Määräaikaisen valmistelun kehittäminen

Transkriptio

1 TUTKIMUKSET JA SELVITYKSET RESEARCH REPORTS 6/2001 Määräaikaisen valmistelun kehittäminen Markku Temmes HELSINKI

2 Julkaisija: Valtiovarainministeriö Hallinnon kehittämisosasto Internet: Tiedustelut: Christina Lindh, puh (09) Taitto: Christina Lindh ISSN ISBN Oy Edita Ab Helsinki 2001

3 Mutta mustapartaisella miehellä oli kiire. Rehellinen mies. Musta parta kiusallinen. Käsittämättömällä, toistaiseksi tuntemattomalla tavalla oli onnistunut saamaan erikoiskomitean ja eri tahojen asiantuntijaneuvostot tätä omaa erikoistapaustaan käsittelemään Neuvottelut jatkuivat, parta kasvoi. Komitea oli jakautunut jaostoihin. Kynttiläjaosto, kattilajaosto, partajaosto, vesijaosto, hinnoittelujaosto, poliittinen jaosto, oikeusopillinen jaosto, yleinen jaosto, jaostojen työsuunnittelujaosto, meteorologinen jaosto ja finanssijaosto. Vuosien kuluessa mustapartaisen miehen parranajoveden lämmitystä kynttilänpätkän ja pienoisen kattilaisen välityksellä pohtiva erikoiskomitea oli päässyt niin pitkälle, että vihdoinkin oli ratkaistu sitkeä kysymys jaostojen päiväjärjestyksen absoluuttisesta modifioimisesta indeksisysteemin mukaisesti. Tapauksen johdosta komitea oli kokoontunut juhlaistuntoon. Ja juuri silloin tapahtui romahdus! Juhlaistuntoon ilmestyi odottamatta mustapartainen mies. Ja katso, hänen partansa oli muuttunut lumivalkoiseksi! Komitean koko pitkäaikainen vaivalloinen työ oli mennyt hukkaan! Se oli suoritettu edellyttäen, että mustapartaisen miehen parta oli musta. Ja nyt se olikin valkoinen! Kaikki oli alettava alusta. Olli: Puusta tyveen, 38 juttua, otteita pakinasta Lämmin parranajovesi vuodelta

4 LUKIJALLE Ajat muuttuvat ja maailma sen mukana, sanotaan. Komitealaitos on ollut keskeinen kehittämis-instituutio jo Ruotsi-Suomessa 1600-luvulta lähtien. Se eli kulta-aikaansa luvuilla, jolloin luotiin suomalaisen hyvinvointiyhteiskunnan perusta. Viime vuosikymmenten aikana komiteamuotoinen valmistelutyö on selvästi vähentynyt, ainakin asetettujen komiteoiden lukumäärällä mitattuna. Komiteavalmistelun aseman ja merkityksen arviointi on tullut ajankohtaiseksi. Samalla on syytä linjata komiteatyyppisen valmistelumekanismin kehittämistarpeet. Käsillä oleva raportti liittyy Keskushallinnon uudistamishankkeen osaan, jossa tehdään ehdotuksia ministeriöiden määräaikaisen valmistelun ja sen kehittämisen yhteensovittamiseksi. Raportin on laatinut professori Markku Temmes. Jälleen kerran on syytä kiittää häntä ansiokkaasta analyysistä. Jorma Karjalainen Ylijohtaja 5

5 SISÄLLYS LUKIJALLE 1 JOHDANTO Perinteisestä komitealaitoksesta kohti valmistelun monimuotoisuutta Muutoksen yleinen tausta Määräaikaisen valmistelun muutoksen profiili Neuvottelukunnat säilyttäneet pääosin asemansa Raportin aineisto HAASTATTELUJEN ANTAMA KUVA MÄÄRÄAIKAISEN VALMISTELUN ONGELMISTA JA KEHITTÄMISMAHDOLLISUUKSISTA ARVIOINTIKRITEERIT JOHTOPÄÄTÖKSIÄ Kokoava käsitys määräaikaisen valmistelun yleisestä tilasta Valmistelun relevanssi Valmistelun ohjattavuus Valmistelun laatu Valmistelun taloudellisuus Valmistelun suhde suunnitteluun, toimeenpanoon ja seurantaan SUOSITUKSIA Komitealaitoksen kehittäminen Modernin määräaikaisen valmistelun kehittäminen valtioneuvoston tasolla LÄHTEET LIITE Haastatellut henkilöt:

6 1 JOHDANTO 1.1 Perinteisestä komitealaitoksesta kohti valmistelun monimuotoisuutta Pakinoitsija Ollin suhteessa perinteiseen valtion komitealaitokseen oli aitoa dramatiikkaa, jota korostivat 1940-luvun lopun ajan säännöstelytalouden niukat olot. Ollin ja hänen mustapartaisen miehensä näkemys valtion komiteoista on niin syvälle juurtunut suomalaisten tietoisuuteen, että sitä on vaikea sivuuttaa. Tämän päivän ministeriöiden määräaikainen valmistelu on satojen hyvin koulutettujen asiantuntijoiden monipuolisesti organisoitua työtä, mutta dramatiikkaa saattaa sen piiristä edelleen löytyä. Arvioijan tehtävä muistuttaa joltain osin pakinoitsijan roolia. Hänen pitäisi nähdä kokonaisuuden tila ja tehdä siitä johtopäätöksiä, jotka auttaisivat asioista vastuussa olevia hallitsemaan kyseessä olevan ilmiön kehitystä. Arvioijan tehtävä on vaikea, mutta kuitenkin helpompi kuin pakinoitsijan, jonka on pystyttävä pelkistämään raporttinsa muutamaan riviin. Komitealaitoksella on ollut erityisesti sodanjälkeisen ajan Suomessa keskeinen rooli yhteiskunnallisten uudistusten valmistelussa. Komitealaitos on koostunut sekä valtioneuvoston asettamista määräaikaisista komiteoista ja toimikunnista että ministeriöiden asettamista toimikunnista. Näiden monijäsenisten valmisteluelinten tyypillisenä tehtävänä on ollut valmistella ehdotuksia lainsäädännön, organisaatioiden ja toimintajärjestelmien uudistamiseksi. Komitealaitoksen luonteeseen on kuulunut sen piiriin kuuluvien elinten jäsenistöä, asettamista, työskentelyä, palkkioita ja mietintöjä koskevat yleiset säännökset, jotka ovat samalla olleet suuntaa-antavina ohjeina itse komitealaitoksen ulkopuolella työskenteleville valmisteluelimille. Mm. komiteoita koskevia palkkioperusteita on käytetty vastaavien palkkioiden määrittelyperusteena myös valtionhallinnon ulkopuolella. Komitealaitoksen piiriin on luettu myös ns. neuvottelukunnat ja vastaavat (nimitys voi olla myös esimerkiksi lautakunta, neuvosto, toimikunta, jaosto tms.), joiden tehtävänä on helpottaa ministeriöiden sidosryhmäsuhteita ja keskinäistä yhteydenpitoa. Neuvottelukunnilla ei ole yleensä toimivaltaa, vaan niillä on neuvoa-antava rooli. Komitealaitoksen sisäinen rakenne on siis perustunut ensiksikin siihen, että valtioneuvosto voi asettaa määräaikaista valmistelua varten komiteoita ja toimikuntia (nimitys riippuu toimeksiannon tärkeydestä joskin osittain sattumanvaraisesti). Ministeriöt ovat voineet asettaa toimikuntia periaatteessa omalla päätöksellään. Valtionneuvoston päätöksentekoa koskevat säännökset ovat kuitenkin edel- 5

