Kehittyvät tilaaja-tuottajamallit suomalaisissa kaupungeissa

Transkriptio

1 Kehittyvät tilaaja-tuottajamallit suomalaisissa kaupungeissa Raportti Toimi verkostohankkeen tuloksista Hamina Hämeenlinna Jyväskylä Kemi Lahti Mikkeli Oulu Rovaniemi Tampere Suomen Kuntaliitto Helsinki 2010

2 TYÖRYHMÄ Mitä laitetaan kirjan tekijäksi?? 1. painos ISBN Suomen Kuntaliitto Helsinki 2010 Suomen Kuntaliitto Toinen linja 14 PL Helsinki Tel Fax

3 Sisältö Johdanto 5 Yhteenvetoa hankkeen tuloksista 6 Projektresultat i sammandrag 8 1 Hankkeen lähtökohta ja tavoitteet 10 2 Tilaajan ja tuottajan erottavien ohjaus- ja organisointijärjestelyiden taustaa New Public Management ja markkinasuuntautuneet toimintamallit taustatekijöinä Tilaaja-tuottaja-toimintatavan keskeinen käsitteistö ja määritelmä Tilaaja Tuottaja (omajohtoinen) ja sisäinen tilaaja-tuottaja-toimintatapa Tuottaja (ulkoinen) ja ulkoinen tilaaja-tuottaja-toimintatapa Omistaja Rahoittaja Kuntalainen ja asiakas (palvelun käyttäjä) Sopimus ja sopimusohjaus Muut yleiset käsitemäätitelmät Yhteenveto eri asetelmista ja toimijoiden rooleista 19 3 Kaupunkien toimintamallien tyypittely Kokonaisvaltaiset mallit Dualistista johtamista soveltavat kokonaisvaltaiset mallit Tuotannon ammatillista johtamista soveltavat kokonaisvaltaiset mallit Poliittista johtamista korostavat kokonaisvaltaiset mallit Resurssiohjaus Toimialakohtaiset mallit Dualistiset toimialakohtaiset mallit Ulkoisille markkinoille suuntautuneet toimialakohtaiset mallit 26 4 Kaupunkien toimintamallien itsearviointi Itsearvioinnin viitekehys Itsearvioinnin toteuttaminen Yleiskuvaus Tilaajanäkökulma Tuottajanäkökulma Oma tuotanto Ulkoinen tuotanto Asiakasnäkökulma Omistaja/konserninäkökulma Henkilöstönäkökulma Henkilöstön sitoutumiseen, osallistumiseen ja vaikutusmahdollisuuksiin liittyvät toimet 35 Kehittyvät tilaaja-tuottajamallit suomalaisissa kaupungeissa 3

4 4.8.2 Henkilöstöhallinnon ja -johtamisen järjestäminen Luottamushenkilökysely Vastaajien taustatiedot Tilaaja-tuottaja-toimintatavan yleisarviointi Poliittisen johtamisen toimivuuden arviointi tilaaja-tuottajatoimintatavassa 40 5 Toimijoiden roolit, osaaminen, vastuut ja resursointi Tilaajatoiminta Perustehtävät ja osaamisalueet Tilaajatoiminnan luottamushenkilötoimielimet Oman ja ulkopuolisen tuotannon suhde ja vertailu tilaajan toimintana Tuottajatoiminta Tuottajan vapaudet ja vastuut Tuotannon strategialähtöisyyden ja liiketoimintaosaamisen kehittäminen Tuotannon luottamushenkilötoimielinten rooli Konsernihallinto Tilaajan ja tuottajan välinen ohjaussuhde 48 6 Laatu ja asiakkuus Tilaajan ja oman tuottajan välinen laadun määrittely ja seuranta Tilaajan ja ulkopuolisen tuottajan välinen laadun määrittely ja seuranta Asiakasnäkökulma laatuun ja laadun seurantajärjestelmät 56 7 Tuotteistuksen taso ja menetelmät 59 8 Toimialakohtaiset erityiskysymykset Sosiaali- ja terveyspalvelut Sivistyspalvelut Tekniset palvelut 67 9 Monituottaja-ajattelu, hankinnat ja kilpailuttaminen Monituottaja-ajattelun määritelmä Kunta ja markkinat 70 Liitteet LIITE 1. Toimintamallien ja organisaatioiden yleiskuvaukset 75 LIITE 2. Case-esimerkkejä tuotteistamisesta 102 LIITE 3. Luottamushenkilökyselyn vastausjakaumat 114 LIITE 4. Hankkeen päätavoitteet, teemoitus ja aikataulujana 127 LIITE 5. Lähdeluettelo 128 4

5 Johdanto Toimi verkostohankkeen tavoitteena on ollut verkostoyhteistyön avulla kehittää suomalaisten kuntien tilaaja-tuottaja-toimintatapoja sekä luoda valtakunnallista kokonaiskuvaa toimintamallien piirteistä, tavoitteista ja kehittämiskohteista. Keskeinen tavoite on ollut myös vertailla eri organisointi- ja toimintamalleja toisiinsa. Hanke toteutettiin aikavälillä 4/2009 9/2010. Suunnittelusta ja toteutuksesta on vastannut FCG Finnish Consulting Group yhdessä Suomen Kuntaliiton kanssa. Hankkeeseen lähti mukaan yhteensä 9 kehittämisen etujoukoissa olevaa kaupunkia. Hankkeessa on hyödynnetty laajasti myös aihealueeseen liittyvää tutkimustietoa. Hankkeen perustana oli aluksi toteutettu osallistujakaupunkien tilaaja-tuottaja-toimintatavan sovellusten itsearviointi. Itsearvioinnista johdetut kehittämiskohteet ohjasivat hankkeen verkostoseminaarien aiheita ja workshop-työskentelyä kaikkein relevanteimpien teemojen ympärille. Osallistujakunnille yhteisiä seminaareja järjestettiin yhteensä 7 kpl. Seminaareja yhdistävä teema oli hyvien käytäntöjen levittäminen sekä ongelmakohtien voittamiseen liittyvä pohdinta. Hankkeen kokonaisuutta on ohjannut ohjausryhmä, jossa on ollut edustus kaikista osallistujakaupungeista. Ohjausryhmän puheenjohtajana on toiminut kehitysjohtaja Kaija Majoinen Kuntaliitosta. Ohjausryhmä kokoontui yhteensä neljä kertaa hankkeen aikana. Erityiskiitokset on syytä esittää Tampereen yliopiston emeritusprofessori Pentti Meklinille, jonka panos hankkeen sisältöjen ja raportin kommentoinnissa on ollut merkittävä hankkeen eri vaiheissa. Ohjausryhmän kokoonpano: Kimmo Airas, kehityspäällikkö, Mikkeli Maria Ala-Siuru, va. strategiapäällikkö, Oulu / Riitta Erola, sosiaali -ja terveyspalvelujen palvelutuotantojohtaja, Oulu Jarmo Asikainen, FCG / Audiapro Matti Filppu, teknisen toimen johtaja, Hamina Kari Hakari, hyvinvointipalvelujen kehitysjohtaja, Tampere Minna Halonen, hankintapäällikkö, Lahti Katri Heberg, suunnittelusihteeri, Kemi / Raija Ikäheimonen, projektipäällikkö, Kemi Antti Kuopila, erityisasiantuntija, Kuntaliitto Kaija Majoinen, kehitysjohtaja, Kuntaliitto, ohjausryhmän pj Pentti Meklin, emeritusprofessori, Tampereen yliopisto Juha Myllymäki, johtava lakimies, Kuntaliitto Sakari Möttönen, strategiajohtaja, Jyväskylä / Lasse Leppä, talous- ja laskentasuunnittelija, Jyväskylä Markus Pauni, johtava konsultti, FCG, hankkeen projektipäällikkö ja ohjausryhmän sihteeri Aija Tuimala, kehitysjohtaja, Hämeenlinna / Tarja Majuri, kehitysjohtaja, Hämeenlinna Eva Repo, kehittämispäällikkö, Rovaniemi / Jussi Päkkilä, suunnittelupäällikkö, Rovaniemi Tässä raportissa on koottuna hankkeen pohjana olevat teoreettiset viitekehykset sekä arviointien, kyselyiden ja vuorovaikutuksellisen seminaarityöskentelyn muodossa syntyneet tulokset. Kehittyvät tilaaja-tuottajamallit suomalaisissa kaupungeissa 5

