ja vahvistaminen Ratkaisuja ja kokemuksia Salon, Hämeenlinnan ja Kouvolan seudun 22 kunnan yhdistymisessä vuonna 2009

Transkriptio

1 Rakennusvalvontapalvelujen järjestäminen ja vahvistaminen Ratkaisuja ja kokemuksia Salon, Hämeenlinnan ja Kouvolan seudun 22 kunnan yhdistymisessä vuonna 2009

2 Markku Axelsson 1. painos ISBN (pdf) Suomen Kuntaliitto Helsinki 2010 Suomen Kuntaliitto Toinen linja 14 PL Helsinki Puh. (09) 7711 Faksi (09)

3 Sisältö 1 Tiivistelmä 4 2 Johdanto 6 3 Kuntien yhdistymissopimukset ja rakennusvalvonta Salon seudun kuntien palvelujen järjestämissopimus Hämeenlinnan seudun kuntien palvelujen järjestämissopimus Kouvolan seudun kuntien palvelujen järjestämissopimus 8 4 Rakennusvalvontapalvelujen yhdistymisen valmistelu Valmisteluun osallistuneet tahot Yleiset tavoitteet Yksityiskohtaiset tulos- ja sisältötavoitteet Paikallisia haasteita uudelle rakennusvalvontatyölle Kuntien kulttuurierot ja palvelujen valmistelu Ennakkoluulot ja niiden torjunta 13 5 Kokemukset uusien rakennusvalvontayksiköiden toiminnasta Uudet kaupunkiorganisaatiot ja rakennusvalvonta Arviot viranomaistoiminnan riippumattomuudesta uusissa kaupunkiorganisaatioissa Arviot organisaatioiden toimivuudesta Lautakuntien päätösvalta Kokemukset lautakuntatyöskentelystä, -valmistelusta ja -esittelystä Päätösvallan siirto viranhaltijoille Kokemukset päätösvallan siirrosta ja hallinnon sujuvuudesta Kokemukset viranhaltijavalmistelusta, -päätöksenteosta ja -katselmuksista Asiakas- ja toimistopalvelun sekä arkistoinnin käynnistyminen Rakennusvalvonnan ja kaavoituksen yhteistyö 28 6 Rakennusvalvontapalveluiden kehittäminen Yhdenmukaisuuden kehittäminen ja johtaminen Lähitulevaisuuden kehittämistavoitteet 31 7 Rakennusvalvontapalveluiden maksut ja henkilöstö Maksut ja maksutulot vuonna Rakennusvalvontapalveluiden henkilöstö vuosina 2008 ja Selvityksen johtopäätöksiä Mitä kehyskunnat voivat saada rakennusvalvontayhteistyöstä kaupungin kanssa Muita johtopäätöksiä Palvelujen yhdistämisen valmisteluaikataulu kuntaliitoksissa 37 Liitteet Liite 1. Selvityksessä vuonna 2009 haastatellut henkilöt 38 Liite 2. Organisaatiot 39 Liite 3. Kartat ja uudet kunnat perustaneet kaupungit ja kunnat vuonna Rakennusvalvontapalvelujen järjestäminen ja vahvistaminen 3

4 1 Tiivistelmä Rakennusvalvonta on lakisääteisenä tehtävänä perinteisesti hoidettu kuntakohtaisesti. Kunnilla on rahoitusvastuu rakennusvalvontapalvelujen järjestämisestä. Tehtävien määrä on laajentunut ja vaatimukset ovat kasvaneet 2000-luvulla. Monessa kunnassa tehtävät ovat käytännössä yhden viranhaltijan vastuulla. Myös päätösvallan delegointi on siirtänyt palvelun järjestämis- ja kehittämisvastuuta viranhaltijoille. Omien palvelujärjestelmiensä yhteensovittamiseksi ja taloutensa hoitamiseksi kunnat voivat tehdä esityksen kuntajaon muuttamiseksi. Kunnat voivat myös sopia rakennusvalvontapalvelujen hoidon yhteistyöstä. Selvityksen kohteena ovat toteutuneet Salon, Hämeenlinnan ja Kouvolan seutujen kuntajakomuutokset ja miten 22 kuntaa yhteen sovitti omat rakennusvalvontapalvelunsa ja rakennusvalvontaviranomaisen tehtävien hoidon. Muutoksissa oli monia kuntia, joissa kunnan rakennusvalvontapalvelut olivat aikaisemmin yhden henkilön vastuulla. Selvityksessä tarkastellaan myös rakennusvalvontapalveluiden hoidon ensimmäisen toimintavuoden 2009 kokemuksia. Se tuo esille palvelujen yksityiskohtia, mahdollisia karikkoja ja hyviä käytäntöjä. Tulokset perustuvat tiedonhankintaan ja haastatteluihin. Kuntaliitoksissa luottamushenkilöiden rooli rakennusvalvontapalveluiden järjestämisessä on ollut vähäinen. Luottamushenkilöiden rooli tulee jatkossa huomioida. Rakennusvalvontapalveluille kohdennettuja tavoitteita ei kuntajakoselvityksissä yleensä esiinny. Palveluiden järjestämiselle tulisi asettaa ainakin yleiset tavoitteet kuntajakoselvityksissä. Kahden kaupungin tilaaja-tuottajaorganisaatiot viitoittavat palvelujen järjestämiseksi uusia mahdollisuuksia, mitkä ovat myös laajemmin sovellettavissa rakennusvalvontapalveluissa. Luottamushenkilöiden tehtävänä on johtaa palvelujen tuottamisen valintoja. He tarvitsevat kuitenkin enemmän tietoa palvelujen järjestämismahdollisuuksista. Rakennusvalvontapalvelut tulee kaikissa kunnissa myös tuotteistaa ja niiden kustannuslaskentaa sekä kustannusten läpinäkyvyyttä tulee lisätä. Kuntien yhdistyessä uudeksi kunnaksi on suositeltavaa sijoittaa eri viranomaistehtävät saman lautakunnan alaisuuteen ja myös samaan organisaatioon. Kuntien väliset kulttuurierot voivat olla este uudelle kuntayhteistyölle ja myös palvelujen uudistamiselle kuntaliitoksissa. Kaupungin tai kaupunkikunnan edustajat eivät voi määritellä yhteistyön ehtoja yksin. Valmistelun lähtökohtana tulee olla kuntien tasavertaisuus. Uusissa palveluyksiköissä toimintatapoja tulee yhdenmukaistaa ja yhdenmukaistamistyötä on myös johdettava. Kuntaliitoksissa syntyvät usean henkilön ja eri ammattilaisen palveluyksiköt vahvistavat palveluja ja ammatillista osaamista koko uuden kunnan alueella. Muutos tukee myös yksittäisen rakennustarkastajan ja toimistohenkilön työtä. Pitkään yksin ja itsenäisesti työskentelemään tottuneelle rakennustarkastajalle muutos on positiivinen. Usean henkilön yksikössä kyetään hoitamaan sijaisuudet myös loma-aikoina. Rakennusvalvonnan viranhaltijoiden tehtävänimikkeet ja tehtävät on järkevä suunnitella riittävän yleisesti ja joustavaa työnjakoa tukeviksi. Rakennustarkastajien samanlaiset tehtäväkuvaukset luovat edellytykset järkevälle työskentelylle ja työkuormituksen jakamiselle. Kaupunki- ja ympäristökuvaryhmät ja -jaostot sopivat myös maaseutumaisten kuntien rakennusvalvontatyöhön. Kuntamuutoksissa piirustusarkistoihin on kiinnitettävä 4

5 suurempi huomio. Toimivilla piirustusarkistoilla on suuri merkitys rakentajien asiakaspalvelussa. Rakennusvalvontatoiminnan kehitystyötä tulee kaikissa kunnissa lisätä. Resursseja ja rahoitusta kehitystyöhön saadaan mm. maksutuloja lisäämällä. Hyvän viranomaishallinnon ylläpidon tulee perustua kattavaan maksurahoitukseen. Rakennusvalvontapalvelujen järjestäminen ja vahvistaminen 5

