Maastotyön esiselvitys. Tiehallinnon sisäisiä julkaisuja 40/2007

Transkriptio

1 Maastotyön esiselvitys Tiehallinnon sisäisiä julkaisuja 40/2007

2

3 Maastotyön esiselvitys Tiehallinnon sisäisiä julkaisuja 40/2007 Tiehallinto Helsinki 2007

4 Verkkojulkaisu pdf ( ISSN TIEH v Tiehallinto Asiantuntijapalvelut Opastinsilta 12 A PL HELSINKI Puhelin

5 Maastotyön esiselvitys. Helsinki Tiehallinto, Asiantuntijapalvelut. Tiehallinnon sisäisiä julkaisuja 40/2007, 36 s. + liitt. 10 s. ISSN , TIEH v. Asiasanat: Tuottavuus, organisaation kehittäminen, muutoksen hallinta Aiheluokka: 01 TIIVISTELMÄ Tiehallinnon lakisääteisenä tehtävänä on hallinnoida, ylläpitää ja kehittää maanteitä ja niiden liikenneoloja sekä tieliikenteen palveluja osana liikennejärjestelmää. Viranomaistehtävien laadukas hoitaminen vaatii usein myös maastotyötä. Erityisesti henkilöstökehityksen ja Valtion hallinnon tuottavuusohjelman vuoksi tehtävien hoitoa tulee kuitenkin tarkastella kriittisesti mitkä ovat nykyisen ja tulevan henkilöstön osaamisalueet ja mihin tehtäviin Tiehallinnon tulee keskittyä? Maastotyön esiselvityksessä on pyritty vastaamaan tähän kysymykseen maastotyön osalta määrittelemällä tulevaisuuden tavoitetila. Tavoitetilaa varten on hahmotettu yleiskuva Tiehallinnon maastotöiden hoidosta nykytilassa sekä suunniteltu alustavia toimenpiteitä, joilla tavoitetilaan voidaan edetä. Nykytilan osalta voidaan todeta, että Tiehallinnosta puuttuu yhtenäinen toimintamalli maastotyön osalta. Toimintamallin puuttuminen ei nykyisellään ole kuitenkaan aiheuttanut merkittäviä ongelmia asiakastyytyväisyys on hyvä ja tehtävät tulevat pääasiassa hoidetuiksi hyvin. Henkilöstö pitää maastotyötä tärkeänä osana työnkuvaa. Työssä ei ole kehitetty täysin uutta toimintamallia, vaan tavoitetila perustuu pitkälti Tiehallinnossa jo käynnissä olevaan kehitykseen. Tavoitetilassa maastossa tapahtuva operatiivinen työ hankitaan pääsääntöisesti ostopalveluina. Viranomaispäätökset tehdään Tiehallinnossa, mutta niidenkin valmistelu ja tarkastus hankitaan ostopalveluina. Tiehallinnon henkilöstö osallistuu kuitenkin aina tarvittaessa tehtävien maastotöihin. Tavoitetilassa maastotöitä hankitaan ensisijaisesti laajentamalla olemassa olevia palvelusopimuksia sekä erillisin alue- tai palvelukohtaisin sopimuksin. Maastotyön tavoitetilan saavuttamiseksi tulee käynnistää kolmiosainen toteuttamissuunnitelma, joka koostuu ainakin piirikohtaisten henkilöstösuunnitelmien, palvelupilottien sekä osaamisen ja markkinoiden kehittämisen määrittelystä. Määrittelytöiden tulee olla valmiina vuoden 2007 loppuun mennessä. Jatkotyön määrittelyssä tulee ottaa huomioon käynnissä olevat Tiehallinnon kehittämishankkeet. Erityisen tärkeää on seurata hoidon ja ylläpidon hankinnan keskittämissuunnitelmia.

6

7 ESIPUHE Maastotyön esiselvityksen lähtökohtana on toiminut alun perin Asiakaspalvelun tavoitetila Tätä tavoitetilaa ohjaavat, kuten Tiehallinnon toimintaa yleisestikin Valtionhallinnon tuottavuus- ja vaikuttavuustavoitteet. Esiselvityksen käynnistyttyä työn sisältöä on laajennettu koskemaan asiakaspalvelun lisäksi myös muita Tiehallinnon prosesseja. Selvityksen tavoitteena on ollut määrittää Tiehallintoon yhtenäinen maastotyön toimintamalli, jolla voidaan vastata yleiseen toimintaympäristön muutokseen, jatkuvaan omaehtoiseen kehittämistarpeeseen sekä tuottavuustavoitteisiin. Selvitystyön laadinta ja tavoitetilan määrittely ovat perustuneet useisiin ryhmätöihin ja keskusteluihin, joissa Tiehallinnon henkilöstö on ollut merkittävässä roolissa. Selvitystyön tuloksena voidaan käynnistää harkittu ja pitkäjänteinen työ kohti tavoitetilaa. Tämä raportti viite- ja tausta-aineistoineen toimii kehitystyön pohjana. Jatkotyössä tulee kuitenkin huomioida, että tavoitetilan saavuttamiseen vaikuttavat useat muut strategia- ja kehityshankkeet Tiehallinnossa ja hallinnonalalla. Projektiryhmän puheenjohtajana on toiminut Mirko Juppi ja muina jäseninä Heikki Ikonen ja Kalevi Lipponen. Tiehallinnossa työn ohjaukseen ovat erityisen panoksen antaneet Lea Virtanen, Maritta Polvinen ja Raimo Kaikkonen. Selvitystyön konsulttina on toiminut Jyrki Paavilainen WSP Finland Oy:stä ja alkuvaiheessa Jussi Nykänen Sito Oy:stä. Helsinki heinäkuu 2007 Tiehallinto Asiantuntijapalvelut

