KOKONAISVALTAISTA TUKEA YKSILÖLLE

Transkriptio

1 KOKONAISVALTAISTA TUKEA YKSILÖLLE Equal-ohjelman kansallisessa teematyössä kerättyjä käytäntöjä, kokemuksia ja tuloksia Mika Ala-Kauhaluoma Hanna-Mari Lempola Kristiina Härkäpää

2 Kokonaisvaltaista tukea yksilölle Equal-ohjelman kansallisessa teematyössä kerättyjä käytäntöjä, kokemuksia ja tuloksia Mika Ala-Kauhaluoma Hanna-Mari Lempola Kristiina Härkäpää KUNTOUTUSSÄÄTIÖN TYÖSELOSTEITA WORKING PAPERS 30/2005

3 Julkaisija: Kuntoutussäätiö Pakarituvantie Helsinki Julkaisumyynti, puh (09) Helsinki 2005 Painopaikka: Yliopistopaino ISSN ISBN

4 TIIVISTELMÄ Ala-Kauhaluoma M, Lempola HM, Härkäpää K Kokonaisvaltaista tukea yksilölle. Equal-ohjelman kansallisessa teematyössä kerättyjä käytäntöjä, kokemuksia ja tuloksia. Helsinki: Kuntoutussäätiön työselosteita 30/2005. Euroopan sosiaalirahaston Equal-yhteisöaloiteohjelmaan sisältynyt kansallinen teematyö Kokonaisvaltaista tukea yksilölle toteutettiin vuosina Teematyön koordinoinnista vastasi Kuntoutussäätiön Kuntoutusalan tutkimus- ja kehittämiskeskuksen hallinnoima Majakka-Beacon -hanke. Teematyön tarkoituksena oli levittää tietoa ja kokemuksia hyviksi toimintatavoiksi osoittautuneista työllistymisen tukitoimista. Ajatuksena oli tuottaa konkreettista ja käytännönläheistä tietoa näistä tukitoimista sekä lisätä toimijoiden keskinäistä oppimista ja kokemusten vaihtoa. Teematyöhön osallistui Equal-ohjelman toimenpidekokonaisuuteen sisältyvistä 14 hankkeesta 13 hanketta. Työskentelyn ja tiedonkeruun muotoina olivat työseminaarit ja niihin sisältynyt ryhmätyöskentely sekä lomakekyselyt ja haastattelut. Aineistoa kerättiin koko teematyöprosessin ajan, ja sen kerääminen eteni vaiheittain siten, että edeltävän vaiheen tulokset olivat seuraavan pohjana. Tiedonkeruu kohdistui myös niihin ESR-tavoite 3 -ohjelman hankkeisiin, joissa kehitetään erityisesti työllistymisprosesseja ja avoimille työmarkkinoille työllistämisen toimintamalleja. Raportissa esitellään teematyöhön osallistuneiden hankkeiden toimintamallien lisäksi työllistymisen tukemisen hankekohtaisia tapauskuvauksia ja hyviä käytäntöjä. Tarkasteltavana ovat myös hankkeiden määrälliset ominaisuudet ja tulokset. Raportin lopuksi kuvataan työllistämistä tukevien hankkeiden kokemuksia työnantajayhteistyöstä ja palvelujärjestelmän toiminnasta. Tiedonkeruu osoittaa hankkeiden tavoitteiden ja keskeisten kehittämistehtävien laajuuden ja vaihtelevuuden. Eri tavoin työvalmennuksen malleja hyödyntäneet käytännöt perustuvat henkilökohtaiseen tukeen sekä työntekijän ja työnantajan tarpeiden mukaan räätälöityihin palveluihin. Työllistymisen tukemiseen liitettiin uudella tavalla mm. yksilöllistä palveluohjausta, moniammatillisia yhteistyöverkostoja sekä uudenlaisia yhteistyömuotoja yritysten ja työpaikkojen kanssa. Työllistymistä tukevat hankkeet pitivät tärkeimpänä tavoitteenaan yksilöllisemmän palvelun kehittämistä. Palvelun kehittäminen oli suunnattu erityisesti työttömille työnhakijoille. Työnantajayhteistyö oli sekä Equal- että tavoite 3 -hankkeissa määrällisesti runsasta, ja se painottui yksityiselle pk-sektorille. Uusia koulutus- ja ohjauskäytäntöjä luotiin mm. koulun ja työelämän siirtymävaiheisiin sekä ammatilliseen ja työvoimapoliittiseen koulutukseen. Osassa hankkeista kehitettiin tiedottavaa yhteistyötä yhteiskuntavastuukysymyksistä työnantajien ja esimerkiksi työmarkkinajärjestöjen parissa. Toimivia yhteistyömalleja luotiin myös yli sektorien alueellisen työllisyyden kehittämiseen. Raportissa kuvatut työllistymistä, kuntoutusta ja palveluohjausta koskevat toimintamallit, kokemukset työnantajayhteistyöstä ja sektorirajat ylittävästä onnistuneesta kehittämistyöstä osoittavat, että peruspalveluiden rinnalle on löydettävissä uusia tuloksellisia palveluja, joista huomattavaa osaa voidaan suoraan hyödyntää täydentämään nykyistä palvelujärjestelmää. Avainsanat: työllistyminen, palveluohjaus, työnantajat, kansallinen teematyö, toimintamallit, Euroopan sosiaalirahasto

