KUNTATEKNIIKAN RAKENTAMINEN JA YLLÄPITO. Ulkoistaminen palvelutuotannon kehittämisvaihtoehtona

Transkriptio

1 KUNTATEKNIIKAN RAKENTAMINEN JA YLLÄPITO Ulkoistaminen palvelutuotannon kehittämisvaihtoehtona

2 K U N T A T E K N I I K A N R A K E N T A M I N E N J A Y L L Ä P I T O S I S Ä L T Ö Kuvat: Ulkoasu: Paino: Varkauden kaupunki ja YIT Rakennus Oy Viestintäkeskus Painotalo Suomenmaa

3 U l k o i s t a m i n e n p a l v e l u t u o t a n n o n k e h i t t ä m i s v a i h t o e h t o n a ESIPUHE 4 JOHDANTO 6 1. PALVELUTUOTANNON KEHITTÄMINEN 8 Tavoitteet 8 Oman toiminnan kehittäminen 8 Vaihtoehtona ulkoistaminen 9 Päättäjien sitoutuminen 11 Esimerkkejä kunnan teknisen palvelutuotannon järjestämisestä 10 Askola, liikkeenluovutus 10 Oulunsalo, ylläpitourakka 10 Inkoo, liikkeenluovutus 11 Mikkeli, yhteisyritys ULKOISTETTAMISEN VALMISTELU 12 Sopivuus ulkoistamiseen 12 Tuotteistus 12 Tuotteen sisällön määrittely 14 Toimenpideajan vaikutus 15 Ulkoistamisprosessin aikataulu 16 Oman tuotannon ja urakoinnin vertailu HANKINTAMENETTELY JA SOPIMUSRAKENNE 18 Kilpailullinen neuvottelumenettely 18 Hankintaklinikka osana kilpailullista neuvottelumenettelyä 20 Sopimusrakenne Varkauden tapauksessa HANKINTAPROSESSI 22 Liikkeenluovutussopimus 22 Kunnallistekniikan rakennusurakan tarjouspyyntö 22 Alueurakan tarjouspyyntö 23 Henkilöstö 24 Vaihto- ja käyttöomaisuus 25 Tarjouksien arvosteluperusteet 26 Tarjousten pisteytys 28 Urakoitsijan valinta TOIMINTAMALLI VARKAUDESSA 30 Tilaajan organisaation kuvaus 32 Urakoitsijan toiminta 32 Kunnallistekniikan suunnittelu ja rakentaminen 32 Liikenneväylien ylläpito 33 Viherympäristön ylläpito 33 Ulkoliikuntapaikkojen ylläpito 35 Mittausryhmä 35 Ulkoistuvat sivuvelvollisuudet 35 Liite 1 Asianajotoimisto Juridia Oy:n lausunto 39 Liite 2 Sopimus liikkeenluovutuksesta 45 Liite 3 Palvelusopimus 58 Liite 4 Kunnallisteknisten töiden urakkaohjelma 62 Liite 5 Kunnallisteknisten töiden urakkasopimus 76 Liite 6 Ylläpitotöiden urakkaohjelma 80 Liite 7 Ylläpitotöiden urakkasopimus 92

4 K U N T A T E K N I I K A N R A K E N T A M I N E N J A Y L L Ä P I T O E S I P U H E

5 U l k o i s t a m i n e n p a l v e l u t u o t a n n o n k e h i t t ä m i s v a i h t o e h t o n a Kuntien omistamien teknisten järjestelmien (kadut, vesijohdot, viemärit, puistot, energianjakelu, ulkoilualueet ym.) rakentaminen ja ylläpito ovat suurten haasteiden edessä. Perinteinen tapa tuottaa rakentamis- ja kunnossapitopalvelut omana työnä on tehostamispaineiden kohteena kuntien taloudellisen tilanteen tiukentuessa. Samaan aikaan on yksityisten palveluntuottajien palveluvalikoima ja mielenkiinto lisääntynyt myös kuntatekniikan alueella. Useat kunnat hyödyntävät jo yksityistä palvelutarjontaa ostopalveluja käyttämällä tai ulkoistamalla koko rakentamis- ja ylläpitotoiminnan. Ulkoistamisia on toteutettu perustammalla yhteisyrityksiä yksityisten urakoitsijoiden kanssa tai siirtämällä koko oma tuotantokapasiteetti liikkeenluovutuksella yksityiselle yritykselle. Tässä julkaisussa on kuvattu ulkoistamista vaihtoehtona kunnan teknisen palvelutuotannon järjestämiselle. On syytä korostaa, että ulkoistaminen ei ole ihmelääke, joka johtaisi aina parempiin tuloksiin kuin oman tuotannon kehittäminen. Ulkoistamisen edullisuus riippuu paikallisista olosuhteista ja markkinoista. Vaatii aina tapauskohtaista harkintaa, perusteellisia selvityksiä ja mahdollista kilpailuttamista sen selvittämiseksi kummalla tavalla päästään laadullisesti ja kustannuksiltaan parempiin tuloksiin. Tämä julkaisu perustuu Varkauden kaupungin kunnallisteknisen palvelutuotannon ulkoistamisesta saatuihin kokemuksiin. Varkaudessa päädyttiin ulkoistusprosessin läpiviemiseen hankintalain mukaisella kilpailullisella neuvottelumenettelyllä. Osana hankintaprosessia käytettiin Asunto-, toimitila- ja rakennuttajaliitto RAKLI ry:n kehittämää hankintaklinikkaa. Ulkoistaminen ja hankintaklinikka olivat osa uuden toimintamallin kehittämisprojektia, joka sai tukea Tekesiltä. RAKLI kiittää kehitysprojektin ohjausryhmää; kehitysjohtaja Petteri Wileniusta Varkaudesta, teknologia-asiantuntija Kari Hiltusta Tekesistä ja yhdyskuntatekniikan päällikkö Jussi Kauppia Kuntaliitosta. Lämmin kiitos myös hankintaklinikan ja kehitysprojektin läpivieneille sekä tämän julkaisun kirjoittaneille tekninen johtaja Arto Lehtoselle ja kaupungininsinööri Jani Viljakaiselle Varkaudesta, teknologia-asiantuntija Sini Uutulle Tekesistä ja rakennuttajakonsultti Matti Heinolle Rakennuttajatoimisto HTJ:stä. RAKLIn puolesta vastuuhenkilönä on toiminut toimialapäällikkö Pekka Vaara. Helsingissä marraskuussa 2009 Asunto-, toimitila- ja rakennuttajaliitto RAKLI ry

