FI Kokemukset toisen sukupolven Schengenin tietojärjestelmän (SIS II) kehittämisestä Euroopan komissiossa. Erityiskertomus

Transkriptio

1 FI 2014 NRO 03 Erityiskertomus Kokemukset toisen sukupolven Schengenin tietojärjestelmän (SIS II) kehittämisestä Euroopan komissiossa EUROOPAN TILINTARKASTUS- TUOMIOISTUIN

2 EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUXEMBOURG P Sähköposti: Internet: YouTube: EUAuditorsECA Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta ( Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2014 ISBN doi: /81791 Euroopan unioni, 2014 Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan. Printed in Luxembourg

3 FI 2014 NRO 03 Erityiskertomus Kokemukset toisen sukupolven Schengenin tietojärjestelmän (SIS II) kehittämisestä Euroopan komissiossa (annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 287 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

4 Sisällys 02 Kohta Sanasto I VII Tiivistelmä 1 3 Johdanto 4 7 Tarkastuksen laajuus ja lähestymistapa 4 6 Tarkastuksen laajuus 7 Tarkastuksen lähestymistapa 8 69 Huomautukset 8 32 Osa 1 Komissio toimitti SIS II -järjestelmän, mutta yli kuusi vuotta myöhässä 8 Tarkastuskriteerit 9 12 Hankkeen alkuperäinen määräaika oli epärealistinen Komissio ei ennen vuotta 2007 osoittanut tehtäviin riittävästi henkilöstöä, jolla olisi ollut asiantuntemusta ulkoistetun kehitystyön vaikuttavaan hallinnointiin Työskentelysuhteet joidenkin osallistujamaiden ja komission välillä olivat aluksi huonot; ennen kuin komissio perusti SIS II:n hallintoneuvoston, se ei kyennyt hyödyntämään kaikkien loppukäyttäjien saamia kokemuksia Kaikille sidosryhmille ei ollut selvää, kuka teki keskeiset päätökset Järjestelmävaatimukset eivät olleet riittävän vakaita ennen hankkeen loppuvaihetta Osa 2 Keskusjärjestelmän ja verkon kehittämiskulut kasvoivat 23 miljoonasta eurosta 189 miljoonaa euroon 33 Tarkastuskriteerit Komissio saattoi hankkeen vuonna 2003 määritetyn kokonaisbudjetin ajan tasalle vasta vuonna SIS II -järjestelmän toimittamisessa tapahtuneet viipeet johtivat kulujen lisääntymiseen Päätoimeksisaaja toimitti hankkeen ensimmäisessä vaiheessa suorituskyvyltään liian heikon järjestelmän Järjestelmävaatimusten muutokset lisäsivät kuluja

5 Sisällys Komissio nosti pääasiallisen kehittämissopimuksen arvon20 miljoonasta eurosta 82 miljoonaan euroon neuvoteltujen muutosten avulla Osa 3 Komissio ei varmistanut, että SIS II -järjestelmää koskeva toimintasuunnitelma sisälsi perusteellisen kustannuksia ja odotettuja hyötyjä koskevan uudelleenarvioinnin, jota päivitettiin suurten muutosten myötä 50 Tarkastuskriteerit Sen jälkeen kun komissio oli saanut hankkeen vastuulleen, komission päivitetty SIS II -järjestelmää koskeva toimintasuunnitelma ei sisältänyt perusteellista uudelleenarviointia kaikista kustannuksista, odotetuista hyödyistä ja vaihtoehdoista Komissio ei uudelleenarvioinut toimintasuunnitelmaa perusteellisesti hankkeen aikana, vaikka kustannuksissa ja odotetuissa hyödyissä ilmeni suuria muutoksia Osa 4 Komissio hyödynsi hankkeen ensimmäisessä vaiheessa saamiaan kokemuksia SIS II:n päätökseen saattamisessa ja tulevien hankkeiden valmistelussa 64 Tarkastuskriteerit 65 Komissio hyödynsi hankkeen ensimmäisessä vaiheessa saamiaan kokemuksia hankkeen loppuvaiheessa Komissio on jo hyödyntänyt SIS II -järjestelmästä saamiaan kokemuksia muiden hankkeiden yhteydessä Johtopäätökset ja suositukset Liite SIS II aikajärjestyksessä Komission vastaus

6 Sanasto 04 eu LISA: Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alan laaja alaisten tietojärjestelmien operatiivisesta hallinnoinnista vastaava eurooppalainen virasto. Hallinnointi: Koskee päätöstentekotapaa. Hankkeen loppuvaihe: SIS II -sopimusta muutettiin joulukuussa 2010 siten, että päätoimeksisaajan oli määrä saada järjestelmä valmiiksi maaliskuuhun 2013 mennessä. Muutokseen sisältyi uusia kapasiteetti-, tuloksellisuus- ja testausvaatimuksia. Hankkeen vireillepano: Hankkeen ensimmäinen vaihe, jossa määritetään hanketavoite ja luodaan toimintasuunnitelma. HPS konsortio: Päätoimeksisaajana oli Hewlett Packardin ja Sterian konsortio. ISPMB: Tietojärjestelmähankkeiden hallintoneuvosto (The Information Systems Project Management Board). Hallintoneuvoston puheenjohtajana toimii tietotekniikan pääosasto ja se tutkii uudet IT alan hanke ehdotukset. Järjestelmätoimittaja: Toimittaa IT järjestelmän sovittujen vaatimusten, aikataulun ja budjetin puitteissa. Järjestelmävaatimukset: Kuvaus kehitettävän järjestelmän toimintaa koskevista vaatimuksista. Järjestelmävastaava: Järjestelmävastaava asettaa toimintatavoitteet ja painopisteet ja toimii yleensä ohjauskomitean puheenjohtajana. Kuulutus: Henkilöitä tai esineitä koskevat tiedot, jotka toimivaltaiset kansalliset viranomaiset ovat koonneet Schengenin tietojärjestelmään. Ohjauskomitea: Ohjauskomitea asettaa keskeiset suuntaviivat ja koordinoi hankkeen päätoimia. Komitea hyväksyy hankkeelle myönnetyt resurssit ja keskeiset hankesuoritteet. Osallistujamaat: Schengen alueeseen kuuluvat 26 maata. Yhdistynyt kuningaskunta ja Irlanti eivät osallistu Schengenin tietojärjestelmään lukuun ottamatta Schengen alueen ulkopuolisia kansalaisia koskevia kuulutuksia. Päätöksiä koskeva tiedosto: Sisältää yhteenvedon tehdyistä päätöksistä. Lisää näkyvyyttä ja tilivelvollisuutta päätösten tekotavan ja tekijöiden osalta.

