin seudulle laaditaan yhteinen maankäyttösuunnitelma, jossa sovitetaan yhteen alue- ja yhdyskuntarakenteen sekä liikennejärjestelmän kehittämisperiaatteet ja ratkaisut. Työn yhteydessä määritellään maankäyttö- ja rakennuslain mukaisen pääkaupunkiseudun yhteisen yleiskaavan tarve ja aikataulu sekä seudun muiden kuntien alueille laadittavien yhteisten yleiskaavojen tarve ja aikataulutus. Maankäytön, asumisen ja liikenteen (MAL) aiesopimukset Kohtuuhintaisten asuntojen tarjonnan lisäämiseksi valtio sopi Helsingin sekä Turun seudun kuntien kanssa kesällä 2012 uusista asuntotuotanto tavoitteista vuosille (MAL-aiesopimus). 12 Sopimus edellyttää, että kunnat sitoutuvat kuntakohtaisiin asuntotuotantovelvoitteisiin. Vastaavissa aiemmissa sopimuksissa tavoitteet eivät ole kuitenkaan täysin toteutuneet ja tällä hetkellä näyttää, että Helsingin alueen kuntien nykyiset asemakaavat eivät vastaa näitä tavoitteita (Kuvio 14). Lisäksi on huomioitava, että 10 Lisäksi palveluyhteistyö mahdollistaa lähinnä pienimuotoiset rajat ylittävät palvelut ja erityispalveluiden saannin. Näillä yhteistyömuodoilla palveluiden tarjonta muille kuin kunnan asukkaille on jäänyt vähäiseksi suhteessa seudun työssäkäyntiin ja asiointiin yli kuntarajojen 11 Toimiva esimerkiksi maakuntakaavoituksesta on Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavaehdotus, jossa varaudutaan asukkaan ja työpaikan kasvuun vuoteen 2035 mennessä. Uutta väestönkasvua ohjataan siinä ensisijaisesti hyvien joukkoliikenneyhteyksien läheisyyteen nykyisten ratojen asemanseuduille ja taajamiin linjaautoyhteyksien varsille. Arvioitu kasvu suunnataan ensisijaisesti nykyiseen rakenteeseen sitä tiivistäen ja täydentäen. 12 Tällä hetkellä myös Tampereen seudulle on solmittu vastaava sopimus. Lisäksi pohdinnassa on, tulisiko yli asukkaan kunnille laatia samantapaisia sopimuksia. 23

24 sopimuksissa asetetut tavoitteet saattavat aliarvioida asuntotarvetta, sillä kaavavarannon supistuminen aiempina vuosian luo ylimääräistä painetta nykykaavoitukselle. Julkisessa keskustelussa on nostettu esille tarve aiesopimusten kehittämisestä ja niiden sitovuuden vahvistamisesta, mikä lisäisi niiden vaikuttavuutta. Yhtenä vaihtoehtona työryhmässä nousi esille ajatus MAL-sopimusten muuttamisesta laillisesti sitoviksi. MAL-sopimusten tavoitteiden sitovuuden lisääminen juridisesti, voisi kuitenkin johtaa kuntien lakisääteisten velvoitteiden kasvuun. Kuvio 14. Pääkaupunkiseudun asemakaavatilanne ja tarvittava kerrosala* * Tarvittava kerrosala määritelty Valtion ja kuntien MAL-aiesopimuksen mukaan Lähde: Valtion ja Helsingin seudun kuntien välinen MAL-aie-sopimus Valtion kunnille myöntämät tuet ja rahoittamat liikennehankkeet Valtio voi kannustaa kaavoitukseen tukemalla kuntien infrastruktuurin rakentamista esimerkiksi kunnallistekniikka-avustuksilla. Näitä avustuksia myönnettiin yhteensä 30 miljoonaa euroa vuosina Alueellisesti avustukset painottuvat aiesopimusta toteuttaviin Helsingin seudun kuntiin. Noin 70 prosenttia avustuksista on myönnetty näille kunnille. Avustusten vaikuttavuudesta ei ole kuitenkaan arvioita. On mahdollista, että kunnallistekniikka olisi rakennettu alueille muutenkin, sillä suuri tonttikysyntä erityisesti pääkaupunkiseudulla luo paineita kunnallistekniikan rakentamiseen. Lisäksi avustukset ovat kuntien kehittämiskorvausoikeuden (käsitellään myöhemmin maankäyttöpolitiikkaosiossa) kanssa vaihtoehtoisia keinoja saavuttaa sama tavoite (kunnallistekniikan rahoitus). Avustusta myönnetään uudelle asuntoalueelle johtavien liikenneväylien sekä puistojen rakentamiseen, mutta ei täydennys- ja muutosaluerakentamisalueille. Näillä alueilla on todennäköisesti jo osittain valmiiksi rakennettua kunnallistekniikkaa, mutta jotta alueita voitaisiin hyödyntää asuntorakentamiseen voivat muutokset kuitenkin vaatia kunnalta muita kunnallisteknisiä toimia. Esimerkiksi kaavan käyttötarkoituksen muuttaminen voi vaatia kunnallistekniikan osittaista uudelleen rakentamista. Kunnallistekniikka-avustuksia ei ole tarkoituksenmukaista myöntää perusparannuksiin. Valtio voisi enenevässä määrin vaikuttaa kuntien kaavoituspäätöksiin myös liikenneverkostohankkeiden kohdentamisen ja rahoituksen kautta yhdistämällä ne entistä tiiviimmin kuntien maankäyttösuunnitteluun. Tällöin kunnat velvoitettaisiin kaavoittamaan tiiviitä asuinalueita, jonne toteutetaan alueen esimerkiksi 24