6 2 Johdanto Kuntajakoa voidaan muuttaa, jos muutos parantaa esimerkiksi kunnan toiminnallisia ja taloudellisia edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä (Kuntajakolaki 4 ). Kunnat tekevät suunnitteilla olevasta kuntajaosta yleensä esityksen, jonka pohjalta ministeriö käynnistää erityisen kuntajakoselvityksen. Selvityksen pohjalta kunnat tekevät yhdistymisestä yhdistymissopimuksen (= hallinnon ja palvelujen järjestämissopimus). Salon, Hämeenlinnan ja Kouvolan seudulla yhteensä 22 kuntaa muuttivat kuntajakoa alkaen (Liite 3). Kuntajakoa muutettaessa perustetaan pääsääntöisesti entisiä kuntia suurempi kunta. Muutostilanne voi olla merkittävä mahdollisuus kuntien toiminnan uudistumiseksi. Tämä Suomen Kuntaliiton aloitteesta käynnistynyt selvitys arvioi Salon, Hämeenlinnan ja Kouvolan seudun 22 kunnan rakennusvalvontapalvelujen yhdistämistä. Selvitys valottaa mm. palvelutavoitteita, organisaatioratkaisuja ja palvelujen ja hallintojen järjestämistä. Lisäksi selvitys tuo esille käytännön haasteita, kulttuurieroja ja yksityiskohtaisia valintoja sekä kokemuksia. Selvityksen aikajänne ulottuu uusien kuntien valmisteluajankohdasta niiden ensimmäisen toimintavuoteen Selvitysaineisto perustuu Salon, Hämeenlinnan ja Kouvolan kuntajakoselvityksiin ja yhdistymissopimuksiin, hallinnon ja palvelujen järjestämissopimuksiin sekä kaupunkien hallintosääntöihin ja palvelutuotannon toimintasääntöön. Lisäksi selvityksen lähtötietoja on koottu selvityksen kohteena olevista kunnista. Keskeinen osa selvitystä on uusien kuntien 23 luottamushenkilön ja viranhaltijan haastattelut. Haastatelluista henkilöistä suurin osa oli toiminut myös entisten kuntien vastaavissa luottamus- ja virkatehtävissä. Haastatteluissa käsiteltiin sekä kuntajaon valmisteluun että uuden toiminnan käynnistämiseen ja sen hoitoon liittyviä kysymyksiä ja kokemuksia. Selvityksen tuloksia ja kuntien tekemiä valintoja, ratkaisuja, uudistuksia sekä selvityksen 22 kunnan kokemuksia voidaan hyödyntää muissa vastaavissa tilanteissa ja myös yleisemmin rakennusvalvontapalvelujen kehittämisessä maassamme. Selvityksen laatijana on toiminut arkkitehti Markku Axelsson Suomen Kuntaliitosta. Kiitän kaikkia haastatteluihin osallistuneita ja suostuneita sekä erityisesti johtavaa rakennustarkastajaa Reima Raetta Salosta, johtavaa rakennustarkastajaa Timo Lehtistä Hämeenlinnasta ja rakennusvalvontapäällikköä Tapani Ryynästä Kouvolasta paneutumista asiaan ja perustietojen toimittamisesta käytettäväksi tässä selvitystyössä. Maaliskuussa 2010 Markku Axelsson 6

7 3 Kuntien yhdistymissopimukset ja rakennusvalvonta 3.1 Salon seudun kuntien palvelujen järjestämissopimus Uuden Salon palvelujen järjestämissopimuksessa päätettiin, että kaupunkiin tulee 13-jäseninen rakennus- ja ympäristölautakunta. Toimielimen tehtäviä ei järjestämissopimuksessa tarkemmin määritelty. Järjestämissopimuksessa uuden kunnan kehittämisen tavoitteet oli kirjattu mm. seuraavien pääotsakkeiden sisään Taitavan strategisen yhdistymisen tavoitteet, Hallinto-organi saation kehittämistavoitteet, Palvelujen kehittämistavoitteet, Henkilöstöhallinnon kehittämistavoitteet, Talouden kehittämistavoitteet ja Kunnan asema ja yhteistyötavoitteet. Palvelujen kehittämistavoitteet olivat: 1. Järjestää lähipalvelut kuntalaisten lähellä taajamissa ja kylissä vahvistamalla sillä tavoin näiden alueiden elinvoimaisuutta ja asumisviihtyisyyttä. Lähipalveluissa korostuvat lasten päivähoito, perusopetus (1 6 lk), lähikirjastot, liikuntapalvelut, palveluliikenne, kotipalve lut, vanhusten kotihoito ja vanhusten palveluasuminen. 2. Järjestää keskitettävät hallintopalvelut ja suurta väestöpohjaa vaativat palvelut moni puolisesti ja laadukkaasti. 3. Vahvistaa ennaltaehkäiseviä palveluja, jotta kunnan asukkaiden hyvinvointi ja elämisen laatu sekä palveluiden kustannukset olisivat hyvässä suhteessa keskenään. Järjestämissopimuksessa ei mainittu rakennusvalvontapalveluja erikseen, joten niiden kehittämistavoitteiden voidaan katsoa sisältyneen em. kehittämistavoitteiden 2. kohtaan. Järjestämissopimuksen mukaan uuden kunnan organisaatio pidetään rakenteeltaan matalana ja toimialajohtajat muodostavat siinä kaupunginjohtajasta seuraavan tason. 3.2 Hämeenlinnan seudun kuntien palvelujen järjestämissopimus Uuden Hämeenlinnan palvelujen järjestämissopimuksessa päätettiin, että kuntaan tulee 13-jäseninen ympäristö- ja rakennuslautakunta. Toimielimen tehtäviä ei tässäkään järjestämissopimuksessa tarkemmin määritelty. Palvelujen kehittämistavoitteet olivat: 1. Yhtenäinen seudullinen rakenne 2. Muutoksessa syntyy vahva ja elinvoimainen kaupunki 3. Henkilöstön asema muutoksessa turvataan 4. Lähidemokratia ja kuntalaisten vaikuttamismahdollisuudet turvataan 5. Palvelurakenne ja toimintatavat uudistetaan Järjestämissopimuksen mukaan laajentuneen Hämeenlinnan palvelut järjestetään korostaen asiakaslähtöisyyttä, tuotta vuutta ja käytettävissä olevia resursseja. Rakennusvalvontapalvelujen järjestäminen ja vahvistaminen 7