6 K U N T A T E K N I I K A N R A K E N T A M I N E N J A Y L L Ä P I T O J O H D A N T O

7 U l k o i s t a m i n e n p a l v e l u t u o t a n n o n k e h i t t ä m i s v a i h t o e h t o n a Tässä julkaisussa kuvattu kunnan teknisen palvelutuotannon ulkoistamisen hankintaprosessi ja sopimusten laadinta perustuu pääosin Varkauden kaupungissa vuosina toteutettuun ulkoistamisprosessiin ja sen yhteydessä tapahtuneeseen hankintaklinikkatyöskentelyyn. Ulkoistamisella tarkoitetaan tässä tiettyjen teknisen toimen osatoimintojen tai palvelukokonaisuuksien siirtämistä pitkäaikaisella palvelusopimuksella yksityisen palveluntuottajan hoidettavaksi. Siirron yhteydessä tapahtuu myös liikkeenluovutus, jolla julkisen toimijan omia tuotantoresursseja kuten henkilöstöä, kalustoa tai materiaalivarastoja siirretään palveluntuottajalle. Ulkoistamisella ymmärretään joskus myös palvelujen hankintaa yksityisiltä palveluntuottajilta, tällöin olisi kuitenkin selkeämpää puhua ostopalveluista. Ostopalvelua käytetään vaihtelevassa määrin lähes kaikissa kunnissa. Joissakin tapauksissa ostopalvelu tarkoittaa jonkin työsuorituksen (esim. lumen auraus) hankkimista paikallisilta koneyrittäjiltä, jossakin toisessa tapauksessa koko kunnan tekninen palvelutuotanto ostetaan yhdellä tai useammalla sopimuksella palveluyrityksiltä. Vaihtoehtona ostopalveluille tai ulkoistamiselle on aina kunnan oman palvelutuotannon ke - hit täminen. Tehostamistoimintoihin kuuluu yleensä kunnan tilaaja- ja tuottajatoimintojen eriyttäminen, jolloin puhutaan tila aja-tuot taja-malliin siirtymisestä. Tuottajatoiminnot on tässä toimintamallissa tuotteistettava ja niitä koskeva laskentatoimi saatettava sellaiselle tasolle, että oman palvelutuotannon tehokkuutta ja laatua voidaan pätevästi verrata yksityiseen tarjontaan. Joskus voi tulla kysymykseen jonkin kunnan tuottaman palvelun yk sit yistäminen. Tällöin kunta luopuu kokonaan jonkin palvelun tuottamisesta ja tarjoamisesta kuntalaisille. Tällöin palvelua tarvitsevat joutuvat ostamaan sen markkinaehtioisesti palvelua tuottavilta yrityksiltä. Ulkoistamisprosessiin liittyvät tehtävät käsittävät ulkoistettavien toimien valintaa, kustannusselvityksiä, laatukriteerien määrittelyä, tiedotusta, päätöksiä, asiakirjojen ja sopimusten laadintaa ja ulkoistettujen tehtävien sopimuksenmukaisuuden valvontaa. Ulkoistaminen edellyttää ulkoistettavaksi suunniteltujen toimintojen tuntemista. Teknisen palvelutuotannon ulkoistaminen edellyttää, että oman toiminnan kokonaisvoly ymit tehtävittäin ovat tiedossa tehtävien sisällön määrittely on teht y nykyinen kustannustaso on tiedossa riittävällä tark kuudella hallinnointikustannukset ovat tiedossa laatutaso tehtävittäin on määritelt y laatutason saavut tamisen toimenpideaika on määritelt y. Ulkoistamispäätös tehdään yleensä taloudellisin perustein kustannussäästöjen ja -tehokkuuden saavuttamiseksi. Taloudellisuutta tarkasteltaessa oman toiminnan ja ulkoistettavien toimintojen tulee olla yhteismitallisia. Ulkoistamiseen liittyvä kilpailutus on tässä julkaisussa kuvatussa hankintaprosessissa oletettu tapahtuvan hankintalain tuntemaa kilpailullista neuvot telumenet telyä käyttäen. Palveluntuottajan (urakoitsijan) tultua kilpailun kautta valituksi toimenpiteet voi jakaa periaatteessa kahteen osaan: 1) tehtävien ja henk ilöstön siir t ymiseen ja urakoitsijan toiminnan käynnistämiseen liittyvät ker taluontoiset tehtävät (liik keenluovutussopimus) 2) normaaleihin urakoiden urak ka - ajan kestäviin rakennut tamis - ja valvontatehtäviin (palvelusopimus)

