1. ELY-keskusten roolin muuttaminen konsultoivaksi maankäyttö- ja rakentamisasioissa

Transkriptio

1 Ympäristöministeriö Anu Kerkkänen Muistio ELY-keskusten roolin muuttaminen konsultoivaksi maankäyttö- ja rakentamisasioissa Hallitusohjelmassa todetaan seuraavasti: - ELY-keskusten rooli kaavoitus- ja rakentamisasioissa muutetaan konsultoivaksi. Valmistelussa on tarkasteltu useita eri vaihtoehtoja. Valmistelutyön lähtökohtana on ollut ELY-keskusten ennakoivan ja kumppanuuslähtöisen toiminnan sekä viranomaisyhteistyön tarvelähtöisyyden korostaminen. Valmistelussa on pohdittu jäljempänä esitettävän vaihtoehdon ohella erityisesti mahdollisuutta rajoittaa viranomaisneuvottelujen tarvetta kunnan kaavoitustoimen kehittyneisyyden perusteella. Tämän vaihtoehdon osalta ongelmallisena on pidetty erityisesti kaavoitustoimeltaan kehittyneiden kuntien määrittelyä sekä ELY-keskusten roolin painottumista pienten kuntien tukemiseen. Tässä vaiheessa asiaa valmistellaan seuraavan vaihtoehdon pohjalta: Muutetaan ELY-keskusten kuntien alueiden käytön suunnittelun ja rakennustoimen järjestämisen ohjaustehtävä tukemistehtäväksi. Muutos korostaa ELY-keskusten roolia kuntien tasavertaisena kumppanina ja kuntien alueidenkäytön suunnittelun tukijana. Rajataan viranomaisneuvottelun tarve siten, että neuvottelua ei tarvita asemakaavasta. Lisäksi rantaalueille laadittavia kaavoja koskeva erityinen neuvotteluvelvoite poistetaan. Lakisääteisen neuvotteluvelvollisuuden poistuminen ei sulje pois neuvottelemista asemakaavoista, jos kunta ja ELYkeskus niin haluavat. Neuvottelumenettelyn tulee myös yksittäisissä kaava-asioissa säilyä kunnan ja ELY-keskuksen ensisijaisena yhteydenpidon muotona, silloin kun viranomaisten yhteydenpito on tarpeen. Lakimuutosten lisäksi hallitusohjelmakirjausta toteutetaan toimintatapoja kehittämällä. Esimerkiksi kehittämiskeskusteluihin, neuvotteluihin ja lausunnon antamiseen liittyviä käytäntöjä kehitetään. Kehittämisen tukena toimii ympäristöhallinnon toimintamallityö. Toimintatapojen kehittäminen voi sisältää myös säännösmuutoksia, erityisesti neuvottelujen ajankohtaa (MRA 18 ) ja lausunnon pyytämistä (MRA 28 ) koskevien säännösten osalta. 1