8 Palveluverkon kehittämisen periaatteena on, että lähipalvelut tuotetaan asiakaslähtöisesti alueilla ja erityispalvelut keskitetään. Hä meenlinna siirtyy vuosien aikana uuteen toimintamalliin, joka perustuu tilaaja-tuottaja -toimintatapaan, elämänkaari -ajatteluun ja seudullisissa palveluissa isäntäkunta malliin. Uudistus näkyy muutoksina poliittisessa järjestelmässä, organisaatiossa, hallin nossa, palvelujen tuotantotavoissa sekä johtamis- ja tietojärjestelmissä. Tilaaja-tuottaja -toimintatapaa sovelletaan sekä sisäisenä että ulkoisena toimintatapana. Lautakunnat toi mivat strategisina tilaajaorganisaatioina, jotka määrittävät palvelutason ja ohjaavat toi mintaa sisäisen sopimusohjauksen, kumppanuuden ja ulkoisen hankinnan keinoin. Hallin topalvelut keskitetään Hämeenlinnan kaupunkikeskustaan. Entisiin kuntakeskuksiin muodostetaan palvelupisteitä, joista on saatavissa neuvonta- ja asiointipalveluja. Maksut ja taksat yhte näistetään vuoden 2009 alussa. (Uudistuva Hämeenlinna, järjestelysopimus). Rakennus valvontaa ei järjestämissopimuksessa mainita, mutta se on järjestämissopimuksen mukaan luet tavissa erityispalveluihin. Sopimuksen liitteenä on Suunnitelma kuntien palvelurakenteiden yhdistämisestä. Suunnitelman Tekniset palvelut -kohdassa todetaan, että maankäytön strate ginen suunnittelu sijoittuu jatkossa kaupungin keskushallintoon. Lisäksi em. liiteasiakirjassa todetaan, että rakennuslupakäytännöt suunnitellaan uudessa kaupungissa lain mukaisesti, mutta erityis huomiota kiinnitetään kaupunkikeskustan ja reuna-alueiden ominaispiirteisiin ja asiakasnä kökulmaan. 3.3 Kouvolan seudun kuntien palvelujen järjestämissopimus Uuden Kouvolan palvelujen järjestämissopimuksessa päätettiin, että kuntaan tulee 13- jäse ninen rakennus- ja ympäristölautakunta. Toimielimen tehtäviä ei järjestämissopimuksessa tarkemmin määritelty. Strategiset tavoitteet olivat: 1. Alueen kilpailukyvyn, vetovoiman ja huomioarvon lisääminen elinvoiman turvaamiseksi. 2. Väestön elinolojen ja palveluiden turvaaminen 3. Elinkeinorakenteen monipuolistaminen 4. Kuntatalouden tasapainottaminen 5. Hallinnon rakenteiden kehittäminen Sopimuksessa huomioidaan lähipalvelujen järjestäminen ja ne (päivähoito, neuvolapalvelut, koulut ja vanhuspalvelut) ovat saatavissa sopimuksen osoittamissa lähipalvelupisteissä. Sopimuksessa ei ole mainintaa rakennusvalvontapalveluista eikä teknisistä palveluista. Sopimuksessa todetaan, että Kouvolan hallinto organisoidaan kunnan si säistä tilaajatuottaja -toimintatapaa noudattavan sopimusohjausjärjestelmän mukaisesti siten, että hallinto-organisaatio (lautakunnat) edustaa tilaajatahoa, jolle kuuluu palveluiden järjestämisvastuu, vastuu palveluiden saatavuudesta sekä niiden riittävyydestä ja laa dusta. Rakennusvalvontaviranomaisen toiminta ja palvelut ovat usein kuntien strategisten tavoitteiden kannalta tärkeitä. Kuntajakoa koskevissa valmisteluissa ja selvityksissä sekä niiden tuloksena syntyvissä yhdistymissopimuksissa tulisi huomioida rakennusvalvontapalveluiden ja muiden viranomaispalveluiden järjestäminen ja asettaa palveluiden järjestämiselle ainakin yleiset tavoitteet. 1 Luottamushenkilöiden roolia rakennusvalvontapalveluiden tavoitteiden laadinnassa tulisi vahvistaa. 1 Huomautus: julkistetussa Oulun seudun kuuden (6) kunnan kuntajakoselvityksessä ja mahdollisessa tulevassa järjestämissopimuksessa mainitaan palvelujen järjestämisen periaatteissa rakentamisen ohjaus- ja valvontapalvelut. 8

9 4 Rakennusvalvontapalvelujen yhdistymisen valmistelu 4.1 Valmisteluun osallistuneet tahot Salon, Hämeenlinnan ja Kouvolan uusien kuntien yhdistymissopimusten valmistelua johtivat luottamushenkilöt ja he tekivät keskeiset poliittiset päätökset sekä asettivat keskeiset yleiset tavoitteet uusien kuntien palveluille. Rakennusvalvontapalvelujen valmistelutyö ja -vastuu oli käytännössä lähes kokonaan viranhaltijoilla. Parhaimmillaan virkamiesvalmistelu oli ennakoivaa ja luottamushenkilöiden suuntaan tiedottavaa ja avointa. Hyvä tapa oli, että valmistelussa oli mukana koko henkilökunta ja että perustettiin työryhmiä, joissa henkilökuntaa pyrittiin sitouttamaan uuteen toimintaan. Selvityksessä nousee esille luottamushenkilöiden vähäinen rooli rakennusvalvontapalvelujen järjestämisessä. Rakennusvalvontaviranomaisena toimivaan toimielimeen (lautakunta) on ollut vaikea löytää luottamushenkilöitä, jotka tuntisivat substanssin. Rakennusvalvontaviranomaisen päätettäväksi tulevat asiat ovat pääosin lakisääteisiä. Luottamushenkilöiden keskeinen tehtävä on huolehtia kunnan näkemyksestä palvelujen järjestämisessä ja tavoitteissa. Salon, Hämeenlinnan ja Kouvolan uusien rakennusvalvontojen yhdistymisestä antavat perusteita laajemmin ja koko maassa vahvistaa palvelujen järjestäjän eli lautakunnan (rakennus- ja ympäristölautakunta) roolia. Lautakuntien roolin vahvistamiseen on hyvät mahdollisuudet esimerkiksi usean kunnan käynnistäessä yhteisiä viranomaispalveluja. Lautakunnan roolia rakennusvalvontapalveluiden järjestämisessä tulee vahvistaa kaikissa kunnissa. Luottamushenkilöiden tietoja rakennusvalvontapalvelujen järjestämismahdollisuuksista tulee lisätä ja valmistaa heille informaatio- ja koulutusmateriaalia. Kunnan strategioissa mainittuja ympäristön ja rakentamisen tavoitteita tulee jalkauttaa kunnan rakentamisen ohjauksella (kaavoitus ja rakennusvalvonta). Kunta voi halutessaan omalla roolillaan ja ohjauksellaan vaikuttaa rakennetun ympäristön ominaisuuksiin ja laatuun. Rakentajia kiinnostaa rakennuksen rakentamistalous ja rakentaminen, minkä jälkeen rakennus on vuosikymmeniä osa kunnan ympäristöä ja kuntalaisten koettavana. 4.2 Yleiset tavoitteet Selvityksen haastatteluissa arvioitiin rakennusvalvontapalveluiden valmistelulle asetettuja tavoitteita. Ra kennusvalvonnan yleiset tavoitteet liittyvät läheisesti uuden kaupungin palveluille yleensä asetettuihin tavoitteisiin. Tavoitteena haettiin synenergia-etuja ja miten saadaan tehtävät hoidettua tehok kaammin sekä tasapuolisesti suuressa kaupungissa. (Luottamushenkilö) Rakennusvalvontapalvelujen järjestäminen ja vahvistaminen 9

10 Järjestämissopimuksissa rakennusvalvontapalvelut luettiin erityispalveluihin, jotka päätettiin keskittää kaikissa kolmessa uudessa kunnassa. Palveluja toteutettaessa pidettiin kuitenkin tärkeänä rakennusvalvontapalvelujen saatavuutta ja päätettiin ylläpitää myös alueellisia palvelupisteitä. Palvelujen saatavuus huolestutti ja siihen haluttiin kiinnittää huomiota. (Luottamushenkilö) Palvelujen tavoitettavuuden tuli olla yhtä helppo kuin ennen yhdistymistä ja palvelutaso ei saanut laskea. (Luottamushenkilö) Yleisistä tavoitteista toiminnan yhdenmukaistamista pidettiin erittäin tärkeänä, mutta keinot yhdenmukaisuu den saavuttamiseksi ovat selvityksen mukaan jääneet rakennusvalvonnan joh tajan ja henkilöstön vastuille. Tavoitteena on palvelujen saaminen toimiviksi ja yhdenmukaisiksi eri kaupunginosissa mahdollisimman nopeasti ja tavoite on saada käyntiin sähköisten palvelujen kehittäminen. (Luottamushenkilö) Monen kunnan yhdessä aloittama uusi kunta antaisi periaatteessa hyvät mahdollisuudet kokonaan uudentyyppisen rakennusvalvonnan luomiselle. Pyrkimyksenä oli kehittää uudenlainen tapa keräämällä hyviä käytäntöjä yhteen. (Luottamushenkilö) Rakennustarkastajien kesken laadittiin oma esitys rakennusvalvonnan muodostamiseksi itsenäiseksi yksiköksi, kokonaan omaksi virastoksi. (Viranhaltija) Eri tahojen ja kunnanosa-alueiden valppaus omien etujen valvonnassa voi estää suuret uudistus suunnitelmat toiminnan käynnistysvaiheessa. Henkilökohtaisesti toivoin uudenlaista toimintaa, eikä vanhan sukan parsimista. Kuntalaiset pitivät lujasti kiinni siitä, mitä oli aikaisemmin ollut. (Luottamushenkilö) Rakennusvalvontatoiminnan uudistamiselle parhaat edellytykset ovat uuden organisaation käynnistysvaiheessa. Paikoin asia oli sisäistetty hyvin. Painotettiin uutta toimintakulttuuria, mobiilikuntaa ja sähköistä asiointia. Korostettiin palvelunäkökulmaa ja palvelun yksinkertaistamista ja helpottamista. Kaupunki on koettu vaikeaksi. Entiseen ei pidä jäädä, mutta toisaalta asetetaan asiakkaalle perustellusti vaatimuksia. (Viranhaltija) Selvityksen mukaan hyvin yleisesti kuitenkin ajateltiin, että uuden kaupungin perustamisessa on kyse ja pyrki mys entisten toimintojen yhdistämisestä. Ääritapauksessa mitään muutoksia ei toteutettu eikä aloitettu uuden kaupungin käynnistyessä. Toiminta alkoi vanhalla mallilla eli liittyvien kuntien rakennustarkastajat hoitivat vanhoja tehtäviään ja entisten kuntien toimitiloissa. (Viranhaltija) Usean kunnan rakennusvalvonnan yhdistyessä tai yhteistyötä aloitettaessa tulisi pyrkiä toiminnan ja palvelujen uudistamiseen sekä selkeiden tavoitteiden asettamiseen. Ennalta tulee varautua siihen, että käytännön muutokset eivät vie voimavaroja ja resursseja itse uudistustyöltä. 10