8

9 Maastotyön esiselvitys 7 SISÄLTÖ 1 JOHDANTO Tavoitteet ja taustat Työn sisältö ja rajaukset Työn kulku ja tutkimusmenetelmät 10 2 MAASTOTYÖN NYKYTILA Maastotyön toimintamalli Asiakaspalvelut Hankinta Suunnittelu Keskitetyt tehtävät ja yhteistyö tiepiirien välillä Tiepiirien ominaispiirteet Tekniset apuvälineet ja järjestelmät Ostopalvelut Ongelmat ja kehitystarpeet Päätelmät 15 3 LÄHTÖKOHDAT TAVOITETILAN MÄÄRITTELYYN Lainsäädäntö Valtion hallinnon tuottavuusohjelma ja Tiehallinnon ikärakenne Tiehallinnon toimintaa ohjaavat strategiat ja suunnitelmat Asiakaspalvelun tavoitetila Hankintastrategia Suunta Toimintastrategian toimeenpano (TOTO) Hankinnan kehittämissuunnitelmat Päätelmät 26 4 MAASTOTYÖN TAVOITETILA Tavoitetilavaihtoehdot Jatkokäsittely Esitys maastotyön tavoitetilaksi Edellytykset tavoitetilan saavuttamiseksi Vaikutukset 33 5 KEHITTÄMISSUUNNITELMA 34 6 VIITTEET 35 7 LIITTEET 36

10

11 Maastotyön esiselvitys JOHDANTO 9 1 JOHDANTO 1.1 Tavoitteet ja taustat Selvityksen tavoitteena on ollut määritellä kokonaiskuva Tiehallinnon maastotöiden hoidosta nykytilassa, määritellä tavoitetila ja suunnitella toimenpiteet, joilla tavoitetilaan edetään. Lähtökohtina ja tavoitetilan määrittelyä ohjaavina tekijöinä ovat toimineet: Valtionhallinnon tuottavuusohjelma Tuottavuusohjelman perusteella Tiehallinnosta on vähennyttävä 170 henkilötyövuotta vuoteen 2011 mennessä /1/. Resurssipula Osa asiakaspalvelun tehtävistä jää tekemättä nykytilanteessa. Tällaisia tehtäviä ovat erityisesti ulkopuolisten tiealueella tekemien töiden ja lupaehtojen toteutumisen tarkastus. Tiehallinnon henkilöstön nopea eläköityminen Tiehallinnon henkilöstön keski-ikä on noin 51 vuotta. Pelkästään tietarkastajista ja tiemestareista 32 henkilöä saavuttaa eläkeiän vuoteen 2012 mennessä. Tiehallinnon tehtävien keskittäminen ja tiepiirien erikoistuminen Tiehallinto jatkaa tehtäviensä keskittämistä ja keskittyy ydintehtäviinsä ja kivijalkaosaamisalueisiin hankkien operatiivisia tehtäviä ostopalveluina. Ostopalveluista saadut kokemukset Operatiivisten viranomaistehtävien hankkimisesta ostopalveluina on hyviä kokemuksia niin hoidon alueurakoissa kuin puitesopimuksilla. Viranomaistehtävissä avustamista on lisätty myös alkaneisiin ylläpidon palvelusopimuksiin. 1.2 Työn sisältö ja rajaukset Maastotyöllä tarkoitetaan tässä selvityksessä kaikkea operatiivista maastotyötä lukuun ottamatta suunnittelun lähtötietojen hankintaa, kuten maastomittauksia ja pohjatutkimuksia. Alkuperäisen projektisuunnitelman mukaisesti työn oli tarkoitus käsitellä vain asiakaspalveluja, mutta työ laajennettiin koskemaan myös suunnittelu- ja hankintaprosesseja.

