Liikenne- ja viestintäministeri Susanna Huovinen

Transkriptio

1 Valtioneuvoston kirjelmä Eduskunnalle ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi toimitusketjujen turvallisuuden parantamiseksi (kuljetusketjujen turvatoimiasetus) Perustuslain 96 :n 2 momentin mukaisesti lähetetään eduskunnalle Euroopan yhteisöjen komission tekemä ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi toimitusketjujen turvallisuuden parantamiseksi sekä ehdotuksesta laadittu muistio. Helsingissä 31 päivänä toukokuuta 2006 Liikenne- ja viestintäministeri Susanna Huovinen Liikenneneuvos Lassi Hilska

2 2 LIIKENNE- JA VIESTINTÄMINISTERIÖ EU/2006/0685 MUISTIO KOMISSION EHDOTUS EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUK- SEKSI TOIMITUSKETJUN TURVALLISUUDEN PARANTAMISESTA (KULJE- TUSKETJUJEN TURVATOIMIASETUS); KOM(2006) 79 LOPULLINEN 1. Ehdotuksen pääasiallinen sisältö Asetusehdotuksella on tarkoitus lisätä koko Euroopan yhteisön turvallisuutta muun muassa terroritekoja vastaan. Ehdotus on jatkoa alusten ja satamarakenteiden, satamien ja lentoasemien turvallisuutta parantaville toimille, joiden osalta yhteisölainsäädäntö on olemassa. Satamaturvatoimia koskevan direktiivin kansallinen voimaan saattaminen on parhaillaan käynnissä. Uudella asetusehdotuksella laajennettaisiin turvajärjestelyt koskemaan sisämaan liikennettä ja koko kuljetusketjua mukaan lukien terminaalit, tavaran lähettämöt, kuljetusyritykset ja huolintatoiminta. Asetusehdotuksen sisältö ja periaatteet vastaavat pääosiltaan satamien ja ilmaliikenteen säännöksiä. Perustava ero olisi se, että turvajärjestelmät olisivat yrityksille vapaaehtoisia mutta valtiolle pakolliset. Kuljetusasiakas ei olisi velvoitettu käyttämään kuljetuksissa turvalliseksi luokiteltuja toimijoita tai toimitusketjua. Logistiikkapalveluyritykset eivät olisi velvoitettuja hankkimaan turvallisen operaattorin asemaa. Jäsenvaltiot olisivat ehdotuksen mukaan velvoitettuja järjestämään puitteet, jolla toimitusketjun turvallisuus ja turvallisen toimijan asema voitaisiin todeta ja tunnustaa. 2. Asetusehdotuksen tausta Komissio ja jäsenvaltiot ovat todenneet, että turvavälikohtaukset ja terrorismi kuuluvat vakavimpiin uhkiin, joita Euroopan unionin perustana oleviin demokratian ja vapauden ihanteisiin ja rauhanarvoihin kohdistuu. Ilmailun ja merenkulun osalta turvallisuusongelma on poistettu yhteisölainsäädännöllä. Jotta koko toimitusketju saadaan turvattua, on maaliikennemuotoihin ja tavarankäsittelyyn kuljetusketjussa sovellettava samoja menettelyitä. Komissio katsoo, että on tarpeen toteuttaa ensimmäinen vaihe koko toimitusketjun turvallisuuden parantamiseksi. Markkinoiden koon ja moninaisuuden takia aluksi luotaisiin vapaaehtoiset mutta valvotut puitteet. Komission ehdotus suosittaa myös kannustuskäytäntöjä, joissa jäsenvaltiot antaisivat turvallisiksi luokitelluille yrityksille ja kuljetusketjuille etuisuuksia ja yksinkertaistettuja menettelyitä esimerkiksi yhteisön rajan ylityksissä - esimerkiksi tullitarkastuksissa tms. Tavoitteena on, että toimijat ottaisivat käyttöön uusia turvallisuuden hallintavälineitä ja kehittäisivät nykyisiä asetuksen mukaisesti määriteltyjen vähimmäisvaatimusten suuntaisesti. 3. Ehdotuksen sisältö Asetusehdotus toimitusketjujen turvatoimien parantamisesta edellyttäisi soveltuvin osin samoja toimenpiteitä, jotka ovat käytössä merenkulun ja ilmaliikenteen turvaavissa järjestelmissä. Sen tavoitteena olisi parantaa koko toimitusketjun turvatasoa haittaamatta kaupankäyntiä. Halutaan saada aikaan järjestelmälliselle eurooppalaiselle lähestymistavalle yhteiset puitteet vaarantamatta yhteisiä kuljetusmarkkinoita ja nykyisten turvatoimien soveltamista. Tavoitteena olisi välttää tarpeetonta hallintoa ja rasitteita yhteisössä ja jäsenvaltioissa. Komission ehdotus edellyttää, että perustetaan pakollinen järjestelmä, jota varten jäsenvaltioiden olisi luotava turvallisuuden laatumerkki ( turvallinen toimija ), joka voitaisiin myöntää turvatasojen vähimmäisvaatimukset täyttäville toimitusketjun toimijoille, ja joka olisi sisämarkkinoilla vastavuoroisesti tunnustettavissa. Jäsenvaltioiden olisi toteutettava toimijoille vapaaehtoinen järjestelmä, jossa toimitusketjujen osapuolet voisivat tehostaa turvatoimiaan ja saada siitä etua.