6 Yhteenvetoa hankkeen tuloksista 1. Mallien moninaisuus 6 Toimi verkostohanke on osoittanut tilaaja-tuottaja-toimintatapaa hyödyntävien ohjaus- ja organisointimallien moninaisuuden Suomen kuntakentällä. Yhtä ja oikeaa tapaa soveltaa tilaaja-tuottaja-ajattelua ei ole olemassa. Toimintatapaan liittyvät konkreettiset välineet, kuten tuotteistamis- ja kustannuslaskentamallit eivät ole sellaisenaan sovellettavissa kaikille kunnille, kaikille toimialoille tai kaikkiin tilanteisiin. Tilaajatuottaja-toimintatapojen moninaisuus onkin erityisesti huomioitava valtakunnallisessa keskustelussa ja kehittämistyössä. Hankkeen osallistujakaupunkien toimintamallien eroja ja yhtäläisyyksiä on analysoitu tämän raportin luvussa Perustavoitteet yhteneväiset Mallien moninaisuudesta huolimatta tilaaja-tuottaja-toimintatapaan siirtymisen perustavoitteet ovat melko yhteneväiset kaupunkien välillä. Tilaaja-tuottaja-toimintatavalla tavoitellaan erityisesti 3. Positiivisia saavutettuja tuloksia 1) asiakaslähtöisyyttä, 2) paremmin ja nopeammin reagoivaa palvelutuotantoa, 3) jatkuvaa tuotekehitystä ja palvelutuotteiden arviointia, 4) palvelujen järjestämisen kustannustietoisuutta ja tehokkuutta, 5) oman palvelutuotannon johtamisen liiketoiminnallista otetta sekä 6) poliittisen ohjauksen strategista otetta Tilaaja-tuottaja-toimintatavoilla saavutetut tulokset nähdään kuntien palvelutuotannon ja johtamisjärjestelmien kehittämisen kannalta pääosin positiivisiksi. Hankkeen yhteydessä tehtyjen arviointien valossa voidaan sanoa, että toiminnan kustannustietoisuus ja läpinäkyvyys on kasvanut. Malleilla on saatu aikaan kunnan palvelujen järjestämisen suunnitteluun ja tuotantoon uudenlaista kehittämishenkeä. Yhä asiakaslähtöisempien tuotteiden kehittäminen nähdään keskeiseksi elementiksi mallien jatkokehittämisessä: tilaaja-tuottaja-toimintapa avaa keinoja tavoitteen saavuttamiseksi. 4. Poliittisen ohjauksen sijainti keskustelun kohteena Luottamushenkilöt suhtautuivat tilaaja-tuottaja-toimintatapaan keskimäärin kriittisemmin kuin toiminnan kehittämisestä vastaavat viranhaltijat. Hankkeen puitteissa toteutetun luottamushenkilökyselyn tulokset osoittivat, että kuntien tuotantolautakuntien tai -johtokuntien jäsenet olivat korostuneen kriittisiä verrattuna kaupunginhallituksen tai tilaajalautakuntien jäseniin. Keskeinen kysymys poliittisen johtamisen osalta liittyykin vahvasti poliittisen vallankäytön sijaintiin tilaaja-tuottaja-toimintatavassa. Poliittisen päätöksenteon nähdään kuuluvan luonnollisella tavalla valtuuston ja kunnanhallituksen lisäksi tilaajalautakuntiin. Mielenkiintoinen kysymys liittyy siihen, onko poliittinen päätöksentekoelin lautakunta tai johtokunta tarkoituksenmukainen elin tuottajapuolella.

7 5. Markkinoiden hyödyntäminen tuotannossa maltillista Hanke on nostanut esiin, että suomalaisten kuntien tilaaja-tuottaja-toimintavoilla tavoitellaan erityisesti kunnan oman palvelutuotannon kehittämistä sekä ulkopuolisen tuotannon roolin selkiyttämistä oman tuotannon rinnalla. Markkinaehtoiset mallit eivät näytä horjuttavan kunnan oman tuotannon asemaa koko palvelutuotannon volyymin näkökulmasta. Ulkoisen tuotannon sparraava vaikutus oman tuotannon kehittymiseen nähdään kuitenkin erityisen positiiviseksi. Tulevaisuudessa useiden palveluntuottajien muodostamat monituottajamallit sekä uudenlainen kumppanuus julkisen ja yksityisen sektorin välillä tulevat todennäköisesti yleistymään. Kuntien omistajapoliittiset linjaukset sekä hankinta- ja palvelustrategiat näyttävät suuntaa kunnan oman tuotannon ja ulkopuolisen tuotannon suhteesta myös markkinoille. Hankkeen kuntien esimerkit osoittavat, että monissa tapauksissa tehdyt linjaukset ovat kuitenkin epäselviä tai niistä ei ole ylipäänsä saatu aikaan riittävän laajaa poliittista yhteisymmärrystä. 6. Tilaajaosaaminen sekä tilaajan ja tuottajan väliset laatukriteerit kehittämiskohteina Yhdeksi keskeisimmäksi kehittämiskohteeksi hankkeen yhteydessä nostettiin tilaajaosaaminen. Tilaaja-tuottaja-toimintatavan yleistyminen ja sen palvelusektoriaalinen laajentuminen ovatkin synnyttäneet Suomen kuntahallintoon uudenlaisen palvelujen tilaamiseen liittyvän ammatin. Palvelukokonaisuuden järjestämis- ja tilaamisvastuussa olevien johtajien ja suunnittelijoiden rooli poikkeaa perinteisestä kuntien johtamis- ja kehittämistyöstä. Tilaajaosaamisen kehittämiseksi hankkeen puitteissa luotiin makrotasoinen tilaajaosaamisen huoneentaulu. Tilaajan ohjausvälineenä laadun hallinta nähtiin merkittäväksi kehittämiskohteeksi: on luotava tilaajan ja tuottajan välinen toimiva laatukieli ja -mittarit, joiden kautta tilaaja voi tehdä valintoja ja kohdentaa palveluapparaattia. 7. Elämänvaiheajattelu yleistymässä Kuntapalvelujen järjestämisessä tultaneen tulevaisuudessa etenemään kohti ns. elämänvaiheajattelua. Kuntalaisen elämäntilanteeseen perustuvalla toiminnalla ja organisoitumisella tavoitellaan erityisesti perinteiset sektorirajat ylittävää poikkihallinnollista näkemystä palvelujen kehittämiseen ja toteuttamiseen asiakaslähtöisesti. Elämänvaiheajattelu näkyy erityisesti tilaajaosapuolten toiminnassa ja organisoitumisessa ja on muuttanut lautakuntarakenteita sekä muodostanut moniammatillisia tilaajaorganisaatioita ja -tiimejä. 8. Muutosjohtamisen haaste Hankkeen tulokset tukevat vahvasti näkemystä siitä, että tilaaja-tuottaja-toimintatavan kaltaiset kunnan toimintakulttuuria kokonaisvaltaisesti muuttavat laajat organisaatioreformit ovat suuri haaste muutosjohtamiselle. Vuosikymmenien aikana syntyneet vanhat toimintakulttuurit ovat juurtuneet syvälle ja muutokselle on annettava aikaa. On hyväksyttävä myös näennäiseltä tuntuvat välitulokset ja kehitysvaiheet. Hyvänä käytäntönä on aivan erityisesti korostunut johdonmukainen kehittämisote ja kärsivällinen tulosten saavuttamiseksi tehtävä työ. Pitkään tilaaja-tuottaja-toimintatapaa soveltaneiden kuntien kokemukset osoittavat, että malleilla ei useinkaan ole saavutettu lyhytnäköisiä voittoja, vaan hyvät tulokset ovat pitkän kehittämistyön tuloksia. Positiivisia tuloksia ei myöskään voida liittää suoraan tilaaja-tuottaja-toimintatapaan, vaan monen onnistuneen kehityspolun yhteisvaikutukseen, joita tilaaja-tuottaja-toimintapa itsessään avaa. Kehittyvät tilaaja-tuottajamallit suomalaisissa kaupungeissa 7