11 4.3 Yksityiskohtaiset tulos- ja sisältötavoitteet Selvityksen haastatteluissa käsiteltiin rakennusvalvontapalveluiden yksityiskohtaisia tulos- ja sisältötavoitteita tarkemmin. Palvelujen jatkovalmisteluissa rakennusvalvontapalveluiden tavoitteet täsmentyivät. Selvityksen mukaan tärkeitä tulostavoitteita olivat: rakennusvalvonnan palvelujen saatavuus kaupungin eri osissa palvelujen ja lupakäsittelyn sujuvuus tulojen ja menojen tasapaino. Vaikka rakennusvalvonnan palvelut järjestämissopimuksissa määriteltiin keskitettäviksi palveluiksi, on palvelujen saatavuuteen kaikissa uusissa kaupungeissa kiinnitetty huomiota palveluja toteutettaessa. Alueellisia palvelupisteitä oli kaikissa uusissa kaupungeissa ensimmäisenä toimintavuotena. Palvelupisteiden ylläpidolla ajateltiin olevan merkitystä myös kuntalaisten pelkojen torjunnassa. Yleisötilaisuuksissa oli kannettu huolta rakennusvalvonnan palveluiden säilymisestä. Tuttujen kasvojen palvellessa samoilla kunnanosa-alueilla voitiin pehmentää koettuja palvelumuutoksia. Toisaalta entiset viranhaltijat tunsivat parhaiten entiset alueensa, millä on alkuvaiheessa merkitystä palvelun sujuvuuteen. Palvelupisteiden tarpeellisuutta ja niiden asiakasmääriä on käytännössä seurattu ensimmäisenä toimintavuotena. Sisällöllisinä tavoitteina palvelujen valmistelussa oli: paikallisten ominaispiirteiden vaaliminen omakoti- ja rantarakentaminen taajamakeskusten viihtyisyyden edistäminen. Käytännön asioiden muutokset ja uuden kunnan yleiset käynnistyshaasteet eivät selvästikään jätä tilaa toiminnan kehittämiselle tai merkittäville uusille tavoitteille toiminnan alkuvaiheessa. Kuntien yhdistyessä tai aloittaessa yhteistyötä tulisi rakennusvalvontapalveluissa huolehtia kuntien yhdistymis- ja yhteistyötavoitteista sekä uusien palvelujen tehokkuuksien parantamisesta. 4.4 Paikallisia haasteita uudelle rakennusvalvontatyölle Paikallisesti kaupunki- ja maaseutukuntien rakentaminen ja rakennusvalvontatyön luonne poikkeavat toisistaan esimerkiksi rakennustyyppien ja rakennushankkeiden suuruuden osalta. Myös luonnonolojen eroavaisuudet toivat omia painotuksia ja vaatimuksia uudelle rakennusvalvontatyölle. Selvityskohteissa tuli esimerkiksi aikaisempaa laajempia loma-asunto- ja pohjavesialueita uuden rakennusvalvontayksikön tehtäviksi. Uusissa kaupungeissa myös maatalouden rakentamisen valvontatehtävät kasvoivat suhteessa liittyneissä kaupungeissa aikaisemmin tapahtuneeseen maatalouden rakentamiseen. 4.5 Kuntien kulttuurierot ja palvelujen valmistelu Selvityksen haastatteluissa sekä luottamushenkilöt että viranhaltijat olivat sitä mieltä, että 22 kaupunki- ja maaseutukunnan rakennusvalvontakulttuurien eroja oli liitosvaiheessa paljon. Kuntien välisten erojen lisäksi eroja esiintyi toimihenkilötasolla kuntien sisällä kuntamuodosta ja -koosta riippumatta. Rakennusvalvontapalvelujen järjestäminen ja vahvistaminen 11

12 Kaupunkien käytäntö on keskittynyt toimimaan toisella tavalla. Pikkukunnassa on pääosin pientalorakentamista. (Viranhaltija) Tilanne on ollut maaseutu vastaan kaupunki. (Luottamushenkilö) Kaupungissa on ollut jäykempää kuin ympäristökunnissa. Toivottiin hyviä vinkkejä ympäristökunnista. (Luottamushenkilö) Rakentamisessa ja sen suunnittelussa on maaseutukunnissa ollut enemmän tupakka-askinkanteen -kulttuuria. Nyt lupaehdot tiukkenevat. (Luottamushenkilö) Kuntia on paljon, ja tapa toimia erilailla on kirjava. Muiden kulttuureja on karsastettu. On pelätty rakennusvalvonnan tuttuuden häviämistä ja siksi uutta toimintaa ei saa päästää siihen, että toimitaan ruutukaava-alueen lailla. (Luottamushenkilö) Paini jatkuu niin kauan kuin nykyinen henkilöstö on töissä. (Viranhaltija) Kuntatutkijat ovat jo aikaisemmin tunnistaneet erilaisissa kunnissa kehittyneitä tyypillisiä kuntakulttuureita. Tutkimusten mukaan kuntien jäsenet pitävät arvossa omaa kulttuuriaan. Pienissä kunnissa toiminnallinen tuttuus on osa kulttuuria kun taas suuressa organisaatiossa on enemmän muodollisuutta ja järjestelmiä. Hallintouudistuksessa ja monen kunnan aloittaessa yhteisen uuden kunnan kyseessä on nimenomaan suuremman organisaation muodostamisesta. Selvityksessä vakavimpia kulttuurieroja ilmeni maankäyttö- ja rakennuslakiin sekä käytännöllisen eli maalaisjärjen käyttöön lain soveltamisessa. Rakennuslupahakemus oli yhdessä kunnassa lain kirjallisesta vaatimuksesta poiketen korvattu suullisella luvalla ja kyseisestä soveltamisesta oli myös tullut käytäntö. Suullinen menettely merkitsi käytännön helpotusta rakentajalle ja viranomaistoiminnassa rakentamista koskevien dokumenttien täydellistä puuttumista. Tavoite on, että saadaan valvonta hoidettua tasapuolisesti suuressa kaupungissa. (Luottamushenkilö) Maalaisjärjen käytön oikeutusta perusteltiin myös haastattelutilanteessa. Eräiden entisten kuntien käytännöt eivät kuntarajojen yli arvioituna saavuta viranomaistoiminnan puolueettomuutta. Tavanomaisempia eroja kuntien rakennusvalvonnoissa oli omissa käytännöissä tai toimenpiteiden luvanvaraisuuden soveltamisessa kunnan rakennusjärjestyksessä: erot siinä, mille asioille lupaa yleensä vaaditaan erot toimenpiteiden ilmoitusmenettelyn käytön vaatimuksissa erot lupahakemuksissa vaadituista liiteasiakirjoista erot rakennus- ja pääpiirustusten laatu- ja sisältötasovaatimuksissa erot naapurien kuulemisen vaatimuksissa erot viranomaiskatselmusten lukumäärässä. Suuret kulttuurierot tuovat pitkäaikaisen haasteen uuden rakennusvalvonnan työyksikön kehittämiselle. Ääritapauksessa vanhat kulttuurit voivat jatkaa uudessa työyksikössä. Myös kuntalaiset ja rakentajat voivat oppivat tietämään, keneltä voi saada halutunlaisen vastauksen. Tästä on olemassa esimerkkejä myös aikaisemmista kuntaliitoksista. Uuden suuremman rakennusvalvontayksikön johtajalla on paljon vastuuta ja haasteita yhteisen toiminnan yhdenmukaistamisessa. Myös työyksikön työntekijöillä on vastuu osallistumisesta muutokseen ja oman asenteensa uudelleen arvioimisessa. 12