2 Seuraavassa on tarkasteltu tähän vaihtoehtoon liittyviä MRL:n ja MRA:n muutostarpeita: MRL 18 Elinkeino-, liikenneja ympäristökeskuksen tehtävät Elinkeino-, liikenneja ympäristökeskus edistää ja tukee ohjaa kunnan alueiden käytön suunnittelun ja rakennustoimen järjestämistä. Elinkeino-, liikenneja ympäristökeskuksen on erityisesti valvottava, että kaavoituksessa, rakentamisessa ja muussa alueiden käytössä otetaan huomioon valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet, muut alueiden käyttöä ja rakentamista koskevat tavoitteet sekä kaavoitusasioiden ja rakennustoimenhoitoa koskevat säännökset siten kuin tässä laissa säädetään. Lisäksi elinkeino-, liikenneja ympäristökeskus huolehtii sille elinkeino- liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun lain (897/2009) 3 :n mukaan kuuluvista tehtävistä. MRL 66 Viranomaisneuvottelu Maakuntakaavaa valmisteltaessa on oltava yhteydessä elinkeino-, liikenneja ympäristökeskukseen ja niihin ministeriöihin, joiden toimialaan kuuluvia valtakunnallisesti merkittäviä asioita kaavassa käsitellään. Elinkeino-, liikenneja ympäristökeskuksen, kyseisten ministeriöiden sekä maakunnan liiton kesken on järjestettävä neuvottelu kaavan laadintaan liittyvien valtakunnallisten ja muiden keskeisten tavoitteiden toteamiseksi. Valmisteltaessa muuta yleiskaavaa, joka koskee valtakunnallisia tai tärkeitä seudullisia alueidenkäyttötavoitteita tai joka muutoin on yhdyskuntarakenteellisten vaikutusten, luonnonarvojen tai kulttuuriympäristön kannalta erityisen merkittävä taikka valtion viranomaisen toteuttamisvelvollisuuden kannalta tärkeä, on oltava yhteydessä elinkeino-, liikenneja ympäristökeskukseen. Elinkeino-, liikenneja ympäristökeskuksen ja kunnan kesken on järjestettävä neuvottelu tällaisen kaavan laadintaan liittyvien valtakunnallisten, seudullisten ja muiden keskeisten tavoitteiden selvittämiseksi. Edellä 1 ja 2 momentissa tarkoitettuun neuvotteluun on kutsuttava ne viranomaiset, joiden toimialaa asia saattaa koskea. Viranomaisneuvottelusta säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. MRA 26 kumotaan Viranomaisneuvottelu 2

3 Maankäyttö- ja rakennuslain 66 :n 2 momentissa tarkoitettu viranomaisneuvottelu järjestetään kaavaa valmisteltaessa, ennen kuin kunta varaa osallisille tilaisuuden mielipiteen esittämiseen, sekä tarvittaessa sen jälkeen, kun kaavaehdotus on ollut julkisesti nähtävänä ja sitä koskevat mielipiteet ja lausunnot on saatu. ( /118) Neuvottelussa tuodaan esille mahdolliset valtakunnalliset ja tärkeät seudulliset alueidenkäyttötavoitteet ja muut keskeiset tavoitteet, valtion toteuttamisvelvollisuuden kannalta tärkeät kysymykset sekä viranomaisten käsitykset tutkimusten ja selvitysten tarpeesta. ( /118) Viranomaisten tulee esittää käsityksensä kaavaa koskevista tutkimus- ja selvitystarpeista mahdollisimman aikaisessa vaiheessa. ( /118) Kunnan tulee sopia elinkeino-, liikenneja ympäristökeskuksen kanssa neuvottelun järjestämisestä ja toimittaa neuvottelua varten tarvittava aineisto. ( /1829) Neuvotteluun kutsutaan ne viranomaiset, joiden toimialaa asia saattaa koskea. Ympäristöministeriö kutsutaan neuvotteluun, jossa käsitellään suurten kaupunkiseutujen keskeisiä kysymyksiä. Neuvottelusta laaditaan muistio, josta ilmenevät keskeiset neuvottelussa esillä olleet asiat ja kannanotot. MRL 77 kumotaan Viranomaisneuvottelu Mitä 66 :n 2 momentissa säädetään yhteydenpidosta ja neuvotteluvelvollisuudesta kaavaa laadittaessa, koskee aina yleiskaavan laatimista ranta-alueelle, jos kaava laaditaan pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi, sekä ranta-asemakaavan laatimista. 2. ELY-keskusten valitusoikeuden rajoittaminen kaavapäätöksistä Hallitusohjelmassa todetaan seuraavasti: - ELY-keskusten valitusoikeutta kaavapäätöksistä rajoitetaan. Valmistelussa on tarkasteltu erilaisia mahdollisuuksia rajata ELY-keskusten valitusoikeutta kaavapäätöksissä. Valitusoikeuden rajaamista koskevassa tarkastelussa on kiinnitetty erityistä huomiota siihen, että prosessisäännösten tulisi olla selkeitä, eivätkä prosessisäännökset saisi muistuttaa joustavaa substanssinormia. Valitusoikeutta koskevan erityissäännöksen on oltava yksilöity, jotta hallintolainkäyttöprosessin kannalta keskeinen kysymys siitä, onko viranomaisella valitusoikeutta vai ei, on helposti ratkaistavissa. 3