7 Sanasto 05 Rajapinnan määrittelyasiakirja: Asiakirja, jossa kuvataan Schengenin keskustietojärjestelmän ja kansallisten järjestelmien välistä rajapintaa. Schengen alue: Alue, johon kuuluu 26 Euroopan maata, jotka ovat poistaneet passi- ja maahantulotarkastukset yhteisiltä rajoiltaan. Alueeseen kuuluu 22 EU jäsenvaltiota ja neljä Euroopan vapaakauppa alueeseen (EFTA) kuuluvaa maata. Sidosryhmät: Tahot, jotka voivat vaikuttaa hankkeeseen tai olla sen vaikutuksen kohteena. Toiminnasta vastaavaan puoleen kuuluvat järjestelmävastaava, toiminnan vetäjä ja käyttäjät. IT puoleen kuuluvat järjestelmätoimittaja, hankevastaava ja hanketiimi. SISVIS komitea : Komitea tukee komissiota SIS II:n ja viisumitietojärjestelmän kehittämisessä. Komiteassa ovat mukana kaikki osallistujamaat ja sen puheenjohtajana toimii komissio. Suorite: Sovitun mukaisesti toimitettu asiakirja, laite, ohjelmisto tai muu tuote. Suunnitteluvaihe: Hankkeen toinen vaihe, jossa erilaiset hankesuunnitelmat laaditaan. Tietotekniikan pääosasto: IT asioista vastaava komission pääosasto. Toiminnan vetäjä: Asettaa järjestelmävastaavan nimissä toiminnan tavoitteet ja painopisteet. Toimintasuunnitelma: Sisältää selvityksen hankkeen toteuttamisperusteista ja määrityksen kuluista, riskeistä, hyödyistä ja vaihtoehdoista. Suunnitelma laaditaan hankkeen vireillepanovaiheessa ja sitä päivitetään hankkeen edetessä kuluihin, riskeihin, hyötyihin tai vaihtoehtoihin liittyvien muutosten myötä. Toteutusvaihe: Hankevaihe, jossa hankesuunnitelmiin perustuvat toimet toteutetaan ja hankesuoritteet tuotetaan. Unisys: Laadunvarmennuksesta vastaava toimeksisaaja. Viisumitietojärjestelmä (VIS): Laaja alainen tietojärjestelmä, jonka sisäasioiden pääosasto kehitti samanaikaisesti SIS II -järjestelmän kanssa saman kehittämistä koskevan pääsopimuksen avulla. Välitavoitetestit: Järjestelmätestaukset, jotka otettiin käyttöön neuvoston kesäkuussa 2009 esittämän pyynnön perusteella. SIS II -järjestelmän oli läpäistävä testit onnistuneesti, jotta hanketta voitiin jatkaa.

8 Tiivistelmä 06 I Schengen tietojärjestelmää (SIS) käyttävät rajavalvojat, poliisi, tulli sekä viisumi- ja oikeusviranomaiset koko Schengen alueella. Järjestelmä sisältää tietoa (kuulutuksia) henkilöistä, jotka saattavat olla osallisina vakavissa rikoksissa tai joilla ei ole oikeutta saapua EU:n alueelle tai oleskella siellä. Järjestelmä sisältää kuulutuksia myös kadonneista henkilöistä tai kadonneesta taikka varastetusta omaisuudesta, kuten seteleistä, ajoneuvoista, aseista ja henkilöasiakirjoista. Kansalliset viranomaiset vievät kuulutukset järjestelmään (ks. kohta 1). II Schengen tietojärjestelmän kehittäminen ja toiminta perustuvat hallitustenväliseen yhteistyöhön. Alkuperäinen Schengen tietojärjestelmä (SIS 1) oli toiminnassa vuodesta 1995 vuoteen 2013, jolloin käynnistettiin SIS II -järjestelmä. Neuvosto päätti vuonna 2001 SIS 1:n korvaamisesta toisen sukupolven versiolla (SIS II). Se antoi uuden järjestelmän kehittämisen komission tehtäväksi. Hankkeen hallinnoinnista vastasi sisäasioiden pääosasto 1, ja se oli määrä käynnistää vuoden 2006 lopussa. SIS II -järjestelmän kehittämisen keskeisenä syynä oli alun perin se, että järjestelmän piiriin haluttiin saada lisää osallistujamaita. Lisäksi SIS II -järjestelmän oli määrä hyötyä tuoreimmista teknologisista saavutuksista ja lisätoiminnoista, kuten uusista kuulutusluokista, mahdollisuudesta kuulutusten yhdistämiseen ja valmiuksista kuulutuksiin liittyvien asiakirjojen tallentamiseen (ks. kohdat 2 ja 3). III Euroopan tilintarkastustuomioistuin tutki, toimittiko komissio SIS II -järjestelmän aikataulun mukaisesti ja alkuperäisten kustannusarvioiden puitteissa. Tilintarkastustuomioistuin tutki myös, oliko SIS II -järjestelmää varten käytössä koko hankkeen ajan perusteellinen toimintasuunnitelma, jossa otettiin huomioon kuluissa ja odotettavassa hyödyssä tapahtuneet keskeiset muutokset. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin arvioi, oliko komissio hyödyntänyt hankkeen hallinnoinnista saamiaan kokemuksia (ks. kohdat 4 7). IV Tarkastuksessa havaittiin, että komissio toimitti keskusjärjestelmän, mutta yli kuusi vuotta alun perin suunniteltua myöhemmin ja kahdeksan kertaa alkuperäistä talousarviolaskelmaa korkeammin kustannuksin. Viivästys ja kustannusten ylittyminen johtuivat osittain hallinnollisesti haastavista oloista, jotka heikensivät komission mahdollisuuksia puuttua operatiivisiin kysymyksiin. Osasyynä viivästyksiin ja kustannusten ylittymiseen vaikuttivat myös komission suorittamassa hallinnoinnissa ilmenevät puutteet. Ne vaikuttivat etenkin hankkeen ensimmäisen osan toteutusvaiheessa vuoteen 2009 saakka: a) Hankkeen alkuperäinen määräaika oli epärealistinen (ks. kohdat 9 12). b) Komissio saattoi hankkeen vuonna 2003 määritetyn kokonaisbudjetin ajan tasalle vasta vuonna 2010 (ks. kohdat 34 37). c) Järjestelmävaatimukset kasvoivat hankkeen edetessä käyttäjien tarpeiden mukaan, eivätkä vaatimukset olleet riittävän vakaita ennen kuin hankkeen loppuvaiheessa vuodesta 2010 alkaen. Nyt toiminnassa olevan järjestelmän kapasiteetti on huomattavasti vuonna 2001 suunniteltua kapasiteettia suurempi (ks. kohdat sekä 42 ja 43). d) Komissio osoitti vasta vuonna 2007 tehtäviin riittävästi henkilöstöä, jolla oli asiantuntemusta ulkoistetun kehitystyön vaikuttavaan hallinnointiin (ks. kohdat 13 20). e) Päätoimeksisaaja toimitti hankkeen ensimmäisessä vaiheessa suorituskyvyltään liian heikon järjestelmän (ks. kohdat 39 41). f) Työskentelysuhteet joidenkin osallistujamaiden ja komission välillä olivat aluksi huonot. Komissio ei kyennyt hyödyntämään kaikkien loppukäyttäjien saamia kokemuksia, ennen kuin se perusti vuonna 2009 SIS II:n hallintoneuvoston (ks. kohdat 21 25). 1 Tuolloin pääosaston nimi oli oikeus-, vapaus- ja turvallisuusasioiden pääosasto.