13 Usean kunnan yhteistyön edellytys suuremman rakennusvalvontayksikön valmistelussa on tasavertainen valmistelutyö. Yksi kunta tai kaupunki ei voi yksin sanella yhteistyön ehtoja muille kunnille. Viranomaistoiminnan kulttuurieroja on yhteisen toiminnan alettua yhdenmukaistettava ja yhdenmukaistamista on myös johdettava. 4.6 Ennakkoluulot ja niiden torjunta Selvityksen mukaan ennakkoluuloja ja pelkoja esiintyi suuremman kaupungin ja pienempien maalaiskuntien rakennusvalvontoja yhdistettäessä. Pelot ja ennakkoluulot ilmenivät kuntajaon (kuntaliitosten) valmisteluun liittyvissä kokouksissa, kuntalaisten yleisötilaisuuksissa ja paikallislehdissä. Tyypillisimmät pelot ja ennakkoluulot liittyivät palvelujen etääntymiseen, rakentamista koskevien lupien myöntämisen vaikeutumiseen, byrokratian lisääntymiseen ja rakennusvalvonnan maksujen korotuksiin. Oli yleisessä tiedossa kaupungin rakennusvalvonnan toimimattomuus. (Viranhaltija) Asiakkaiden puolesta tuli paljon esille, että asiat vaikeutuvat, kun pitää lähteä asioimaan kaupunkiin. (Viranhaltija) Vuoden 2008 lopulla asiakkailla oli paljon pelkoja. Uudessa kunnassa maksut nousivat 36% verrattuna meidän entisen kunnan maksuihin. (Luottamushenkilö) Pelkojen torjuntaan käytettiin edessä olevaa muutosta pehmentäviä ratkaisuja ja informaatiota sekä avoimuutta ja asiakkaiden kanssa keskustelemista. Muutosta pehmentävinä ratkaisuina toimivat alueellisten palvelupisteiden ylläpito ja tuttujen rakennustarkastajien työskentely jatkossakin entisillä alueilla. Tärkeänä pidettiin rakennusvalvonnan asioista kertomista ja että asiat eivät tule merkittävästi muuttumaan. Rakennusvalvontaviranomaisina toimineilla luottamushenkilöillä ei ollut aina edellytyksiä torjua pelkoja ennalta, koska ei ollut selvää kuvaa siitä, miten uudessa kaupungissa tullaan toimimaan. Aluetoimikuntatilaisuuksissa ja poliittisissa ryhmissä asiat olivat esillä. Pelkoja torjuttiin aika vähän, koska ei tiedetty miten tulevaisuudessa tullaan toimimaan. (Luottamushenkilö) Asiat voivat muuttua huonommiksi, mutta niihin voi vaikuttaa, jos haluaa. Kun päästään tekemään uusi kaupunki, voidaan palvelumallia rakentaa. (Luottamushenkilö) Rakennusvalvontapalveluiden tiukentumiseen liittyvät pelot johtivat useassa liittyvässä kunnassa rakentamista koskevien lupien hakemiseen ennen uuden kunnan toiminnan aloittamista vuoden 2008 lopulla. Liittyvissä kunnissa lupia haettiin paljon, mutta entisen kaupungin alueella lupia ei juurikaan haettu. Lupahakemuksia haettiin poikkeuksellisen runsaasti ja myönnettyjen lupien määrä nousi loppuvuonna Kunnassa suhtauduttiin suopeasti loma-asutuksen muuttamiseksi ympärivuotiseksi asumiseksi. (Viranhaltija) Kunnassa haettiin vuonna lupaa, kun vuonna 2007 oli haettu 60 lupaa. (Viranhaltija) Rakennusvalvontapalvelujen järjestäminen ja vahvistaminen 13

14 Rakennuslupamäärät kasvoivat. Henkilöt, jotka olivat mukana valmistelemassa yhdistymistä, hakivat itselleen lupia varastoon. (Luottamushenkilö) Haettiin paljon lupia, kaikennäköistä lupaa, tuotantorakennuksia ja vajoja jne., koska pelättiin maksujen nousua. (Luottamushenkilö) Rakennusvalvontapalveluiden kuntayhteistyötä ja usean kunnan uutta kuntaa valmisteltaessa tulisi kuntalaisia informoida siitä, että rakentamista koskevien lupien käsittely perustuu lainsäädäntöön ja että kuntamuodolla tai kunnalla ei ole merkitystä lupien myöntämiseen. Tärkeää on viestiä myös, että rakentamista ohjaavat ja voimassa olevat kaavat ovat jatkossakin lainvoimaisia uudessa kunnassa. 14

15 5 Kokemukset uusien rakennusvalvontayksiköiden toiminnasta 5.1 Uudet kaupunkiorganisaatiot ja rakennusvalvonta Uusien Salon, Hämeenlinnan ja Kouvolan kaupunkien organisaatioratkaisut tai niiden periaatteet päätettiin järjestämissopimuksissa. Järjestämissopimuksissa päätettiin myös uusien kaupunkien yleiset kehittämistavoitteet, yhdistymisten toteuttamistavat, uusien kaupunkien organisaatiot, yhdistymisavustusten käytöt ja yhdistymisestä aiheutuvat muut järjestelyt. Uuden organisaation rakenteen tarkempi suunnittelu annettiin määräaikaisena tehtävänä järjestelytoimikunnan valmisteltavaksi. Käytännössä kuntien yhdistymisen toteutustapa merkitsi entisten kuntien lakkaamista ja uuden kunnan aloittamista Paikoin palvelut ja toiminnat olivat muuttaneet uusiin toimitiloihin tätä aikaisemminkin. Salon, Hämeenlinnan ja Kouvolan järjestämissopimuksissa päätettiin uusien kaupunkien lautakuntien nimistä. Sopimuksissa päätettiin, että kussakin uudessa kaupungissa hoidetaan kuntien viranomaistehtävät eli rakennusvalvontaviranomaisen, ympäristösuojeluviranomaisen ja ympäristöterveysviranomaisen tehtävät samassa lautakunnassa. Saloon ja Kouvolaan perustettiin 13-jäseniset rakennus- ja ympäristölautakunnat ja Hämeenlinnaan 13-jäseninen ympäristö- ja rakennuslautakunta. Rakennusvalvontapalvelujen sijoittuminen kaupunkien organisaatioissa ratkaistiin lautakuntaratkaisujen ja kaupunkien organisaatioratkaisujen yhteydessä. Salon kunnan järjestämissopimuksen mukaan organisaatio pidetään rakenteeltaan matalana. Kaupunginjohtajasta seuraavan tason muodostavat toimialajohtajat. Järjestelytoimikunta suunnitteli organisaation yksityiskohdat. Salon kaupunkiorganisaatio on liitteessä 2. Salon uudessa henkilöstö- ja virasto-organisaatiossa rakennusvalvonta, ympäristösuojelu ja ympäristöterveydenhuolto sijoittuivat lupa- ja valvonta-asiat -nimiseen yksikköön. Lupa- ja valvonta-asiat ovat suoraan kaupunginjohtajan alaisia ja ne jakautuvat seuraaviin osastoihin: rakennusvalvontaosasto, jota johtaa maankäyttö- ja rakennuslain mukaisena rakennustarkastajana toimiva rakennusvalvonnan johtaja ympäristösuojeluosasto, jota johtaa ympäristötoimenjohtaja ympäristöterveydensuojelun osasto, jota johtaa ympäristöterveydenhuollonjohtaja. Esittelyn Salon kaupungin rakennus- ja ympäristölautakunnassa tekee rakennusvalvontaosaston tehtäväaluetta koskevissa asioissa rakennusvalvonnan johtaja. (Hallintosääntö ) Hämeenlinnan kunnan järjestämissopimuksen palvelutavoitteissa ja palvelujen järjestämisessä todetaan, että kaupunki siirtyy vuosien aikana uuteen toimintamalliin, joka perustuu tilaaja-tuottaja -toimintatapaan, elämänkaari-ajatteluun ja seudullisissa palveluissa isäntäkuntamalliin. Uudistus näkyy muutoksina poliittisessa järjestelmässä, organisaatiossa, hallinnossa, palvelujen tuotantotavoissa sekä johtamis- ja tietojärjestelmissä. Tilaaja-tuottaja -toimintatapaa sovelletaan sekä sisäisenä että ulkoisena toimintatapana. Hämeenlinnan kaupunkiorganisaatio on liitteessä 2. Rakennusvalvontapalvelujen järjestäminen ja vahvistaminen 15