3 3 Tavoitteena olisi antaa turvallisille toimijoille mahdollisuus hyödyntää turvatarkastusten helpotuksia ja erottua turvatoimissa myönteisesti kilpailijoista. Asetusehdotuksessa erotellaan neljä eri toimintaryhmää, joille kullakin olisi omat turvallisuutta koskevat ominaisuudet: (1) tavaroiden valmistelu kuljetusta varten ja kuljetus tuotantopaikalla, (2) tavaroiden kuljetus, (3) tavaroiden huolinta ja (4) varastointi, säilytys ja sisämaan terminaalin toiminnot. Turvalliseksi luokitellun toimijan asema myönnettäisiin, jos on perustanut, pannut täytäntöön ja vahvistanut asiakirjoin turvallisuushallintajärjestelmän, ja varmistanut, että vastuullaan olevaan toimitusketjun osaan kohdistuvien mahdollisten turvariskien torjumista varten on olemassa voimavaroja, ja turvallisuusjärjestelmää on mahdollista parantaa jatkuvasti. Olisi myös täytettävä asetuksen liitteessä vahvistetut erityisvaatimukset. Turvallisen toimijan aseman saisivat automaattisesti ne toimijat, jotka toimivat merenkulun ja ilmaliikenteen turvaavien säädösten puitteissa siis satamat ja lentoasemat. Jos toimijalle on myönnetty valtuutetun taloudellisen toimijan asema asetuksen (EY) N:o 648/2005 5a artiklan mukaisesti, toimitusketjujen turvallisuudesta vastaavan toimivaltaisen viranomaisen olisi katsottava, että 1 kohdassa tarkoitetut myöntämisperusteet täyttyvät, jos valtuutetun taloudellisen toimijan aseman myöntämisperusteet ovat samat tai vertailukelpoiset. Turvallisen toimijan asema myönnettäisiin kolmeksi vuodeksi. Asema voitaisiin uusia, jos turvallinen toimija täyttää edelleen asetuksessa säädetyt vähimmäisvaatimukset. Jäsenvaltion olisi nimettävä toimivaltainen viranomainen ja vahvistettava säännöt, joiden mukaisesti turvallisen toimijan asema voitaisiin peruuttaa, jos toimijan havaittaisiin vakavasti tai toistuvasti rikkovan aseman myöntämisehtoja. Asema voitaisiin peruuttaa myös valvonnan yhteydessä havaittujen puutteiden seurauksena. Jäsenvaltion olisi ylläpidettävä turvallisista toimijoista rekisteriä, joka olisi jäsenvaltion kaikkien toimitusketjun turvallisuudesta vastaavien toimivaltaisten viranomaisten, yhteysyksiköiden ja komission käytettävissä. Jäsenvaltioiden tulisi nimetä yhteysyksikkö, joka toimisi komission ja muiden jäsenvaltioiden välisenä yhteyspisteenä ja helpottaisi ja seuraisi toimitusketjujen turvatoimenpiteiden soveltamista ja tiedottaa siitä. 4. Ehdotuksen vaikutukset Suomeen Ehdotuksella voi olla merkittäviä vaikutuksia Suomen logistiikkajärjestelmään. Koska järjestelmä on vapaaehtoinen, ei sillä ehkä olisi välitöntä vaikutusta suurimpaan osaan kuljetusalalla toimivista yrityksistä tai niiden asiakkaista. Järjestelmä loisi tavallaan uuden toimilupajärjestelmän, koska se jakaisi yritykset turvaluokitettuihin ja turvaluokittamattomiin. Pienet kuljetusyritykset syrjäytyisivät kansainvälisten kuljetusten markkinoilta, koska niiden olisi vaikea tai mahdotonta täyttää asetetut vaatimukset esimerkiksi kuljetuskaluston aitaamisen ja jatkuvan valvonnan osalta. Suurien yritysten, joiden toiminta perustuu alihankkijoiden käyttöön, voisi olla vaikea