8 K U N T A T E K N I I K A N R A K E N T A M I N E N J A Y L L Ä P I T O 1. PALVELUTUOTANNON KEHIT TÄMINEN T a v o i t t e e t Heikkenevä taloustilanne on ajanut monet kunnat hakemaan säästöjä ja samalla etsimään uusia keinoja niiden aikaansaamiseksi. Taloustilanteesta riippuen säätötoimet ja tuottavuuden parantaminen ovat välittömiä tai pitkän aikavälin tavoitteita. Säästöjen hakemisen myötä tavoitteeksi tulee myös tehokkaiden työmenetelmien löytäminen palvelutason ylläpitämiseksi. Pitkän aikavälin säästötavoitteiden saavuttaminen edellyttää talouteen ja oman toiminnan tehokkuuteen liittyvien ongelmien tunnistamista jo varhaisessa vaiheessa. Kustannusseurantatiedon ja tunnuslukujen oikea tulkinta ja taloudesta vastaavien henkilöiden ammattitaito asettuvat tärkeään asemaan. Pitkän aikavälin vaikutus perustuu nykyisen toiminnan tehostamiseen jo ennen varsinaista säästökuuria. Tehostamiseen tulee kiinnittää huomiota kaiken aikaa. Tuotannon tehostamista on tehtävä jo aikana, jolloin ei pakottavaa tarvetta ei vielä ole. Tuottava toiminta pitää organisaation sopivana palvelutasoon nähden ja henkilöstön ylimitoitusta ei pääse syntymään. Mikäli organisaatiolla ei ole omaa kehitystoimintaa, voi toiminnan kehittäminen pitkällä aikavälillä vaikeutua. Toiminnan jatkuva kehittäminen merkitsee innovatiivisuutta niin työtapojen kuin koneiden ja laitteiden parissa. Välittömät säästötoimet helpottavat talousahdinkoa hyvinkin pian mutta toisaalta niiden vaikutus työntekijöihin sekä palvelujen tuottamiseen voi olla voimakas. Välittömien toimenpiteiden vaikutus perustuu suurelta osin palkkakulujen leikkaamiseen. Samassa yhteydessä tulee kuitenkin pohtia säästöjen vaikutusta palvelujen tuottamiseen. Välittöminä toimenpiteinä voidaan pitää irtisanomisia ja toiminnan ulkoistamista. Ulkoistettaessa toimintaa voidaan siihen saada liitettyä uusia, innovatiivisia näkökohtia, jotka edesauttavat kustannustehokkaampaan toimintaan. Uusien menetelmien käyttöönotto ja mahdollisuus testaamiseen kannustaa yrityksiä edelleen kehittämään uusia toimintatapoja. O m a n t o i m i n n a n k e h i t t ä m i n e n Palvelutasojen määrittämisellä on suuri merkitys toimintaa tehostettaessa. Työntekijämäärä tulee mitoittaa oikein halutulle palvelutasolle. Toiminnan tehostaminen pitkällä aikavälillä perustuu luontaisten poistumien kautta tulevaan henkilöstömäärän pienentymiseen sekä olevan henkilöstön lisäkouluttamiseen uusiin tehtäviin. Työntekijöiden eläköitymiset ja mahdolliset irtisanoutumiset pienentävät palkkakuluja ja sitä kautta toimintaa tehostamalla voidaan välttyä uusien henkilöiden palkkaamiselta. Työntekijöiden motivointi ja koulutus laaja-alaisten tehtävien suorittamiseen on avaintekijä oman toiminnan tehostamisessa. Työntekijöiden tehtäväkuvan laajentaminen helpottaa tehtävien suorittamista sairaustapauksissa sekä loma-aikoina. Työtehtävät eivät ole vain tiettyjen yksittäisten työntekijöiden ammattitaitona. Työntekijöiden motivaatio kasvaa sekä työhyvinvointi paranee tehtävien monipuolistumisen ansiosta. Tehtäväkuvat tulee ulottaa omassa hallintokunnassa eri prosessien alueille ja jopa eri hallintokuntien alueille. Alkuvaiheessa tehtäväkuvien laajentaminen saattaa aiheuttaa vastarintaa työntekijöiden keskuudessa, halu poiketa tutusta toiminnasta aiheuttaa vastustusta. Toiminnan tehostaminen kuitenkin mahdollistaa mm. palkkauksen paranemista tehtävänkuvan muuttuessa. Tämä onkin perusteltua, jos tehtävänkuvien laajentamisella vältytään uusien henkilöiden palkkaamiselta.

9 U l k o i s t a m i n e n p a l v e l u t u o t a n n o n k e h i t t ä m i s v a i h t o e h t o n a Osana oman toiminnan kehittämistä tulee huomioida ostopalvelujen käyttäminen. Varsinkin kausiluonteisissa ja ylikuormitustilanteiden tasaamisissa tulee harkita urakoitsijoiden käyttämistä oman toiminnan rinnalla. Urakoitsijoiden käyttö vähentää myös oman kaluston määrää ja parantaa kaluston käyttöastetta ja sitä kautta tuo kustannussäästöjä. Lisäksi urakoitsijoiden tehokkaammat työtavat tai muu innovatiivisuus kannattaa pyrkiä hyödyntämään. Pienillä paikkakunnilla voi ongelmaksi muodostua ammattitaitoisten urakoitsijoiden puute. Luontaisten poistumien kautta tuleva oman toiminnan tehostaminen ei aina ole riittävä toimenpide säästöjen saavuttamiseksi. Irtisanomiset ovat oman toiminnan tehostamista välittömästi ja niillä myös saadaan aikaiseksi välittömiä säästöjä. Jos toiminnassa on ollut tehottomuutta, eivät irtisanomiset välttämättä pudota palvelutasoa. Työntekijöiden irtisanominen aiheuttaa toiminnassa muutoksia, joissa jäljelle jäävien työntekijöiden ja työnjohdon motivointi uusiin tehtäviin on ensiarvoisen tärkeää. Työnantajan on sitouduttava järjestämään riittävä koulutus jäljelle jääville työntekijöille. V a i h t o e h t o n a u l k o i s t a m i n e n Vaihtoehtona oman toiminnan kehittämiselle on toimintojen ulkoistaminen. Ulkoistamalla tulee taata palvelutason säilyminen, mutta saada aikaan myös tuntuvia kustannussäästöjä. Ulkoistuksessa työntekijät siirtyvät urakoitsijan palvelukseen. Kunnan ja urakoitsijan kesken tehdään siirtyvistä töistä urakkasopimus ja/tai palvelusopimus. Urakoitsijan oleva työkanta mahdollistaa siirtyvien työntekijöiden työllistymisen myös muissa tehtävissä kuin urakkasopimuksen mukaisissa työtehtävissä. Tätä kautta ulkoistaminen on parempi ratkaisu työntekijöille kuin työntekijöiden irtisanomiset omaa toimintaa tehostettaessa. Sopimuksiin voidaan kirjata siirtyvien työntekijöiden turvaksi irtisanomissuoja, joka voi vaihdella urakkasopimuksen pituuden mukaan. Parhaimmillaan ulkoistuksen kautta paikkakunnalle tuleva urakoitsija synnyttää myös muuta liiketoimintaa ja työtilaisuuksia voidessaan tarjota omien ja ulkoistuksen kautta lisääntyneiden resurssien avulla palveluja myös muille asiakkailleen. Ulkoistaminen edellyttää ulkoistettavien toimintojen ja laatutasojen tarkkaa määrittelyä. Omajohtoisen toiminnan aikana kyseisiä määrittelyjä ei välttämättä ole tehty. Tuotteistustyöhön onkin varattava reilusti aikaa. Vertailtaessa oman toiminnan kustannuksia urakoitsijan tarjoamaan hintaan, tulee tehtävä- ja laatumääritykset laatia oman toiminnan mukaisesti. Myöhemmässä vaiheessa palvelutasojen parantaminen tai laskeminen on tilaajan ja urakoitsijan välinen sopimusasia. Ulkoistettaessa tulee myös pohtia ulkoistettavien toimintojen laajuus. Liian suppea ulkoistaminen ei välttämättä herätä riittävää kiinnostusta ja kilpailua urakoitsijoiden keskuudessa. Lisäksi suurempien kokonaisuuksien kautta on saavutettavissa suurempia säästöjä. Myöskään ei ole järkevää jättää päällekkäisiä toimintoja urakoitsijan ja oman toiminnan välille. Ulkoistaminen kannattaa tehdä kokonaisuuksina siten, että myös ydintoimintaa tukevat tehtävät ulkoistetaan samassa yhteydessä.