8 Projektresultat i sammandrag 1. En mångfald av modeller 8 Nätverksprojektet Toimi 2010 har visat att det i kommunerna finns en mångfald av styrnings- och organisationsmodeller som bygger på beställar utförarkonceptet. Det finns inte endast ett rätt sätt att tillämpa konceptet. De konkreta redskap som anknyter till verksamhetsformen, såsom modeller för produktifiering och kostnadsberäkning, kan inte som sådana tillämpas i alla kommuner, inom alla sektorer eller i alla situationer. Mångfalden av beställar utförarmodeller måste ägnas särskild uppmärksamhet i den nationella diskussionen och i utvecklingsarbetet. Likheterna och skillnaderna i de modeller som projektstäderna tillämpar analyseras i kapitel 3 i denna rapport. 2. De grundläggande målen är enhetliga 3. Positiva resultat hittills Trots mångfalden av modeller är de grundläggande målen för en övergång till beställar utförarkonceptet rätt enhetliga i de olika städerna. Med beställar utförarkonceptet eftersträvas framför allt 1) kundorientering 2) serviceproduktion som reagerar bättre och snabbare 3) kontinuerlig produktutveckling och utvärdering av serviceprodukterna 4) kostnadsmedvetenhet och -effektivitet vid tillhandahållandet av tjänster 5) ett affärsmässigt grepp i ledningen av serviceproduktion i egen regi 6) ett strategiskt grepp i den politiska styrningen De resultat som uppnåtts med hjälp av beställar utförarkoncept betraktas i huvudsak som positiva för utvecklingen av kommunernas serviceproduktion och ledningssystem. I ljuset av utvärderingarna i samband med projektet kan man konstatera att verksamheten har blivit mer kostnadsmedveten och transparent. De modeller som kommunerna har tillämpat har resulterat i en ny slags utvecklingsanda när det gäller serviceplaneringen och -produktionen. Att utveckla allt mer kundorienterade produkter är ett centralt element när modellerna vidareutvecklas: beställar utförarkonceptet skapar möjligheter att uppnå målen. 4. Politisk styrning som föremål för diskussion De förtroendevalda var i snitt mer kritiskt inställda till beställar utförarkonceptet än de tjänsteinnehavare som ansvarar för utvecklingen av verksamheten. Resultaten av en enkät bland förtroendevalda i samband med projektet visade att medlemmarna i kommunernas produktionsnämnder eller -direktioner var uttalat kritiska jämfört med medlemmarna i stadsstyrelsen eller beställarnämnderna. En central fråga för den politiska ledningens vidkommande är vilken roll den politiska maktutövningen ska ha i beställar utförarkonceptet. Politiska beslut anses på ett naturligt sätt höra ihop med fullmäktige och kommunstyrelser, men också med beställarnämnderna. En intressant fråga är om ett politiskt beslutande organ det vill säga en nämnd eller en direktion kan anses vara ett ändamålsenligt organ på utförarsidan.

9 5. Marknaden utnyttjas återhållsamt i produktionen Projektet har lyft fram det faktum att ett särskilt mål för kommunernas beställar utförarkoncept är att främja kommunens egen serviceproduktion och att skapa klarhet i den externa produktionens roll vid sidan av produktion i egen regi. Modeller på marknadsvillkor ser inte ut att rubba kommunens egen produktion i förhållande till hela serviceproduktionens volym. Den externa produktionens sparrande effekt på utvecklingen av egen produktion uppfattas dock som särskilt positiv. I framtiden blir det antagligen allt vanligare med modeller som bildas av flera utförare samt nya slags partnerskap mellan den offentliga och privata sektorn. Kommunernas ägarpolitiska riktlinjer samt upphandlings- och servicestrategierna stakar ut vägen för förhållandet mellan kommunens egen produktion och extern produktion även i marknadshänseende. Exempel från projektkommunerna visar å andra sidan att riktlinjerna är oklara eller att man över huvud inte uppnått ett tillräckligt brett politiskt samförstånd om dem. 6. Beställarkompetensen samt kvalitetskriterierna mellan beställare och utförare som utvecklingsobjekt I samband med projektet lyfte man fram beställarkompetensen som ett av de mest centrala utvecklingsobjekten. Som en följd av att beställar utförarkonceptet blivit allmännare och att det utvidgats till att omfatta allt fler servicesektorer har det uppstått ett nytt yrke inom kommunalförvaltningen som gäller beställning av service. De direktörer och planerare som ansvarar för organisering och beställning av servicehelheter innehar en roll som avviker från traditionellt lednings- och utvecklingsarbete i kommunerna. För att främja beställarkompetensen utarbetades i samband med projektet en del gyllene regler på makronivå för att fungera som rättesnöre. Som ett styrmedel för beställaren uppfattades kvalitetskontroll som ett viktigt utvecklingsobjekt: det gäller att ta fram ett gemensamt kvalitetsspråk och kvalitetsmätare för beställare och utförare med hjälp av vilka beställaren kan göra sina val och målinrikta serviceapparaten. 7. Livscykeltänkandet vinner terräng Vid organiseringen av den kommunala servicen kommer man i framtiden antagligen att allt mer gå in för ett så kallat livscykeltänkande. Genom verksamhet och organisering som grundar sig på kommuninvånarens livssituation eftersträvas framför allt en sektoröverskridande tväradministrativ vision om kundorienterad utveckling och implementering av service. Livscykeltänkandet avspeglar sig framför allt på beställarparternas verksamhet och organisering. Tänkandet har påverkat nämndstrukturerna och resulterat i multiprofessionella beställarorganisationer och arbetslag. 8. En utmaning för förändringsledningen Av projektresultaten kan klart utläsas att omfattande organisationsreformer som på ett genomgripande sätt ändrar kommunens verksamhetskultur, såsom beställar utförarkonceptet, utgör en stor utmaning för förändringsledningen. Gamla verksamhetskulturer som har utvecklats under decenniernas gång är djupt inrotade, och därför måste man låta förändringar ta sin tid. Det gäller att acceptera även till synes skenbara delresultat och utvecklingsskeden. Ett konsekvent utvecklingsgrepp och ett tålmodigt arbete för uppnående av resultat har visat sig vara en i högsta grad god praxis. Erfarenheterna bland kommuner som redan länge tillämpat beställar utförarkonceptet visar att konceptet sällan har möjliggjort några segrar på kort sikt. Goda resultat förutsätter nämligen ett långsiktigt utvecklingsarbete. De positiva resultaten kan inte heller kopplas direkt till beställar utförarkonceptet, utan det är fråga om samverkan mellan flera lyckade utvecklingsstigar, vilka konceptet i sig gjort tillgängliga. Kehittyvät tilaaja-tuottajamallit suomalaisissa kaupungeissa 9