7 lyttäneet myös ministeriöiden toimikuntien asettamisen käsittelyä rahaasianvaliokunnassa, jolloin koko hallitus on voinut osallistua ja vaikuttaa myös ministeriöiden toimikuntien toimeksiantoihin ja jäsenistön valintaan. Komitealaitosta koskeva hallintotehtävä on kuulunut valtiovarainministeriölle, joka on vastuussa valtioneuvoston komiteapäätöksen säännösten kehittämisestä ja komitealaitosta koskevasta yleisestä hallinnosta. Viimeisin komiteapäätös on vuodelta 1988 ja päätöstä on viimeksi uudistettu 1990 (218/1988 ja 216/1990). Jo ennen näitä viimeisimpiä komiteapäätöksen muutoksia ministeriöiden määräaikainen valmistelu on oleellisesti muuttunut ja 1970-lukujen tilanteesta, jolloin komitealaitos oli valtioneuvoston ja ministeriöiden määräaikaisen valmistelun keskeisin instituutio. Työryhmät, selvitysmiehet ja monimuotoiset projektit ovat tämän päivän hallinnossa korvanneet perinteisen komiteamuotoisen valmistelun. On selvää, että tätä muutosta tulee arvioida analyyttisesti ja vanhentuneet määräaikaista valmistelua koskevat säännökset on uudistettava. 1.2 Muutoksen yleinen tausta Tapahtunut muutos keskushallinnon määräaikaisen valmistelun organisoinnissa on ollut viimeisen kahdenkymmenen vuoden aikana merkittävä. Muutoksen taustalla ovat koko hallintokoneistoamme ravistelleet rakenne- ja järjestelmämuutokset erityisesti 1990-luvulla. Niiden taustalla puolestaan ovat kansainväliset trendit ja esikuvat. Suomi on ollut 1990-luvulla eräs hallintoaan perusteellisimmin uudelleen organisoineista OECD:n jäsenmaista (kts. mm. Harrinvirta, 2000). Muutokset ovat kohdentuneet virasto- ja laitostason rakenteisiin ja toimintatapoihin sekä ohjausjärjestelmiin. Ministeriöissä rakennemuutokset ovat olleet vähäisempiä, mutta ohjausjärjestelmien haltijoina myös ministeriöiden toimintatavat ovat muuttuneet. Tulosohjauksen käyttöönotto on merkittävin näistä muutoksista. Myös hallinnonalojen rakenteiden erilaistuminen on muuttanut ministeriöiden ohjaustoimintaa joidenkin ministeriöiden hallinnonalan koostuessa esimerkiksi muita hallinnonaloja enemmän yhtiöistä ja liikelaitoksista. Missä määrin voidaan puhua keskushallintomme hallintokulttuurin perusteellisemmasta ja sisäistetystä muutoksesta on arvioitavissa vasta toimintatapojen vakiinnuttua lähivuosina. Hallintokulttuurisen arvioinnin vaikeudet johtuvat muutoksen inkrementaalisesta toteutustavasta (määräaikaisen valmistelun muutokset ovat pääosin tapahtuneet ministeriöiden toimesta ilman että niitä olisi valmisteltu tai käsitelty yleisinä järjestelmäkysymyksinä). Mm. valtioneuvoston komiteapäätöstä on vielä vuosina 1988 ja 1990 uudistettu ikään kuin se olisi ollut määräaikaisen valmistelun keskeisin prosessuaalinen normi, vaikka jo 1980-luvulla määräaikaisen valmistelun selvä painopiste on siirtynyt ministeriöiden työryhmiin ja virkavalmisteluun. 6