10 10 K U N T A T E K N I I K A N R A K E N T A M I N E N J A Y L L Ä P I T O Ulkoistettavien tehtävien tulee muodostaa kokonaisuus, jossa tehtäviä on ympärivuotisesti tehtävien kuormitus on mahdollisimman tasainen urakan koko mahdollistaa riittävän t yönjohdon aset tamisen E s i m e r k k e j ä k u n n a n t e k n i s e n p a l v e l u t u o t a n n o n j ä r j e s t ä m i s e s t ä A s k o l a, u l k o i s t u s ( l i i k k e e n l u o v u t u s ) tarjouskysely vuonna 2004 valintaperusteena kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous sopimus tehty huhtikuussa 2005 urakoitsija Coor Service Management Oy sopimusaika 4+2 vuotta (molemminpuolinen optio) urakkahinta noin /vuosi sopimuksen piiriin kuuluvat tehtävät kiinteistöjen hoito (talonmiestyö) teiden ylläpito ulko- ja viheralueiden hoito ja kunnossapito vesi- ja jätevesihuolto (laitokset, verkosto) päivystys (24/7) siirtyvä henkilöstö 7 henkeä (operatiivinen tekninen henkilöstö) henkilökohtaiset käsityövälineet (ei pyydetty erillistä hintaa) Kiinteistöjen siivous on jäänyt tilaajan tehtäväksi. Autot, koneet ja laitteet ovat tilaajan omaisuutta, jotka on luovutettu korvauksetta palvelun tuottajan käyttöön. Askolassa tilaaja on kokenut saavansa tilaamaansa tuotetta ja palvelua. Kustannussäästöjä ei ole erityisesti tarkasteltu. Kysymys on ollut enemmän tuotantotavan valinnasta. O u l u n s a l o, o s t o p a l v e l u ( y l l ä p i t o u r a k k a ) tarjouskysely 2000, urakan sai YIT Rakennus Oy (sopimusaika 3 vuotta, ei optiota) toinen kierros 2003, urakan sai YIT Rakennus Oy (sopimusaika 4 vuotta, ei optiota) kolmas kierros 2007, urakan sai JT-Service Oy (sopimusaika 4 vuotta, ei optiota) valintaperusteena kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous (laatu 40 %, hinta 60 %) urakkahinta noin /vuosi sopimuksen piiriin kuuluvat tehtävät teiden ylläpito kunnan kiinteistöjen piha- ja ulkoalueiden hoito ulko- ja viheralueiden hoito ja kunnossapito ulkoliikuntapaikkojen, latujen, jääkenttien hoito Henkilöstöä siirtyi urakoitsijan palvelukseen. Oulunsalossa ovat asetetut laatuvaatimukset ovat tilaajan arvion mukaan täyttyneet ja yhtenäistyneet. Kustannussäästöjä on saatu, vaikka niitä ei ole erityisesti tarkasteltu. Kysymys on ollut enemmän tuotantotavan valinnasta. Lisäksi asiakaspalvelu on parantunut ja hoito on ammattimaistunut.