10 1 Hankkeen lähtökohta ja tavoitteet Kuntapalvelujen järjestäjän, tilaajan ja tuottajan erottavien toiminnan organisointi- ja ohjaustapojen sovellukset ovat yleistyneet paitsi suurten ja keskisuurten kaupunkien johtamis- ja ohjausjärjestelmänä sekä myös pienemmissä kunnissa. Viime vuosien aikana suomalainen tilaaja-tuottaja-ajattelu ja eri tilaaja-tuottajamallien sovellutukset ovat kehittyneet merkittävästi, ja eri suunnista on nähty tarpeelliseksi verkostohankkeen perustaminen asian laajemmaksi tarkasteluksi, vertailuksi ja kehittämiseksi. Samantyyppinen hanke toteutettiin FCG:n edeltäjän Efektian toimesta vuonna Hankkeeseen osallistui tuolloin 11 suurta tai keskisuurta kaupunkia. Toimi verkostohanke käsittelee kunnallisten palvelujen järjestämisen organisointia. Tarkastelu on rajattu palvelujen järjestämiseen jättäen vähemmälle huomiolle muita kunnan keskeisiä tehtäviä kuten elinkeinopolitiikka, paikallisdemokratian ja -yhteisöllisyyden sekä elinympäristön kehittäminen jne. Toimi verkostohankkeessa on toteutettu osallistujakaupunkien tilaaja-tuottaja-toimintatavan sovellusten itsearviointi ja tästä johdettava kehittämiskohteiden tunnistaminen ja analysointi sekä erilaisten tilaaja-tuottajamallien tyypittely. Analysoinnin pohjalta järjestettiin yhteisseminaareja (7 kpl) hyvien käytäntöjen levittämiseksi sekä ongelmakohtien tunnistamiseksi ja voittamiseksi. Projektin keskeisenä tavoitteena on siis ollut kartoittaa ja koota tietoa sekä vertailla kokemuksia osallistuvien kuntien tilaaja-tuottajamallien sovelluksista ja generoida kokemukseen pohjautuvaa osaamista, joka antaa kunnille parempia valmiuksia jatkaa omien järjestelmiensä kehittämistä edelleen sekä myös näyttää valtakunnallisesti kehityksen suuntaa. Hankkeessa on hyödynnetty laajasti myös aihealueeseen liittyvää tutkimustietoa. Hankkeen hyödyt laajemmin kuntakentälle ja sidosryhmille: A. Edistetään Paras-hankkeen perustavoitteiden toteuttamista (tuottavuus, prosessien kehittäminen, kuntien yhteistoiminta jne.) B. Aktiivisesti levitetään hankkeeseen osallistuvien kuntien hyviä käytäntöjä muiden kuntien johtamisjärjestelmien ja palvelujen kehittämiseksi. C. Mallinnetaan ja tyypitellään erityyppisiä tilaaja-tuottajamalleja valtakunnallisen kehittämisen tueksi Hankkeen hyödyt osallistuville kunnille: A. Vertailutietoa oman nykytilan arvioimiseksi ja kehittämistarpeiden tunnistamiseksi B. Tietoa muiden kuntien lupaavista, mielenkiintoisista, hyvistä ja parhaista käytännöistä C. Uutta tietoa ja osaamista oman tilaaja-tuottaja-järjestelmän kehittämiseksi D. Tiltu-vertaisverkostojen muodostaminen kuntien jatkuvan kehittämis- ja arviointityön tueksi 10

11 Projektisuunnitelma lähetettiin sekä vuoden 2004 hankkeessa mukana olleille että viime vuosina tilaaja-tuottaja-ajattelua eri muodoissaan soveltaneille muille kaupungeille. Hankkeeseen lähtivät mukaan seuraavat kaupungit: Hamina Hämeenlinna Jyväskylä Kemi Lahti Mikkeli Oulu Rovaniemi Tampere Osallistujakaupunkien tilaaja-tuottaja-toimintatavat eroavat toisistaan merkittävästikin, joten on selvää että eri kehitysvaiheessa olevat ja erikokoiset kunnat on huomioitu hankkeen työssä järjestämällä hankkeen työseminaarit eri painotuksin. Hankkeessa on, kuntien lähtökohdat ja edellytykset huomioiden, hyödynnetty benchmarking-menetelmää vertailutyössä ja keskinäisessä oppimisessa. Projektiin osallistuneet kunnat ovat omissa tilaaja-tuottajamallien sovellutuksissaan ja käytössään eri tasoilla ja eri kehitysvaiheissa, jolloin edellytykset monen keskeisen kokonaisvaltaisen benchmarking-prosessin toteuttamiselle ovat kuitenkin lähtökohtaisesti melko heikot. Tässä tilanteessa tarkoituksenmukaisempi lähestymistapa on ollut ns. esimerkkiviitekehyksen hyödyntäminen, jonka pohjalta on voitu määritellä ja verrata kaupunkien tilaaja-tuottajamallien sovellutuksia. Viitekehys rakennettiin alun perin Efektian vuonna 2004 toteuttaman samantyyppisen verkostohankkeen yhteydessä ja se perustuu tilaaja-tuottaja-toimintatavan yhteydessä yleisesti ottaen esiintyville teoreettisille piirteille. Hankkeessa tehty itsearviointi on toteutettu em. viitekehyksen pohjalta (ks. luku 4). Aiheesta on myös kirjoitettu vuoden 2004 jälkeen melko vilkkaasti eri selvityksiä ja tutkimuksia, jotka osaltaan ovat ohjanneet hankkeen kokonaisuuden asemointia sekä olleet myös tämän rapotin lähteinä. Kehittyvät tilaaja-tuottajamallit suomalaisissa kaupungeissa 11

12 2 Tilaajan ja tuottajan erottavien ohjaus- ja organisointijärjestelyiden taustaa Suomalaisessa yhteiskunnassa hyvinvointi- ja infrastruktuuripalvelut organisoidaan pääosin kunnallishallinnon kautta. Palvelujen voimakkaassa rakennusvaiheessa luvun lopulta alkaen ohjaus oli 1980-luvulle asti keskitetty. Valtionhallinto ohjasi voimakkaasti kuntia ja niiden sektoreita. Kuntien sisällä hallinto ja ohjaus olivat myös keskitettyä. Kunnissa sovellettiin hierarkkista toimintatapaa, jossa kunnat järjestivät palvelut omassa organisaatiossaan. Tälle toimintatavalle oli ominaista etenkin seuraavat seikat: kunnan toimijoiden suhteet olivat hierarkkisia ja ohjaus keskitettyä ohjaus perustui ylemmän tason määräysvaltaan toimintaa ohjataan resurssien kautta Kaikki toiminnot päättäminen palveluista, tuottaminen, rahoittaminen ja omistaminen olivat samassa organisaatiohierarkiassa. Viime vuosina yhteiskunnan muutokset ovat tuoneet lisäpaineita toiminnan ja ohjauksen uudistamiseen (mm. väestön ikääntyminen, elinkeinorakenteen muutos, teknologian kehittyminen, kansalaisten koulutustason nousu ja palveluvaatimusten lisääntyminen). Muutospaineisiin ovat vaikuttaneet myös kansainvälisyyden lisääntyminen. Suomen liityttyä Euroopan Unioniin on yhteiseurooppalaisilla julkista hallintoa koskevilla normeilla ja periaatteilla (erityisesti markkinoiden vapauttaminen sekä julkisten palvelujen ja tavaroiden kilpailuttamisvelvoitteet) myös huomattavaa merkitystä yksittäiselle kunnalle. Toimintaympäristön muuttuessa kunnissa on erityisesti nähtävissä seuraavia ajankohtaisia trendejä, joihin kunnat pyrkivät reagoimaan eri tavoin, mm. tilaaja-tuottaja-toimintatavan käyttöönotolla: tulojen ja menojen tasapainon hallinta sekä taantuman lyhyen ja pitkän aikavälin vaikutukset toiminnan ja palvelujen kustannustehokkuuden lisääminen ja laadun kehittäminen kilpailukykyisyyden ja vertailukelpoisuuden kehittäminen suhteessa yksityiseen sektoriin uusien tuotantotapojen (liikelaitostaminen, yhtiöittäminen, ostopalvelut, kuntayhteistyö jne.) käyttöönottaminen markkinoiden luominen elinkeinojen kehittämistoimenpiteillä ostopalvelujen ja kilpailuttamisen mahdollistamiseksi toiminnan tulosten vertailukelpoisuuden vahvistaminen (sekä kunnan yksiköiden välinen että kunnan ja yksityisen palvelutuotannon välinen) palvelujen tuotteistamisen ja hinnoittelun kehittäminen vastaaminen lisääntyvään kilpailuun osaavasta työvoimasta kansalaisten perus- ja subjektiiviset oikeudet ovat yhä keskeisempiä: Asukasja asiakaskeskeisyys kunnan palveluissa ja toiminnoissa korostuvat kaksoisjohtamisen, poliittisen ja viranhaltijajohtamisen, kehittäminen poliittisen johtamisen entistä strategisempi rooli. 12