4 Valmistelussa on ollut esillä vaihtoehto, että ELY-keskusten valitusoikeus sidottaisiin merkittäviin alueidenkäytön kysymyksiin samaan tapaan kuin säännöksessä viranomaisneuvotteluvelvollisuudesta (MRL 66 ). Tämän osalta todettiin kuitenkin, että jos valitusoikeuden rajaus on tulkinnanvarainen, hallinto-oikeuden työmäärä lisääntyisi ja käsittelyajat todennäköisesti pidentyisivät entisestään. Hallintooikeuden pitäisi mennä varsin syvälle substanssiratkaisuun, jotta se voisi ottaa kantaa siihen, koskeeko päätös lainkohdassa lueteltuja asioita. On mahdollista, että hallinto-oikeus ottaisi valitusoikeuden olemassaoloon kantaa vasta sitten, kun asiassa aletaan muutoinkin valmistella ratkaisua. Valitusten käsittelyajat saattaisivat pidentyä nykyisestä, koska hallinto-oikeudet joutuisivat ensin ratkaisemaan sen, onko ELYllä valitusoikeus kulloinkin käsillä olevassa tapauksessa. Tällainen muutos ei siis palvelisi sitä tavoitetta, että kaavat saataisiin nopeasti lainvoimaisiksi ja toteutettaviksi. Koska keskusteluissa on noussut esille myös ELY-keskusten valitusoikeuden poistaminen, siihen liittyviä näkökohtia käsitellään jäljempänä omana kohtanaan. On kuitenkin huomattava, että hallitusohjelma ei edellytä ELY-keskusten valitusoikeuden poistamista kaavapäätöksiin liittyen. Tässä vaiheessa asiaa valmistellaan seuraavan vaihtoehdon pohjalta: Nykyään ELY-keskuksella on kaava-asioissa rajoittamaton valitusoikeus. ELY-keskuksen valitusoikeutta esitetään rajattavaksi siten, että tämä rajoittamaton valitusoikeus poistettaisiin. Jatkossa ELY-keskuksen valitusoikeus olisi sidottu ELY-keskuksen toimialaan kuuluviin asioihin. Samaan tapaan myös muilla viranomaisilla on toimialaansa kuuluvissa asioissa valitusoikeus, joten tämä muutos on linjassa muiden viranomaisten valitusoikeuden kanssa. Toimialarajaus olisi myös selkeä valitusoikeuden rajausperuste, eikä hallinto-oikeuksille syntyisi edellä kuvattua epäselvyyttä valitusoikeuden ratkaisemisessa. Lisäksi ELY-keskuksen valitusoikeus maisematyöluvista poistetaan. Seuraavassa on tarkasteltu valitusoikeuden rajaamiseen liittyviä MRL:n muutostarpeita: MRL 191 Valitusoikeus kaavan ja rakennusjärjestyksen hyväksymistä koskevasta päätöksestä Sen lisäksi, mitä kuntalain 92 :ssä säädetään valitusoikeudesta, elinkeino-, liikenneja ympäristökeskuksella ja muulla viranomaisella on toimialaansa kuuluvissa asioissa oikeus valittaa kaavan ja rakennusjärjestyksen hyväksymistä koskevasta päätöksestä. Valitusoikeus on myös maakunnan liitolla ja kunnalla, joiden alueella kaavassa osoitetulla maankäytöllä tai rakennusjärjestyksellä on vaikutuksia. MRL 192 Valitusoikeus rakennus- ja toimenpidelupapäätöksestä sekä maisematyölupa- ja purkamislupapäätöksestä 4