16 16 Ympäristö- ja rakennusvalvonnan asioita hoidetaan ympäristö- ja rakennuslautakunnan alaisuudessa. Lautakunta toimii tilaajaorganisaationa, joka määrittelee palvelutason ja ohjaa toimintaa sisäisen sopimusohjauksen ja kumppanuuden keinoin. Lautakunnalle tulevien asioiden valmistelua johtaa tilaajajohtaja. Rakennusvalvonnan palvelujen organisointi määritellään Hämeenlinnan kaupungin palvelutuotannon toimintasäännössä. Palvelualue koostuu palveluyksiköistä, joita johtaa palvelupäällikkö. Rakennusvalvonnan ja ympäristön palveluyksikkö kuuluu maankäytön ja ympäristön palvelualueeseen. Palvelutuotantoa johtaa palvelutuotantojohtaja ja palvelualuetta palvelujohtaja. Rakennusvalvonnan palveluyksikkö keskittyy oman palvelutoiminnan kehittämiseen ja tilausten tuottamiseen lautakunnan määrittelemissä puitteissa. Esittelyn Hämeenlinnan kaupungin ympäristö- ja rakennuslautakunnassa tekee tilaajajohtaja (Hallintosääntö ) ja johtava rakennustarkastaja silloin, kun rakennus-, ympäristö-, poikkeamis- tai suunnittelutarveratkaisun hakijana on Hämeenlinnan kaupunki tai kaupunkikonserniin kuuluva yksikkö (Hämeenlinnan kaupungin palvelutuotannon toimintasääntö kh ). Kouvolan kunnan järjestämissopimuksen henkilöstö- ja hallinto-organisaatio-osassa todetaan, että uuden kunnan hallinto organisoidaan kunnan sisäistä tilaaja-tuottaja -toimintatapaa noudattavan sopimusohjausjärjestelmän mukaisesti. Hallinto-organisaatio (lautakunnat) edustaa tilaajatahoa, jolle kuuluu järjestämisvastuu palveluiden saatavuudesta sekä niiden riittävyydestä ja laadusta. Kouvolan kaupunkiorganisaatio on liitteessä 2. Kouvolan kaupungin hallintosäännön ( ) mukaan rakennus- ja ympäristölautakunta edustaa tilaajaorganisaatiota. Lautakunta edustaa poliittista ohjausta. Hallintosäännön mukaan tilaajaorganisaatioon viranhaltijaorganisaatiossa kuuluu myös tekninen ja ympäristötoimiala, johon kuuluvat rakennusvalvonta ja ympäristöpalvelut. Esittelyn lautakunnassa tekee ympäristöjohtaja ja rakennusvalvontaan liittyvissä asioissa rakennusvalvontapäällikkö. 5.2 Arviot viranomaistoiminnan riippumattomuudesta uusissa kaupunkiorganisaatioissa Selvityksen haastatteluissa käsiteltiin rakennusvalvonnan viranomaistehtävien hoidon riippumattomuuden toteutumista uuden kaupungin organisaatiossa. Tarkasteltavana oli myös kaupungin omien rakennushankkeiden käsittelyn riippumattomuus viranomaisorganisaatiossa. Selvityksen 22 entisessä kunnassa ja kaupungissa oli rakennusvalvontaviranomaisen tehtävät hoidettu aikaisemmin mm. rakennuslautakunnissa, teknisissä lautakunnissa, teknisen lautakunnan lupajaostossa, maaseutu- ja rakennuslautakunnassa, rakennus- ja kaavoituslautakunnassa sekä valvontalautakunnassa. Haastateltavilla oli siten aikaisempaa kokemusta viranomaistehtävien hoidosta erilaisissa lautakunnissa. Viranomaistehtävien sidoksiin liittyvät vaarat tiedostettiin ja siksi suunniteltiin erilaisia ratkaisuja. (Viranhaltija) Kaikissa uusissa kunnissa päädyttiin keskittämään viranomaistehtävät samaan lautakuntaan. Haastattelujen mukaan tehtyihin ratkaisuihin oltiin nyt pääosin tyytyväisiä ja niitä pidettiin onnistuneina lupa-asioiden riippumattoman hoidon kannalta. Ratkaisu on hyvä ja on hyvä, että olemme erillään teknisestä toimesta. (Viranhaltija) Viranomaistoiminnalle on muodostunut riittävän riippumaton asema, mutta täydellinen ratkaisu ei ole. (Viranhaltija)

17 Riippumattomuus on aika hyvin turvattu. Esteellisyys voidaan turvata. (Luottamushenkilö) Ratkaisu kyllä turvaa asioiden riippumattoman käsittelyn. Kaupunkia (rakentajana) on kohdeltu samalla tavalla. Kaupunki on saanut huomautuksia siinä kuin yksityinenkin. (Luottamushenkilö) Usean kunnan yhdistyessä tai perustaessa uuden kunnan on suositeltavaa koota eri viranomaistoiminnat saman lautakunnan alaisuuteen ja samaan hallinnolliseen yksikköön. 5.3 Arviot organisaatioiden toimivuudesta Kokemukset kaupunkien uusista organisaatioista ja viranomaislautakunnista ovat vielä melko lyhytaikaisia. Organisaatiot olivat haastattelua tehtäessä osaksi sisäänajovaiheessa sekä hakemassa muotoaan ja toimintatapojaan. Pohdinta uusista organisaatioista oli selvityksen aikana myös jatkuvasti käynnissä uusissa kaupungeissa. Rakennusvalvonnan asemasta ja roolista on keskusteltu. Mihin rakennusvalvonta sijoittuu uudessa strategiassa? Lautakunnan näkökulmasta asia on ok ja ongelmaton. (Luottamushenkilö). Kaavoituksen kanssa olisi ehkä tarvetta suurempaan läheisyyteen. Asia katsotaan jatkossa hallintosääntöä tarkastelemalla. (Luottamushenkilö) Kahdella selvitysalueella Hämeenlinnassa ja Kouvolassa kaupunkien organisaatiot aloittivat uudella tilaaja-tuottaja -toimintamallilla. Kokemuksia lakisääteisten viranomaistehtävien sijoittumisesta ja toiminnasta tilaaja-tuottaja -toimintamallissa ei ao. kaupungeilla aikaisemmin ollut. Kokemuksia ei myöskään ole valtakunnan tasolla kootusti olemassa. Viranomaispalveluiden hankinta on niiden erityisluonteesta johtuen suoritettava suurimmaksi osaksi kuntien sisäisenä palveluna. Palvelun hankinta on mahdollista sopia myös toisen kunnan kanssa yhdessä tai toisesta kunnasta. Selvitysajankohtana uusi toimintatapa oli sisäänajovaiheessa sekä tilaaja- että tuottajaosapuolelle. Aikaisempia kokemuksia ei ollut ja haastatteluvaiheessa asiasta tuli esille vasta alustavia havaintoja ja lähinnä ennakkoluuloja. Uusi organisaatio on mielestäni erittäin kankea, mikä ei ole vähentänyt hallintoa. Lupien käsittelyajat ovat pidentyneet uuden organisaation takia. (Viranhaltija) Uusi organisaatio hakee vielä paikkaansa, mutta se on ollut toimiva. Alussa vaalitaan omaa toimivaltaa. (Luottamushenkilö) Toiminta on ollut vielä hieman sekavaa, koska lautakunnalla on sekä tilaajan että tuottajan tehtäviä. (Luottamushenkilö) Kunnissa tilaaja-tuottaja -toimintatapaan siirtyminen antaa kuitenkin mahdollisuuksia oman tuotannon tehostamiseen. Viranomaispalveluille, joissa kilpailu ei ole mahdollista, toimintatapaa voidaan soveltaa kunnan sisäisenä toimintatapana. Tällöin tilaajan ja tuottajan välillä yhteisymmärryksessä on mahdollista myös lisätä palvelujen kustannustietoisuutta. Lisäksi toimintatapa mahdollistaa tilaajalle (= palvelun järjestäjä) esi- Rakennusvalvontapalvelujen järjestäminen ja vahvistaminen 17