13 2.1 New Public Management ja markkinasuuntautuneet toimintamallit taustatekijöinä Kuntahallinnon ja muun julkisen hallinnon viime vuosien uudistukset ovat liittyneet keinoihin parantaa hallinnon ja palvelutuotannon tuotos-panossuhdetta (kuntatuottavuudesta ks. esim. Kuntatuottavuuden ABC, FCG Efeko/Kuntaliitto 2008). Keskeiseen rooliin on noussut yhä enemmän keskustelu kuntien oman toiminnan asiakaslähtöisyydestä, tehokkuudesta ja tarkoituksenmukaisuudesta sekä ulkopuolisen palvelutuotannon suhteesta omaan palvelutuotantoon. New Public Management -keskustelun yksi keskeinen keino on markkinasuuntautuneiden toimintatapojen avulla tehostaa julkista hallintoa. Markkinasuuntautuneiden toimintatapojen eduista ja haitoista on käyty keskustelua jo pitkän aikaa. Laajemmin ottaen keskustelua on käyty jo 1990-luvulta lähtien mm. monopolien purkamisesta sekä kilpailun ja tulospalkkauksen tuomisesta mukaan julkiseen hallintoon (Salminen & Niskanen 1996). Julkisten palveluiden markkinasuuntautuneita malleja lisättiin jo 1990-luvun alkupuolella sekä valtion että kuntien piirissä (Temmes & Kiviniemi 1995). Markkinasuuntautuneet instrumentit ovat olleet etenkin suurempien kaupunkien käytössä jo pidempään. Jos markkinoita ei ole ollut käytettävissä (aidot markkinat), niin kunnat ovat pyrkineet luomaan markkinamaisia suhteita muuttamalla organisaatiorakenteita ja suunnittelemalla markkinamaisia asetelmia (näennäismarkkinat). Kunnat ovat lisääntyvässä määrin perustaneet itsenäisempiä talousyksikköjä eli nettoyksiköitä, liikelaitoksia ja osakeyhtiöitä. (Kallio ym ) Markkinasuuntautuneiden toimintatapojen voidaan siis tässä tapauksessa ymmärtää edustavan keskitetyn hierarkian vastapuolta. Edellä mainittu ajattelutapa on osaltaan vaikuttanut siihen, että kunnat ovat pyrkineet organisoimaan toimintansa siten, että niiden oma palvelutuotanto olisi mahdollisimman tarkoituksenmukaista ja tehokasta sekä ulkopuolisen palvelutuotannon rooli oman tuotannon rinnalla mahdollisimman selkeää ja vertailukelpoista. Tilaaja-tuottaja-toimintatavan synty sekä kuntien oman että ulkopuolisen palvelutuotannon järjestämisessä voidaan nähdä eräänä keskeisenä markkinasuuntautuneiden toimintamallien käytännön sovelluksena ja todellisena tähän liittyvänä organisatorisena muutoksena Suomen kuntakentällä. Hallintotieteellinen tutkimus liittää siis tilaaja-tuottaja-toimintatavan laajempaan kontekstiin julkisen sektorin kehittämisessä, jota on kutsuttu edellä mainitulla markkinasuuntautuneisuuden käsitteellä. Yleisesti tilaaja-tuottaja-toimintatavan hyödyntäminen julkisen sektorin toiminnassa perustuu hallinnon tutkimuksen New Public Management (NPM) -doktriinin periaatteisiin parantaa julkisen hallinnon kustannustehokkuutta, laatua sekä vastuullisuutta. (Ks. esim. Lane 2000; Barzelay 2001.) NPMsuuntaukseen liittyy samoin myös managerialismin käsite. Managerialismilla tarkoitetaan yritysmaailman organisointi-, johtamis- ja toimintatapojen siirtämistä soveltuvin osin julkisen sektorin organisaatioihin. Tilaaja-tuottaja-toimintatavan esikuva onkin alunpitäen suurten monialayritysten (konsernien) tavassa organisoida tukipalvelutoimintonsa kilpailutilanteeseen. Sittemmin ajattelua on sovellettu laajemmin myös organisaatioiden ydintoimintoihin. (Hautamäki & Paavola 1993, 7.) Tällöin pohdinnan keskiössä on se, mikä on organisaation ydinosaamista (core competences) ja miten se tulisi organisoida. On korostettava sitä, että täsmällistä tilaaja-tuottaja-toimintatavan mukaista organisaatiota ei ole missään tarkasti määritelty, eikä voida sanoa, mikä olisi juuri oikein organisoitua tilaaja-tuottaja-toimintatavan mukaista toimintaa. Kehittyvät tilaaja-tuottajamallit suomalaisissa kaupungeissa 13

14 2.2 Tilaaja-tuottaja-toimintatavan keskeinen käsitteistö ja määritelmä Tilaaja tuottaja-toimintatavalla tarkoitetaan julkisten palveluiden järjestämisen organisoimista siten, että palvelun tilaajan ja tuottajan roolit erotetaan toisistaan. Tilaajana toimii julkinen taho, esimerkiksi kunta. Tuottajana voi toimia joko kunnan oma tai sen ulkopuolinen organisaatio. Tilaajan ja tuottajan välistä toimintaa ohjataan sopimuksilla. Toimintatavasta ei ole olemassa yhtä ideaalimallia, vaan kokoelma toisistaan poikkeavia sovelluksia. Tilaaja tuottaja-toimintatavasta puhutaan, kun tarkoitetaan sovellusten kattokäsitettä. Toimintatavan käytännön sovelluksista puhutaan tilaajatuottajamalleina. Tilaaja-tuottaja-toimintatapa on organisaation sisäinen tai useiden organisaatioiden välinen ohjausjärjestelmä, jossa palvelujen tilaamisesta ja tuottamisesta vastaavat toisistaan erilliset yksiköt tai organisaatiot. Erillisenä näistä rooleista nähdään lisäksi kokonaisuuden omistajan ja rahoittajan roolit. Tilaajan ja tuottajan välistä toimintaa ohjataan keskinäisillä sopimuksilla. Kunnan sisäisessä tilaaja-tuottaja-toimintatavassa tämä tarkoittaa siirtymistä hierarkkisesta määräysvaltaan perustuvasta ohjauksesta sopimusohjaukseen. Tilaaja-tuottaja-toimintatapa on kokoelma erilaisia toisistaan poikkeavia organisointi- ja ohjaustapoja sekä käytäntöjä. Olemassa ei ole ideaalimallia. Tilaaja-tuottaja-toimintatavalla tavoitellaan erityisesti 1) asiakaslähtöisyyttä 2) paremmin ja nopeammin reagoivaa palvelutuotantoa 3) jatkuvaa tuotekehitystä ja palvelutuotteiden arviointia 4) palvelujen järjestämisen kustannustietoisuutta ja tehokkuutta 5) oman palvelutuotannon johtamisen liiketoiminnallista otetta 6) poliittisen ohjauksen strategista otetta Tilaaja-tuottaja-toimintatavan perusasetelma voidaan kuvata seuraavan kuvion avulla. Katkoviivat kuvaavat yhteydenpitoa palvelun käyttäjiin ja heidän palautteeseensa sekä korostetusti myös palvelun vaikuttavuuden arviointia. Teoreettisessa esimerkissä omistajan ja rahoittajan rooli nähdään tilaajasta erillisenä. Tuottaja puolestaan nähdään periaatteessa miksi tahansa palveluntuottajaksi joko omaksi tai ulkoiseksi. Tilaaja Omistaja/ rahoittaja Sopimus Tuottaja Tuote/palvelu Tuotteen/ palvelun käyttäjä Mukaillen: Kallio et (2006). Kaupungit tilaajina ja tuottajina KUVA 1. Tilaaja-tuottaja-toimintatavan peruselementit (mukailleen Kallio et al., 2006) Asetelman toimijoita ja käsitteitä on avattu seuraavissa alaluvuissa. 14