12 10 Maastotyön esiselvitys JOHDANTO 1.3 Työn kulku ja tutkimusmenetelmät Työ koostui kolmesta osatehtävästä: maastotyön nykytilan kuvaus maastotyön tavoitetilan määrittely kehittämissuunnitelman laatiminen Maastotöiden nykytilan kuvaus Maastotöiden nykytila selvitettiin tiepiireissä tehdyillä ryhmähaastatteluilla. Haastattelut tehtiin marras-joulukuussa 2006 ja niihin pyydettiin osallistujia kaikista tiepiirin prosesseista. Nykytilan kuvausta tarkennettiin tavoitetilan määrittelyn yhteydessä käydyissä keskusteluissa. Nykytilan kuvaukseen ei sisälly tilastotietoja operatiiviseen maastotyöhön käytetyistä resursseista. Projektisuunnitelmaan kuulunut ulkomaisten käytäntöjen selvittäminen jäi tuloksiltaan vähäiseksi. Työssä hyödynnettäviä tietoja ei saatu Tiehallinnosta eikä myöskään kirjallisuus- ja Internet-hakujen avulla. Maastotöiden tavoitetilan määrittely Tavoitetilan määrittelyä tehtiin alkuperäisestä projektisuunnitelmasta poiketen useassa eri työryhmässä kevään 2007 aikana. Alustavia tavoitetilaesityksiä on käsitelty myös Tiehallinnon johdon tilaisuuksissa. Tavoitetilan määrittelyyn vaikutti merkittävästi myös TOTO -ryhmän työskentely. Tavoitetilan määrittelyn päävaiheet on esitetty seuraavassa Tavoitetila -ryhmätyö TOTO -ryhmä 7.3. Tiehallinnon johdon seminaari Tiemestarit ja tietarkastajat -ryhmätyö ASP-kehry 5.4. Pienryhmätyöskentely ASTA -ryhmä Tiehallinnon YT Tiehallinnon johtoryhmä Tavoitetilan määrittelyyn sisältyi projektisuunnitelman mukainen SWOTanalyysi. Tavoitetilaesitystä on käsitelty myös kahden hoitourakoitsijan kanssa. Erillinen työn tausta-aineisto on koottu haastattelujen, työryhmien ja kokousten esittely- ja päätösasiakirjoista CD:lle. Kehittämissuunnitelman laadinta Kehittämissuunnitelma on laadittu tavoitetilaesityksen yhteydessä erillisissä työryhmissä.

13 Maastotyön esiselvitys MAASTOTYÖN NYKYTILA 11 2 MAASTOTYÖN NYKYTILA 2.1 Maastotyön toimintamalli Tiehallinnon lakisääteisenä tehtävänä on hallinnoida, ylläpitää ja kehittää maanteitä ja niiden liikenneoloja sekä tieliikenteen palveluja osana liikennejärjestelmää. Tehtävien laadukas hoitaminen vaatii useimmiten myös maastotyötä. Valtaosa maastotyöstä liittyy tienpitotoimenpiteiden toteuttamisen ja laadun pistokoetarkastuksiin, lupapäätösten ja lausuntojen valmisteluun sekä lupapäätösten jälkeiseen tarkastukseen ja muun muassa hankintojen valmisteluun liittyvään työhön. Osa maastotyöstä, kuten tarkastustehtävät ovat ennakkoon sovittuja, jotka on kirjattu suoritettaviksi muun muassa lupaehdoissa, sopimuksissa tai niihin rinnastettavissa asiakirjoissa. Osa maastotyöstä liittyy puolestaan tiedon hankkimiseen oman päätöksenteon tueksi, kun tietoa ei voida luotettavasti hankkia rekistereistä tai muista järjestelmistä. Maastotyön avulla tienpitäjä säilyttää tuntumaa tiestön kuntoon, tienpitotoimenpiteisiin ja muuhun ns. hiljaiseen tietoon. Toimistolta katsottuna ongelmia ja tarpeita ei aina edes havaita tai ne näyttävät erilaisilta. Omakohtaista kokemusta on vaikeaa korvata toimistolta käsin hankitulla tai toisen henkilön välittämällä tiedolla. Maastotyöllä onkin tärkeä merkitys työntekijän oman ammattitaidon ylläpitämisessä ja työtehtävien mielekkäässä hoitamisessa. Maastotöihin liittyy usein myös viranomaistyönä asiakkaalle annettavaa paikallista neuvontaa ja ohjeistusta. Usealle asiakkaalle, esimerkiksi luvan hakijalle, kontakti tienpitäjään on ainutkertainen ja siten tasapuolisen asiakaspalvelun ja laadukkaan vuorovaikutuksen vaaliminen on erityisen tärkeää Tiehallinnon julkisuuskuvan kannalta. Maastoon mennään harvoin vain yhden asian takia. Esimerkiksi tiemestarit niputtavat tehtäviä yhteen, havainnoivat maastokäynneillä jatkuvasti myös kokonaisvaltaisesti toimintaympäristön tilaa ja toimivat tuntosarvina asiakkaaseen päin Asiakaspalvelut Asiakaspalveluissa maastotyöllä haetaan varmuutta lupapäätösten ja sopimusten tueksi sekä tarkastetaan onko päätöksen ehtoja noudatettu. Tyypillisiä asiakaspalveluiden maastotyötä edellyttäviä tehtäviä ovat: liittymäjärjestelyt viitoitus/opastus kaapeli- ja johtoasiat tienvarsimainokset asemakaava-alueella taajamaportit valitukset päätöksistä poikkeamisluvat tien tilapäinen sulkeminen puutavaran varastointi myyntilupa yksityistieavustusasiat