5

6 SISÄLLYS 1. JOHDANTO 1 2. YHTEISÖALOITEOHJELMAT JA SOSIAALIPOLITIIKKA EUROOPAN UNIONISSA Equal-yhteisöaloite Equal-ohjelman kansalliset toimintalinjat ja toimenpidekokonaisuudet Keskeiset havainnot ja opit edelliseltä ohjelmakaudelta 7 3. HYVÄT KÄYTÄNNÖT JA KANSALLISEN TEEMATYÖN TAVOITTEET KOKONAISVALTAINEN TUKI YKSILÖLLE -TEEMATYÖN TAVOITTEET JA TOTEUTUS Työseminaarit Lomakekyselyt ja haastattelut Hankkeita koskeva muu materiaali Osallistuminen eurooppalaiseen teematyöskentelyyn HANKKEIDEN TOIMINTAMALLIT JA INNOVAATIOT Toimintamallien kuvaukset Mitä tarkasteltavissa Equal-hankkeissa tehdään toisin? Yhteenvetoa tarkasteltavista Equal-hankkeista TYÖLLISTYMISEN TUKEMISEN HANKEKOHTAISET TAPAUSKUVAUKSET JA HYVÄT KÄYTÄNNÖT Työvalmennuksen malleja Paikallisen ja alueellisen työllisyyden kehittäminen Koulutus- ja ohjauskäytäntöjä koulun ja työelämän siirtymävaiheisiin Palveluohjaus- ja aktivoitumismalleja syrjäytymisen ehkäisyyn ja työllistymisvalmiuksien parantamiseen Tiedotusta ja asenteisiin vaikuttamista työelämässä esiintyvän syrjinnän ja epätasa-arvoisuuden estämiseksi 56

7 6.6. Uudet yhteisesti tunnistetut ja hyviksi havaitut toimintamallit TAVOITE 3 -OHJELMAN TYÖLLISTYMISHANKKEET TYÖLLISTYMISTÄ TUKEVIEN HANKKEIDEN MÄÄRÄLLISET OMINAISUUDET JA TULOKSET Työllistymistä ja työnantajayhteistyötä kuvaavat tulokset Hankkeiden omat arviointiaineistot ja tulosmittarit Yhteenveto ONNISTUNEEN TYÖLLISTYMISPROSESSIN EDELLYTYKSET Tavoite 3 -hankkeet ja työllistymisen edellytykset Equal-hankkeet TYÖNANTAJAYHTEISTYÖ Työnantajayhteistyön pullonkaulat ja kultajyvät Onnistuneen työnantajayhteistyön edellytykset ja esteet Equal-hankkeissa EQUAL- JA TAVOITE 3 -HANKKEIDEN KOKEMUKSIA PALVELUJÄRJESTELMÄN TOIMINNASTA YHTEENVETO Teematyön tavoitteet ja toteutus Toimintamallit ja tulokset Työskentelyn itsearviointi ja opetukset Lopuksi 116 LÄHTEET 118 LIITTEET

8 1 Johdanto Euroopan unioni on perinteisesti ymmärretty talous- ja rahaliitoksi, jossa sosiaalipolitiikalla ei juurikaan ole sanottavaa. Sosiaalipolitiikka on kuitenkin nostettu viimeisten vuosien aikana talouden rinnalle, skeptikkojen mukaan tosin taloutta palvelemaan alisteiseen suhteeseen. Sosiaalipolitiikasta on tullut kiinnostavaa siksi, että sen avulla halutaan turvata talouden vakautta tai mieluiten sen kasvua, mikä taas edellyttää sosiaalisten järjestelmien toimivuutta. Sosiaalisten järjestelmien on kyettävä syöttämään jatkuvalla tahdilla uutta, osaavaa, tervettä ja pitkään työmarkkinoilla pysyvää työvoimaa. Ennakoitu Euroopan laajuinen työvoimapula koetaan laajasti todelliseksi uhkaksi. Tätä torjumaan tarvitaan työvoimaa myös niistä ryhmistä, jotka aikaisemmin on katsottu kuuluvan pääsääntöisesti työvoiman ulkopuolisiin ryhmiin. Unioni katsoo, että tarvitaan valtioiden välistä yhteistyötä työmarkkinoille pääsyä koskevan kaikenlaisen syrjinnän ja eriarvoisuuden torjumiseksi. Rakennerahastot ja erityisesti yhteisöaloiteohjelma Equal on tätä tarkoitusta varten kehitetty täsmätyökalu. Euroopan unionin työllisyyspoliittisiin tavoitteisiin perustuvassa Euroopan sosiaalirahastoon kuuluvassa Equal-ohjelmassa korostuu hyvien käytäntöjen levittäminen temaattisten verkostojen avulla. Kansallista teematyötä toteutetaan Suomessa seuraavien viiden teeman alla: Kokonaisvaltainen tuki yksilölle Erilaisuus yrityksen voimavarana (Yhteinen ääni) Sosiaalisen yrittäjyyden edistäminen Yritysten ja henkilöstön sopeutuminen Segregaation purku Kansallinen teematyöhanke Kokonaisvaltainen tuki yksilölle käynnistyi vuoden 2003 keväällä. Teeman toteutuksesta ja koordinoinnista vastasi Kuntoutussäätiön tutkimus- ja kehittämiskeskuksen hallinnoima Majakka- Beacon -projekti. Kyseisen teematyön yleisenä tavoitteena oli kerätä ja levittää tietoa ja kokemuksia hyviksi toimintatavoiksi osoittautuneista työllisty- 1