18 merkiksi rakennusvalvontapalvelun suuntaamisen täsmällisemmin tilaajan eli kunnan tavoitteiden mukaisesti ja tukemaan kunnan strategioita. Tilaaja-tuottaja -toimintatavan käyttöönotto saattaa eräiden tutkimusten mukaan johtaa myös organisaation kasvuun ja joissakin tapauksissa kiistoihin laskutusperusteista yksiköiden välillä. Toimintatavan käyttöönotto edellyttää kehitystyötä sekä myös koulutusta. Uuden toimintatavan tuloksia saadaan myöhemmin. Rakennusvalvontapalveluissa on selkeämpi puhua lautakunnasta palvelun järjestäjän roolissa kuin tilaajan roolissa. Lautakunta joutuu omalta osaltaan olemaan rakennusvalvontaviranomaisena palvelun tuottajana esimerkiksi lautakunnan päätettäväksi tulevissa lupa-asioissa ja pakkokeinoasioissa. Uudenlaisen palvelun järjestämisen ja tuottamisen kehitystyö on kannatettavaa, koska se tukee laatu-, sisältö- ja kustannustietoisuutta niin kuntien kuin asiakkaiden keskuudessa. Salon kaupunki ei siirtynyt tilaaja-tuottaja toimintamalliin, vaan päätyi perinteisempään organisaatioon kuntaliitoksessa. Siellä toiminnan käynnistämisen haasteet ovat lukuisissa kuntakulttuureissa sekä työympäristöjen ja työkalujen toimintakuntoon saattamisessa. Rakennusvalvonnan sijoittumista muiden viranomaistehtävien kanssa omiin yksiköihin on Salossa pidetty viranhaltijoiden ja luottamushenkilöiden mielestä onnistuneena. Uuden organisaation käynnistyessä perinteisesti budjetoituna omana viranomaisyksikkönä on työssä kyetty suuntaamaan voimavaroja oman työn kehittämiseen varhaisessa vaiheessa. Viranomaistoiminnalle on muodostunut riippumaton asema, eikä ole tullut puhelinsoittoja ylhäältä eikä politiikoilta. Toiminta on käynnistynyt hyvin, toki opetellen. Henki on hyvä ja on saatu yhdessä tekemisen maku. (Viranhaltija) Ratkaisut ovat olleet toimivia. Toimistopalveluiden työnjaossa on aluksi ollut epäselvyyksiä. (Luottamushenkilö) Lakisääteisissä rakennusvalvontaviranomaisen tehtävissä palvelujen järjestäjän (lautakunnan) ja palvelun tuottajan (rakennusvalvontatoimiston) rooleja tulee selkeyttää kaikissa kunnissa. Rakennusvalvontapalveluja järjestetään sopimusohjauksella. Palvelun järjestäjän eli lautakunnan jäsenten tietoja viranomaistehtävistä ja niiden hoidosta tulee syventää. Rakennusvalvontatoimisto tuottaa palvelut ja palvelujen kustannustietoisuutta tulee lisätä. Palvelujen tuotteistaminen auttaa palveluiden jäsentämisessä ja auttaa palvelun järjestäjää selkeämmin päättämään kunnan rakentamisen ohjauksen tasosta ja laajuudesta. Kunnan rakennusvalvontapalvelujen jär jes täjä on kunnan lautakunta Tuotteiden vaikuttavuus-, laatu- ja kustannustavoitteet Rakennusvalvontapalvelun tuottaa rakennusvalvontatoimisto Tuotteiden sisältö Asiakas Kaavio rakennusvalvontapalvelujen osapuolten rooleista (Suomen Kuntaliitto) 18

19 5.4 Lautakuntien päätösvalta Lautakuntien ja viranhaltijoiden tehtävät määriteltiin uusien kaupunkien hallinto- ja toimintasäännöissä. Salon kaupungin hallintosääntö tuli voimaan Hämeenlinnan kaupungin hallintosääntö ja kaupungin palvelutuotannon toimintasääntö vuoden 2009 alussa. Kouvolan kaupungin hallintosääntö tuli voimaan ja rakennus- ja ympäristölautakunnan päätös toimivallan siirtämisestä viranhaltijoille rakennusvalvonnan asioissa vuonna Salon rakennus- ja ympäristölautakunta toimii maankäyttö- ja rakennuslain tarkoittamana kaupungin rakennusvalvontaviranomaisena, maa-aineslain mukaisena valvontaviranomaisena sekä kadun ja eräiden alueiden kunnossapidosta annetun lain mukaisena valvontaviranomaisena. Lisäksi lautakunta toimii ao. erityislakien mukaisena ympäristönsuojeluviranomaisena, leirintäalueviranomaisena ja terveydensuojeluviranomaisena sekä mm. elintarvikelain ja kemikaalilain mukaisena valvontaviranomaisena. Lautakunnan päätösvaltaan kuuluu valita tarvittaessa keskuudestaan kaupunkikuvatoimikunta. Lautakunnan muista tehtävistä säädetään tarkemmin kaupungin hallintosäännössä. Hämeenlinnan ympäristö- ja rakennuslautakunta toimii kaupungin ympäristönsuojeluviranomaisena ja luonnonsuojeluviranomaisena, rakennusvalvontaviranomaisena, kemikaalivalvontaviranomaisena, leirintäalueviranomaisena ja maa-aineslaissa tarkoitettuna lupa- ja valvontaviranomaisena sekä terveydensuojeluviranomaisena ja hallintosäännössä mainittujen muiden erityislakien valvontaviranomaisena. Lautakunnan päätösvallasta säädetään tarkemmin kaupungin hallintosäännössä. Kouvolan kaupungin rakennus- ja ympäristölautakunta toimii rakennusvalvontaviranomaisena, ympäristönsuojeluviranomaisena, terveydensuojeluviranomaisena ja maa-aineslaissa tarkoitettuna lupa- ja valvontaviranomaisena sekä hallinto-/johtosäännössä mainittujen muiden erityislakien valvontaviranomaisena. 5.5 Kokemukset lautakuntatyöskentelystä, -valmistelusta ja -esittelystä Kuntien uudet luottamushenkilöt valittiin koko maassa kuntavaaleissa syksyllä Selvityksessä arvioidaan uusien kaupunkien rakennusvalvontaviranomaisina olevien toimielinten kokouskäytäntöä vuonna 2009, yhteisen työskentelyn käynnistymistä, ilmapiiriä, yhteisen näkemysten aikaansaamista sekä asioiden valmistelua ja esittelyä toimielimille. Uusien kaupunkien rakennus- ja ympäristölautakuntien (Salo, Kouvola) ja ympäristö- ja rakennuslautakunnan (Hämeenlinna) jäsenten aikaisempi kokemus vaihteli. Haastateltavien keskuudessa oli useita pitkän (15 20 v) luottamushenkilökokemuksen omaavia sekä myös ensikertalaisia. Pitkä luottamushenkilökokemus oli kertynyt osaksi muissa luottamustehtävissä kuin viranomaistehtäviä hoitavissa toimielimissä, mutta haastateltavien joukossa oli myös neljä kautta rakennuslautakunnan puheenjohtajana toiminut. Kokemuksia uusien lautakuntien työskentelystä kysyttiin selvityksessä sekä viranhaltijoilta että luottamushenkilöiltä. Osalla viranhaltijoista ei ollut suoraan omakohtaista kosketusta lautakuntakokouksiin. On huomioitava, että kyseiset lautakunnat toimivat viranomaisina rakennusvalvonta-, ympäristösuojelu- ja ympäristöterveydensuojeluasioissa, ja että selvityksen haastattelut ja haastattelukysymykset ovat keskittyneet rakennusvalvonta-asioihin. Haastattelut osoittavat, että uudet kokoonpanot ja useasta eri kuntakulttuurista tulevat jäsenet ovat työskentelyn alkuvaiheessa hakeneet omaa työskentelymuotoaan. Kokoukset ovat pidentyneet. Hyvin pieniin asioihin on tartuttu. Lautakuntakokoukset ovat rakennusvalvonnan asioiden käsittelyn kannalta menneet hyvin. Ympäristösuojelun ja ym- Rakennusvalvontapalvelujen järjestäminen ja vahvistaminen 19