14 12 Maastotyön esiselvitys MAASTOTYÖN NYKYTILA Maastotehtäviä hoitavat asiakaspalveluiden nimetyt henkilöt. Tiemestareiden rooli on myös erittäin merkittävä. Hämeen, Turun, Uudenmaan tiepiireissä asiakaspalveluiden maastotyöstä vastaavat pääasiallisesti tietarkastajat. Myös Keski-Suomessa on käytössä tietarkastaja-nimike. Varsin yleinen ongelma on, lupaehtojen noudattamisen tarkastukset jäävät tekemättä kiireen takia. Valvonnan puutteet saattavat aiheuttaa myöhemmin korjaustarpeita tienpitäjän vastuulle Hankinta Hankinnan osalta maastotyötä tehdään pääasiassa seuraavissa tehtävissä: investointien pistokoetarkastukset ja työmaakokoukset ylläpidon pistokoetarkastukset ja työmaakokoukset hoidon alueurakan pistokoetarkastukset ja työmaakokoukset valaistuksen kunto tiestön tilan seuranta maanhankinnan ja kiinteistöomaisuuden hallinnan tehtävät poikkeustilanteet hankinnan valmistelu erikoiskuljetusten valvonta (sillat) luvattomat toimet tiestöllä vahingonkorvaus-asiat virka-apu Hankinnassa maastotyötä tarvitaan jonkin verran myös erityisesti hoidon laadusta saatavan asiakaspalautteen käsittelyyn. Tältä osin maastotyö tehdään muun tehtävienhoidon yhteydessä. Maastotyötä tekevät tiepiireissä pääsääntöisesti tiemestarit, ylläpidon ja maanhankinnan asiantuntijat sekä projektivastaavat. Hankinnan henkilöiden osalta maastossa käyminen on vähentynyt. Nykyään ei ole mahdollisuutta tarkkailla toimenpiteitä tai tiestön kuntoa yleisesti muulloin kuin tarkkaan suunniteltujen maastokäyntien yhteydessä Suunnittelu Suunnittelun osalta suurin osa maastotöistä liittyy suunnitteluhankkeisiin ja niiden suunnittelua tukeviin maastokäynteihin ja vuorovaikutusprosessiin liittyviin esittely- ja neuvottelutilanteisiin. Suunnittelussa maastotyötä tehdään jonkin verran myös aloitteisiin ja lausuntoihin liittyen. Erityisesti merkittävät liikennejärjestelmää ja maankäyttöä koskevat lausunnot koetaan tärkeiksi myös maastotyön osalta. Aloitteiden ja lausuntojen kohdalla tiepiirikohtaiset erot maastotyöhön käytettävien resurssien osalta ovat merkittäviä. Suunnitteluhankkeiden osalta käytännöt ovat hyvin yhteneväiset kaikissa tiepiireissä. Suunnitteluhankkeissa maastotyö on kuvattu suunnittelun toimintaohjeissa sekä tilaajan että palvelun tuottajan osalta /2/. Suunnittelun osalta ollaankin pisimmällä ns. ohjatussa toiminnassa ja palvelun tuottajien käyttämisessä maastotyössä.

15 Maastotyön esiselvitys MAASTOTYÖN NYKYTILA Keskitetyt tehtävät ja yhteistyö tiepiirien välillä Tiehallinnossa on toteutettu keskittämistä vuoden 2006 loppuun mennessä seuraavasti: liikenteen operatiivinen ohjaus on keskitetty valtakunnalliseen liikennekeskus -tulosyksikköön, joka toimii neljällä toimipaikalla (Helsinki, Turku, Tampere, Oulu) vahingonkorvausasiat (Rovaniemi) tienvarsiteknologia ja EU -asioiden hallinnointi (Kouvola) lauttatoiminta (Turku) pientieasiat (Jyväskylä) erikoiskuljetusluvat, perinneasiat sekä asiakaspalveluista yhteyspalvelut ja lupapalvelut (Tampere) talous- ja henkilöstöhallinnon tukitehtävät siirtyvät Vaasasta ja Rovaniemeltä Valtiokonttorin palvelukeskukseen lähtien Hämeen Lupapalvelut hoitaa opastus- ja viitoitusasioita sekä tienvarsimainonnan poikkeuslupia ja lausuntoja valtakunnallisesti. Hämeen tiepiiri pyytää tarvittaessa lausunnot tiepiireiltä, mikä johtaa useimmiten maastotyöhön. Maastotöitä tarvitaan lisäksi jonkin verran tienvarsiteknologian, vahingonkorvausasioiden ja pienteiden osalta. Tiehallintoon tulevien puheluiden ohjaaminen asiakaspalvelukeskukseen on vähentänyt erityisesti tiemestareiden ja tietarkastajien puhelukuormitusta. Keskuksen hyödyntäminen täysimääräisesti vie kuitenkin aikansa, sillä asiakkaat ovat toistaiseksi tottuneet soittamaan tienpitäjän näkökulmasta pienenkin asian vuoksi tutulle tiemestarille. Tiepiirien yhteistoiminta-alueet ovat sopineet työnjaosta joidenkin viranomaispalveluiden osalta. Tiepiirit tekevät yhteistyötä muun muassa lupaasioissa, jotka ylittävät tiepiirien rajat. Lupa-asian käsittelyvastuu sovitaan tiepiirien välillä. Tarkastustehtävät suoritetaan kuitenkin omissa tiepiireissä. 2.3 Tiepiirien ominaispiirteet Nykytilaselvityksessä ilmeni joitakin tiepiirikohtaisia toimintaympäristön ja käytäntöjen ominaispiirteitä. Merkittävin ero voidaan kuitenkin osoittaa vertaamalla Uudenmaan tiepiirin liikennettä, tiestöä ja aluerakennetta vaikkapa pohjoisiin tiepiireihin. Yksittäinen merkittävä, muusta maasta eroava käytäntö on Lapin tiepiirin menettely, jossa Merenkulkulaitos vastaa osittain tiemestari- ja viranomaistehtävistä Sodankylän tiemestarialueella (Inari, Utsjoki, Sodankylä, Savukoski, Pelkosenniemi).