11 U l k o i s t a m i n e n p a l v e l u t u o t a n n o n k e h i t t ä m i s v a i h t o e h t o n a 11 P ä ä t t ä j i e n s i t o u t u m i n e n Palvelutuotannon kustannuksien säästö on saavutettavissa, omaa toimintaa tehostamalla, palvelutasoa laskemalla tai ulkoistamalla. Jotta kustannussäästöt on mahdollista saavuttaa toimintatavasta riippumatta, on ensiarvoisen tärkeää että kunnan päättäjät ovat mukana pohtimassa vaihtoehtoisia toimintalinjoja ja sitoutuvat niihin tavoitteisiin ja toimenpiteisiin, joihin ollaan ryhtymässä. Päättäjien varhaisella sitoutumisella turvataan työrauha asiaa valmisteleville virkamiehille sekä vältytään turhan työn tekemiseltä. Päättäjiin, työntekijöihin ja kaikkiin osallistuviin sidosryhmiin kohdistuva tiedottaminen ja avoimuus auttavat vaikeidenkin asioiden päättämistä. I n k o o, u l k o i s t u s ( l i i k k e e n l u o v u t u s ) tarjouskysely kesällä 2007 valintaperusteena kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous (laatu 40 %, hinta 60 %) sopimus tehty marraskuussa 2007 urakoitsija YIT Rakennus Oy sopimusaika 4+4 vuotta, (yksipuolinen tilaajan optio) urakkahinta noin /vuosi sopimuksen piiriin kuuluvat tehtävät kiinteistöjen vikakorjaukset ja huolto (noin 40 kiinteistöä) venesatamien hoito ja kunnossapito (4 kpl) kiinteistöjen siivous (noin 13 kiinteistöä) teiden ylläpito (noin 30 km) ulko- ja viheralueiden hoito ja kunnossapito (pinta-ala noin m²) vesi- ja jätevesihuolto (vesilaitos, pumppaamot ja verkosto) päivystys siirtyvä henkilöstö 10 henkeä (7 teknistä toimihenkilöä, 3 siivoojaa) kalustoa, käyttö- ja vaihto-omaisuutta (työkaluja, pumppuja, agregaatteja, autoja 4 kpl, traktori, ruohonleikkureita) vaihto- ja käyttöomaisuus myös kilpailutettiin (tarjoushinta oli mukana tarjouksen kokonaisedullisuuden arvostelussa) Inkoossa on todettu ulkoistuksen pienentäneen kokonaiskustannuksia. Laatuun on oltu tyytyväisiä ja pieniä laatuparannuksia on tapahtunut, toisaalta on myös pieniä alituksia. Urakoitsijan laskutus on aiheuttanut lisätyötä tilaajaorganisaatiolle kun kokonaislasku tulee jyvittää monelle kustannuspaikalle. M i k k e l i, u l k o i s t u s ( y h t e i s y r i t y s ) hankintailmoitus tammikuussa 2007 esivalintakierroksella haettiin 5-7 asetetut kriteerit täyttävää neuvottelukumppania määräaikaan mennessä ilmoittautui 4 yritystä tarjouspyynnöt lähetettiin maaliskuussa 2007 tarjouksia saatiin 2 kpl, molemmat valittiin neuvottelumenettelyyn lopullinen esitys yhtiösopimukseksi joulukuussa 2007 yhtiökumppaniksi valittiin YIT Rakennus Oy (omistusosuus yhteisyrityksessä 40 %) yhteisyrityksen liikevaihto noin 5,3 /vuosi sopimuksen piiriin kuuluvat tehtävät kunnallistekniikan rakentaminen katujen ja yleisten alueiden hoito kunnan kiinteistöjen pihojen ja ulkoalueiden hoito viheralueiden hoito ja kunnossapito siirtyvä henkilöstö 63 henkeä kalustoa, käyttö- ja vaihto-omaisuutta myös siirtynyt (koneita, autoja, laitteita, työvälineitä) vaihto- ja käyttöomaisuus myös kilpailutettiin (tarjoushinta oli mukana kokonaisarvostelussa) Mikkeliin perustettu yhteisyritys on molempien osapuolten käsityksen mukaan käynnistynyt tyydyttävästi ja henkilöstön mielestä ratkaisu on osoittautunut onnistuneeksi

12 12 K U N T A T E K N I I K A N R A K E N T A M I N E N J A Y L L Ä P I T O 2. ULKOISTAMISEN VALMISTELU S o p i v u u s u l k o i s t a m i s e e n Ulkoistettavien toimintojen tulee olla selkeitä palvelukokonaisuuksia tukitoimintoineen. Tehtävät, jotka vaativat paljon eri sidosryhmien työaikaa ovat vaikeampia ulkoistaa, koska rajapintoja eri sidosryhmien välille tulee useita ja rajapinnat saattavat olla vaikeasti määriteltävissä. Lisäksi on sellaisia tehtäviä, joita ei voi tai on epätarkoituksenmukaista ulkoistaa. Tällaisia ovat mm. kuntien viranomaistehtävät. Alla olevassa taulukossa on arvioitu eri toimintojen sopivuutta ulkoistamiseen. U l k o i s t e t t a v i e n t o i m i n t o j e n h e l p p o u s / v a i k e u s U l k o i s t e t t a v a t o i m i n t o Helppo Vaikea Katujen rakentaminen Vesihuollon rakentaminen Ulkoliikuntapaikkojen ylläpito Mittauspalvelut (työmaamittaukset) Geotekniikka Katusuunnittelu (hankekohtainen) Vesihuollon suunnittelu (hankekohtainen) Laitossuunnittelu Vesihuoltolaitoksen toiminta Rekistereiden ylläpito Urakan valvonta xx xx xx (kaikki osa-alueet ei ole helppoja) xx xx...xx xx (tarvitaan myös omaa osaamista) xx (tarvitaan myös omaa osaamista) xx...xx xx xx xx T u o t t e i s t u s Ulkoistettavien palvelutuotteiden ja tehtävien määrittelyn tulee perustua alalla hyväksyttyihin nimikkeistöihin ja yleisiin laatuvaatimuksiin. Tällaiseksi soveltuvat hyvin tuoreet Rakennustietosäätiön julkaisemat ja alan johtavien toimijoiden hyväksymät InfraRYL laatuvaatimukset ja Infra nimikkeis töjärjestelmä. Näistä löytyy lisätietoa w w w. rakennustieto.f i Nimikkeistöjärjestelmän avulla lopputuote on jaettavissa hankeosiksi ja rakennusosiksi ja edelleen tarkemmiksi osakokonaisuuksiksi. Rakennusosanimikkeistöä käytetään investointitöissä. Nimikkeistöjärjestelmää on laajennettu hankeosanimikkeistöllä, joka osittelee lopputuotteen rakennusosaa yleisemmällä tasolla ja tuotantonimikkeistöllä. Tuotanto-osa sisältää kaikki työt valmiin tuotteen, sen osan tai toimituksen aikaansaamiseksi asiakirjojen edellyttämään tasoon.