8 Missä määrin muutoksen taustalla ovat yleismaailmalliset manageristiset trendit (tällä tarkoitetaan ensisijaisesti anglo-saksista New Public Management- doktriinia, joka on dominoinut viime vuosina kansainvälistä hallintotieteellistä keskustelua), missä määrin on kysymys kotimaisista debyrokratiapyrkimyksistä, jää niinikään erikseen arvioitavaksi. Määräaikainen valmistelutyö on erityisesti ministeriöissä niin keskeinen toimintafunktio, että sen toteutustapa kertoo manageristisen osaamisen juurtumisesta keskushallintoon paremmin kuin mikään muu organisaation toimintamuoto. Useat hallintomme 1990-luvun uudistusten arvioinnit kertovat managerististen toimintatapojen sisäistämisen vaikeudesta ja epätasaisuudesta hallintokoneiston piiristä. Vaikka esimerkiksi tulosohjaus on yleisenä järjestelmänä otettu systemaattisesti käyttöön, sen kehittäminen ohjaus- ja johtamisjärjestelmänä on pahasti kesken. Arviointiraportit kertovat huomattavista omaksumisvaikeuksista. Sama koskee mm. virastojen ja laitosten johtokuntia ja henkilöstöpolitiikkaa. Myös näissä tapauksissa arviointiraporttien tärkein viesti, on uudistusten keskeneräisyys niiden manageristisen tason ja toimivuuden osalta. Vastaava havainto voidaan tehdä myös johdon kehittämisen, rekrytoinnin ja urasuunnittelun osalta. (kts. mm. Temmes ja Kiviniemi, 1997, Temmes, Kivinen, Lumijärvi, Mertano ja Moilanen, 1998, Pollitt ym., 1997, Temmes ja Moilanen, 2000, Krogars, 2000 ja Temmes, Kiviniemi ja Peltonen, 2001). Näihin tehtäviin vihkiytyneet asiantuntijat ovat perillä managerismin asettamista vaatimuksista julkiselle johtamiselle, mutta johtamisen ja toiminnan todellisuus eivät vielä vastaa kohtuullista tavoitetilaa. Vaikeudet johtuvat myös siitä, että manageristinen johtaminen ja toimintatapa noudattavat tämä osaamisen sisäistä logiikkaa, managerismin logiikkaa siten, että esimerkiksi viraston johtaminen ei voi olla manageristisesti korkeatasoista elleivät johtamisen olennaiset elementit noudata johdonmukaisesti korkeatasoisen managerismin vaatimuksia. Ministeriön henkilöstöpolitiikkaa tai projektihallinto ei esimerkiksi voi olla perinteisen byrokraattista, jos tavoitellaan hyvää johtamista ja tehokasta määräaikaista valmistelua. Edellä oleva yleisanalyysi, jonka mukaan 1990-luvun laajat, oikeansuuntaiset ja sinällään tehokkaat valtionhallinnon rakenne- ja järjestelmäuudistukset ovat erityisesti manageristisen sisäistämisen osalta vielä olennaisesti kesken, soveltuu myös keskushallinnon määräaikaisen valmistelun alustavaksi kehitysarvioiksi. Ministeriöt ovat asemansa ja valtansa kasvamisen yhteydessä omaksutun tulosohjausjärjestelmän kautta saaneet käytännössä rajoittamattomat valtuudet organisoida vastuullaan oleva määräaikainen valmistelu. Ilmeisestikin varsinainen vasikat ensikerran kevätlaitumella - vaihe on jo sivuutettu ja ministeriöissä on alkanut vakiintua uuden aseman ja ohjausjärjestelmän mukainen valmistelukäytäntö. Hypoteesina voidaan edellä olevan pohjalta esittää, että esille nousevat ongelmat liittyvät ainakin uusimuotoisen ohjauksen ja johtamisen manageristiseen sisäistämiseen sekä vahvasti sektoripohjaisen valmistelun organisoinnin 7

9 kielteisiin sivuvaikutuksiin ministeriöiden välisessä yhteistyössä ja valtioneuvoston koordinaatiomahdollisuuksien kannalta. 1.3 Määräaikaisen valmistelun muutoksen profiili Ministeriöiden määräaikaisen valmistelun muutokselle on ollut ominaista komiteoiden lukumäärän vähentyminen 1980-ja 1990-luvuilla. Itse asiassa muutos alkoi jo 1970-luvulla ja samanaikaisesti alkoi työryhmien määrän nopea lisäys. Muutoksella näyttää kaikilla näillä vuosikymmenillä olevan oma profiilinsa, jolla on yhteytensä julkishallinnon kehitykseen luku oli vielä hyvinvointivaltion nopean kehityksen aikaa, mutta muutoksia tapahtui myös ministeriöiden valmistelun muodoissa, jotka muuttuivat joustavammiksi. Tämä selittää työryhmien nopean lisääntymisen luvulla tapahtuu komiteoiden ja määräaikaisten toimikuntien määrissä huomattavaa laskua, mutta lukumäärä pysyi vielä merkittävällä noin tasolla. Vastaavasti työryhmien määrä nousi edelleen ja saavutti vuonna 1987 yli 400:n rajan, jolloin ministeriöiden määräaikaisia valmisteluelimiä oli ennätykselliset 454. On ilmeisesti täysin sattumaa, että myös valtionhallinnon henkilöstön kokonaismäärä saavutti huippunsa noina lamaa edeltäneinä vuosina. Määräaikaisen valmistelun osalta suuntaukseen vaikutti 1970-luvun lopulta se, että työryhmiin otettiin yleisesti myös ministeriön ulkopuolisia jäseniä luvun kehitystä leimaa paitsi lama, joka näyttää vuosikymmenen alussa hieman hillinneen valmisteluelinten asettamista, myös valmistelun monipuolistuminen. Osa työryhmistä jalostui laajemmiksi projekteiksi, asetettiin selvitysmiehiä ja käynnistettiin selvitysprojekteja ja tilattiin myös valmistelutehtävien yhteydessä ulkopuolisia selvityksiä. Jos ja 1980-lukujen valmistelun kehitystä on leimannut teknokratisoituminen tai teknobyrokratisoituminen, 1990-luvulla on nähtävissä ensimmäiset merkit valmistelun managerisoitumisesta valmistelumetodien monipuolistumisena. 8

10 vuosi komiteat tai vastaavat työryhmät yhteensä , joista OM 5, OPM 3, PLM 1, STM 1 ja VNK , joista OM 3, OPM 1, STM 1 KTM , joista OM 7, STM 3, OPM 1. Kuva 1. Tietoja määräaikaista valmisteluelimistä (tiedot koskevat vuosittain asetettuja komiteoita ja työryhmiä ja ne on kerännyt Minna Puoskari pro gradu-työnsä yhteydessä, 1990-luvun loppupuolen tietojen puuttuminen johtuu aikaisemman keskitetyn tiedoston lopettamisesta , vuosilta tietojen lähteenä on Helanderin tutkimus, Helander 1980, s. 240, vuosien tiedot on kerätty valtiovarainministeriön hallinnonkehittämisosaston komitearekisteristä) Lukumäärätietojen valossa komitealaitos onkin 1990-luvun lopulta alkaen, lukuun ottamatta oikeusministeriön asettamia toimikuntia, käytännössä määräaikaisen valmistelun osalta kuollut. Näyttää myös siltä, että ministeriöiden määräaikainen valmistelu asetettujen työryhmien määrän perusteella arvioiden selvästi pirstoutunut pienemmiksi valmistelun toimeksiannoiksi. 9