5 ---- Valitusoikeus maisematyölupaa ja rakennuksen purkamislupaa koskevasta päätöksestä on: 1) sillä, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa; 2) kunnan jäsenellä; sekä 3) kunnalla ja naapurikunnalla, jonka maankäytön suunnitteluun päätös vaikuttaa; sekä 4) elinkeino-, liikenneja ympäristökeskuksella. Valitusoikeus rakennuksen purkamislupaa koskevasta päätöksestä on: 1) sillä, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa; 2) kunnan jäsenellä; 3) kunnalla ja naapurikunnalla, jonka maankäytön suunnitteluun päätös vaikuttaa; sekä 4) elinkeino-, liikenneja ympäristökeskuksella Seuraavassa on tarkasteltu valitusoikeuden poistamiseen liittyviä näkökohtia: ELY-keskukset ovat käyttäneet niille säädettyä valitusoikeutta maltillisesti ja valituksissa on keskitytty vain kaikkein merkittävimpiin asioihin. ELY-keskusten tekemät valitukset ovat myös menestyneet hallintotuomioistuimissa hyvin. ELY-keskusten valitusoikeuden poistaminen kokonaan merkitsisi sitä, että kaavoituksen ja rakentamisen osalta kuntien päätösten laillisuusvalvonta jäisi nykyistä enemmän asianosaisten sekä erilaisten yhteisöjen varaan ja samalla valvonnan sattumanvaraisuus lisääntyisi. Valitus on säännönmukaisena muutoksenhakukeinona keskeisin hallintolainkäytön oikeusturvakeino. Hallinnon lainalaisuus edellyttää, että valitus on käytettävissä riittävässä laajuudessa. Lainalaisuuden valvonnassa muutoksenhakua täydentävät virkatoiminnan rikosoikeudellinen, vahingonkorvausoikeudellinen ja virkamiesoikeudellinen vastuunalaisuus, mutta ainoastaan muutoksenhaku voi tuottaa oikaisun virheelliseen päätökseen. Ympäristömenettelyjen sujuvoittamista ja tehostamista koskevassa Lauri Tarastin työryhmän arvioinnissa ( ) ei pidetä perusteltuna viranomaisten valitusoikeuden rajoittamista nykyisestä. Arvioinnissa todetaan, että erilaisten ja joskus erisuuntaistenkin yleisten etujen valvonnalla on tärkeä osa eri yhteiskunnallisten intressien toteutumisessa. Tässä korostuu erilaisten yleisten intressien vuoropuhelu ja moniarvoinen yhteensovittaminen. Arvioinnissa peräänkuulutettiin myös viranomaisyhteistyön tehostamista ja ennakkoneuvottelumenettelyä välineinä vähentämään tarvetta muutoksenhakuun. Monissa ympäristölaeissa on erityissäännöksiä erilaisia yleisiä etuja valvovien viranomaisten valitusoikeudesta. Näissä viranomaisten valitusoikeus on sidottu kulloisenkin lainsäädännön nojalla tapahtuvaan päätöksentekoon. Esimerkiksi ympäristönsuojelulain mukaan ELY-keskus voi valvontaviranomaisena valittaa ympäristölupapäätöksestä. Sen sijaan luonnonsuojelulain 63 :n nojalla 5

6 ELY-keskuksella on oikeus valittaa myös muun lain mukaisesta luvan myöntämistä tai suunnitelman hyväksymistä koskevasta päätöksestä sillä perusteella, että päätös on luonnonsuojelulain tai sen nojalla annettujen säännösten tai määräysten vastainen. ELY-keskuksella on siis oikeus valittaa esimerkiksi kaavapäätöksestä luonnonsuojelulain nojalla, jos se on luonnonsuojelulain vastainen. 6