9 Tiivistelmä 07 g) Kaikille sidosryhmille ei ollut selvää, kuka teki keskeiset päätökset (ks. kohdat 26 28). h) Komissio nosti pääasiallisen kehittämissopimuksen arvon 20 miljoonasta eurosta 82 miljoonaan euroon neuvoteltujen muutosten avulla. Neuvottelumenettelystä säädetään varainhoitoasetuksessa, mutta kaikkiin neuvottelumenettelyihin liittyy luonnostaan riski, että maksettavat hinnat eivät ole kilpailukykyisiä (ks. kohdat 44 49). V Hankkeen toteutuksen aikana kustannuksiin ja odotettavaan hyötyyn kohdistui suuria muutoksia. Alkuperäisissä suuntaa antavissa arvioissa, joissa pyrittiin määrittämään keskusjärjestelmän kehittämisestä EU:n talousarvioon aiheutuvat kustannukset, arvioitiin tarvittavan investoinnin tosiasiallinen laajuus aivan liian pieneksi. SIS II:n kokonaiskustannukset olivat hankkeen loppuun mennessä noin 500 miljoonaa euroa: 189 miljoonaa euroa keskusjärjestelmän ja arviolta yli 330 miljoonaa euroa kansallisten järjestelmien osalta. Samaan aikaan SIS II -järjestelmältä alun perin odotettu keskeinen hyöty oli vähemmän relevantti, koska SIS 1 -järjestelmää oli laajennettu vuonna 2007 onnistuneesti uusiin osallistujamaihin SISone4all järjestelmän avulla. Mainituista kustannuksiin ja hyötyihin liittyvistä muutoksista huolimatta komissio ei kuitenkaan arvioinut hanketta koskevaa toimintasuunnitelmaa perusteellisesti uudelleen osoittaakseen, että SIS II -järjestelmä pysyi organisatorisena painopisteenä, johon liittyvästä investoinnista saatiin suurempi tuotto kuin muiden vaihtoehtojen avulla. (ks. kohdat 50 63). VI Komissio hyödynsi hankkeen ensimmäisessä vaiheessa saamiaan kokemuksia; näin se pystyi muuttamaan lähestymistapaansa hankkeen loppuvaiheessa vuodesta 2010 alkaen ja toimittamaan SIS II -järjestelmän huhtikuussa Lisäksi komissio on jo hyödyntänyt joitakin SIS II:sta saamiaan kokemuksia muiden laaja alaisten IT hankkeiden valmistelussa, vaikkakaan se ei ole suorittanut virallista arviointia (ks. kohdat 64 69). VII Näiden huomautusten perusteella tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komissio toimii seuraavasti laaja alaisten tietojärjestelmien kehittämistä hallinnoidessaan (ks. kohdat 70 72): a) laatii aikataulun suoritettavia tehtäviä koskevan teknisen analyysin perusteella b) varmistaa, että IT hankkeita koskevia päätöksentekomenettelyjä sovelletaan kaikkien hankkeiden yhteydessä, ja hyödyntää täysimääräisesti sisäistä asiantuntemusta toimeksisaajien työn vaikuttavaan hallinnointiin c) varmistaa, että järjestelmän toimintaan liittyvät tarpeet ja loppukäyttäjien näkemykset otetaan päätöksenteossa riittävissä määrin huomioon d) varmistaa, että toimintasuunnitelma on hyväksytty ennen siirtymistä hankkeen vireillepanosta hankesuunnitteluun ja että se hyväksytään uudelleen hankekustannuksiin, odotettuihin hyötyihin, riskeihin tai vaihtoehtoihin liittyvien suurten muutosten yhteydessä e) varmistaa, että keskeiset hankepäätökset dokumentoidaan päätöksiä koskevaan tiedostoon, jotta ne ovat helposti jäljitettävissä f) varmistaa, että kokonaistason koordinoinnista vastaava hankehallinto on vaikuttava tapauksissa, joissa hanke edellyttää erilaisten mutta toisistaan riippuvaisten järjestelmien kehittämistä useiden sidosryhmien voimin g) kehittää laaja alaisia tietojärjestelmiä, jotka käyttävät toisiinsa kytköksissä olevia elementtejä, jotka voidaan helposti käyttää uudelleen; näin ei olla sidoksissa yksittäiseen toimeksisaajaan h) siirtää tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen myötä kertyneen tiedon pääosastoille, EU:n toimielimille, virastoille ja muille elimille. Komission olisi arvioitava, onko SIS II:lta odotetut hyödyt saavutettu.