9 misen tukitoimista. Hyviä käytäntöjä kerättiin kahdelta teema-alueelta: yksilöllisistä työllistymis- ja aktivoitumisprosesseista sekä työnantajien ja työyhteisöjen kanssa tehtävästä yhteistyöstä. Hankesuunnitelman mukaan teematyöskentelyn tavoitteena oli tuottaa käytännönläheistä tietoa työllistymisen tukitoimien tuloksellisesta toteuttamisesta. Siten myös tämän teematyön loppuraportin lähestymistavasta on pyritty rakentamaan mahdollisimman empiirinen ja konkreettinen. Teematyön toteuttamista ohjasi ajatus siitä, että teematyössä on tärkeää tarjota tiedon tuottamisen foorumeita, koota hankkeiden kokemuksia, lisätä hankkeiden välistä vuorovaikutusta sekä tarjota mahdollisuus hankkeiden väliseen benchmarkingiin. Ajatuksena oli lisäksi, että raportissa varsinaiset tekijät, projektityöntekijät ja -päälliköt voivat puhua puolestaan. Hyvien käytäntöjen kehittymisen keskeisiä edellytyksiä ovat avoin keskustelu, oppimistilaisuudet ja näyttöön perustuva tieto (Kahan ym. 1999). Teematyöskentelyssä on pyritty tarjoamaan mahdollisuus näiden edellytysten toteutumiseen. Tähän raporttiin on kerätty tietoa lomakekyselyjen, haastattelujen, työseminaarien ja työryhmätyöskentelyn pohjalta. Teematyöhön osallistuneet hankkeet ovat tuottaneet toimintamalli- ja tapauskuvauksia onnistuneista työllistymis- ja palveluohjausprosesseista sekä työnantajayhteistyöstä. Lisäksi raportoidaan hankkeiden näkemyksiä työllistymisen palvelukapeikoista ja ongelmakohdista sekä palvelu- ja säätelyjärjestelmää koskevista parannusehdotuksista. Edellä mainittu ei luonnollisesti olisi ollut mahdollista ilman teematyöhön osallistuneiden hankkeiden ja teematyön ohjausryhmän panosta. Teematyön koordinaattorit kiittävät kaikkia työskentelyyn osallistuneita tästä monipuolisesta yhteistyöstä, jonka aikana käytiin innostavia keskusteluja, vaihdettiin kokemuksia ja verrattiin kehitettyjä toimintamalleja ja hankkeiden kehittämistuloksia. Teematyön ohjausryhmän jäseninä toimivat Ritva Hakkarainen, projektineuvoja, työministeriö; Päivi Kerminen, hallitusneuvos, työministeriö; Pirkko Mahlamäki, pääsihteeri, Vammaisfoorumi ry/ Näkövammaisten Keskusliitto; Kaija Miettinen, opetusneuvos, opetushallitus; Simo Pinomaa, vastaava ekonomisti, Elinkeinoelämän keskusliitto; Riitta Säntti, erikoistutkija, sosiaali- ja terveysministeriö; Varpu Taarna, projektineuvoja, työministeriö; Liisa-Maija Verainen, suunnittelija, Lihastautiliitto ry/vammaisfoorumi ry; Auli Vuorela, ESR-koordinaattori, Uudenmaan TE-keskus. 2 Johdanto

10 2 Yhteisöaloiteohjelmat ja sosiaalipolitiikka Euroopan unionissa Vuosituhannen vaihteeseen saakka oli vallalla yleinen käsitys, että Euroopan yhdentymisellä ei ole merkittäviä sosiaalipoliittisia seurauksia. Muutamaa vuotta myöhemmin oltiin kuitenkin yksimielisiä siitä, että yhdentymisellä on myös merkittäviä sosiaalipoliittisia vaikutuksia. Tämä käsitys vallitsee edelleen, ja siitä on alettu käyttää käsitettä Euroopan sosiaalinen malli. Käsitteellä viitataan niihin oikeudellisiin ja poliittisiin prosesseihin, joiden avulla komissio ja neuvosto koordinoivat ja yhdenmukaistavat jäsenvaltioiden talous-, työllisyys- ja sosiaalipoliittisia instituutioita unionille tärkeiden tavoitteiden saavuttamiseksi. (Saari 2003, 14.) Myös suomalaiseen sosiaalipolitiikkaan integraatiolla on ollut monenlaisia seurauksia. Suomen sosiaalipolitiikkaan vaikuttaneita oikeudellisia ja poliittisia virstanpylväitä ei tässä kohdin kuitenkaan ole syytä eritellä. Konkreettisin ja tärkein yhteisön sosiaalipolitiikan resurssien kohdentumiseen vaikuttava alue ovat rakennerahastot. Rakennerahastoja ylläpidetään sosiaalisen ja taloudellisen yhteenkuuluvuuden edistämiseksi, niiden avulla vähennetään kehityseroja ja tuetaan heikoimmin kehittyneitä alueita. Alue- ja rakennepolitiikan rahoitus perustuu EU:n yhteisestä budjetista saatavaan ns. rakennerahastotukeen sekä kansalliseen tukeen. Alue- ja rakennepoliittisten toimien suuntaamiseksi oikeisiin kohteisiin EU:lla on ohjelmallinen kehikko, joka jakautuu rakennerahastokaudella kolmeen tavoiteohjelmaan ja neljään yhteisöaloiteohjelmaan. Yhteisöaloiteohjelmia toteutetaan kansallisten tavoiteohjelmien täydentämiseksi. Ohjelmat korostavat kansallisuuksien, valtioiden ja alueiden rajat ylittävää yhteistyötä. Niissä painotetaan toiminnan kansainvälisyyttä, innovatiivisuutta sekä hyvien esimerkkien levittämistä. Yhteisöaloiteohjelmat keskittyvät raja-alueiden kehittämiseen, kaupunkialueiden kehittämiseen, syrjäytymisen ja epätasa-arvon ehkäisemiseen sekä maaseudun monialaiseen kehittämiseen. 3