11 Valmistelun monipuolistuminen näkyy selvitysmiestoimeksiantojen lisääntymisenä 1990-luvun alussa (ks. Peura,1989). Ensimmäiset selvitysmiehet asetettiin 1980-luvun lopulla. Viittauksia tähän uuteen valmistelun menettelytapaan on esitetty mm. säädösvalmistelun kehittämisen yhteydessä (ks. Valtioneuvoston lainvalmistelun kehittämisohjelma, 1996). Selvitysmiesinsitituutiota onkin pidetty innovaationa, joka on mahdollistanut nopean ja projektimaisen valmistelun kiireellisissä ja samanaikaisesti merkittävissä hankkeissa. Aina 1970-luvulle saakka ajoittain asetetut ns. yhden miehen komiteat lienevät tämän menettelytavan lähimmät kotimaiset esikuvat. Selvitysmiesinstituution merkitys perustuu myös siihen, että ne ovat selvästi ulkopuolelta hankitun asiantuntemuksen hyväksikäyttämistä. Selvitysmiestoimeksiantojen saama julkisuus on myös profiloinut ne tavanomaisesta virkamiesvalmistelusta poikkeaviksi tehtäviksi. Vuosi Selvitysmiehiä (raportteja) yhteensä 94 Kuva 2. Selvitysmiehet vuosina (tiedot on kerännyt Antti Kaisti pro gradutyötään varten, joukossa 11 selvitysmiehen asettamista, muttei varmaa tietoa raportista) Eniten selvitysmiehiä on noina vuosina käyttänyt OPM (30), toiseksi eniten STM (23) ja kolmanneksi eniten VNK (11). Muiden ministeriöiden osalta lukumäärä jää alle kymmenen. Puolustusministeriön ja oikeusministeriön toimesta ko. selvitysmiehiä ei ajanjakson kuluessa oltu asetettu. Antti Kaistin keräämä luettelo selvitysmiehistä ja heidän toimeksiannoistaan kertoo uuden käytännön kirjavuudesta. Valtioneuvoston kanslian toimesta esitellyt selvitysmiestehtävät ovat olleet yleensä yhteiskuntapoliittisesti merkittäviä (kuten Kalevi Kivistön ja Tuulikki Petäjäniemen selvitys koulutusvakuutuksesta, asetettu 1996, Raimo Ilaskiven selvitys rakentamisedellytysten turvaamisesta pääkaupunkiseudulla, 1989, Timo Relanderin raportit työttömyydestä ja työllistämisestä sekä kuntataloudesta,1992 ja 1993). Useat valtioneuvoston kanslian asettamat selvitysmieshankkeet ovat koskeneet 1990-luvulla erityisen ajankohtaisia hallinnon merkittäviä rakennemuutoksia (kuten Kauko Sipposen selvitys maakuntahallinnosta, 1992, Jukka Hirvelän selvitys aluehallinnosta, 1992 ja Teemu Hiltusen selvitys 10

12 valtionapujärjestelmistä, 1989). Valtioneuvoston kanslian asettamissa selvityksissä selvitysmiehet ovat myös edustaneet taustaltaan ja asiantuntemukseltaan yleensä seniortasoa. Sen sijaan muiden ministeriöiden toimeksiannoissa on sekä tehtävien merkittävyyden että selvittäjien osalta suurempaa vaihtelua. Erityisesti eniten selvitysmiehiä asettaneiden opetusministeriön ja sosiaali- ja terveysministeriön selvitystoimeksiannot ja henkilövalinnat ovat olleet pienimuotoisempia. Tilastoaineisto ei laajemmin kerro projektityön kehityksestä ministeriössä. Kapeiksi toimeksiannoiksi pirstoutunut valmistelu lukuisine työryhmineen kertoo pikemminkin päinvastaisesta kehityksen suunnasta. Se kertoo myös ministeriöiden ja niiden hallinnonalojen erilaistumisesta. Määräaikaista valmistelua koskevan arvioinnin eräänä vaikeutena on tiedostaa ministeriöiden erilaiset tarpeet. Eroja esiintyy myös siinä missä määrin valmistelu voi tukeutua ministeriöiden sisäiseen työskentelyyn missä määrin tarvitaan ulkoista näkökulmaa mm. toimintaympäristössä tapahtuneiden muutosten vuoksi. Myös valmistelun avoimuuden ja demokraattisuuden asettamat vaatimukset vaihtelevat hallinnonaloittain. 1.4 Neuvottelukunnat säilyttäneet pääosin asemansa Neuvottelukunnat ja vastaavat elimet, jotka on asetettu ministeriöiden avuksi luomaan ja ylläpitämään yhteyksiä sidosryhmiin ja avustamaan ministeriötä asiantuntemuksellaan, ovat säilyttäneet asemansa. Valtioneuvoston komiteapäätös on säädöstänyt myös neuvottelukuntia, joten tältä osin ko. säännös on edelleen tarpeen. Tosin on ilmeistä, että myös neuvottelukuntien ja vastaavien lähinnä sidosryhmäsuhteita ylläpitävien monijäsenisten elimien tarvetta ja säätelyä tulisi määräajoin arvioida. Mm. asiakasyhteyksien ja -palautteen saamiseksi tarvittavat asiakasneuvostot soveltuvat huonosti em. säännöksen piiriin. Tilapäisten komiteoiden lukumäärässä jo 1970-luvun puolesta välistä tapahtunut käänne ei ole koskenut ns. pysyviä komiteoita eli neuvottelukuntia ja vastaavia. Tosin niidenkin osalta on tänä päivänä vaikeuksia saada tarkkoja tietoja. 11