täyttää turvallisen toimijan aseman vaatimuksia, koska kaikki alihankkijat eivät niitä täyttäisi. Rautatieliikenne kuuluisi turvajärjestelmän piiriin. Ainoalla nykyisellä toimijalla VR Cargolla voisi olla vaikeuksia täyttää vaatimukset, koska turvaavat toimenpiteet aitaamisineen ja valvontahenkilöineen koskisivat koko lastauspaikka-, terminaali- ja ratapihaverkkoa. Lisäksi vaunut tulisi voida lukita ja sinetöidä. Vastaavia ongelmia olisi kaikilla toimijoilla koko yhteisön alueella, mutta Suomen muutenkin suurien logistiikkakustannusten oloissa haitat voisivat olla muuta yhteisöä suhteellisesti suuremmat. Suomeen olisi perustettava uusi asetuksen tarkoittama toimivaltainen viranomainen, koska tehtävään soveltuvaa viranomaista ei tällä hetkellä ole. 5. Ehdotuksen soveltuvuus Suomessa Teknisesti ehdotus olisi sovellettavissa Suomessa. Sen vaatimukset aiheuttaisivat selvästi lisää hallintoa, ja niiden kansallista turvallisuutta lisäävät vaikutukset olisivat merkityksettömät. Koska järjestelmä olisi yrityksille vapaaehtoinen, vaikutukset kohdistuivat ensisijaisesti ulkomaankuljetustoiminnassa mukana oleville toimijoille. Järjes-

4 4 telmän eheyden takia niiden alihankkijatkin joutuisivat hankkimaan turvallisen toimijan aseman. Luokitusjärjestelmä olisi uusi markkinoita rajoittava lupajärjestelmä, josta aiheutuisi kustannuksia koko kansantaloudelle. 6. Ehdotuksen vaikutus Suomen lainsäädäntöön Suomessa asetuksen vaatimukset olisi pantava täytäntöön uudella lainsäädännöllä, koska aikaisempaa ei ole olemassa. 7. Taloudelliset vaikutukset Asetusehdotuksella olisi välittömiä valtiontaloudellisia vaikutuksia, joiden suuruutta on tässä vaiheessa mahdotonta arvioida. Olisi perustettava uusi toimivaltainen viranomainen, koska mikään nykyisistä ei sovellu tehtävään. Toimivaltainen viranomainen tarvitsisi käyttöönsä tietojärjestelmät ja yhteydet muihin viranomaisjärjestelmiin. Jos myös pienet ja keskisuuret kuljetusyritykset joutuisivat markkinoiden paineesta hankkiman turvallisen kuljettajan aseman, on viranomaisella oltava koko maan kattava alueellinen palvelupisteverkosto. Viranomaisyksikön henkilöresurssitarvetta on vaikea arvioida, koska ei voida tietää millaisen merkityksen järjestelmä Euroopan laajuisesti saisi, ja miten moni yritys joutuisi hankkimaan turvalliseksi luokitellun toimijan aseman. Vaikka järjestelmä olisi yrityksille vapaaehtoinen, on oletettavaa, että ainakin kaikki kansainvälisessä liikenteessä toimivat yritykset sen voivat hankkia. Tällöin mahdollisten yritysten joukko olisi useita kymmeniä ehkä satojakin, enimmillään kyseeseen voisi tulla useita satoja toimijoita. Koska moni pieni ja keskisuuri kuljetusliike joutuisi kuljetusketjujen eheyden takia hankkimaan turvallisen kuljettajan aseman, yritysten lukumäärä olisi useampi tuhat. Ainakin pitkän ajan kehitys voisi johtaa tähän. Yhteysviranomainen olisi joka tapauksessa virastona pieni, mutta kokonaan uutena ongelmallinen eikä voisi tulla toimeen toiminnastaan mahdollisesti saamillaan tuloilla. Jos turvallisen toimijan aseman hankkiminen markkinoiden paineesta tulisi osalle