10 Johdanto Schengen tietojärjestelmää (SIS) käyttävät rajavalvojat, poliisi, tulli, viisumija oikeusviranomaiset koko Schengen alueella 2. Järjestelmä sisältää tietoa (kuulutuksia) henkilöistä, jotka saattavat olla osallisina vakavissa rikoksissa tai joilla ei ole oikeutta saapua EU:n alueelle tai oleskella siellä. Järjestelmä sisältää kuulutuksia myös kadonneista henkilöistä ja kadonneesta taikka varastetusta omaisuudesta, kuten seteleistä, ajoneuvoista, aseista ja henkilöasiakirjoista. Kansalliset viranomaiset vievät kuulutukset järjestelmään. Alkuperäinen Schengen tietojärjestelmä (SIS 1) kehitettiin Ranskan johdolla valtioiden välisenä hankkeena ja sen toiminta alkoi vuonna Järjestelmä pysyi toiminnassa Ranskan hallinnoimana toukokuuhun 2013, jolloin se korvattiin SIS II -järjestelmällä. Sekä SIS 1 että SIS II koostuvat kansallisista järjestelmistä, joiden kehittämisestä vastaavat osallistujamaat ja jotka on liitetty verkon avulla keskusjärjestelmään (ks. kaavio 1). 03 Keskeisenä syynä SIS II -järjestelmän kehittämiselle oli tarve liittää järjestelmän piiriin uusia osallistujamaita vuonna 2004 tapahtuneen Euroopan unionin laajentumisen jälkeen. Lisäksi SIS II:n oli määrä hyötyä tuoreimmista teknologista saavutuksista ja lisätoiminnoista. 2 Schengen alueeseen osallistuvat seuraavat 26 maata: Alankomaat, Belgia, Espanja, Islanti, Italia, Itävalta, Kreikka, Latvia, Liechtenstein, Liettua, Luxemburg, Malta, Norja, Portugali, Puola, Ranska, Ruotsi, Saksa, Slovakia, Slovenia, Suomi, Sveitsi, Tanska, Tšekin tasavalta, Unkari ja Viro. 02 Schengen maat päättivät toisen sukupolven Schengen tietojärjestelmän (SIS II) perustamisesta alun perin joulukuussa Neuvosto asetti joulukuussa 2001 komission vastuuseen järjestelmän kehittämisestä; järjestelmän oli määrä valmistua vuoden 2006 lopussa. Komission sisäasioiden pääosasto hallinnoi hanketta ja ulkoisti keskusjärjestelmän kehitystyön.

11 Johdanto 09 Kaavio 1 Schengen tietojärjestelmä Käyttäjät Käyttäjät kansallinen järjestelmä kansallinen järjestelmä kansallinen rajapinta kansallinen rajapinta keskusjärjestelmä kansallinen rajapinta kansallinen rajapinta kansallinen järjestelmä Keskusverkko kansallinen järjestelmä Käyttäjät Käyttäjät Lähde: Sisäasioiden pääosasto.

12 Tarkastuksen laajuus ja lähestymistapa 10 Tarkastuksen laajuus 04 Tarkastuksessa tutkittiin, hallinnoiko komissio SIS II -järjestelmän kehittämistä hyvin ja kiinnittikö se huomiota seuraaviin neljään kysymykseen: a) Toimittiko komissio SIS II -järjestelmän määräaikaan mennessä? b) Toimittiko komissio SIS II -järjestelmän alkuperäisten kustannusarvioiden puitteissa? c) Oliko SIS II -järjestelmää varten käytössä koko hankkeen ajan perusteellinen toimintasuunnitelma, jonka yhteydessä otettiin huomioon kuluissa ja odotettavassa hyödyssä tapahtuneet keskeiset muutokset? d) Hyödynsikö komissio SIS II -kehittämishankkeen hallinnoinnista kertyneitä kokemuksia? 05 Komissiolle on kaiken kaikkiaan kertynyt huomattava määrä kokemusta IT hankkeiden kehittämisestä sekä pääosastojen ohjeistamisesta IT hankkeiden onnistuneeseen hallinnointiin 3. Komissio tiedostaa myös, että yksittäisten IT hankkeiden kehittämisestä saatuja kokemuksia on tarpeen hyödyntää ja jakaa ne koko organisaatiolle 4. Esimerkiksi komission sisäisen tarkastuksen osasto selvitti saatuja kokemuksia käymällä vuonna 2011 läpi komission eri pääosastojen käynnistämiä IT hankkeita 5. Tilintarkastustuomioistuimen SIS II -järjestelmään kohdistaman tarkastuksen yhteydessä oli mahdollista yksilöidä viivästysten ja kustannusten ylittymisen syitä yksittäisen hankkeen tasolla. Tarkastuksessa oli myös mahdollista yksilöidä muutokset, joiden myötä komissio lopulta pystyi toimittamaan järjestelmän. 06 Kyseessä ei ollut IT alan tarkastus, jonka avulla oli tarkoitus saada varmuus SIS II -järjestelmän laadusta, eikä tarkastuksessa tutkittu, kuinka kansalliset viranomaiset hallinnoivat SIS II -järjestelmiensä kehittämistä. 3 Rational Unified Process (RUP@EC) oli komission käyttämä vakiomuotoinen ohjelmistonkehitysmenetelmä, joka perustettiin vuonna 2004 annetulla komission tiedonannolla (Communication on the improvement of information technology governance in the Commission, SEC(2004) 1267). Vuonna 2011 menetelmää täydennettiin hankehallintamenetelmällä (Project Management Methodology, PM 2 ). 4 Getting the best from IT in the Commission, SEC(2010) 1182 lopullinen, 7. lokakuuta Sisäisen tarkastuksen osaston tarkastuskirjelmä, , Setup of IT Projects in the Commission.