11 EQUAL: Valtioiden välinen yhteistyö työmarkkinoille pääsyä koskevan kaikenlaisen syrjinnän ja eriarvoisuuden torjumiseksi. INTERREG III: Rajat ylittävä, valtioiden välinen ja alueiden välinen yhteistyö. LEADER+: Maaseudun kehittäminen. URBAN II: Kriisiin joutuneiden kaupunkien ja lähiöiden taloudellinen ja sosiaalinen elvyttäminen Equal-yhteisöaloite Equal-ohjelman tarkoituksena on torjua syrjäytymistä sekä syrjintää ja epätasa-arvoa työmarkkinoilla. Ohjelman keskeisenä tavoitteena on työllistymisen edellytysten kohentaminen ja uusien keinojen etsiminen sekä kokeilu ja juurruttaminen normaalitoimintaan. Tarkoituksena on edistää työelämän vaatimusten ja yksilöllisten työllistymistä edistävien suunnitelmien kohtaamista. Yhteisöaloitetta rahoittaa Euroopan sosiaalirahasto (ESR), joka on yksi Euroopan unionin rakennerahastoista. ESR pyrkii edistämään toimenpiteitä, joilla ehkäistään ja torjutaan työttömyyttä, kehitetään inhimillisiä voimavaroja ja parannetaan yhtäläisiä mahdollisuuksia päästä työmarkkinoille. Suomessa rahoituskehys ohjelmakaudelle on noin 165 miljoonaa euroa. Ohjelman erityisenä tavoitteena on tukea Amsterdamin sopimukseen perustuvaa Euroopan unionin työllisyysstrategiaa. Sopimuksessa määrätään eurooppalaisesta strategiasta ja työllisyyden suuntaviivoista, jotka jäsenvaltion on otettava huomioon kansallisessa politiikassaan. Suuntaviivat perustuvat neljälle pilarille (työllistyvyys, yrittäjyys, sopeutumiskyky ja yhtäläiset mahdollisuudet), ja niitä toteutetaan jäsenvaltioiden kansallisten työllisyyspolitiikan toimintasuunnitelmien kautta. Yhteisöaloite Equal täydentää ja tuo strategioille lisäarvoa kokeilevuuden ja kansainvälisen yhteistyön kautta. Equal-yhteisöaloitteen toteuttamisen keinoja ovat: temaattinen lähestymistapa, kehittämiskumppanuudet (DP:t), kokonaisvaltainen lähestymistapa ongelmien ratkaisemiseksi, kohderyhmien valtaistaminen, 4 Yhteisöaloiteohjelmat ja sosiaalipolitiikka Euroopan unionissa

12 kansainvälisestä yhteistyöstä saatava lisäarvo, kokeilut ja innovatiivisuus sekä hyvien käytäntöjen valtavirtaistaminen. Equalin käytännön toteutus perustuu alueellisiin tai tietyllä sektorilla luotuihin kokonaisvaltaisiin projektikumppanuuksiin, joita kutsutaan kehittämiskumppanuuksiksi (Development Partnership, DP). Kehittämiskumppanuuksien katsotaan olevan jo sinänsä innovaatio, koska kysymys on uudesta toimintamallista, jossa työmarkkinoiden syrjintään ja epätasa-arvoon kohdistuvia kokonaisvaltaisia kokeiluja suunnitellaan, toteutetaan ja kehitetään tasavertaisten kumppaneiden yhteistyönä kohderyhmien tarpeiden pohjalta. Toimintaan saadaan lisäarvoa kansainvälisestä yhteistyöstä. Temaattisen lähestymistavan vuoksi DP toimii ainoastaan yhdessä toimenpidekokonaisuudessa, millä pyritään varmistamaan kansainvälinen yhteistoiminta, temaattinen verkostoituminen ja kokemusten valtavirtaistaminen. Toimenpidekokonaisuus määritellään sen mukaan, mille teema-alueelle suurin osa toiminnasta painottuu. Tarkoituksena ei ole kerätä DP:n ratkaistavaksi esimerkiksi maantieteellisen alueen erilaisia työmarkkinoiden ja inhimillisten voimavarojen kehittämistä koskevia ongelmia vaan keskittyä toimenpidekokonaisuudessa kuvatun teema-alan ja tavoitteiden mukaiseen ongelmanratkaisuun Equal-ohjelman kansalliset toimintalinjat ja toimenpidekokonaisuudet Equal-ohjelma 1 on jaettu yhteensä kuuteen eri toimintalinjaan ja toimintalinjojen alle sijoittuviin toimenpidekokonaisuuksiin (taulukko 1). Jäsenvaltiot valitsevat toimintalinjoista ja toimenpidekokonaisuuksista ne, joita haluavat lähteä toteuttamaan kansainvälisen yhteistyön avulla. Alla on esitetty Suomen valitsemat toimintalinjat toimenpidekokonaisuuksittain. Valinnat perustuvat toimintaympäristön analyysiin ja edellisen ohjelmakauden kokemuksiin sekä kohderyhmien ja yhteistyökumppaneiden kuulemiseen. Käsillä olevassa raportissa tarkastellaan toimenpidekokonaisuutta Työmarkkinoille pääsemisen ja paluun helpottaminen kaikille avointen työmarkkinoiden luomiseksi myös niille, joilla on työmarkkinoille pääsemiseen tai 1 Luku perustuu pääosin seuraavaan lähteeseen: Työmarkkinoihin liittyvän syrjinnän ja eriarvoisuuden torjumista koskeva Equal-yhteisöaloiteohjelma: Suomi Komission hyväksymä ohjelma. 5

13 niille palaamiseen liittyviä integroitumisvaikeuksia. Toimenpidekokonaisuuden yleisenä tavoitteena on kokonaisvaltaisen lähestymistavan avulla kokeilla ja kehittää uusia menetelmiä ja ratkaisumalleja kaikkein heikoimmassa työmarkkina-asemassa olevien työllistyvyyden parantamiseksi sekä työllistymiseksi avoimille työmarkkinoille. Kumppanuuden hengessä pyritään kehittämään yhteistyötä erityisesti työnantajien ja yritysten, viranomaisten ja koulutuksen järjestäjien sekä kohderyhmien edustajien kesken siten, että työelämän kynnys mataloituu ja yritysten valmiudet ja rohkeus ennakkoluulottomiin rekrytointeihin paranevat. TAULUKKO 1. Suomen Equal-ohjelman toimintalinjat toimenpidekokonaisuuksittain Toimintalinja: Työllistyvyys Toimenpidekokonaisuus: Työmarkkinoille pääsemisen ja paluun helpottaminen kaikille avointen työmarkkinoiden luomiseksi myös niille, joilla on työmarkkinoille pääsemiseen tai niille palaamiseen liittyviä integroitumisvaikeuksia Toimenpidekokonaisuus: Rasismin ja muukalaisvihan torjunta työmarkkinoilla 5.2. Toimintalinja: Yrittäjyys Toimenpidekokonaisuus: Sosiaalitalouden (kolmannen sektorin) ja erityisesti yleishyödyllisten palvelujen vahvistaminen korostaen työpaikkojen laadun parantamista 5.3. Toimintalinja: Sopeutumiskyky Toimenpidekokonaisuus: Tuki yritysten ja työntekijöiden sopeutumiselle talouden rakennemuutokseen sekä informaatioteknologioiden ja muiden uusien teknologioiden käyttämiselle 5.4. Toimintalinja: Naisten ja miesten yhtäläiset mahdollisuudet Toimenpidekokonaisuus: Sukupuolten välisen kuilun kaventaminen ja töiden perinteisen sukupuolijaon hälventäminen 5.5. Toimintalinja: Turvapaikanhakijoiden yhteiskunnallinen ja ammatillinen integrointi 5.6. Toimintalinja: Tekninen apu Toimenpidekokonaisuudessa lähtökohtana ovat sekä työnantajien että työllistettävien yksilölliset tarpeet, joihin pyritään vastaamaan kohdennetuilla yksilöllisillä palveluilla ja ratkaisuilla. Näkökulma on verraten työelämälähtöinen ja korostaa yhteistyötä työnantajien, yritysten ja koulutuksen toteuttajien kanssa sekä kumppanuuksissa työelämän osapuolten merkitystä. Toimenpidekokonaisuus mahdollistaa myös olemassa olevien yritysten verkostojen hyödyntämisen ja kehittämisen. Toimenpidekokonaisuudella on myös läheinen yhteys kestävään kehitykseen yritysmaailman eettisten peli- 6 Yhteisöaloiteohjelmat ja sosiaalipolitiikka Euroopan unionissa