16 14 Maastotyön esiselvitys MAASTOTYÖN NYKYTILA Muita yksittäisiä ominaispiirteitä ovat: Uudenmaan asiakaskontaktien suuri määrä Lapin erityisen pitkät välimatkat Vaasan (Turun ja Uudenmaan) kaksikielinen asiakaspalvelu Vaasan palvelutuottajien vähäiset resurssit ja heikko paikallinen kilpailutilanne Hämeen sijaistukset tiemestarien ja tietarkastajien välillä 2.4 Tekniset apuvälineet ja järjestelmät Tärkeimpiä maastotöiden hoitoon liittyviä järjestelmiä ja sovelluksia ovat: Tierekisteri tiestökuvaukset T&M Map T&M Autori M-Piste Karttapaikka Kiinteistötietojärjestelmä Hertta kelikamera- ja tiesääasematiedot ArcView Tieto järjestelmien olemassa olosta ja niiden mahdollisuuksista on puutteellista ja siten niiden hyödyntäminen on vajavaista. Uusi tekniikka on helpottanut ja nopeuttanut maastotöiden tekemistä, mutta asiakaskontaktien ja tehtävien määrät ovat vastaavasti lisääntyneet. Tietoa ei dokumentoida kootusti tai sijaintiin perustuen. Tiestökuvausten hyödynnettyydestä ei toistaiseksi olla kovinkaan vakuuttuneita tiepiireissä. 2.5 Ostopalvelut Maastotöiden osalta ostopalveluita käytetään erittäin vaihtelevasti. Jos tarkastelun ulkopuolelle rajataan tiestötietojen puitesopimukset, ei yhtenäistä käytäntöä ole. Maastotöitä on hankittu ostopalveluina tiepiireissä erityisesti seuraavissa tehtävissä: hankinnan pistokoetarkastukset hoidon, ylläpidon ja investointien hankintapalvelut siltatarkastukset maanhankinnan tehtävät aloitteisiin liittyvät maastotyöt viitoituksen ylläpitoon liittyvät maastotyöt Hoidon alueurakoitsijoita käytetään satunnaisesti ns. kiireapuna. Tällaisia tehtäviä ovat yleensä erikoiskuljetuksiin liittyvät siltatarkastukset, kolari- ja vahinkopaikalla käynnit sekä tien tilapäiset sulkemisasiat. Tarve ostopalvelun lisäämiseksi tunnistetaan. Edellytyksenä pidetään luottamusta tilaajan ja maastotyön suorittajan välillä. Nykytilanneselvityksen perusteella Tiehallinnon henkilöstö epäilee, että palvelun tuottajat:

17 Maastotyön esiselvitys MAASTOTYÖN NYKYTILA 15 eivät sisäistä riittävästi Tiehallinnon arvoja ja asiakaspalvelun tavoitteita eivät omaa riittävää teknistä osaamista eivät omaa riittävää tiestö- ja alueosaamista eivät pysty kantamaan vastuuta tekemistään ratkaisuista toimivat liikaa liiketaloudellisin perustein 2.6 Ongelmat ja kehitystarpeet Nykytilanneselvityksen perusteella isoja ongelmia ei pystytty osoittamaan maastotöiden osalta. Merkittävimpiä yksittäisiä ongelmia ovat: asiakkaat eivät ilmoita tiestöllä tekemiensä töiden valmistumisesta asiakkaiden tiestöllä tekemien töiden vastaanotto- ja lopputarkastukset (lupaehtojen noudattaminen) jäävät usein tekemättä henkilöstöllä ei ole tietoa ja osaamista kaikkien käytössä olevien järjestelmien täysimääräiseen hyödyntämiseen järjestelmissä oleva tieto on osin virheellistä tai puutteellista tiestön kunnon tarkkailuun ei jää nykyään aikaa toisen henkilön tai kolmannen osapuolen toimittaman maastotiedon oikeellisuuden arviointi Käytännössä kaikkiin esitettyihin ongelmakohtiin voidaan vastata laatimalla yhtenäinen toimintamalli ja tehostamalla järjestelmien käyttöä. Luottamus maastotiedon oikeellisuuteen rakentunee kokemusten kautta. Keskitettyjen tehtävien osalta käytäntöä opetellaan jo Tiehallinnossa. 2.7 Päätelmät Maastotyön osalta ei ole osoitettavissa isoja ongelmia. Tiehallinnolle kuuluvat työt tulevat pääsääntöisesti tehdyksi hyvin. Asiakastyytyväisyyttä pidetään yleisesti korkeana ja sitä perustellaan tiepiireissä viranomaisen tekemällä vuorovaikutuksella asiakkaan suuntaan. Lisäksi Tiehallinnon tekemät päätökset antavat asiakkaalle yleensä etuja ja niistä valitetaan vain harvoin. Toiminnallisten tarkastelujen lisäksi, nykytilaselvityksen ja myöhemmin tavoitetilavaihtoehtojen käsittelyjen yhteydessä, on henkilöstön puolelta tuotu voimakkaasti esille tyytyväisyys nykytilaan. Henkilöstö ei koe varsinaisesti tarvetta muutokseen. Maastokäynneillä katsotaan olevan myös tärkeä merkitys työntekijän oman ammattitaidon ylläpitämisessä ja työtehtävien mielekkäässä hoitamisessa. Jos maastotöistä luovutaan, koetaan tuntuman tiepääomaan osittain katoavan. Tiemestareiden rooli on erittäin merkittävä kaikissa tiepiireissä maastotyön tekemisen osalta. Tiemestari osallistuu kaikissa tiepiireissä usein myös suunnittelun maastotyöhön, silloinkin kun asiaa varsinaisesti hoitava tiepiirin henkilö on mukana. Hämeessä, Turussa ja Uudellamaalla käytössä olevaa tiemestari-tietarkastaja -mallia voidaan pitää varsin toimivana.

18 16 Maastotyön esiselvitys MAASTOTYÖN NYKYTILA Tiehallinnossa ei ole edellytetty yksityiskohtaisten tehtäväkorttien laadintaa. Vaikka isoja ongelmia tehtävien suorittamisessa ei ole, näyttää toiminta nykytilanneselvityksen perusteella sekavalta. Asiakkaan saama palvelu ei eronne juurikaan tiepiirien välillä, mutta tehtävistä tulisi laatia kuvaukset jo pelkästään omaa toimintaa ohjaamaan. Ulkopuolisten palvelun tuottajien mahdollisuuksia toimia viranomaisen roolissa epäillään laajalti. Epäluulo kohdistuu osaamiseen ja etenkin intressiristiriitaan. Palvelun tuottajien uskotaan ajattelevan toiminnassaan liikaa yrityksen taloudellisia seikkoja. Toisaalta samaan aikaan tiepiireissä on paljon hyviä kokemuksia palvelun tuottajista. Merkittävä ja samalla ratkaisematon seikka on vastuukysymys. Tiehallintolaisen oikeutettu huoli on lopullisesta viranomaisvastuusta käytettäessä palvelun tuottajaa suorittamaan osaa viranomaiselle kuuluvasta työstä. Vastuuseikkoihin ei tässä selvityksessä kuitenkaan haettu lopullista ratkaisua. Tiehallinnon omien henkilöstöresurssien vähetessä nousee esille myös tiestötuntemuksen kehitys. Kuinka varmistetaan tiedon siirtyminen muuttuvassa organisaatiossa ja usean osapuolen kesken? Ostopalveluna hankittavaan maastotyöhön tarvitaan selkeät ohjeet koko Tiehallintoon. Ohjeistusta tarvitaan niin linjauksiin, kuinka paljon ja mitä hankitaan, kuin tehtävien sisältöjen määrittelyyn. Tehtävien sisältöjen (tehtäväkortti) määrittely tulisi tosin tehdä jo Tiehallinnon omiin tarpeisiinkin. Erityistä huomiota tulee kiinnittää myös tiedotukseen tulevassa muutoksessa. Esiselvityksen aikana on jo todettu muutoksen aiheuttamien epävarmuuksien johtavan turhaan spekulointiin asioiden tilasta niin Tiehallinnon sisällä kuin palvelun tuottajien keskuudessa. Nykytilaselvityksen keskusteluihin perustunut lähestymistapa ei tuonut esille kaikkia niitä tekijöitä, joilla tiepiirien toiminnan ja tuottavuuden todelliset erot olisi saatu selville. Työssä olisi pitänyt selvittää tiepiirien avustuksella maastotyöhön käytettävät resurssit tehtäväkohtaisesti.