13 Tarkastuksen laajuus ja lähestymistapa 11 Tarkastuksen lähestymistapa 07 Tarkastus perustui a) SIS II:n sidosryhmien jäsenneltyihin haastatteluihin. Haastateltuihin sidosryhmiin kuului: i) sisäasioiden pääosastossa työskentelevää SIS II:n kehittämisestä vastaavaa komission henkilöstöä ii) budjettipääosastossa, tietotekniikan pääosastossa, pääsihteeristössä sekä verotuksen ja tulliliiton pääosastossa työskentelevää komission henkilöstöä, joka vastaa komissiossa IT hallinnointiin liittyvistä kysymyksistä sekä muiden laaja alaisten tietojärjestelmien kehittämisestä iii) SIS II:n kehittämisestä vastaava päätoimeksisaaja (Hewlett Packardin ja Sterian konsortio) sekä laadunvarmennuksesta vastaava toimeksisaaja (Unisys) iv) EU:n neuvoston ja Euroopan parlamentin sihteeristön henkilöstöä, jonka tehtävänä oli seurata SIS II:n kehittämistä v) Sidosryhmien edustajia kuudesta osallistujamaasta (Saksa, Espanja, Ranska, Luxemburg, Unkari ja Portugali). Kuusi osallistujamaata valittiin, siten, että saatavien mielipiteiden kirjo olisi mahdollisimman kattava. b) Kyselytutkimukseen, joka kohdistettiin SIS II:n kehittämiseen osallistuviin sidosryhmiin kaikissa osallistujamaissa, EU:n neuvoston sihteeristöön, komissioon sekä komissiolle työskenteleviin toimeksisaajiin. Kyselytutkimuksen tarkoituksena oli selvittää sidosryhmien näkemyksiä erilaisista SIS II:n kehittämiseen liittyvistä näkökohdista. Kyselytutkimukseen valituista 144:stä sidosryhmiin kuuluvasta tahosta 91 vastasi kyselyyn, joten vastausprosentti oli 63. Vastanneista 81 edusti osallistujamaita ja neuvostoa ja kymmenen puolestaan komissiota ja sen toimeksisaajia. Kolme neljäsosaa vastaajista oli ollut mukana hankkeessa vuodesta 2009 alkaen tai aiemmin. c) SIS II:ta koskevan dokumentaation ja menettelyiden tarkistamiseen.

14 Huomautukset 12 Osa 1 Komissio toimitti SIS II -järjestelmän, mutta yli kuusi vuotta myöhässä Tarkastuskriteerit 08 Tilintarkastustuomioistuin tarkasti seuraavat seikat: a) oliko hankkeen aikataulu realistinen b) oliko komissio osoittanut riittävästi asiantuntevaa henkilöstöä seuraamaan hankkeen toteuttamista ja valvomaan sopimuksia vaikuttavasti c) oliko komissiolla ollut hyvät työskentelysuhteet sidosryhmiin ja oliko se ottanut huomioon loppukäyttäjien näkemykset d) olivatko päätöksentekojärjestelyt selkeät e) olivatko järjestelmävaatimukset riittävän vakaita järjestelmän tehokkaan kehittämisen kannalta. Hankkeen alkuperäinen määräaika oli epärealistinen 09 Hankkeen määräajaksi asetettiin joulukuussa 2001 annetussa neuvoston asetuksessa 6 alun perin joulukuun 2006 loppu. Tarkoituksena oli, että EU:hun vuonna 2004 liittyvät maat voisivat liittyä Schengen alueeseen vuoden 2006 lopussa. Komission vuonna 2003 laatimassa toteutettavuustutkimuksessa katsottiin, että tavoite olisi saavutettavissa, mutta oletuksena oli, että vaatimukset pysyisivät vakaina ja hanke eritelmät laadittaisiin nopeasti 7. Komissio havaitsi vuoden 2003 loppuun mennessä, että alkuperäistä määräaikaa olisi vaikea saavuttaa 8. Määräaikaa kuitenkin muutettiin vasta vuoden 2006 lopussa. SIS II:n keskeiset sidosryhmät kattaneen tilintarkastustuomioistuimen kyselytutkimuksen vastaajista suurin osa (69 prosenttia) piti alkuperäistä määräaikaa epärealistisena. Liitteessä esitetään SIS II:n kehittämisen eri vaiheet aikajärjestyksessä. 10 Tarkastuskyselyssä vastaajia pyydettiin arvioimaan 75 kuukauden pituisen viipeen syitä. Vastaajien mukaan viive johtui osittain siitä, että alkuperäinen määräaika ei perustunut realistiseen tekniseen analyysiin. Heidän antamansa painotus kyseiselle syylle oli 16 prosenttia (ks. kaavio 2). 6 Neuvoston asetus (EY) N:o 2424/2001, annettu 6 päivänä joulukuuta 2001, toisen sukupolven Schengenin tietojärjestelmän (SIS II) kehittämisestä (EYVL L 328, , s. 4), ja neuvoston päätös 2001/886/YOS, toisen sukupolven Schengenin tietojärjestelmän (SIS II) kehittämisestä (EYVL L 328, , s. 1). 7 Feasibility Study SIS II, Deloitte, 7. huhtikuuta KOM(2003) 771 lopullinen, 11. joulukuuta 2003.

15 Huomautukset 13 Kaavio 2 SIS II -järjestelmään liittyneiden viipeiden syyt Asiantuntemus ei riittänyt vaikuttavaan sopimusseurantaan 30 % Jotkin osallistujamaat eivät olleet riittävän sitoutuneita ja työskentelysuhteet olivat heikot 17 % Alkuperäinen määräaika ei perustunut realistiseen tekniseen analyysiin 16 % Päätöksentekojärjestelyt olivat puutteellisia 11 % Muut 4 % Järjestelmävaatimukset eivät olleet vakaita 22 % Lähde: SIS II:n sidosryhmille osoitettu tarkastuskysely. 11 Komissio ei toimittanut SIS II -järjestelmää ajoissa, joten SIS 1 -järjestelmää mukautettiin joulukuussa 2007 siten, että uudet osallistujamaat voitiin liittää mukaan järjestelmään. Muutos toteutettiin SISone4all järjestelmällä, joka oli kopio Portugalin kansallisesta järjestelmästä. Se tarjosi ratkaisun yhdeksälle kymmenestä jäsenyyttä hakeneesta maasta 9, mikä olikin SIS II:n ensisijainen tavoite. Seuraavista alkuperäisen määräajan jatkamisista sovittiin, mutta uusiakaan määräaikoja ei saavutettu, mikä lisäsi järjestelmävaatimusten muuttumisen riskiä: a) Joulukuussa 2006 määräaikaa jatkettiin joulukuuhun b) Lokakuussa 2008 määräaikaa jatkettiin kesäkuuhun Kypros ei kyennyt panemaan Schengenin säännöstöä täytäntöön eikä siis liittynyt Schengen alueeseen. 10 Neuvoston päätös 2006/1007/YOS, tehty 21 päivänä joulukuuta 2006, toisen sukupolven Schengenin tietojärjestelmän (SIS II) kehittämisestä tehdyn päätöksen 2001/886/YOS muuttamisesta (EUVL L 411, , s. 78), ja neuvoston asetus (EY) N:o 1988/2006, annettu 21 päivänä joulukuuta 2006, toisen sukupolven Schengenin tietojärjestelmän (SIS II) kehittämisestä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 2424/2001 muuttamisesta (EUVL L 411, , s. 1). 11 Neuvoston asetus (EY) N:o 1104/2008, annettu 24 päivänä lokakuuta 2008, siirtymisestä Schengenin tietojärjestelmästä (SIS 1+) toisen sukupolven Schengenin tietojärjestelmään (SIS II) (EUVL L 299, , s. 1), ja neuvoston päätös 2008/839/YOS, tehty 24 päivänä lokakuuta 2008, siirtymisestä Schengenin tietojärjestelmästä (SIS 1+) toisen sukupolven Schengenin tietojärjestelmään (SIS II) (EUVL L 299, , s. 43).