13 U l k o i s t a m i n e n p a l v e l u t u o t a n n o n k e h i t t ä m i s v a i h t o e h t o n a 13 Alla olevassa kuvassa on esitetty Infra nimikkeistön rakenne. Seuraavassa on esimerkki tuotantonimikkeistöstä (InfraRYL) H O I T O t a l v i h o i t o 2101 Aurausviittojen asennus ja poisto (TU 551) 2102 Talvikauteen varautumiseen liittyvät työt (TU 552) 2103 Auraustyöt (TU 561) 2104 Polanteen poisto ja paannejään tasaustyöt (TU 562) 2105 Lumen siirto ja kuljetus (TU 563) Lumen lähisiirto Lumen kuormaus ja kuljetus 2106 Pienalueiden lumenpoistotyöt (TU 564) 2107 Liukkauden torjuntatyöt (TU 565) Hiekoitus Suolaus 2108 Jäädyttämistyöt (TU 566) 2109 Hiekoitusmateriaalin poistotyöt (TU 567) Kovat pinnoitteet Viheralueet 2110 Kuivatusjärjestelmään kohdistuvat talvityöt (TU 568)

14 14 K U N T A T E K N I I K A N R A K E N T A M I N E N J A Y L L Ä P I T O T u o t t e e n s i s ä l l ö n m ä ä r i t t e l y Ulkoistettavien tehtävien sisällön määrittelyn tulee olla niin yksityiskohtainen ja yksiselitteinen, että oman tuotannon vertailuhinta ja tulevan palveluntuottajan tarjoushinta on laskettavissa ja urakoitsijan tuottaman palvelun sopimuksenmukaisuus on valvottavissa. Kunnallisteknisen palvelutuotannon tehtävistä huomattava osa on helppo tuotteistaa ja siihen on valmiita malleja. Kadunpidon tehtävien (tuotteiden) sisällön määrittelyyn ei liity juuri lainkaan aineettomia tehtävänosia. E s i m e r k k i t u o t t e e n m ä ä r i t t e l y s t ä ( H e l s i n k i, e h d o t u s ) P o l a n t e e n p o i s t o j a p a a n n e j ä ä n t a s a u s t y ö t ( T U ) Nimike sisältään polanteen poiston sekä paannejään tasauksen. TYÖSELOSTUS Polanne poistetaan reunatukia myöten niitä kuitenkaan vaurioittamatta. Kaivonkansien, venttiilien, reunatukien ym. läheisyydessä työskenneltäessä tulee noudattaa erityistä varovaisuutta. Pinnan tasaus (polanteen poisto) suoritetaan kunnossapitoluokituksen mukaisessa järjestyksessä. LAATUVAATIMUKSET Pinnan tasauksen jälkeen kadun pinnan tulee olla tasainen ja polanteen poiston jälkeen paljas ja tonttiliittymät on aukaistu. Sadevesikaivojen kansistot ja reunakivilinjat tulee olla näkyvissä, sekä ajoradan ja käytävän tulee selvästi erottua toisistaan. Urautuneella päällysteellä pyritään niin hyvään tasoon kuin päällysteen urat sallivat. LAADUN TOTEAMINEN Ajoratojen ja kevyen liikenteen väylien puhtaus polanteesta todetaan silmämääräisesti. Töihin ryhtyminen, toimenpiteet ja toimenpideaika todetaan keli- ja toimenpidepäiväkirjasta (aluekohtaisesti/ urakkakohtaisesti). MÄÄRÄMITTAUSPERUSTE Työhön kuuluu kadun pinnan tasaus tai polanteen poisto sekä suojateiden, linja-autopysäkkien, risteysten ja tonttiliittymien aukaisu. Työhön kuuluu myös siirtoajo työkohteeseen. mittayksikkö mittaustapa m²tr Työkohdeluettelossa ilmoitettu kadun, käytävän, pihan, pysäköintialueen pinta-ala

15 U l k o i s t a m i n e n p a l v e l u t u o t a n n o n k e h i t t ä m i s v a i h t o e h t o n a 15 T o i m e n p i d e a j a n v a i k u t u s Tuotteistukseen tulee yleensä liittää toimenpiteen aloituskriteeri (milloin laatutaso on alentunut niin paljon, että toimenpiteisiin tulee ryhtyä), sekä toimenpiteen kesto (kuinka kauan työ saa kestää, jotta haluttu kunnossapitotaso on saavutettu). Toimenpideaika voidaan esittää tuotteen kuvauksen yhteydessä tai erikseen kaupallisissa asiakirjoissa. Toimenpideajoilla on suuri merkitys kunnossapidon kustannuksiin. E s i m e r k k i t o i m e n p i d e a j o i t u k s e s t a A U R A U S, A J O R A D A T M I L L O I N T Y Ö O N S U O R I T E T T A V A Työhön ryhdytään kun lumen paksuus kunnossapitoluokittain on taulukon 1 mukainen. Auraustyöt ajoitetaan taulukon 2 mukaisesti. Taulukko 1: Kadulla tai tiellä hyväksyttävä lumen määrä Kunnossapitoluokka I II III Kadun tai tien kunnon alaraja Kuivaa irtolunta keskimäärin 3 cm Kuivaa irtolunta keskimäärin 5 cm noudatetaan kp-luokan II vaatimuksia Sunnuntaisin ja arkipyhinä I-kunnossapitoluokassa voidaan noudattaa II-kunnossapitoluokan laatuvaatimuksia Taulukko 2: Töiden ajoittaminen Kunnossa-pitoluokka Aurauksen ajankohta I II III Mahdollisimman pian laatustandardin alituttua ja ennen vuorokauden liikenteen huipputunteja (klo 7 ja klo 16). Toimenpideaika 6 h. Jatkuvan lumisateen aikana pidetään liikennöitävässä kunnossa. laatustandardin alituttua pääsääntöisesti kunnossapitoluokan I jälkeen. Toimenpideaika 12 h. Lumisateen jatkuessa pitkään, aurataan myös lumisateen aikana laatustandardin alituttua. laatustandardin alituttua pääsääntöisesti kunnossapitoluokan II jälkeen. Toimenpideaika 24 h. Kinostumat aurataan seuraavasti: - kunnossapitoluokissa I ja II viimeistään kun kinostumat ulottuvat yli kaistaleveyden - kunnossapitoluokassa III viimeistään kun kinostumat haittaavat liikennettä Tuotteistamalla ja ilmoittamalla tuotteelle toimenpideaika määritellään tehtävän (palvelun) kokonaisuus. Urakointiin syntyy kaikille tarjoajille ja tilaajalle yhtenäinen pohja tarjoushinnoitteluun ja urakoinnin valvontaan. Palvelutuotetta voi kehittää vastaamaan paremmin esim. urakan muuttuneita olosuhteita. Tuotekuvaukset muodostavat ylläpidon työselostuksen ja mahdollisuuden eri toimijoiden vertailuun.