14 sääntöjen ja yhteiskuntavastuun kautta. Globaalisti toimivalta yritykseltä saatetaan monikulttuuristen työyhteisöjen kehittämisen ohella odottaa kannanottoa esimerkiksi ihmisoikeuksiin tai ympäristökysymyksiin. Yritykset voivat tietoisesti pyrkiä sovittamaan yhteen liiketoimintansa intressit yhteiskunnallisen vastuullisuuden kanssa. (Työmarkkinoihin liittyvän syrjinnän 2001.) ESR-viitekehys ohjaa koko maassa rakennerahastosta tuettavia toimenpiteitä, joilla pyritään työllisyyden ja inhimillisten voimavarojen kehittämiseen. Equalin toimenpidekokonaisuus liittyy varsinkin pitkäaikais- ja nuorisotyöttömien osalta viitekehyksen strategiapainopisteeseen, joka koskee työvoiman kysynnän hyödyntämistä ja työllistyvyyden edistämistä, sekä strategiapainopisteeseen, jonka tarkoituksena on tasa-arvon ja yhtäläisten mahdollisuuksien edistäminen. Toimenpidekokonaisuudella on ohjelma-asiakirjojen mukaan yhtymäkohtia myös koulutuksen laadun ja vaikuttavuuden parantamiseen, ammatillisen liikkuvuuden edistämiseen ja työelämän suhteiden vahvistamiseen. (Emt.) Toimenpidekokonaisuuden kohderyhmiä ovat kaikkein heikoimmassa työmarkkina-asemassa olevat, joiden pääsyä tai paluuta avoimille työmarkkinoille pyritään tukemaan yksilöllisillä ja kokonaisvaltaisilla toimenpiteillä. Tavoitteena ovat syrjäytymistä ehkäisevät keinot, joilla pyritään henkilöiden voimavaraistumiseen ja osallistumiseen. Heikoimmassa työmarkkina-asemassa olevista ryhmistä huomiota kiinnitetään muun muassa pitkään työttömänä olleisiin ikääntyviin ja työikäisten vanhimpiin ikäluokkiin, nuorten erityisryhmiin sekä niihin ryhmiin (vajaakuntoiset ja vammaiset, maahanmuuttajat ja muut etniset vähemmistöt sekä muut vastaavat ryhmät), joiden kohdalla voi esiintyä työelämän syrjintää, syrjäytymisen uhkaa tai syrjäytymistä. Toimenpidekokonaisuus on nostanut esiin myös uusia kohderyhmiä ESR-ohjelmien toteutuksessa, kuten seksuaali- ja sukupuolivähemmistöt ja oppimisvaikeuksista kärsivät henkilöt Keskeiset havainnot ja opit edelliseltä ohjelmakaudelta Ohjelma- ja projektiarvioinnit osoittavat joitakin keskeisiä työllistymisprosessien ongelmakohtia. Esimerkiksi aikaisemman ohjelmakauden ( ) arviointikokemukset osoittivat yleisellä tasolla, että vaikeimmin työllistyvien tai pitkään työmarkkinoilta poissa olleiden työllistyminen edellyttää usein tukitoimenpiteitä elämänhallinnan sekä sosiaalisten ja työelämän taito- 7