15 2.2.1 Tilaaja Tilaajan ydintehtäviä ovat palvelutarpeen ja sen kehityksen arviointi sekä palvelujen hankinta ja kilpailuttaminen. Tilaamista johtavat poliitikot (useimmiten tilaajalautakunnat), joiden tehtävänä on määritellä tavoitteet, valita niitä toteuttavat palvelutyypit ja osoittaa niihin tarvittavat resurssit. He määrittelevät mitä palveluja kunnan verotuloilla hankitaan. (Kuopila et al ) Päätöksenteko tavoitteista ja valinnoista tapahtuu kunnan demokraattisessa päätöksenteossa (valtuusto, hallitus, lautakunta), yleensä avustavien virkamiesten valmistelun pohjalta. Tilaajapuolesta rakennetaankin kuntalaisten tarpeita punnitsevia politiikan foorumeita, joissa luottamushenkilöiden ohjausvalta palvelujen suhteen on keskeisimmillään. Tilaajan rooliin kuuluu myös toimia hankintatoimen ammattilaisena, joka arvioi, kilpailuttaa, tekee tilauksia sekä valvoo niiden noudattamista. (Mt.) Tilaajan yleisesti havaittuja tehtäviä ovat mm. (käytännöt vaihtelevat): ratkaista poliittisten tavoitteiden ja tarvittavien palveluiden määrittelyn pohjalta ostettavat palvelukokonaisuudet solmia sopimukset tuottajan kanssa turvata, että palvelujen käyttäjät saavat määrällisesti ja laadullisesti sopivan palvelun laadunvarmistus arvioimalla palvelujen hinta- ja laatusuhdetta, suoritehintoja ja todennäköistä vaikuttavuutta järjestää tuottajien kilpailutus ja valita tuottaja valvoa ja seurata tuottajan toimintaa ja sitä, että tuottaja tuottaa juuri ne palvelut, mistä on sovittu. vastata arvioinnin kehittämisestä vastata viranomaistoiminnan johtamisesta palveluiden tarpeen arviointi ja kyky priorisoida tilaajan vastuulle voidaan katsoa kuuluvan myös mm. palveluverkko- ja investointisuunnittelu, vastuu alueen kokonaiskehittämisestä sekä ennaltaehkäisevän toiminnan ylläpitäminen tilaajan on huolehdittava myös siitä, ettei huomio kiinnity vain toiminnan ohjaajan ja tuotannon ohjaajan väliseen suhteeseen, vaan palvelujen hankinnassa pitää tarkkailla myös palvelun saajan ja palvelun tarjoajan välistä suhdetta Tuottaja (omajohtoinen) ja sisäinen tilaaja-tuottaja-toimintatapa Sisäisestä tilaaja-tuottaja-toimintatavasta voidaan puhua silloin, kun palvelun tilaaja ja tuottaja kuuluvat samaan kuntakonserniin ja tuottajana on joko sisäisen konsernin yksikkö (nettoyksikkö, taseyksikkö tai liikelaitos) tai suoraan omistajalleen palveluja tuottava ulkoisen konsernin tytäryhteisö (osakeyhtiö, säätiö, kuntayhtymä). Tällainen tytäryhteisö toimii yleisillä markkinoilla vain vähäisessä määrin tai ei lainkaan ja sen tuottamat palvelut voidaan tilata kilpailuttamatta niitä (in house -periaate). Sisäisessä tilaaja-tuottaja-toimintatavassa toimintaa ohjataan tilaajan ja tuottajan välisellä sopimuksella, jossa toimijoiden vastuunjako konkretisoidaan. Toimijoiden välinen suhde perustuu kumppanuuteen, ei kilpailuttamiseen. Tällaista toiminnan ohjaamisen tapaa voidaan kutsua myös sopimusohjaukseksi, sopimusperusteiseksi ohjaukseksi, sisäiseksi sopimusohjaukseksi tai tulossopimukseksi. Palvelun tuottaja päättää miten sovitut palvelut tuotetaan ja siten keskittyy selkeästi sovittujen palvelujen tuotantoprosessin hallintaan. Tuottaja vastaa tilatun palvelun laadusta tilaajalle ja asiakkaalle. Tuotantopuolella korostuukin vahvasti sekä liiketoimintaettä palvelujen substanssiosaaminen. Kunnan oman tuottajan yleisesti havaittuja tehtäviä ovat mm. (käytännöt vaihtelevat): Kehittyvät tilaaja-tuottajamallit suomalaisissa kaupungeissa 15

16 hankkia palvelun tuottamiseen tarvittavat tuotannontekijät (pääoma, työvoima, toimitilat) ja päättää niiden toiminnasta vastata tuotannontekijöiden kunnossapidosta ja kehittämisestä laatia tarjouksia ja solmia sopimuksia seurata toiminnan tehokkuutta ja tuotantotaparatkaisujen hyötysuhteita tuotteistaa palvelut ja toimittaa sovitut palvelut tilaajalle laatia oma talousarvio ja käyttösuunnitelma, laskuttaa tilaajaa sopimuksen mukaan tuottamistaan palveluista sekä vastaa sopimuksen ja talousarvion toteutumisesta = itsenäinen tulosyksikkö, jonka tulot ja menot tulee voida eritellä ja osoittaa, jotta saadaan oikeaa tietoa yksikön toiminnasta ja taloudesta tuotantoprosessien kuvaaminen, palvelujen tuotteistaminen ja hinnoittelu jatkuva tuotekehittely kustannustehokkuuden hallinta ja laadun järjestelmällinen ylläpitäminen tilausten kannattavuus ja lisätilausten jatkuvuuden takaaminen informoida tilaajaa tuottajan kompetenssista ja havaitsemistaan uusista palvelutarpeista/palveluista Tuottaja (ulkoinen) ja ulkoinen tilaaja-tuottaja-toimintatapa Tässä ulkoisella tuottajalla tarkoitetaan ei-kunnallista palveluntuottajaa, johon kunnalla ei ole omistaja- tai ohjaussuhdetta. Tällaisia mahdollisia tuottajia ovat mm. yksityiset yritykset, järjestöt ja yhdistykset, osuuskunnat, säätiöt sekä myös valtionhallinto. Ulkoisen tilaaja-tuottaja-toimintatapaan liittyy usein hankintalainsäädännöllinen kilpailutuselementti. Palvelun tuottajat eivät kuulu kunnan konsernirakenteeseen (yritys, toinen kunta, kolmannen sektorin toimija, yhdistys tai säätiö) tai tuottaja on kunnan ulkoiseen konserniin kuuluva markkinatoimija (vapailla markkinoilla operoiva kunnan osakeyhtiö tai osakkuusyhtiö). Ulkoisessa tilaaja-tuottaja-toimintatavassa toimintaa ohjataan tilaajan ja tuottajan välisellä sopimuksella, jossa määritellään tuotettavan palvelun laatu, määrä ja hinta sopimuskaudella sekä näistä poikkeaminen, neuvottelut jne. Ulkoisen tilaaja tuottaja-toimintatavan yhteydessä ei yleensä puhuta sopimusohjauksesta (vrt. sisäinen tilaaja tuottaja-toimintapa) vaan markkinaohjauksesta. Ulkoisten tuottajien käyttöä kutsutaan usein ostopalvelujen käytöksi. Julkisen hallinnon ostopalvelut tarkoittavat siis lähinnä niitä toimenpiteitä, joilla kunnat ja muut viranomaiset ostavat paitsi viranomaisten itsensä tarvitsemia palveluita, erityisesti kuntalaisten tarvitsemia palveluita silloin, kun viranomainen ei toteuta palvelua itse oman henkilökunnan voimin. Ostopalveluna voidaan periaatteessa järjestää lähes mikä tahansa kunnan tarjoama palvelu erilaisista toimistopalveluista erikoissairaanhoidon palveluihin. Ostopalveluina ei voida kuitenkaan toteuttaa viranomaistoimintoja, joihin liittyy julkisen vallan käyttämistä. Ostopalveluja koskevat hankinnat toteutetaan noudattaen julkisista hankinnoista annettua lakia. Vastuu palvelun järjestämisestä säilyy ostopalveluissa kuitenkin kunnalla. Ostopalveluita käytettäessä palvelun tuottaminen perustuu hankintaan, eli kunta ostaa palvelun vapailta markkinoilta. Näissäkin tapauksissa kunnalla on vastuu palvelun järjestämisestä. Kunta voi luopua kokonaan (vaiheittain tai yhdellä kertaa) jonkin palvelun tai toiminnan tuottamisesta tai järjestämisestä jättäen sen yksityisten, ei-kunnallisten toimijoiden tuotettavaksi. Tällöin järjestelystä puhutaan yksityistämisenä. Yksityistämisen jälkeen kunnalla ei ole enää vastuuta kyseessä olevasta toiminnasta, vaan markkinat vastaavat kokonaisuudessaan palvelun tuottamisesta ja järjestämisestä. (Kuopila et al ) 16