16 Huomautukset Komissio laati kesäkuussa 2010 SIS II:n valmiiksi saattamista koskevan lopullisen aikataulun, jonka neuvosto vahvisti 12. Maaliskuulle asetettu määräaika piti, ja SIS II käynnistettiin huhtikuussa 2013, yli kuusi vuotta alun perin suunniteltua myöhemmin. Kuukauden tiiviin seurannan jälkeen järjestelmä alkoi toimia täydessä laajuudessa ja se korvasi SIS 1:n toukokuussa Komissio ei ennen vuotta 2007 osoittanut tehtäviin riittävästi henkilöstöä, jolla olisi ollut asiantuntemusta ulkoistetun kehitystyön vaikuttavaan hallinnointiin 13 Kyselyyn vastanneet pitivät osasyynä viipeeseen sitä, että komissiolla ei ollut riittävästi asiantuntevaa henkilöstöä sopimusten vaikuttavaan valvontaan. Heidän antamansa painotus kyseiselle syylle oli 30 prosenttia 14 (ks. kaavio 2). 14 Komission SIS II -hanketiimiin kuului vuonna 2002 neljä henkilöstön jäsentä, joiden valvonnasta vastasi yksikönpäällikkö 15. Vuonna 2003 tiimiin liittyi neljä uutta jäsentä 16. Hankkeen alkuvaiheessa tietotekniikan pääosaston edustaja osallistui joihinkin kokouksiin. Ainoastaan kymmenen prosenttia vastaajista katsoi, että komissio oli osoittanut toimiin hankkeen alussa riittävästi henkilöstöä, jolla oli tarvittavat taidot ja kokemus SIS II:n onnistuneeseen toimittamiseen. 15 Vuonna 2005 ylemmälle johdolle 17 esitetyssä lisäresurssipyynnössä kuvailtiin tilannetta, jossa tarvittiin jatkuvaa kriisinhallintaa ja oltiin kyvyttömiä vastaamaan osallistujamaiden esiin ottamiin ongelmiin. Lyhytaikaisissa sopimussuhteissa työskentelevältä henkilöstöltä puuttui relevanttia asiantuntemusta ja teknisiä taitoja. Laadunvarmennuksesta vastaava toimeksisaaja vahvisti, että komissiolta puuttui asiantuntemusta 18. Lähes puolet hankehenkilöstöstä työskenteli sopimuksilla, joiden oli määrä päättyä seuraavana vuonna. Yksikään tarkastuskyselyyn vastanneista komission henkilöstön jäsenistä ei katsonut, että henkilöstön suuri vaihtuvuus muodostaisi esteen hyville suhteille sidosryhmien kanssa, mutta osallistujamaita edustavista vastaajista 49 prosenttia oli tätä mieltä. Komission sisäisen tarkastuksen osaston vuonna 2006 suorittamassa tarkastuksessa 19 havaittiin, että SIS II:n hankehenkilöstö oli sitoutunutta ja pätevää, joskin jatkuvasti ylikuormitettua. Sisäasioiden pääosasto suuntasi tarkastuksen perusteella hankkeeseen lisähenkilöstöä. Vuoden 2007 loppuun mennessä SIS II -toimialasta sisäasioiden pääosastossa vastaavaan henkilöstöön kuului 12 vakituista henkilöstön jäsentä; määrä nousi vuoteen 2012 mennessä 17:ään Neuvoston asetus (EU) N:o 541/2010, annettu 3 päivänä kesäkuuta 2010, siirtymisestä Schengenin tietojärjestelmästä (SIS 1+) toisen sukupolven Schengenin tietojärjestelmään (SIS II) annetun asetuksen (EY) N:o 1104/2008 muuttamisesta (EUVL L 155, , s. 19), ja neuvoston asetus (EU) N:o 542/2010, annettu 3 päivänä kesäkuuta 2010, siirtymisestä Schengenin tietojärjestelmästä (SIS 1+) toisen sukupolven Schengenin tietojärjestelmään (SIS II) tehdyn päätöksen 2008/839/YOS muuttamisesta (EUVL L 155, , s. 23). Asetuksilla jatkettiin hankkeen määräaikaa maaliskuuhun SEK(2010) 1138 lopullinen, 21. syyskuuta Arvio muodostui seuraavista osa alueista: a) Komissiolla oli liian vähän henkilöstöä, jolla oli kokemusta laaja alaisista tietotekniikkahankkeista ja Schengen kysymyksistä (9 prosenttia). b) Päätoimeksisaajan toiminta oli heikkolaatuista (9 prosenttia). c) Sopimuskiistat (5 prosenttia). d) Komissio ei kohdistanut vaikuttavaa seurantaa päätoimeksisaajan saavuttamiin tuloksiin (4 prosenttia). e) Komissio ei ilmoittanut tarpeita selkeästi päätoimeksisaajalle (3 prosenttia). 15 SEC(2003) 206 lopullinen, 18. helmikuuta KOM(2003) 771 lopullinen. 17 Hankevastaavan muistio hankkeesta oikeus-, vapausja turvallisuusasioiden pääosastossa vastaavalle johtajalle, 16. syyskuuta Laadunvarmennuksesta vastaavan toimeksisaajan seurantaraportti, elokuu Sisäisen tarkastuksen osaston kertomus IT hallinnoinnista oikeus-, vapaus- ja turvallisuusasioiden pääosastossa (8. kesäkuuta 2006).