13 Vuosi Pysyvät komiteat Kuva 3. Pysyvien komiteoiden lukumäärän kehitys, tilanne vuoden lopussa (Tuori, 1983, tiedot on kerännyt Minna Puoskari pro gradu-työnsä yhteydessä, vuoden 1990 tieto on epävarma, koska se on saatu yhdistelemällä eri lähteiden tietoja) 1.5 Raportin aineisto Tämän arviointiraportin aineisto koostuu useista eri lähteistä. Aineiston keräys alkoi ministeriöiden edustajien haastatteluilla, jotka kuvastavat tämän päätöksenteon ja valmistelun keskeisimmän osapuolen näkökohtia. Ministeriöillä on määräävä asema keskushallintotason määräaikaisen valmistelun organisoimisessa eli organisoimisvalta ko. valmistelun osalta kuuluu ministeriöille. Poliittisten päättäjien ja korporaatioiden sekä eri tieteenalojen näkökulmia pyrittiin analysoimaan monipuolisemmin työn seuraavassa vaiheessa käyttäen taustana hyväksi ministeriöiden organisaatiovaltansa rajoissa luomaa määräaikaisen valmistelun nykytilannetta. Haastatteluaineiston lisäksi arviointi voitiin perustaa määräaikaista valmistelua koskevaan kirjalliseen aineistoon. Valtion keskushallinnon määräaikaista valmistelua ei ole juurikaan tutkittu tieteellisesti viime vuosina, mutta erityisesti ja 1980-luvulla silloisen komitealaitoksen tutkimus oli vilkasta sekä hallinto-oikeuden että politiikan ja hallinnon tutkimuksen piirissä (kts. mm. Helander 1978,1979,1980, Salminen 1975 ja Tuori 1983). Ruotsin komitealaitokseen (SOU) tutkimus- ja selvitysmateriaali on niinikään käytettävissä. Politiikan ja hallinnon tutkimuksen piiristä osviittoja tämän arviointiselvityksen tueksi saadaan politiikan ja hallinnon suhdetta koskevasta makrotasoisesta tutkimuksesta, joita ovat valtateoriat ja implementaatiotutkimus sekä hallintopolitiikan vertaileva tutkimus. Myös EU:n päätöksenteon ja hallinnon tutkimuksella on liittymäkohtansa teemaan. Näiden näkökulmien anti jää kuitenkin yleiseksi, koska kansalliset ratkaisut määrittävät varsin pitkälle teorioiden soveltuvuuden mahdollisten uudistusten taustateoriaksi. Näiden lähinnä makrotasoisten näkökulmien tueksi tarvitaankin kansainvälistä vertailua Suomen erityispiirteistä ja meille soveltuvista kiinnostavista vertailukohdista. 12

14 Toisen keskeisen teorianäkökulman muodostaa mikrotasoinen julkiseen päätöksentekoon, suunnitteluun ja seurantaan kohdistuva teoria-aines, jota on kotimaastakin runsaasti saatavissa. Asiantuntijaorganisaatioteoria sekä projektihallinnan- ja johtamisenteoria lienevät keskeisiä keskushallinnon määräaikaisen valmistelun kehittämisen taustateorioina (kts. Temmes, 1992). Myös tietohallinnon teoria sovellettuna julkisten organisaatioiden toimintaympäristöön on keskeinen. Oman lukunsa muodostavat viimeaikaiset organisaatioiden valmistelun ja päätöksenteon verkottumista koskevat tutkimukset, jotka avaavat uusia näkökulmia myös julkisten organisaatioiden toiminnan analysointiin ja kehittämiseen (kts. Mattila, 2000). Edellä mainituista lähteistä syntyneen alustavan kuvan pohjalta oli mahdollista laatia arviointikriteerit, joiden avulla oli voidaan analysoida valmistelun nykytilaa ja ongelmia. Näitä kriteerejä laadittaessa on erityisesti painotettu määräaikaisen valmistelun laatuun liittyviä näkökohtia. Nämä näkökohdat samoin kuin valtion keskushallinnon koordinaatio- ja analyysikapasiteetti ovat myös Gert Bouckaertin, Derry Ormondin ja Guy Petersin Suomen keskushallinnon tilaa kehitystarvetta koskevan raportin (Bouckaert, Ormond ja Peters, 2000), tärkeimmät kohdealueet. 13

15 2 HAASTATTELUJEN ANTAMA KUVA MÄÄRÄAIKAISEN VAL- MISTELUN ONGELMISTA JA KEHITTÄMISMAHDOLLISUUK- SISTA Sektoriministeriöiden edustajien haastattelut kohdistuivat sosiaali- ja terveysministeriön, sisäasianministeriön, kauppa- ja teollisuusministeriön, puolustusministeriön ja työministeriön edustajiin. Lisäksi haastateltiin valtioneuvoston kanslian ja valtiovarainministeriön edustajia. Otos ei anna täydellistä kuvaa ministeriöiden näkökulmasta, mutta kuvastanee silti ministeriöiden suhtautumista, ajattelutapaa ja asemaa määräaikaisen valmistelun yhteydessä. Kvalitatiivisen haastattelumetodin keinoin saatu kuva on käsitykseni mukaan riittävän perusteellinen antaakseen kuvan ko. näkökulmasta. Haastatteluissa käytettiin puolistrukturoitua runkoa, joka on myös alla olevan yhteenvedon pohjana. Erot ministeriöiden kesken näyttävät haastateltujen ministeriöiden osalta ja varmaan myös muiden osalta kohdistuvan komiteatyyppisen valmistelun tarpeellisuuteen ja rooliin nykyisessä ja tulevassa valtioneuvoston ja ministeriöiden määräaikaisessa valmistelussa. Vastaava ero koskee myös neuvottelukuntatyyppisen valmistelun ja yhteydenpidon asemaa ja roolia. Erot ministeriöiden komitealaitosta koskevissa käsityksissä näyttävät olevan kuitenkin verraten vähäisiä. Yleisesti katsottiin, että perinteisestä komitealaitoksesta ei ole paljon jäljellä. - Perinteisen komitealaitoksen rooli ja heikkoudet? Ministeriöiden edustajat olivat yksimielisiä perinteisen komitealaitoksen sopimattomuudesta tämän päivän ministeriöiden valmistelun pohjaksi. Valtionneuvoston komiteapäätöksen mukaista menettelyä pidettiin liian raskaana ja hitaana. Monissa ministeriöissä vierastettiin myös määräaikaisten komiteoiden ja toimikuntien asettamisen yhteydessä syntyviä tilanteita, joissa ministeriöiden kannalta ulkopuoliset tahot voivat vaikuttaa ko. selvityselinten toimeksiantoihin ja kokoonpanoihin. Ministeriössä ei nähty komiteapäätöksen mukaisen valtioneuvostotasoisen valmistelun antavan juurikaan lisäarvoa ministeriön valmistelun orientaation ja tuloksellisuuden hyväksi. Ministeriöiden näkökulma määräaikaiseen valmisteluun ja voimassa olevan komiteapäätöksen rooliin sen yhteydessä näyttää paljolti rakentuvan ministeriöiden -lisääntyneen itsenäisyyden mukaisen ajattelutavan varaan. Ovathan edellä kuvatut 1990-luvun muutokset keskushallinnon rakenteissa ja järjestelmissä vieneet keskushallintomalliamme pitkän askeleen kohti ministeriöhallintojärjestelmää. Lisäksi tilanteeseen vaikuttaa se, että valtioneuvoston suorittama koordinaatio ja ministeriöiden valmistelutyön ohjaus eivät ole kehittyneet samassa määrin. Toi- 14