15 jen vahvistumiseksi. Eri arvioinneissa (esim. Arnkil ym. 2000, Kaakinen ym. 2000, Hietaniemi 2001) painottuivat usein viranomaisten yhteisasiakkaina olevien, samoin kuin jo marginalisoituneiden ryhmien, yksilölliset palvelut ja elämäntilannetta parantavat ratkaisut. Viranomaisten kykyä tunnistaa riittävän ajoissa ongelmia ja ottaa asiakkaasta vastuuta pitkäjänteisesti pidettiin tärkeänä. Ratkaisevassa asemassa toimenpiteiden onnistumisen ja henkilöiden motivaation kannalta on heidän voimavaraistumisensa ja osallistumisensa omista lähtökohdistaan toiminnan suunnitteluun, toteutukseen ja arviointiin. Edellisellä rakennerahastokaudella järjestettiin Adapt- ja Employment-yhteisöaloiteohjelmissa kaksi hakukierrosta, joissa Suomessa valittiin toteutettaviksi yhteensä 58 Adapt- ja 70 Employment-hanketta. Käsillä olevan kansallisen teematyön pohjan muodostavat edellisen ohjelmakauden aikana toteutetun teematyöskentelyn ja muiden projektiarviointien tulokset. Edellisen ohjelmakauden yhteisöaloiteohjelmista Employment oli tavoitteiltaan hyvin samankaltainen vaikkakin laajempi kuin nykyisin Equal-ohjelman alla toteutettava toimenpidekokonaisuus Myös Employment-yhteisöaloitteen yleistavoitteena oli ehkäistä syrjäytymistä ja lisätä sekä sukupuolten välistä että erilaisten syrjäytymisuhan alaisten ryhmien tasa-arvoa edistämällä työmarkkinoiden toimivuutta ja kansalaisten osaamista. Ohjelma suunnattiin henkilöryhmille, joilla on erityisiä vaikeuksia työmarkkinoilla. Employment-aloitteeseen sisältyivät vammaisten (Horizon), ammattitaidottomien ja työttömyysuhanalaisten nuorten (Youthstart) ja heikossa työmarkkina-asemassa olevien henkilöiden (Integra) työmarkkinaaseman parantamiseen tähtäävät alaohjelmat. Näiden lisäksi aloitteessa oli erityisesti naisille suunnattu alaohjelma NOW, joka pyrki edistämään sukupuolten välistä tasa-arvoa työelämässä. (Työmarkkinoihin liittyvän syrjinnän 2001.) Employment-yhteisöaloitteen projektit paransivat työllistymisen edellytyksiä, mikä ei ole kuitenkaan välttämättä vielä taannut pääsyä avoimille työmarkkinoille. Työllistymispolun osat ovat jääneet osin irrallisiksi kokonaisuuksiksi, jolloin katkeamatonta polkua ei muodostu. Myös työllistymisen jälkeinen tuki on paikoin puuttunut. Employment-ohjelma osoittautui merkittäväksi erityisesti vajaakuntoisten työllistymisen edistämiselle. Horizon-ohjelman pyrkimyksenä oli kehittää uusia toimintamalleja, joilla lisätään kestäviä työllistymismahdollisuuksia työkykyisille vammaisille, vajaakuntoisille ja heikossa työmarkkina-asemassa oleville. Vaikeimmin työllistyville kohderyhmille rakennettiin pitkäkestoisia toimenpideyhdistelmiä. Alaohjelma on tuottanut useita toimintamalleja, joiden avulla kohderyhmän ongelmi- 8 Yhteisöaloiteohjelmat ja sosiaalipolitiikka Euroopan unionissa

16 en ratkaisua ja työllistymistä voidaan parantaa entistä tehokkaammin. Työhön johtavat toimintamallit ovat olleet kuitenkin usein projektikohtaisia ja niiden siirtäminen projektin päättyessä kuntien, työvoimatoimistojen, yritysten ja muiden työpaikkojen pysyviksi yhteistyökäytännöiksi on ollut vaikeaa. (Kaakinen ym. 2000, Työmarkkinoihin liittyvän syrjinnän 2001.) Toisaalta arvioinneissa on todettu, että suoran työllistymisen ohella Employment-ohjelman kohderyhmien kannalta hyvin keskeisiä ovat olleet muut elämänhallintaa tukevat vaikutukset kuten koulutus, yleinen aktivoituminen ja projektissa saatu yksilöllinen tuki henkilökohtaisten suunnitelmien toteuttamiselle. Näiden tekijöiden kuntoon saattaminen mahdollistaa työmarkkinoille siirtymisen myöhemmin. Employment-ohjelmassa saatiin hyviä tuloksia myös laaja-alaisesta yhteistyöstä. Youthstart-hankkeissa kehitettiin yhteistyötä oppilaitosten kanssa sekä lisättiin oppilaitosten ja työelämän välistä yhteyttä, jotta nuorten siirtymävaihe koulutuksesta työmarkkinoille helpottuisi. NOW-projekteissa puolestaan yhtenä keskeisenä osana oli naisten osaamispääoman hyödyntäminen työmarkkinoilla. Paikallisesti ja alueellisesti NOW-projektien on todettu vaikuttaneen siihen, että tasaarvoasiat nousivat aiempaa selvemmin esille. Ohjelmakauden kokemusten perusteella erityisesti yritysyhteyksien kehittämisen on todettu edistävän kohderyhmien työllistymistä. (Emt.) Huomiota tulee kiinnittää esimerkiksi nuorten kohdalla siihen, että onnistutaan tavoittamaan ne nuoret, jotka ilman tukitoimenpiteitä syrjäytyvät ammatillisen koulutuksen tai työelämän piiristä ja ovat vaarassa joutua täysin yhteiskunnan tarjoaman sosiaaliturvan piiriin. Oleellista on etsiä keinoja, joilla eri viranomaisten yhteistyötä voidaan lisätä ja kynnystä nuorten ja viranomaisten välillä madaltaa, jotta onnistuttaisiin löytämään nuorten omakseen tuntemia toimintamalleja. Esimerkiksi Youthstartin kokemusten perusteella ns. yhden luukun -malli, jossa nuori saa samasta paikasta apua elämänsä eri osa-alueisiin (asuminen, työ, päihteiden väärinkäyttö jne.), osoittautui toimivaksi tavaksi lähestyä nuoria ja tavoittaa eniten apua tarvitsevat henkilöt. Toimintamalli on edellyttänyt useamman viranomaistahon (työvoima-, sosiaali- ja terveydenhuoltoviranomaiset) toimivaa yhteistyötä. (Työmarkkinoihin liittyvän syrjinnän 2001.) Edellisellä ohjelmakaudella toteutettiin työelämäkynnysten ylittämistä koskevan kansallisen teematyön yhteydessä tutkimus (Mannila ym. 1999), joka osoitti joitakin keskeisiä hyvien hankkeiden ominaisuuksia. Tutkimuksessa ryhmiteltiin tarkastellut hankkeet kahden ulottuvuuden mukaan seuraavasti: 9