17 Huomautukset Kaikki tarkastuksen yhteydessä haastatellut kuusi osallistujamaata korostivat, että komissio ei ollut osoittanut tehtäviin riittävästi sopivan asiantuntemuksen omaavaa henkilöstöä ennen vuotta Kaksi maata samoin kuin päätoimeksisaaja katsoi, että hankkeen kannalta olisi ollut hyödyllistä, jos siihen olisi ollut enemmän saatavilla IT alan asiantuntemusta, jota löytyi muualta komissiosta (esimerkiksi tietotekniikan pääosastosta). Komissiossa ei ollut tarpeeksi asiantuntemusta sopimuksen vaikuttavaan hallinnointiin ja suoritteiden laadusta varmistumiseen HPS konsortion kanssa tehtiin 22. lokakuuta 2004 sopimus SIS II:n ja viisumitietojärjestelmän (VIS) kehittämisestä. Sen oli kuitenkin keskeytettävä sopimukseen perustuvat työt 18. marraskuuta 2004 ja 31. tammikuuta 2005 väliseksi ajaksi, kun hylätyksi tulleen tarjoajan valitus oli käsittelyssä. Tämä alkuperäinen viivästys johtui komission tarjouksiin käyttämästä arviointimenetelmästä, joka ei osoittanut vakuuttavasti, että hyväksytyksi oli tullut paras tarjous (ks. laatikko 1). Unionin tuomioistuin katsoi kieltokannemenettelyn yhteydessä, että komissio oli tehnyt virheitä tarjousten arvioinnissa, mutta se hylkäsi valituksen tehneen tarjoajan välitoimihakemuksen, koska ei ollut riittävää näyttöä siitä, että asianomaiselle tarjoajalle olisi koitunut vakavaa ja korjaamatonta vahinkoa Vuoden 2008 lopussa SIS II toimialan parissa työskenteli yhä 12 henkilöstön jäsentä, ja määrä nousi vuoden 2009 lopussa 14:ään. Vuoden 2010 lopussa henkilöstön määrä oli 13, ja se nousi vuoden 2011 lopussa 16:een. Tiimissä työskenteli lisäksi sopimussuhteisia toimihenkilöitä ja komennuksella olevia kansallisia asiantuntijoita. Esimerkiksi oikeus-, vapausja turvallisuusasioiden pääosaston vuoden 2008 hallintosuunnitelmassa todettiin, että sopimussuhteisia toimihenkilöitä oli yhdeksän ja komennuksella olevia kansallisia asiantuntijoita oli kuusi. 21 Sisäisen tarkastuksen osaston kesäkuussa 2006 antamassa kertomuksessa oikeus-, vapaus- ja turvallisuusasioiden pääosaston IT hallinnoinnista todettiin, että henkilöstön määrä ei riittänyt lisääntyvän ulkoistamisen hallinnointiin. 22 Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen presidentin määräys, 31. tammikuuta 2005, asia T 447/04R.

18 Huomautukset 16 Laatikko 1 Komissio arvioi voittaneen tarjouksen edullisemmaksi, vaikka se oli tosiasiassa kalliimpi Tarjoukset arvioitiin ensin laadun perusteella (tekninen arviointi) ja sen jälkeen hinnan perusteella (taloudellinen arviointi). Tarjouksia tuli yhteensä seitsemän. Teknisessä arvioinnissa niistä menestyivät parhaiten HPS konsortio sekä hylätyksi tullut tarjoaja, joka teki valituksen. Tarjousten saamat pistemäärät olivat kutakuinkin samat. HPS sai 0,4 prosenttia suuremman pistemäärän kuin hylätyn tarjouksen esittäjä. Molemmat yritykset etenivät taloudelliseen arviointivaiheeseen, jonka tulokset yhdistettiin teknisessä arvioinnissa annettuun pistemäärään. Lopputuloksena saatiin kokonaispistemäärä. Taloudellisessa arvioinnissa HPS:n tarjous arvioitiin 43 prosenttia edullisemmaksi. Tarjouksen saama kokonaispistemäärä oli näin ollen suurempi ja sopimus tehtiin HPS:n kanssa. HPS:n tarjous oli kuitenkin tosiasiassa 3,5 prosenttia hylättyä tarjousta kalliimpi (HPS:n tarjous oli 38,1 miljoonaa euroa ja hylätty tarjous 36,8 miljoonaa euroa). Komissio arvioi HPS:n tarjouksen edullisemmaksi jakamalla sen 15 osaan, vaikka tarjous oli itse asiassa kalliimpi. Komissio pisteytti kunkin osan erikseen asianomaisten tarjoajien tarjousten vertailun perusteella. Sen jälkeen komissio laski annetut pistemäärät yhteen (ilman painotuksia ja erottamatta toisistaan kiinteitä hintoja ja yksiköitä, jotka tilattaisiin tarvittaessa erikseen). Näin se määritti taloudelliseen arvioon perustuvan pistemäärän, jolla ei ollut paljoakaan tekemistä kokonaistarjouksen kanssa. 18 Komissiolla ei ollut riittävästi henkilöstöä sopimuksen kunnolliseen seurantaan ja päätoimeksisaajan heikkolaatuisen toiminnan ehkäisemiseen 23. Komission sisäisen tarkastuksen osaston (IAS) vuonna 2006 suorittamassa tarkastuksessa kritisoitiin SIS II -hankkeen hallinnointia siltä osin, että hankkeen yhteydessä ei kyetty varmistamaan, että päätoimeksisaaja toimitti palvelunsa määräaikaan mennessä ja hanke eritelmän mukaisesti. Tarkastuksen yhteydessä haastatelluista kuudesta osallistujamaasta viisi katsoi, että komissiolla ei ollut riittävästi asiantuntemusta suoritteiden laadun arviointiin ja toimeksisaajan työsuorituksen seurantaan. Ainoastaan 20 prosenttia tarkastuskyselyyn vastanneista katsoi, että komissio oli seurannut SIS II -hankkeen päätoimeksisaajan aikaansaamia tuloksia vaikuttavasti ennen vuotta Vuodesta 2009 alkaen kyseisten vastausten osuus nousi 72 prosenttiin, mikä kuvastaa, että komissio kykeni parempaan laadun seurantaan hankkeen loppuvaiheessa. 23 UK House of Lords, European Union Committee, 9 th Report of Session , Schengen Information System II (SIS II), Report with Evidence, 2. maaliskuuta Komissio piti valitettavana, ettei se kyennyt suorittamaan päätoimeksisaajan seurantaa parhaalla mahdollisella tavalla. Komissio totesi, ettei se kyennyt valvomaan sopimuksen täytäntöönpanoa kunnolla silloisen henkilöstömäärän avulla päätoimeksisaajan heikon suoriutumisen ehkäisemistä silmällä pitäen.