16 saalta myös ministeriöiden sisäinen kehitys on ollut rauhallisempaa kuin keskushallintomme rakenteiden ja ohjausjärjestelmien yleinen kehitys. Merkittävin ministeriön sisäisen organisaation uudelleenjärjestely, jolla on esikuvallista merkitystä ministeriöiden valmistelukäytäntöjen organisoinnissa, on toteutettu työministeriössä jakamalla se vuonna 1999 strategiayksikköön ja toimeenpanoyksikköön. - Mitä on jäljellä komitealaitoksesta? Pitäisikö se elvyttää? Ministeriöiden näkökulmasta perinteinen komitealaitos on määräaikaisen valmistelun osalta vanhentunut. Ministeriöt katsovat voivansa itse vastata valmistelun organisoinnista. Ministeriöiden näkökulman runkona näyttää olevan malli, jossa ministeriö katsoo oikeudekseen valmistella mahdollisimman itsenäisesti ministeriön ratkaisuehdotuksen työryhmiensä, selvitysmiesten tai virkavalmistelun pohjalta. Menettely ei sulje pois sitä, että ehdotusten valmistelun yhteydessä pyritään ottamaan huomioon alaisen hallinnon, etujärjestöjen, toisten ministeriöiden ja muiden ulkopuolisten tahojen näkemykset. Tämän ratkaisuehdotuksensa ministeriö sitten vie laajempaan poliittiseen käsittelyyn valtioneuvoston piirissä tai mahdollisesti käsittelyyn, jossa myös etujärjestöjä kuullaan. Valmistelu, jossa ministeriön kannalta ulkopuolisia näkökohtia soviteltaisiin jo valmistelun aikana näyttää olevan ongelmallinen ministeriöiden omaksumalle ajattelutavalle. Valmistelua pyritään tekemään laajemmin virkatyönä ja eturyhmien näkökulmat ja asiantuntemus pyritään ottamaan huomioon muodollisen edustuksen sijasta epävirallisen yhteydenpidon keinoin. Työryhmä- ja selvitysmieskäytännöstä saadut kokemukset ovat olleet ministeriöiden mukaan pääosin myönteiset. Tarvittava valmistelu on voitu saada nopeasti ja erityisesti selvitysmiesten selvitykset ovat yleensä olleet toteuttamiskelpoisia. Uudet valmistelukäytännöt ovat ministeriöiden edustajien mukaan tuoneet raikkaita uusia tuulia valmisteluun. Uusimpana käytäntönä näyttävät lisääntyneet pikkuselvitysmiehet, jolloin ministeriön sisäisillä toimeksiannoilla luodaan selvitysmiesmenettelyn tapainen yhden henkilön selvitystehtävä oman ministeriön piirissä. Komitealaitoksen elvyttäminen saattaisi säännöksiä uudistamalla olla paikallaan neuvottelukuntien osalta, mutta myös tältä osin ministeriöt katsovat tärkeäksi ministeriön itsenäisen toimivallan tunnustamisen ko. elimiä asetettaessa. Erityisesti ne ministeriöt, jotka ovat tottuneet hoitamaan yhteistoimintaverkostojaan neuvottelukuntien kautta ovat tältä osin komiteapäätöksen uudistamisen kannalla. Neuvottelukuntia koskevan komiteasäännöstön uudistamisen yhteydessä tulevat esille myös virastojen ja laitosten johtoelimiä yms. koskevat säännökset ainakin asiakasneuvostojen tms. osalta. 15