16 16 K U N T A T E K N I I K A N R A K E N T A M I N E N J A Y L L Ä P I T O U l k o i s t a m i s p r o s e s s i n a i k a t a u l u Ulkoistamisprosessin läpiviemiseen tulee varata riittävästi aikaa. Minimiaikana voi pitää 6-8 kuukautta. Jos tekninen taustatyö (kustannusvertailut, laatukriteerit, selostukset yms.) ovat normaaliorganisaatiossa jo valmiina tai pitkälle valmisteltuja aikataulua voi jonkin verran nopeuttaa. Seuraavassa ohjeellinen ulkoistusprosessin aika-arvio kuukausina alkaen siitä kun periaatepäätös ulkoistamiseen ryhtymisestä on tehty lähtökohdat, periaatteet, aloituspäätökset, YT-menettely hankintailmoitus, esivalikoituminen, kyselyn valmistelu tarjouspyynnön valmistelu, selvitykset, neuvottelut tarjousaika, lisäselvitykset tarjousten vertailu, urakoitsijan valinta, sopimusneuvottelut päätökset liikkeenluovutuksesta, sopimukset, tiedottaminen palveluiden siirto, YT-menettely Aika-arvio perustuu lähtökohtaan, että päätösesitykset valmistellaan ja päätökset tehdään kaikissa prosessin vaiheissa viivytyksettä hankkeen aikataulun mukaisesti. Ulkoistamisprosessin aikataulun tulee olla siten laadittu, että tehtävien luovutus voidaan ajoittaa kesätai talvikauden alkuun. Palveluiden siirron valmistelu, sopimuksen teon jälkeen, edellyttää vähintään kuukauden valmisteluaikaa. Siirron tapahtuessa talvikauden alussa siirtoajan tulee olla pitempi, jotta urakoitsija voi tutustua hoidettavaan alueeseen ja sen yksityiskohtiin sekä laatia oman talvihoitosuunnitelmansa.

17 U l k o i s t a m i n e n p a l v e l u t u o t a n n o n k e h i t t ä m i s v a i h t o e h t o n a 17 O m a n t u o t a n n o n j a u r a k o i n n i n v e r t a i l u Ulkoistamista valmisteltaessa halutaan usein vielä vaihtoehtona ottaa huomioon oman toiminnan tehostaminen ja verrata sitä urakkatarjouksen hintaan ja laatuun. Oman tuotannon vertailuhinta voidaan myös ilmoittaa tarjouspyynnössä. Ilmoitettu hinta on tällöin ns. rajahinta, jolloin vertailuhinnan ylittävät tarjoukset eivät tule kysymykseen liian kalliina. Oman tuotannon vertailuhinnan laskeminen on vaativa tehtävä, koska hinnan on oltava urakoitsijan tarjoukseen verrattavissa. Kuntien käyttämät laskentajärjestelmät eivät useinkaan anna tähän tarkoitukseen suoraan käyttökelpoista tietoa. Kustannuseriä voi olla momenteilla, joista ne eivät siirry hankkeille. Tällaisia voivat olla esim. kehittämiskustannukset, ilmainen työvoima (koululaiset), jotkut tilakustannukset ja oman kaluston pääomakustannukset. Vertailuhintaa määritettäessä tulee ottaa huomioon mm. tulevat kalustoinvestoinnit, eläkemenoperusteiset maksut ja varhaiseläkemaksut, henkilöstövähennykset sekä niiden aiheuttamat ostopalvelujen lisäykset, sisäiset laskutukset sekä tilaajan valvontakustannukset. Oman toiminnan hinnan määrittelyn lähtökohtana on myös tehdyt tilinpäätökset. Oman toiminnan hinta korjataan indeksillä vertailuajankohtaan. Oman toiminnan hinnan määrittelyyn liittyy laatukriteerien määrittely. Hintojen tulee olla sidottuja siihen laatutasoon, jota oma toiminta tuottaa. Jos laatukriteereitä ei ole aiemmin kirjallisina määritelty muodostuu näin tehdyistä laatukriteereistä myös urakan eri tehtävien laatumäärittelyt. Laatumääritykset tulee tehdä samalle tasolle mikä oli omassa toiminnassa käytössä. Näin saadaan urakoitsijan ja oman toiminnan hinnoista vertailukelpoiset. Ulkoistettaessa voidaan nostaa tai laskea laatutasoa. Tämä muutos tulee myös huomioida vertailulaskelmissa. Kunnossapidettävistä alueista tehdään täydelliset inventaariot ja laatukriteereiden määrittely (mm. pinta-alat, kunnossapitoluokat, määrät, päällystekartoitus, puistojen leikkivälineiden kuntokartoitus, puistojen kasvillisuuden kartoitus). Toteutuneiden hankkeiden kustannusten perusteella saadaan määritettyä yksikköhinnat kadun ja vesihuollon uudis- ja korjausrakentamiselle. Rakentamisen laatuosiossa viitataan InfraRYL 2006 julkaisuun. Mikäli omajohtoinen tuotanto on käyttänyt erilaista laatuvaatimustasoa tulee näiden aiheuttamat muutokset ottaa huomioon myös hinnoittelussa ja vertailussa.