17 1) missä määrin hankkeessa pyritään kehittämään uutta toimintamallia ja missä määrin kyse on perusasiakastyön tehokkaasta soveltamisesta mm. uusiin asiakasryhmiin; 2) kuinka keskeisessä osassa yksilöinterventiot ovat hankkeen toteuttamisessa ja toisaalta miten hanke pyrkii rakenteellisiin tuloksiin. Tutkimuksen mukaan hankkeissa, joissa pyrittiin kehittämään uusia asiakastyön työotteita, näyttää keskeinen menestystekijä olevan työllistymisen ja työhön sijoittumisen tavoitteisiin kohdistuva yksilöllinen (palvelu)ohjaus. Tulokset osoittivat lisäksi, että harvaan asutuilla alueilla innovatiivinen asiakastyö korostui vähemmän kuin muun Suomen ESR-hankkeissa. Samoin harvaan asutuilla alueilla nousi esiin aluetason organisoitumisen merkitys paikallista ja valtakunnallista toiminnan tasoa enemmän. Työllistäminen ja työpaikkojen säilyttäminen tai luominen ovat harvaan asutuilla alueilla selvemmin sidoksissa muihin ESR-projektien hyväksyttyihin tavoitteisiin (mm. koulutus, tiedotus, palvelujen kehittäminen) kuin muualla Suomessa. Harvaan asutuilla alueilla korostui myös työllistämistoiminnan ja sen tuottamien uusien rakenteiden niveltyminen paikallisiin ja alueellisiin instituutioihin tuloksellisuuden edellytyksenä. Kyse ei ole vain työvoiman kysynnän ohjailusta ja työnhakijoiden kilpailukyvyn parantamisesta, vaan periferian koko sosiaalisen rakenteen ylläpitämisestä, jonka yksi osa myös työllistäminen on. (Mannila ym. 2001a.) Työelämäkynnysten ylittämisessä onnistuneiden hankkeiden yhteisenä menestystekijänä pidettiin kykyä toimia työnantajien ehdoilla sekä kielellisesti, kulttuurisesti että sisällöllisesti riippumatta siitä, onko kyse yksilöinterventioista tai yhteisöllisiä rakenteita luovista hankkeista. Tämä merkitsee asiakkuuden ymmärtämistä entistä laajempana ja monisisältöisempänä. Muita esiin tulleita projektitoiminnan menestystekijöitä olivat resurssien oikea mitoitus, eri osapuolten sitoutuminen toimintaan ja tavoitetietoisuus. Tavoitetietoisuus ilmeni vaatimuksena, että toiminnan tuli perustua alueella vallitsevaan tarpeeseen, toimintaa tuli tarkentaa jatkuvan evaluaation avulla ja levittää tietoa sen tuloksista. (Emt.) 10 Yhteisöaloiteohjelmat ja sosiaalipolitiikka Euroopan unionissa

18 3 Hyvät käytännöt ja kansallisen teematyön tavoitteet Equal-yhteisöaloiteohjelmassa kiinnitetään erityistä huomiota hyvien käytäntöjen levittämiseen ja valtavirtaistamiseen. Temaattista yhteistyötä hyvien käytäntöjen levittämiseksi tehdään sekä kansallisella että Euroopan unionin tasolla. Ohjelmassa on oma toiminto (toiminto 3), joka koskee hyvien käytäntöjen levittämistä ja valtavirtaistamista sekä temaattisia yhteistyöverkostoja. Toiminnolla pyritään helpottamaan uusien ja toimiviksi koettujen toimintatapojen siirtymistä kansalliseen työvoima-, koulutus- ja elinkeinopolitiikkaan. Kaikki kehittämiskumppanuudet ovat velvollisia osallistumaan tähän toimintoon. Temaattisilla yhteistyöverkoilla tarkoitetaan samojen teema-alueiden parissa työskentelevien kehittämiskumppanuuksien keskenään rakentamaa yhteistyötä, jossa eri toimijat yhdistävät resurssinsa yhteisen teeman alueella. Teematyön tarkoituksena on muun muassa kartoittaa eriarvoisuuteen ja syrjintään johtavia tekijöitä, arvioida ja tehdä yhteenvetoja saavutetuista tuloksista, lisätä keskinäistä oppimista, arvioida hyviin käytäntöihin liittyviä tekijöitä ja luoda yleistettävissä olevia uusia toimintamalleja sekä tiedottaa ja levittää niitä mahdollisimman tehokkaasti. Teematyön järjestämisestä vastaa hallintoviranomaisena työministeriö muiden toteuttajaministeriöiden kanssa ja sen käytännön toteutuksesta huolehtii kansallinen tukirakenne. (Työministeriö 2002.) Teematyön käytännön toteuttaminen on organisoitu projektivetoisesti. Teematyöryhmien toiminnan toteutuksen päävastuussa on tähän tehtävään valittu hanke, joka vastaa yhteistyön koordinoinnista ja työskentelyn raportoinnista. Equal-ohjelman arvioinnin väliraportissa (Syrjä ym. 2004a, 19) todetaan, että temaattinen verkostoituminen saa erilaisia painotuksia riippuen siitä, puhutaanko kansallisesta teematyöstä vai temaattisesta yhteistyöstä. Kansallinen teematyö painottaa valittuun teemaan kiinnittyvien hyvien käytäntöjen identifioimista, temaattinen yhteistyö puolestaan toimijoiden keski- 11