17 Määräaikaisen valmistelun yhteydessä komiteamuotoinen valmistelu näyttää tulevan käyttöön vain poikkeustapauksissa siten, että merkittävän asiakokonaisuuden valmistelu halutaan hoitaa komitean tai toimikunnan nimeä kantavassa organisaatiossa, jotta ko valmistelun taakse saataisiin koko valtioneuvoston tuki. Haastatteluissa tuotiin myös esille se, että komiteoiden korvautuminen muilla valmistelumuodoilla on saattanut joissakin tapauksissa heikentää valmistelun tasoa ja tästä syystä kaivattiin kanavia, jotka mahdollistaisivat toimintapolitiikkavaihtoehtojen syvällisen pohdinnan. Tällaiseksi pohdintafoorumiksi haastateltavat eivät kuitenkaan kelpuuttaneet perinteisiä komiteoita. - Miksi ja mistä alkaen komiteat korvautuivat muilla selvitysmuodoilla? Syynä määräaikaisen valmistelun kehitykseen ministeriössä ovat valmisteluympäristössä ja valtionhallinnon ohjausjärjestelmissä tapahtuneet muutokset. Toisaalta määräaikaisen valmistelun näin laajaa hajauttamista vain ministeriöiden toimivaltaan ei ole erikseen selvitetty, eikä siitä ole tehty nimenomaisia valtioneuvostotason päätöksiä. Nykyinen käytäntö onkin katsottava paljolti tapahtuneeksi inkrementaaliseksi tosiasiaksi, joka kertoo osaltaan laajojen suunnittelukokonaisuuksien hajoamisesta pragmaattisemmiksi osatehtäviksi. On selvää, että pääosin tapahtunut sinällään spontaani kehitys on seurausta jo 1970-luvulla alkaneesta uudistuspolitiikasta, joka heijastelee yleistä tavoitetta debyrokratisoida suomalasien hallinnon rakenteita ja ohjausjärjestelmiä. Kansainväliset hallintopoliittiset trendit ja suomalaisten entistä aktiivisempi ote hyödyntää kansainvälistä osaamista ovat edesauttaneet muutosta. Onhan Suomi ollut kuten edellä todettiin eräs perusteellisimmin hallintoaan uudistaneita OECDmaita tänä aikana (Temmes ja Kiviniemi, 1997, Temmes, 1998, Harrinvirta, 2000). Missä määrin uudistuksiin ovat vaikuttaneet kansainväliset trendit ja missä määrin kotimainen tilanne ja tarpeet modernisoida hallintoamme on oma tutkimustehtävänsä. Varmaankin molemmat tekijät ovat vaikuttaneet. Joka tapauksessa Suomi on 1990-luvulla siirtynyt manageristisempaan ohjauskulttuuriin samanaikaisesti, kun ministeriöiden asema on huomattavasti voimistunut. Viimeksi mainittu johtopäätös muutoksen syistä kertoo myös muutoksen perustuvat pääosin terveisiin ja loogisiin perusteisiin. Ongelmat aiheutuvat mahdollisista ylilyönneistä, uuden ja vanhan organisaatiokulttuurin törmäyksistä ja uudistusten mahdollista vaikeasti ennalta arvattavista sivuvaikutuksista. Perinteisten määräaikaisten komiteoiden korvautuminen työryhmillä näyttää määräaikaisen valmistelun osalta ajoittuvan jo 1980-luvun alkuun, jolloin muutoksen syitä lienee muitakin. Eräs selitys saattaisi olla hyvinvointivaltion uudistuspolitiikan hiipuminen 1980-luvun kuluessa ja tästä yhteiskuntapoliittisen tilanteen muutoksesta aiheutunut valmistelutehtävien muutos. Hyvinvointivaltion rakentamisvaiheessa tarvittiin erilaista valmistelukoneistoa kuin sen sopeutta- 16

18 misvaiheessa. Eräs paljon käytetty selitys muillekin yhteiskuntamme viimeaikaisille muutoksille on ollut taloudellinen lama, joka muutti olosuhteita 1990-luvun alussa. Taloudellinen lama ei kuitenkaan selitä ministeriöiden valmistelukäytäntöjen muutoksia 1980-luvun puolella. Lama on kuitenkin selvästi vaikuttanut EU-jäsenyyden ohella ministeriöiden valmistelutehtävien luonteeseen luvulta alkaen. Olihan vuosien taloudellinen lama voimakas alkusysäys yhteiskunnallisen päätöksenteon ja rakenteiden muutokselle. Valmistelun ja päätöksenteon nopeuteen ja tehokkuuteen kiinnitettiin laman oloissa erityistä huomiota. EU-jäsenyyden vaikutukset ovat vasta vähitellen hahmottumassa. Yleensä suomalaisen ministeriöhallinnon sopeutumista EU- valmistelun ja päätöksenteon vaatimuksiin on pidetty hyvänä. Toisaalta vaativa yhteys ylikansalliseen hallintoon tuo esille kansallisen hallintomme puutteet. - Onko muutoksen taustalla managerismi vai muutokset politiikan ja hallinnon suhteissa? Entä korporaatiot? Miten korporaatioiden asema on muuttunut? Ministeriöiden mukaan muutoksen syyt ovat vain osittain manageristisia. Politiikan ja hallinnon suhteen muutosta pidetään merkittävämpänä syynä. Politiikan katsotaan ohjaavan ministeriöiden toimintaa uudessa valmistelutilanteessa hallitusohjelman, hallituksen portfolion ja tulosohjauksen kautta. Ministeriöt eivät katso ministeriön ulkopuolelta tulevan poliittisen detaljiohjauksen edistävän valmistelua. Oman ministerin panosta ja asemaa ei kiistetä, mutta koko valtioneuvoston ohjausotteen toivotaan pidättyvän linjoihin ja tärkeisiin kysymyksiin. Jaakko Nousiaisen havainnot (Nousiainen, 2000, ss ) suomalaisen parlamentarismin kolmannesta kehitysvaiheesta ja valtioneuvostotason valmistelu- ja päätöksentekokäytäntöjen muutoksesta valtioneuvoston yleisestä kollegiaalisuudesta kohti sektoriministeriöiden laajenevaa itsenäisyyttä selittää yleisellä tasolla ministeriöiden edustajien suhtautumista. Ilmeisestikään valtioneuvostokokonaisuuden taholta ei ministeriöihin juurikaan kohdistu paineita, joka riittävästi korostaisi valmistelun kollegiaalisuutta. Näyttää myös siltä, että puolueiden omien valmisteluorganisaatioiden mahdollisuudet osallistua hallinnon määräaikaisen valmistelun detaljiohjaukseen ovat oleellisesti pienemmät kuin vielä 1970-ja 80- luvuilla. Ministeriöiden johtamiskäytännöt kuten johtoryhmäkäytännöt ja ministereiden osallistuminen niihin näyttää vaihtelevan siinä määrin, että oman ministerin osallistumisessa määräaikaisen valmistelun organisointiin täytyy olla eroja (kts. Temmes ja Moilanen, 2000). Myös ministeriökohtaiset erot valmisteluprojektien ohjauksessa ja projektityöskentelyn systematisoinnissa olivat suuret. Eräissä ministeriöissä oli jopa luotu systemaattista avainhenkilöiden koulutusta tehokkaan projektijohtamisen ja projektityöskentelyn kehittämiseksi Kokonaiskuva jää kuitenkin epätasaiseksi, sillä useimmissa ministeriöissä ei mm. projektien 17