19 Maastotyön esiselvitys LÄHTÖKOHDAT TAVOITETILAN MÄÄRITTELYYN 17 3 LÄHTÖKOHDAT TAVOITETILAN MÄÄRITTELYYN 3.1 Lainsäädäntö Tavoitetilan määrittelyn yhteydessä ei ole pyydetty lausuntoja liittyen sen lainsäädännöllisiin perusteisiin. Tässä yhteydessä viitataan Perustuslakiin ja Hallintolakiin sekä Tiehallinnossa aiemmin esitettyihin kannanottoihin. Perustuslaki 124 Hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle Julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle. Hallintolaki 8 Neuvonta Viranomaisen on toimivaltansa rajoissa annettava asiakkailleen tarpeen mukaan hallintoasian hoitamiseen liittyvää neuvontaa sekä vastattava asiointia koskeviin kysymyksiin ja tiedusteluihin. Neuvonta on maksutonta. Jos asia ei kuulu viranomaisen toimivaltaan, sen on pyrittävä opastamaan asiakas toimivaltaiseen viranomaiseen. Hallintolaki 38 Katselmus Viranomainen voi toimittaa katselmuksen, jos se on tarpeen asian selvittämiseksi. Asianosaiselle on varattava tilaisuus olla läsnä katselmuksessa ja esittää mielipiteensä esille tulevista seikoista. Asian laadun niin vaatiessa katselmukseen on kutsuttava myös viranomainen, jonka tehtäviin asianomaisen toiminnan valvonta lain mukaan kuuluu tai jonka asiantuntemusta tarvitaan asian ratkaisemiseksi. Katselmus on toimitettava aiheuttamatta kohtuutonta haittaa katselmuksen kohteelle tai sen haltijalle. Katselmuksessa on pidettävä pöytäkirjaa, josta tulee käydä ilmi viranomaisen tekemät keskeiset havainnot ja asianosaisen esittämät huomautukset. Pöytäkirja on viipymättä annettava tiedoksi asianosaiselle ja muille toimitukseen kutsutuille. Katselmus on julkinen. Viranomainen voi rajoittaa yleisön pääsyä katselmukseen, jos se on tarpeen asian laadun tai katselmuksen kohteena olevan toiminnan luonteen vuoksi. Katselmusta ei saa toimittaa kotirauhan piiriin kuuluvissa tiloissa, ellei laissa erikseen toisin säädetä.

20 18 Maastotyön esiselvitys LÄHTÖKOHDAT TAVOITETILAN MÄÄRITTELYYN Hallintolaki 39 Tarkastus Viranomaisen on ilmoitettava toimivaltaansa kuuluvan tarkastuksen aloittamisajankohdasta asianosaiselle, jota asia välittömästi koskee, jollei ilmoittaminen vaaranna tarkastuksen tarkoituksen toteutumista. Edellä tarkoitetulla asianosaisella on oikeus olla läsnä tarkastuksessa sekä esittää mielipiteensä ja kysymyksiä tarkastukseen liittyvistä seikoista. Tarkastuksen kuluessa asianosaiselle on, mikäli mahdollista, kerrottava tarkastuksen tavoitteista, sen suorittamisesta ja jatkotoimenpiteistä. Tarkastus on suoritettava aiheuttamatta tarkastuksen kohteelle tai sen haltijalle kohtuutonta haittaa. Tarkastajan on viipymättä laadittava tarkastuksesta kirjallinen tarkastuskertomus, josta tulee käydä ilmi tarkastuksen kulku ja tarkastajan tekemät keskeiset havainnot. Tarkastuskertomus on annettava tiedoksi tarkastuksessa läsnäoloon oikeutetulle asianosaiselle. Tiehallinnossa esitetyn näkemyksen perusteella lainsäädäntö mahdollistaa muiden kuin julkisten hallintotehtävien hankkimisen ostopalveluina. Tiehallinnon lakimies Seppo Kaasinen on ottanut kantaa neuvontatoiminnan ulkoistamiseen Asiakaspalveluiden kehittämisen yhteydessä /3/. Lisäksi viranomaisen tekemästä neuvonnasta on apulaisoikeusasiamiehen tekemä ratkaisu koskien Ajoneuvohallintokeskusta /4/. Apulaisoikeusasiamiehen ratkaisussa Ajoneuvohallintokeskuksen menettely, jolla se oli antanut osan ajoneuvoverotusta koskevasta puhelinneuvonnasta sopimuskumppaninsa yksityisen teleyrityksen hoidettavaksi, todettiin perustuslain vastaiseksi. Ajoneuvohallintokeskukselle veroviranomaisena kuuluva neuvontavelvollisuus on julkinen hallinto-tehtävä eikä keskuksella ollut lakiin perustuvaa toimivaltaa siirtää sille lain mukaan kuuluvia neuvontatehtäviä yksityisen yrityksen hoidettavaksi. Kaasinen toteaa muistiossaan, että yllä mainittu ratkaisu on tärkeä rajanveto julkisen hallintotoiminnan alueella ja muistutus siitä, että julkisista hallintotehtävistä on huolehdittava virkatyönä ja että niiden siirtäminen yksityiselle edellyttää valtuutusta laissa. Kaasinen toteaa myös, että ratkaisusta voidaan vetää johtopäätös, että Tiehallinnon neuvonta-toiminta ei voida siirtää kokonaan tai osaksikaan malliin "help-desk" yksityisen yrityksen hoidettavaksi. Yksityiset yritykset, kuten suunnittelukonsultit, ovat kuitenkin nykytilanteessakin usein ensimmäinen ja kontakti maanomistajaan tai muuhun asiakkaaseen. Kaasinen toteaa, että paikan päällä tapahtuvan keskustelun ja neuvonnan erottaminen toisistaan on mahdotonta. Asia ei ole Kaasisen näkemyksen mukaan aiheuttanut toimivaltaongelmia, vaikka kysymyksiin on voitu joskus antaa vääriäkin vastauksia. Teknisluonteisiin valmisteleviin ja jälkikäteisiin toimiin (esimerkiksi lupa-asiat) ei liity Kaasisen näkemyksen mukaan julkisen vallan käyttöä, eikä niitä muutenkaan ole syytä pitää julkisena hallintotoimintana. Hankittaessa tällaisia tehtäviä ostopalveluina on Tiehallinnon kuitenkin ilmastava selvästi, että toimeksiantoon ei sisälly lupa-asiaan liittyvää neuvontaa, joka kuuluu Tiehallinnolle julkisena palvelutehtävänä. Epävarmoissa tilanteissa on kysyjä opastettava ottamaan yhteyttä Tiehallintoon.