logistiikkaketjun yrityksiä pakolliseksi, aiheutuisi niille tästä kustannuksia. Kustannuksia syntyisi kuljetuskaluston pysäköintialueiden ja terminaalien aitaamisesta ja jatkuvasta valvonnasta. Kallista olisi myös kuormatilojen kuljetuksenaikainen lukitseminen ja sinetöiminen. Osa kustannuksista saattaisi nykyistä paremman valvonnan takia palautua nykyistä pienempinä hävikkeinä. Tähän ei kuitenkaan tarvita ulkoisia houkuttimia vaan parempi valvonta tulisi toteutua yritysten omasta toimesta ilman asetuksia. Vapaaehtoisuudesta huolimatta järjestelmä kasvattaisi logistiikkakustannuksia. Kuljetusmarkkinat saattaisivat myös jakautua, sillä osa asiakkaista ei haluaisi maksaa turvallisen kuljettajan aseman aiheuttamia valvontajärjestelmien kustannuksia. Ulkomaalaisen henkilöstön palkkaaminen yrityksiin ja tehtäviin, joiden osalta olisi saatava jonkin tason luotettavuusselvitys, voisi muuttua vaikeaksi tai osittain mahdottomaksikin. 8. Valtioneuvoston kanta Valtioneuvosto kannattaa toimia, joilla lisätään turvallisuutta ja vähennetään terroritekojen mahdollisuutta. Ehdotetun asetuksen turvallisuutta lisäävät vaikutukset olisivat kuitenkin Suomessa vähäiset. Se, että turvallisen toimijan aseman hankkiminen olisi toimijoille vapaaehtoista, on myönteistä. Valtioneuvosto katsoo, että jäsenvaltioille tulee jättää enemmän päätösvaltaa valita keinot tavoitteen saavuttamiseksi. Säädösehdotus muuttuisi hyväksyttävämmäksi, jos se muutettaisiin jäsenvaltioita velvoittavasta niille mahdollistavaksi. Toisin sanoen jäsenvaltiot voisivat halutessaan perustaa toimivaltaisen viranomaisen, joka toimisi luotettuna viranomaistahona kuljetusketjujen turvaarvioinneissa ja myöntäisi turvallisen toimijan aseman. Kriteerien tulisi olla säädösehdotuksen mukaisia, eivätkä ne saisi syrjiä toisen jäsenvaltion yrityksiä tai niihin ulottuvia kuljetusketjuja. Jos jäsenvaltioiden enemmistö pitää asetusta välttämättömänä, valtioneuvosto katsoo, että asetusehdotukseen tulee käsittelyn aikana saada lievennyksiä ja täsmennyksiä. Yksittäinen selvä lievennyksen kohde on turvallisen toimijan aseman kesto, joka on asetettu kolmeksi vuodeksi. Aika on pidennettävä vähintään viiteen vuoteen. Ulkomaisen työvoi-

5 5 man turvallisuuden toteamisjärjestelmä olisi myös jotenkin järjestettävä. Toisin sanoen suomalaisen viranomaisen turvaselvitys olisi vastavuoroisuusperusteella hyväksyttävä kaikissa talousalueen valtioissa, jos sitä työntekijältä jossain järjestelmässä edellytetään. Valtioneuvosto ei pidä asetusta kuljetusketjujen turvaamisesta maakuljetuksissa tarpeellisena. Sitä tarvitaan ainoastaan siinä tapauksessa, että yksittäiset merkittävät jäsenvaltiot alkaisivat asettaa toimitusketjujen toimijoille turvavaatimuksia kyseisen valtion itse määrittelemin ja syrjivin kriteerein. Yhteisön ulkopuoliset tahot eivät edellytä asetuksen esittämällä tavalla toteutettuja turvallisia toimitusketjuja Euroopan talousalueen sisällä tapahtuvissa kuljetuksissa. Valtioneuvosto suhtautuu varauksellisesti ehdotuksiin, jotka tarkoittavat velvoitetta luoda uutta hallintoa siitä aiheutuvine kustannuksineen.