17 2.2.4 Omistaja Tilaajien ja tuottajien lisäksi tilaaja-tuottaja-toimintatavassa tärkeässä asemassa on omistaja, jota edustaa kunnan poliittinen ja hallinnollinen ylin johto (kuntakonsernin kokonaisohjaus). Sisäisessä tilaaja-tuottaja-toimintatavassa tilaajat ja tuottajat erotetaan operatiivisella tasolla toisistaan, mutta molemmat kuuluvat silti samaan organisaatiokokonaisuuteen ja niillä on sama omistaja, joka viimekädessä ohjaa ja johtaa molempien toimintaa. Tuottajalle omistaja asettaa tehokkuus- ja taloudellisuustavoitteita. Omistajan on kannettava huolta tuottajan toimintakyvystä ja pyrittävä myötävaikuttamaan tuotantotoimintaan siten, että tehokkuustavoitteet saavutetaan. Omistaja myös ratkaisee sellaisia käytännön kysymyksiä, joissa tilaajat ja tuottajat eivät pääse sopimukseen tai joissa esiintyy epäselvyyksiä. Tilaajien ja tuottajien on toteutettava kaupungin etua eli niillä on tässä mielessä yhteinen intressi. Käytännön tilanteissa, joissa tilaaja tavoittelee mahdollisimman suurta vastiketta rahoilleen ja tuottaja taloudellisen tavoitteen saavuttamista, intresseissä voi esiintyä ristiriitoja. Kaupungin johdon on luotava sellaisia menettelyjä, joilla intressiristiriitoja ratkaistaan. Tämä on omistajatahon keskeinen tehtäviä tilaaja-tuottaja-toimintatavassa Rahoittaja Tilaaja-tuottaja-toimintatavassa rahoittajan rooli on pääosin kietoutunut edellä mainittuun omistajan rooliin. Tilaaja-tuottaja-toimintatavassa omistaja allokoi resurssit ja asettaa palvelujen järjestämiseen liittyvät tavoitteet tilaajille. Rahoittajan roolissa toimii luonnollisesti myös kuntalainen paitsi välillisesti veronmaksajana, mutta myös suoraan palvelun käyttäjänä palvelumaksujen kautta. Palvelumaksuin rahoitetaan joissakin tapauksissa joko osa palvelusta (esim. päivähoito, vanhustenhoito) tai palvelu kokonaan (esim. vesi) Kuntalainen ja asiakas (palvelun käyttäjä) Asiakaslähtöinen toiminta on tilaaja-tuottaja-toimintatavan yksi keskeisimmistä lähtökohdista. Tilaajan ja tuottajan erottaminen, nettobudjetointi ja tuotteistaminen luovat suoran yhteyden asiakaslähtöisempään toimintaan. Perinteinen hierarkkinen organisaatio ja määrärahaohjaus eivät kiinnitä useinkaan tarpeeksi huomiota tuotteisiin ja niiden vaikutuksiin. Perinteisen toimintatavan kritiikki kohdistuukin usein siihen, että toiminnan kehittämistä tarkastellaan liiaksi olemassa olevien rakenteiden, tehtävien ja resursoinnin kautta, jolloin jatkuvasti muuttuvat asiakastarpeet voivat jäädä liian vähälle huomiolle. Tilaaja-tuottaja-toimintatavan kautta pyritään analysoimaan ja ennakoimaan tarkemmin asiakastarpeita ja niiden muutoksia sekä kohdentamaan resursseja tämän perusteella (korostetusti tilaajan tehtävä). Samalla pyritään läpivalaisemaan asiakkaille tuotettava palvelurepertuaari ja vastaamaan kysymykseen, tehdäänkö ylipäänsä oikeita asioita ja onko toiminta kohdennettu oikein suhteessa palveluntarpeeseen ja palveltaviin asiakasryhmiin. Toiminnan ja tuotteiden jatkuvan arvioinnin kautta myös palvelun kokonaisvaikuttavuus nousee vahvemmin esiin ja helpommin todennettavaksi. Asiakaslähtöisyys korostuu myös yhä useamman kunnan organisaatiorakenteissa, joissa esim. elämänkaarimallin mukaiset tilaajaorganisaatiot ovat yleistyneet (esim. Tampereen ja Hämeenlinnan mallit). Organisaatiorakenne ei luonnollisesti kuitenkaan ratkaise sitä, ovatko palvelut käytännössä asiakaslähtöisesti. Tiivistäen voidaan todeta, että tilaaja-tuottaja-toimintatavassa tilaaja on asiakkaan tarpeiden tunnistaja. Toisaalta tuottajat toimivat asiakasrajapinnassa, joten tuottajien asiakaspalautejärjestelmän kehittäminen on tärkeää. Kehittyvät tilaaja-tuottajamallit suomalaisissa kaupungeissa 17

18 2.2.7 Sopimus ja sopimusohjaus Tilaaja tuottaja-toimintatavassa palveluiden tuottamista ohjataan tilaajan ja tuottajan välisellä sopimuksella, jossa toimijoiden vastuunjako konkretisoituu. Sopimuksen tavoitteena on tilaajan määrittämien tavoitteiden saavuttaminen. Sopimuksella määritellään palvelun sisältö, palvelutuotteiden määrä sekä niiden hinta ja laatu. Lisäksi sopimuksella määritellään mm. palvelun asiakkaat, asiakkailta perittävien palvelumaksujen suuruus, asiakasvaikuttamisen muodot, tuloksellisuuden kriteerit ja arviointitavat sekä sopimuserimielisyyksien ratkaisumekanismit, sanktiot sopimuksen noudattamatta jättämisestä ja mahdolliset kannustimet tuottajan toiminnan parantamiseksi. Sopimusohjausta on käytetty kuntien palvelutuotannossa jo vuosikymmenien ajan. Sopimusohjaus on tapa, jolla konsernijohto ohjaa palveluita järjestäviä lautakuntia, jotka puolestaan ohjaavat alaisiaan tai muita kunnallisia palveluiden tuottajia. Ohjauksessa sovitaan tuotteille ja palveluille vaikuttavuus-, laatu- ja kustannustavoitteet. Palvelutuotannon ohjaamisen lähtökohtana on palvelun järjestäjän tieto siitä, mitä palvelua tuotetaan ja mitkä vaihtoehdot ovat käytettävissä. Sopimusohjausta käytetään sekä kunnan sisäisessä että oman organisaation ulkopuolelta hankittujen palvelujen ohjaamisessa. Teknisellä sektorilla sopimukset ovat olleet käytössä jo pitkään. Viime aikoina myös hyvinvointipalvelujen sopimuksellisuus on yleistynyt. Kunta toimii yhä useammin palvelun järjestäjänä ja tekee sopimuksen palvelun tuottajan kanssa. Tilaajan ja tuottajan välisestä ohjaussuhteesta enemmän luvussa Muut yleiset käsitemäätitelmät 18 Järjestämisvastuu Kuntien rooli palvelujen järjestäjänä on yksiselitteisesti tunnustettu ja vahva. Kunta, kuntayhtymä tai kuntien muodostama yhteistoiminta-alue valitsee tavan, jolla sen vastuulle sälytetyt palvelut tuotetaan. Tästä koostuu kunnallisten palvelujen järjestämisvastuu, joka merkitsee palvelukokonaisuuden hallintaa kokonaisuudessaan asiakkaille, kuntalaisille sekä järjestämisvastuuta säätelevän valtionhallinnon suuntaan. Kunta voi järjestää vastuullaan olevat tehtävät ja palvelut joko itse tai hankkimalla palveluja valtiolta, toiselta kunnalta, kuntayhtymältä tai muulta julkiselta tai yksityiseltä palvelujen tuottajalta tai esim. antamalla palvelun käyttäjälle palvelusetelin. Kunnallinen järjestämisvastuu kuitenkin säilyy myös ostopalveluita käytettäessä ja palveluseteleillä hankituissa palveluissa. Näennäismarkkinat Näennäismarkkinoilla, kvasimarkkinoilla tai suunnitelluilla markkinoilla tarkoitetaan tilannetta, jossa luodaan markkinaolosuhteet julkisella sektorilla. Tällöin julkisen vallan omistamat toimijat kilpailevat julkisen sektorin tilaajaorganisaation tilauksista samalla, kun palveluita tarjotaan asiakkaille hallinnollisin maksuin. Näennäismarkkinoiden toteuttamistapoja ovat käytännössä tilaaja tuottaja-toimintatapa ja palveluseteli. Näennäismarkkinat eroavat avoimista markkinoista siinä, että kaikki palveluntarjoajat eivät ole voittoa tavoittelevia yrityksiä. Keinotekoisilla markkinoilla voi toimia esimerkiksi asemaltaan itsenäisiä julkisen sektorin yksiköitä tai muita voittoa tavoittelemattomia organisaatioita, kuten järjestöjä tai säätiöitä. Näennäismarkkinoiden luomisen tavoitteena on tehostaa toimintaa hyödyntämällä kilpailuun liittyviä kannustimia ja tavoitteellisia sopimuksia. Tuotteet palveluja ja tavaroita Tuote voi olla tavara tai palvelu tai näiden yhdistelmä. Palvelut eroavat konkreettisista tuotteista tavaroista siten, että niitä ei voi varastoida. Palvelut kulutetaan samalla, kun ne tuotetaan. Palvelut eivät kuitenkaan itsessään ole monimutkaisempia tai yksinkertaisempia kuin konkreettiset esineet tavarat. Palveluiden kauppaan ei esimerkiksi liity