19 näistä oppimista ja tulosten vertailua. Kokonaisvaltainen tuki yksilölle - teemassa on pyritty ottamaan huomioon nämä molemmat painotukset: ajatuksena on ollut, että toimijoiden keskinäinen oppiminen, osallistuminen ja tulosten vertailu on arvo sinänsä, mutta samalla myös yksi työväline hyvien käytäntöjen tunnistamiseksi. Hyvien käytäntöjen levittämisen ja valtavirtaistamisen osalta tulee olla jo hankkeiden hakuvaiheessa alustava suunnitelma. Valtavirtaistaminen voidaan jakaa horisontaaliseen ja vertikaaliseen valtavirtaistamiseen (Työministeriö 2002). Horisontaalisen valtavirtaistamisen avulla siirretään projekteissa kehitettyjä toimintamalleja ja menetelmiä muiden toimijoiden käyttöön. Vertikaalisella valtavirtaistamisella pyritään vaikuttamaan lainsäädäntöön ja kansallisen tason politiikkaan. Teematyöskentely yhteisine työkokouksineen tarjoaa projekteille foorumin horisontaaliseen valtavirtaistamiseen. Vertikaalinen valtavirtaistaminen on tavoitteena kunnianhimoisempi. Teematyön avulla projekteista hankittujen kokemusten ja konkreettisten suositusten julkinen esiin nostaminen esimerkiksi käsillä olevan raportin muodossa pyrkii omalta osaltaan tavoittamaan myös tämän ulottuvuuden. Hyvien käytäntöjen identifiointi toimii joka tapauksessa molempien valtavirtaistamisen ulottuvuuksien yhtenä perustyökaluna. Hyvän käytännön käsite ei ole tieteellisessä mielessä ongelmaton, ja arviointimenetelmänä siitä on kirjoitettu suhteellisen vähän. Aihepiirin eräänä perusteoksena pidetään brittiläisten Everetin ja Hardinkerin vuonna 1996 julkaisemaa Evaluating for Good Practice. Hyvän käytännön sisältö ja kriteeri voi olla muodollinen tai sisällöllinen. Vallitsevat ohjelma-asiakirjat ja niiden sovellusohjeet määrittelevät muodolliset kriteerit: voidaan ainakin olettaa, että mahdollisimman pitkälle ohjelma-asiakirjojen vaatimusten mukainen toiminta tuottaa myös ohjelmien tavoittelemat tulokset. Hyvä käytäntö olisi silloin toimintaa, joka noudattaisi tarkoin ohjelma-asiakirjojen vaatimuksia. Eri ohjelmakokonaisuuksien muodolliset kriteerit ovat kuitenkin työelämäkynnysten ylittämistä ajatellen keskenään erilaisia, eivätkä nämä kriteerit suinkaan aina liity työllistämiseen tai työpaikkojen säilyttämiseen ja luomiseen. Muodolliset kriteerit eivät siten ole ainakaan yksinään riittäviä hyvien käytäntöjen valikointiperusteina, kun tavoitteena on työllistymiseen johtavien interventioiden eriyttäminen. Hyviä käytäntöjä on etsittävä perehtymällä toiminnan sisältöihin ja analysoimalla niitä työllistymisen näkökulmasta. (Mannila ym & 2001a.) Hyvän käytännön yleinen kriteeri voidaan määritellä varsin onnistuneesti ja monipuolisella tavalla esimerkiksi seuraavasti (ks. Mäkinen & Uusikylä 2004). 12 Hyvät käytännöt ja kansallisen teematyön tavoitteet

20 Hyvä käytäntö: perustuu tarpeeseen, tuo muutosta olemassa olevaan toimintaan, on siirrettävissä toiselle toimialalle tai toiseen kohderyhmään, voidaan yleistää normaaliksi toiminnaksi sekä on vaikuttava ainakin pitkällä aikavälillä. Hyvät käytännöt edustavat myös Euroopan unionin nk. uutta hallintatapaa (esim. Saari 2003, 66). Unionin uudelle hallintatavalle on tyypillistä se, että siinä ei pyritä yhdenmukaistamaan jäsenvaltioiden näkemyksiä asetusten, direktiivien ja päätösten avulla. Perinteisessä tai vanhassa hallintatavassa jäsenmaiden intressit sovitetaan yhteen pienimmän yhteisen nimittäjän suhteen (yhteisömetodi). Yhteisömetodin rinnalle syntynyt uusi hallintatapa nojaa siihen, että jäsenvaltiot pyrkivät oppimaan toisiltaan, vaihtamaan kokemuksiaan ja käytäntöjään. Tätä tarkoitusta palvelemaan on synnytetty myös hyvän käytännön käsite, tosin joissain tapauksissa pyritään nimeämään myös huonoja käytäntöjä. Hyvien käytäntöjen etsiminen työllistämishankkeista on luonteeltaan toimeenpanon arviointia. Tarkemmin ottaen kyse on Pattonin (1997, ) luokitusta käyttäen intervention eriyttämisestä, jota voidaan pitää toimeenpanon arvioinnin tai prosessievaluaation yhtenä muotona. Edellisen ohjelmakauden hyviä käytäntöjä etsineissä tutkimuksissa 2 pyrittiin systemaattisesti hakemaan työelämäkynnysten ylittämisen kannalta hyviä hankkeita tietystä perusjoukosta ja tarkastelemaan perusteellisesti niiden toimintaa. Tavoitteena oli työnhakijoiden työllistymiseen johtaneiden tehokkaiden interventioiden löytäminen ja niiden ominaispiirteiden analysointi. Ohjelmataso määräsi tarkasteltavien hankkeiden valintaa vain osittain, ja esimerkiksi aineiston analyysi ei ollut ohjelmasidonnaista vaan ohjelmien rajat ylittävää. Ajatus siitä, että eri ohjelmakokonaisuuksissa toteutetut projektit olisivat keskenään merkittävän erilaisia, ei katsottu olleen tehtävänasettelun kannalta hedelmällistä (vrt. Patton 1997, ). Omaksuttua ohjelmien rajat ylittävää lähestymistapaa voidaan pitää myös ohjelmien yhteisiä tekijöitä hakevan teematyön tavoitteiden mukaisena. 2 Tutkimukset muodostuivat kahdesta julkaisusta (Mannila ym. 1999, Mannila ym. 2001a, myös Mannila ym. 2001b), joissa kaikissa oli sama tematiikkaa, hyvien käytäntöjen etsiminen suomalaisista ESR -projekteista. Ensimmäisen julkaisun aineisto kattoi koko maan työllisyysprojektit. Toisen julkaisun aineisto oli puolestaan koottu harvaan asutuilta alueilta. Ilmestymisjärjestyksessä kolmas julkaisu oli puolestaan edellisiä teoreettisempi, kahden empiirisen julkaisun kokemuksiin perustuva ja hyvien käytäntöjen seulomiseen liittyvään kysymyksenasetteluun keskittyvä. 13