19 Huomautukset Komissio hyväksyi testitulokset päätoimeksisaajalta ja laadunvarmennuksesta vastanneelta toimeksisaajalta saadun palautteen perusteella. Järjestelmässä havaittiin ongelmia vuoden 2008 lopussa suoritetuissa, hylkäävään tulokseen päättyneissä operatiivisissa järjestelmätesteissä (kyseessä olivat ensimmäiset keskusjärjestelmään ja kansallisiin järjestelmiin kohdistetut testit, joissa oli mukana osallistujamaita). Komission kyky arvioida suoritteiden laatua järjestelmänhyväksyntätestien avulla parani hankkeen loppuvaiheessa 24 (ks. kaavio 3). 20 Kaikki kuusi haastattelun kohteena ollutta osallistujamaata katsoivat, että komission hallinnointi ja viestintä olivat parantuneet vuodesta 2009 alkaen. Tiimiin, joka vastasi hankkeen loppuvaiheen hallinnoinnista, kuului enemmän henkilöstöä, jolla oli kokemusta laaja alaisten IT hankkeiden kehittämisestä ja tietämystä Schengenin tietojärjestelmästä (kyseinen henkilöstö oli esim. verotuksen ja tulliliiton pääosastosta, osallistujamaista ja SIS II -hankkeen aiemmasta vaiheesta). Kolmasosa tarkastuskyselyn vastaajista katsoi, että hankkeen koko elinkaaren näkökulmasta tarkasteltuna komissio oli osoittanut hankkeeseen riittävästi henkilöstöä, jolla on tarvittavat taidot ja kokemus SIS II:n onnistuneeseen toimittamiseen. Kyseessä oli merkittävä parannus, sillä hankkeen alussa vastaava osuus oli vain kymmenen prosenttia vastaajista (ks. kohta 14). 24 Neuvoston päätelmät, oikeus- ja sisäasiat, 26. ja 27. helmikuuta 2009: neuvosto pani tyytyväisenä merkille SIS II järjestelmän testauksen toteutusperiaatteen tarkistamisen. Sen seurauksena voidaan taata jäsenvaltioiden entistä tiiviimpi osallistuminen testien määrittelemiseen ja hallinnointiin. Kaavio 3 Testausmenettelyiden parantuminen vuodesta 2009 alkaen Testitulosten arviointiperusteet oli määritetty selkeästi Komission ja osallistujamaiden välinen tehtäväjako oli määritetty selkeästi Testieritelmät oli määritetty selkeästi 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % Samaa mieltä olevien vastaajien osuus Ennen vuotta 2009 Vuodesta 2009 alkaen Lähde: SIS II:n sidosryhmille osoitettu tarkastuskysely.

20 Huomautukset 18 Työskentelysuhteet joidenkin osallistujamaiden ja komission välillä olivat aluksi huonot; ennen kuin komissio perusti SIS II:n hallintoneuvoston, se ei kyennyt hyödyntämään kaikkien loppukäyttäjien saamia kokemuksia 21 Kyselyn vastaajat katsoivat, että huonot työskentelysuhteet sidosryhmiin ja joidenkin osallistujamaiden sitoutumisen puuttuminen aiheuttivat osan viipeistä. Heidän antamansa painotus kyseiselle syylle oli 17 prosenttia 25 (ks. kaavio 2). 22 Vaikeat suhteet komissioon tulivat esille osallistujamaiden haastatteluissa. Haastatteluissa kuvailtiin esimerkiksi, kuinka SISVIS komiteasta (ks. kohta 27) tuli kiistelyn areena. Kyselyssä ainoastaan 15 prosenttia vastaajista (kaikki muualta kuin komissiosta) katsoi, että SIS II -hanketta koskeneet kokoukset käytiin rakentavassa hengessä ennen vuotta 2009 (ks. kaavio 4). 23 SIS II:n kehittämisympäristö ennen vuotta 2009 oli täysin erilainen niihin olosuhteisiin verrattuna, joiden vallitessa verotuksen ja tulliliiton pääosasto tuolloin kehitti erästä toista laaja alaista tietojärjestelmää (ks. laatikko 2). 25 Arvio muodostui seuraavista osa alueista: a) Jotkin osallistujamaat eivät sitoutuneet hankkeeseen tai vastustivat sitä (8 prosenttia). b) Sidosryhmien väliset työskentelysuhteet olivat huonot (5 prosenttia). c) SIS II ei ollut strategisesti tärkeä varsinkaan SISone4all järjestelmän täytäntöönpanon jälkeen (4 prosenttia). Kaavio 4 Huonot suhteet joidenkin osallistujamaiden ja komission välillä ennen vuotta 2009 Komissio teki onnistunutta yhteistyötä osallistujamaiden kanssa kehitettäessä kansallisia järjestelmiä Komissio hyödynsi sidosryhmien ehdotuksia parannuksia silmällä pitäen Komissio sitoutui vaikuttavalla tavalla osallistujamaiden kanssa tehtävään yhteistyöhön molemminpuolisen luottamuksen vallitessa Kokousilmapiiri oli rakentava Sidosryhmät olivat riittävissä määrin mukana päätöksenteossa 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % Samaa mieltä olevien vastaajien osuus Ennen vuotta 2009 Vuodesta 2009 alkaen Lähde: SIS II:n sidosryhmille osoitettu tarkastuskysely.