18 18 K U N T A T E K N I I K A N R A K E N T A M I N E N J A Y L L Ä P I T O 3. HANKINTAMENET TELY JA SOPIMUSR AKENNE Varkauden kaupungin kunnallisteknisen palvelutuotannon ulkoistamisessa todettiin kilpailullisen neuvottelumenettelyn soveltuvan hyvin ulkoistukseen liittyvän hankintaprosessin läpiviemiseen. Kilpailullisen neuvottelumenettelyyn kuuluva tilaajan ja tarjoajien välinen vuorovaikutus toteutettiin Hankintaklinikkana. K i l p a i l u l l i n e n n e u v o t t e l u m e n e t t e l y Hankintalain keskeisiä yleisiä periaatteita ovat: hankintayksikkö käyttää hyväkseen olemassa olevat kilpailuolosuhteet hankintamenettelyssä kohdellaan kaikkia osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä hankintamenettely on avointa hankinta on mahdollisimman taloudellinen, suunnitelmallinen ja tarkoituksenmukainen Hankintalain mukaan voidaan kilpailullista neuvot telumenet telyä käyttää erityisen monimutkaisissa hankinnoissa, kun a) hankintayksikkö ei pysty ennakolta määrittelemään hankinnan oikeudellisia tai taloudellisia ehtoja taikka teknisiä keinoja tavoitteiden toteuttamiseksi ja b) tarjouksen valintaperusteena on kokonaistaloudellinen edullisuus. Hank intalaissa k ilpailullisella neuvot telumenet telyllä tarkoitetaan hank intamenet telyä, jossa hank intayksik kö julkaisee hank innasta hank intailmoituksen ja johon kaik k i toimittajat voivat py y tää saada osallistua; hank intayksik kö neuvot telee menet tely yn hy väksy t t yjen ehdok kaiden kanssa löy tääkseen yhden tai usean ratkaisun, joka vastaa sen tar peita ja jonka perusteella valittuja ehdok kaita py ydetään tekemään tarjouksensa.

19 U l k o i s t a m i n e n p a l v e l u t u o t a n n o n k e h i t t ä m i s v a i h t o e h t o n a 19 Kilpailullisella neuvottelumenettelyllä haetaan neuvottelujen avulla ratkaisumalleja, joiden perusteella tarjoajilta pyydetään hintatarjouksia. Tarjoajat osallistuvat neuvotteluissa esillä olevissa asioissa tarjousasiakirjojen laadintaprosessiin ja tuovat siten osaamisensa ratkaisun hakemiseen. Neuvottelumenettelyyn osallistuvat yritykset valitaan osallistumishakemusten perusteella. Neuvottelumenettelyn ensimmäinen vaihe päättyy tarjouspyyntöjen lähettämiseen. Neuvottelumenettely voi jatkua myös tarjousvaiheen jälkeenkin. Tekes on julkaissut k ilpailulliseen neuvot telumenet tely yn liittyen seuraavat ohjejulkaisut : Innovointi ja julk inen hank inta, kehit yshank keiden k ilpailuttamisen juridisia k ysymyk siä w w w.tekes.f i/ f i/document/43446/innovointi_ ja_ julk inen_ hank inta_ pdf Työk irja k ilpailullisen neuvot telumenettelyn toteuttamiselle w w w.tekes.f i/ f i/document/43447/t yok irja_ k ilpailullisen_ neuvot telumenet telyn toteut tamiselle_ pdf Kilpailullinen neuvottelumenettely antaa mahdollisuuden vapaaseen keskusteluun tilaajan ja urakoitsijoiden välillä. Neuvottelujen avulla voidaan käsitellä ja kiinnittää tarjousten pohjaksi monia asioita jo ennen varsinaisten tarjouspyyntöjen lähettämistä. Neuvottelut antavat myös urakoitsijoille hyvän lähtökohdan tarjouksen laatimiselle. Neuvotteluprosessin perusteella he saavat tarkan tiedon siitä, mitä tilaaja haluaa ostaa.neuvotteluissa ei tule yrittää sopia asioita, jotka rajoittavat tarjoajien mahdollisuuksia tarjota innovatiivisia ja mahdollisesti liikesalaisuuksien piiriin kuuluvia ratkaisuja. Tämänkaltaisista asioista saatava kilpailuetu toimii myös tilaajan hyväksi ja näkyy edullisempina tarjouksina.

20 20 K U N T A T E K N I I K A N R A K E N T A M I N E N J A Y L L Ä P I T O Hankintaklinikka osana kilpailullista neuvottelumenettelyä Varkauden tapauksessa osana hankintalain mukaista kilpailullista neuvottelumenettelyä käytettiin Asunto-, toimitila- ja rakennuttajaliitto RAKLI ry:n kehittämää Hankintaklinikkaa. RAKLIn hankintaklinikkatoiminnan tavoitteena on markkinavuoropuhelun edistäminen hankintalain hengessä intressivapaassa ympäristössä, kiinteistö- ja rakennusalan hankintainnovaatioiden edistäminen sekä tapauskohtaisten hankintaratkaisujen etsiminen ennen kilpailutilannetta. hankintaklinikalla hankintatapauksia pohtimaan kootaan avoin vuorovaikutteinen työpaja tilaajista, konsulteista, urakoitsijoista ja muista palveluntuottajista. Työpajat tuottavat hankintahaasteen analyysin ja ratkaisusuosituksia, jotka dokumentoidaan. Hankintaklinikan loppuraportti on julkinen ja tilaajalle jää oikeus päättää tulosten hyödyntämisestä. Hankintaklinikkaprosessi sisältää tyypillisesti 4-6 työpajaa ja kestää muutamasta kuukaudesta puoleen vuoteen. Alla on esitetty klinikkaprosessi Varkauden tapauksessa Lisätietoa hankintaklinikasta w w w. h a n k i n t a k l i n i k k a. f i Varkauden tapauksessa hankintaklinikkatyöskentely käynnistettiin kutsumalla kiinnostuneita urakoitsijoita pohtimaan palvelutuotannon ulkoistamiseen liittyviä haasteita ja kaupungin tavoitteita. Kahden työpajan jälkeen todettiin, että keskustelussa siirrytään niin yksityiskohtaiselle tasolle, että Hankintalain mukainen tarjoajien tasapuolinen kohtelu voi olla uhattuna. Oikean etenemisprosessin löytämiseksi kuultiin hankintajuridiikan asiantuntijaa, jonka lausunnon mukaan klinikkatyöskentelyyn osallistuminen ennen hankintamenettelyn käynnistymistä voi täyttää jääväytymisen edellytykset. Tämän johdosta hankintaklinikan aikataulua ja työskentelytapaa muutettiin siten, että kli-