19 varastointiongelmia. Tämä helpottaa palvelun hinnoittelua verrattuna esineiden hinnoitteluun. Palveluita luonnehtivat ainakin seuraavat tunnusmerkit: Palvelut ovat ainakin osaksi aineettomia. Palvelut ovat prosesseja tai toimintasarjoja. Palvelut kulutetaan (tai koetaan) samanaikaisesti, kun niitä tuotetaan. Käyttäessään palveluita asiakas osallistuu palvelutapahtumaan. Tuote voi olla hyvin suppea (esimerkiksi yksittäinen toimenpide) tai pitkäkestoinen palveluketju tai -kokonaisuus, joka koostuu monesta jaksosta ja suoritteesta. Tuotteistaminen Tuotteistamisella tarkoitetaan palvelun käsitteellistämistä siten, että tilaaja ja tuottaja kumpikin tietävät, mistä hankittavassa palvelussa on kyse. Palvelutuotteista muodostetaan kokonaisuuksia, jotka voidaan kuvata ja joiden kustannukset voidaan laskea. Tuotteistaminen on yksikön toiminnan jäsentämistä asiakkaan käyttämiksi palvelukokonaisuuksiksi eli tuotteiksi. Tuotteistamisprosessin yhteydessä voidaan määritellä myös yksikön toimintaa ja palveluprosessia kuvaavat toiminnot. Tuotteistaminen tähtää palvelutuotannon hallintaan ja siihen, että palveluiden kustannuksia, laatua ja tuloksia voidaan arvioida. (Melin & Linnakko 2003, 12.) Tuotteistaminen on osa asiakaslähtöisten palveluiden kehittämistä. Tuotteistamisprosessiin kuuluu palveluiden määrittäminen, kuvaaminen ja hinnoittelu, uusien palveluiden kehittäminen, palveluiden markkinointi ja valinta sekä tuottamisesta ja ostamisesta päättäminen. (Rousu & Holma 2003.) Transaktiokustannukset Kilpailuttaminen, sopimusten laadinta ja sopimusten valvonta aiheuttavat kustannuksia tilaajille. Näitä kustannuksia kutsutaan transaktiokustannuksiksi. (Valkama et al. 2004, 56.) Hankinta Hankinnalla tarkoitetaan hankintalain tarkoittaman hankintayksikön, esimerkiksi kunnan tai kuntayhtymän, tekemää sopimusta rakennusurakan toteuttamisesta, tavaran hankkimisesta tai palvelun suorittamisesta taloudellista vastiketta vastaan. Hankintalainsäädännöllä pyritään julkisten varojen käytön tehostamiseen, jotta rajallisilla resursseilla saadaan hankittua laadultaan parhaita tuotteita ja palveluita. Samalla turvataan tasapuolisuus ja avoimuus julkisyhteisön hankinnoissa Yhteenveto eri asetelmista ja toimijoiden rooleista Seuraavassa kuvassa on yhteenvedonomaisesti esitetty erilaisia mahdollisia kombinaatioita tilaajista, tuottajista, omistajista ja rahoittajista, joka kuvaa vaihtoehtojen roolien moninaisuutta tilaaja-tuottaja-toimintatavassa. Kuva edustaa siis mahdollisia reaalimaailman esimerkkejä. Kehittyvät tilaaja-tuottajamallit suomalaisissa kaupungeissa 19

20 20 Kuva 2. Tilaaja-tuottaja- sekä omistaja-tuottajavaihtoehdot (Kallio ym. 2006).

21 3 Kaupunkien toimintamallien tyypittely Hankkeen yhteydessä tehdyn analysointityön myötä mukana olleiden kaupunkien tilaaja-tuottaja-toimintatavat voidaan luokitella kuuteen ryhmään, joilla on kaikilla omat ominaispiirteensä. Toimintatapoja, johtamisjärjestelmiä ja organisointitapoja tarkasteltaessa havaittiin, että kaupunkien väliset erot näyttäytyvät suurimpina seuraavien kriteerien kautta: 1. Sovelletaanko tilaaja-tuottaja-toimintatapaa koko kaupungissa kokonaisvaltaisesti vai yksittäisillä toimialoilla? 2. Miten ylimmän johdon roolit on määritelty ja erityisesti millainen poliittinen johtamisjärjestelmä on kyseessä? Mitä tarkemmin tarkastellaan kaupungin sisäisten toimijoiden välistä ohjaussuhdetta (sopimusohjaus) ja tuotannon toiminnan tasoa, sitä enemmän korostuvat kaupungin sisäiset toimialakohtaiset erot, eivät niinkään kaupunkien väliset erot. Seuraavassa esitetty eri tilaaja-tuottajamallien piirteiden tyypittely perustuu edellä kuvattuihin kriteereihin. Kaupunkien tilaaja-tuottajamallien eri tyypit Suomessa Kokonaisvaltaiset mallit Toimialakohtaiset mallit Dualististista johtamista soveltavat kokonaisvaltaiset mallit Tuotannon ammatillista johtamista soveltavat kokonaisvaltaiset mallit Poliittista johtamista korostavat kokonaisvaltaiset mallit Resurssiohjausmallit Dualistiset toimialakohtaiset mallit Ulkoisille markkinoille suuntautuneet toimialakohtaiset mallit Oulu Rovaniemi Hämeenlinna Tampere Kemi Jyväskylä Hamina Lahti Mikkeli Kuva 3. Tilaaja-tuottajamallien eri tyypit Suomen kunnissa Kokonaisvaltaisissa malleissa on nähtävissä neljän tyyppisiä ratkaisuja tilaaja-tuottajatoimintatavan soveltamisessa. Dualistista johtamista soveltavissa kokonaisvaltaisissa malleissa sekä tilaajapuolella että oman tuotannon tuottajapuolella operoi poliittisin perustein valitut tilaaja- ja tuottajatoimielimet. Tuotannon ammattijohtamista soveltavissa malleissa poliittinen päätöksenteko näkyy tuottajapuolella toimielinten muodossa joko vähän tai ei ollenkaan poliittisen vallan katsotaan kuuluvan nimenomaisesti tilaajapuolelle. Poliittista johtamista korostavat kokonaisvaltaiset mallit perustuvat ko- Kehittyvät tilaaja-tuottajamallit suomalaisissa kaupungeissa 21