20 päristöterveydensuojelun asiat ovat herättäneet enemmän huomiota ja jopa ristiriitoja. (Viranhaltija) Alussa kokoukset olivat järkyttäviä ja suoranaista riitelyä. Äänestyksiä oli paljon. Ristiriitoja tuli erityisesti ympäristösuojelu- ja maa-aineasioissa sekä elintarvikelupien myöntöperusteissa. Meillä vanhassa kaupungissa oli helppo lautakunta. (Viranhaltija) Kokouksessa ajattelutapa painottuu erilailla ja maaseudun näkökulma nousee vahvemmin esille. Kokoukset ovat keskustelevia ja kokousajat ovat pidentyneet, on äänestetty tai se on tavanomaista. (Luottamushenkilö) Vanhan kaupungin lautakunnassa ei kertaakaan äänestetty. Kokouskäytäntö on muuttunut ihan kokonaan. Aikaisemmin kykeni keskustelemaan, nyt on seinä edessä. Ilmapiiri on kireä. Ryhmäkokouksissa ei voi olla eri mieltä. Rakennus- ja lupa-asioissa ei voi olla näkemyseroja, huonommaksi meni. Kaavalausunnoissa on ollut hyvin suuria linjaeroja. (Luottamushenkilö) Kaupunki- ja maaseutukulttuurit ovat kohdanneet ristiriitaisesti. Yhteistä toimintalinjaa on jouduttu hakemaan. Haastattelut osoittavat kuitenkin rakennusvalvonta-asioissa olleen ongelmia melko vähän. Maankäyttö- ja rakennuslain lupa-asioiden delegointi viranhaltijoille on vähentänyt asioiden käsittelyä lautakunnassa. Rakentamisen asioista lautakuntaan tuli oikaisuvaatimuksia viranhaltijoiden päätöksistä sekä luvanhakijoilta tai naapurikiinteistöjen haltijoilta. Salon kaupungin johtosäännön mukaan lautakunta voi tarvittaessa valita keskuudestaan viisijäsenisen kaupunkikuvatoimikunnan. Toimikunnan tehtävänä on ennen kaikkea antaa lausuntoja rakennuslupa-asioissa. Toimikunnassa on kaupunkisuunnitteluosaston edustus ja toimikunnan esittelijänä toimii rakennusvalvonnan lupa-arkkitehti. Rakennusvalvontatoiminnassa kaupunkikuvatyö on perinteisesti ollut kaupungeille tyypillisempi ja yleisempi toimintamalli. Uuden Salon kaupungin osalta toiminta saavuttaa myös maaseutumaisemmat alueet ja luottamushenkilöt, jotka eivät aikaisemmin ole toimintatapaa kokeneet. Haastateltujen luottamushenkilöiden mukaan kaupunkikuvatyö on ollut hyvin mielenkiintoista ja se on koettu positiivisena. Myös asioiden runsas esittely ja tuominen kaupunkikuvatoimikuntaan on koettu positiivisena. Toimintamallin kautta luottamushenkilöillä on mahdollisuus säilyttää yhteys paikkakunnan rakennusasioihin ja nähdä mitä muutoksia tai uusia rakennuksia kuntaan ollaan rakentamassa. Lautakuntien esityslistojen valmistelutaho riippuu kaupunkien organisaatio- ja hallintosääntöratkaisuista, kuten myös esittelyn suorittava taho. Kokouksen esittelymateriaali ja piirustusaineisto on ajoittain ollut havainnollisuudeltaan kehnoa ja jopa huonoa. (Luottamushenkilö) Esittely on toiminut hyvin ja selkeämmin, koska päätettävien asioiden materiaali esitellään sähköisellä kuvatekniikalla ja piirustusten selailu ja liian yksityiskohtainen käsittely on vähentynyt. (Luottamushenkilö) Meillä on esityslistan valmistelussa vielä yhteensovittamista rakennusvalvonnan, ympäristösuojelun ja ympäristöterveydensuojelun asioissa. Valmistelussa lakimiehen panos on merkittävä ja parantaa esityslistan valmistelua. (Viranhaltija) Esityslistan ja mm. valitusasioiden valmistelu on toiminut hyvin. Toisaalta valitusasioita on ollut paljon, koska vanhoista kunnista tuli uuteen kaupunkiin ratkaisemattomia tai keskeneräisiä valitusasioita. (Viranhaltija) 20

21 Kaupunki- ja ympäristökuvatyöskentely monijäsenisessä elimessä sopii myös maaseudulle. Ympäristökuvatyössä luottamushenkilöillä on nykyisiä käytäntöjä laajemmat mahdollisuudet seurata paikkakunnan ajankohtaisia rakennushankkeita ja osallistua niitä koskeviin kannanottoihin (kaupunkikuvaryhmän lausuntoihin). 5.6 Päätösvallan siirto viranhaltijoille Salon kaupungin rakennusvalvontayksikön lupa- ja valvonta-asioiden viranhaltijoille on kaupungin johtosäännössä määrätty ratkaisuvalta: rakennusluvan myöntämisestä toimenpide- ja purkulupa-asioista sekä käyttötarkoituksen muutoksesta työnjohtajan ja erityisalan työnjohtajan hyväksymisestä luvan voimassaolon jatkamisesta päättää maksuista taksan mukaisesti päättää rakennuttajavalvonnasta, asiantuntijatarkastuksesta ja ulkopuolisesta tarkastuksesta myöntää vähäisen poikkeuksen rakennuslupa-asian yhteydessä myöntää luvan aloittaa rakentaminen ennen kuin rakennuslupa on saanut lainvoiman. Salon kaupungin rakennusvalvonnassa on hallintosäännön mukaan seuraavat virat: rakennusvalvontajohtaja, lupa-arkkitehti, lupainsinööri, luparakennusmestari, tarkastusinsinööri ja tarkastusrakennusmestari sekä lupa- ja valvonta-asioita hoitava kaupunginlakimies, jonka ratkaisuvaltaan kuuluvat: rakennusrasitteen perustaminen, oikaiseminen ja poistaminen asemakaavassa edellytetyn rakennusrasitteen perustaminen Salon hallintosäännön mukaan viranhaltija voi harkintansa mukaan saattaa hallintosäännössä tai hallintosäännön nojalla hänelle siirrettyyn päätösvaltaan kuuluvan asian suoraan toimielimen ratkaistavaksi. Hämeenlinnan kaupungin rakennusvalvonta ja ympäristöpalvelu -yksikön viranhaltijoille on kaupungin palvelutuotannon toimintasäännössä määrätty ratkaisuvaltaa seuraavasti: johtava rakennustarkastaja päättää rakennusluvasta alle 1000 m 2, kokoontumishuoneistoluvista, toimii esittelijänä ympäristö- ja rakennuslautakunnassa, silloin kun rakennus-, ympäristö- tai poikkeamisluvan tai suunnittelutarveratkaisun hakijana on Hämeenlinnan kaupunki tai kaupunkikonserniin kuuluva yksikkö johtava rakennustarkastaja / rakennustarkastaja päättää rakennusluvista, jotka koskevat pientalorakennusta tai vähäistä asuinkerrostalo-, liike- tai toimistorakennusta, sekä päättää purkamisluvasta ja -ilmoituksesta ja maisematyöluvasta, kun kyse ei ole kaupunkikuvallisesti tai muuten merkittävästä kohteesta, toimenpidelupa-asioista sekä työnjohtajan hyväksymisestä, luvan voimassaolon jatkamisesta; myöntää luvan aloittaa rakentaminen ennen kuin rakennuslupa on saanut lainvoiman; päättää rakennusrasitteen perustamisesta, oikaisemisesta ja poistamisesta; päättää kiinteistöjen yhteisjärjestelystä, yhdyskuntateknisten laitteiden sijoittamisesta, muuttamisesta ja poistamisesta; myöntää lykkäyksen kiinteistön siistimis-, kunnossapito-, korjausja purkamistoiminnan suorittamiseen lupa-arkkitehti päättää toimenpideluvista ja maisematyöluvista, jotka koskevat puiden kaatamista sekä valmistelee kaupunkikuva-asiat. Rakennusvalvontapalvelujen järjestäminen ja vahvistaminen 21