19 organisointiin ja johtamiseen ole kiinnitetty erityisestä kehittämispanosta. Myös riittävän laadukkaiden kehittämispalvelujen tarjonnan puute näyttää olevan osa ongelmaa, jonka seurauksena ministeriöiden johtamisjärjestelmät ja käytännöt eivät ole vielä kehittyneet riittävästi. Korporaatioiden asema tuli varsin niukasti esille ministeriöiden näkökulmassa. Korporaatioiden rooli ja merkitys on kuitenkin radikaalisti muuttunut viime vuosikymmenen aikana ministeriöiden määräaikaisessa valmistelussa. Myös traditionaalinen kolmikantayhteistyö työmarkkinajärjestöjen kanssa nähtiin muodollisena komiteavalmisteluna jäykkänä ja tehottomana. Korporaatiot ovat menettäneet asemaansa itsestään selvinä aktoreina ministeriöiden valmistelussa. Muutos saattaa kuitenkin olla osittain formaalinen, sillä joustavammin organisoiduissa valmistelumuodoissa kuten työryhmissä ja selvitysprojekteissa saattaa olla hyvinkin systemaattisesti organisoituja yhteyksiä korporaatioiden asiantuntemukseen. Nyt vain yhteydet perustuvat asiantuntijaverkostoon eivät niinkään korporaatioille annettuun muodolliseen asemaan. - Toimiiko ministeriöiden valmistelu nykymuodoissaan tyydyttävästi? Tulosohjauksen ja suunnittelun yhteydet ministeriöiden valmisteluun? Entä valtioneuvoston ja ministeriöiden välinen yhteistyö valmistelussa? Jos ongelmia on, ovatko ne valmistelujärjestelmissä vai osaamisessa? Ministeriöt ovat varsin tyytyväisiä määräaikaisen valmistelunsa nykyiseen organisointiin ja tasoon. Ministeriöidenkin näkökulmaan sisältyy huolestumista valtioneuvostotason koordinaation toimivuudesta ja valmistelun tasosta koko valtioneuvoston näkökulmasta. Päälinjana on kuitenkin korostaa ministeriöiden ensisijaista vastuuta keskushallinnon määräaikaisesta valmistelusta. Toisaalta ministeriöt eivät katso juurikaan saavansa tukea tässä työssä valtioneuvostotason järjestelyistä. Tämä koskee sekä teknistä että sisällöllistä tukea. Ongelmat korostuvat moniministeriöprojektien yhteydessä. Niiden organisointi ja johtaminen ovat tarpeettoman vaikeita. Selvästi ilmenee, että tällaisten poikkihallinnollisten projektien organisoimiseksi ei ole vielä syntynyt kehittyneitä käytäntöjä. Ministeriöiden välinen projekteista saatava kunniaa koskeva mustasukkaisuus on yllättävän yleistä. Esimerkiksi selvitys- ja tutkimushankkeita koskevat rahoitusmahdollisuudet määrittelevät ministeriöiden välisiä suhteita. Hallinnonalasektorien kesken näyttää olevan myös olennaisia eroja siinä, missä määrin ko. selvityksiä teetetään ulkopuolisilla, missä määrin tukeudutaan vain oman hallinnonalan virkavalmisteluun. 18

20 - Mitä uusia vaatimuksia EU on asettanut? EU-jäsenyyden asettamat uudet vaatimukset ministeriöt ovat sisäistäneet organisoimalla EU:hun liittyvät asiat osaksi normaalia valmisteluaan. Ne ovat muuttuneet alkuvaiheen innostuksen jälkeen rutiiniksi. EU:n ei siis katsota juurikaan aiheuttavan tarvetta kehittää ministeriöiden nykymuotoista valmistelua. Päinvastoin EU:n ylikansallisen hallinnon katsotaan aiheuttavan vanhakantaisuudestaan johtuvia ongelmia kotimaiselle keskushallinnolle. Ministeriöt eivät kovin voimakkaasti reagoineet EU:n ilmiselviin vaikutuksiin kotimaisen valtioneuvostotason koordinaation ja valmistelukapasiteetin kehittämistarpeisiin. Vaikka toisaalta yleisellä tasolla nähdään EU:n pakottava vaikutus kohti parempaa koordinaatiota. Ongelmana näyttää EU:kin suuntaan olevan hallinnonalojen välisen yhteistoiminnan organisointi. EU:n ylikansallisella hallinnolla nähtiin olevan myös kielteisiä vaikutuksia mahdollisuuksiin organisoida kotimaista hallinnonalojen välistä koordinaatiota, koska EU-komission mutkikas sisäinen reviirijako heijastuu EU:n ja kansallisen hallinnon suhteisiin. - Nykyisten valmistelumuotojen vaikutukset hallinnon tehokkuuteen, avoimuuteen ja demokraattisuuteen? Ministeriöt pitävät omaksumiaan uusia valmistelujärjestelyjä tehokkaampina ja joustavampina kuin perinteistä komiteavalmistelua. Ne eivät myöskään näe valmistelunsa avoimuuden kärsineen muutoksesta. Niiden mukaan ministeriöiden tiedottaminen valmisteltavista asioista olisi päinvastoin lisääntynyt ja avoimuus parantunut. Omaksumansa ajattelutavan mukaisesti ministeriöt eivät juurikaan reagoi valmistelun demokraattisuutta koskeviin näkökohtiin. Valmistelun avoimuuden tai demokraattisuuden ei ministeriöiden näkökulmasta katsota heikentyneen valmistelun siirryttyä komiteoiden piiristä ministeriöiden työryhmä- yms. valmisteluun. Ministeriöt vetoavat käytäntöön, jossa työryhmiin on voitu ottaa myös ulkopuolisia jäseniä. Korporaationäkökulmaa edustavien asiantuntijoiden taholta ei myöskään tuotu esille huolestuneisuutta avoimuuden tai demokraattisuuden vaarantumisesta nykymuotoisessa valmistelussa. Ministeriöiden erot sidosryhmäsuhteidensa järjestämisessä suuret. Lisäksi erot näyttävät edelleen kasvavan mm. EU-jäsenyyden tuomien uusien yhteyksien johdosta. Selvimmin avoimuuden ja demokraattisuuden mahdolliset ongelmat nousivat esille hallinto-oikeuden asiantuntijoiden taholta. Myös työntekijäjärjestöjen taholla kehitystä seurataan kriittisesti tarkastellen. 19