21 Maastotyön esiselvitys LÄHTÖKOHDAT TAVOITETILAN MÄÄRITTELYYN 19 Kaasinen toteaa yhteenvetona, että tienpitotehtäviin liittyvää neuvontatoimintaa ei voida siirtää yksityiselle, mutta se ei estä lupaprosessin maastotehtävien hoitamista esimerkiksi urakoitsijan toimesta. Tiehallinnon on itse arvioitava toimintaansa liittyvät oikeudelliset riskit. Kaasisen mielestä olennaista on, että syntyy sellaisia luparatkaisuja, jotka tyydyttävät sekä luvan hakijan että Tiehallinnon tarpeet, ja että päätökset Tiehallinnossa tehdään luotettavan faktatiedon varassa. 3.2 Valtion hallinnon tuottavuusohjelma ja Tiehallinnon ikärakenne Tuottavuus on sektorista riippumatta aina tarkasteltavan aikavälin tuotosten ja niiden aikaansaamiseksi tarvittavien panosten määrän suhde. Tuottavuus kasvaa, mikäli tuotos kasvaa enemmän kuin panokset tai vähenee vähemmän kuin panokset. Tuottavuuden muutokset johtuvat periaatteessa joko panoskäytön tehokkuuden muutoksista tai teknisestä kehityksestä. Tuottavuutta mitataan kokonaistuottavuutena tuotoksen suhteena kaikkiin panoksiin tai osittaistuottavuutena suhteutettuna erikseen tarkasteltaviin panoksiin. Mittaus suoritetaan eri tasolla, kuten kokonaistalouden tasolla, toimialan tasolla tai yrityksen ja muun organisaation tai sen yksikön tasolla. Hallituksen hyväksymän 2005 strategia-asiakirjan mukaan julkisen sektorin toimintaa tehostetaan hallinnonalakohtaisilla tuottavuusohjelmilla. Toiminnallisten linjausten osalta muun muassa talous- ja henkilöstöhallinnon tehostamistoimet tulee toteuttaa kaikilla hallinnonaloilla viimeistään vuodesta 2007 alkaen. Tuottavuusohjelmaan tuli sisältyä suunnitelma kehyspäätöksen mukaisesta tuottavuuden lisäämistoimilla saavutettavasta henkilöstömäärän vähentämisestä vuoteen 2011 mennessä. Liikenne- ja viestintäministeriön hallinnonalan tuottavuusohjelmassa on otettu kantaa Tiehallinnon tuottavuuden kehittämiseen. Tuottavuusohjelmassa esitetyt kehittämishankkeet on jo osin toteutettu /1/. Valtionhallinnosta jää eläkkeelle tai siirtyy muiden työnantajien palvelukseen vuoteen 2011 mennessä valtion työmarkkinalaitoksen arvion mukaan noin henkilöä. Hallituksen kehyspäätöksen mukaan vuoden 2011 loppuun mennessä täytetään keskimäärin puolet valtion henkilöstön poistuman johdosta vapautuvista valtion työpaikoista. Hallitus korostaa ministeriöiden, virastojen ja laitosten toiminnan keskittämistä ydintehtäviin, yleishallinnon, hankintojen ja tukipalveluiden nopeaa tehostamista, resurssien yhteiskäytön lisäämistä sekä toimintojen sähköistämistä. Tuottavuusohjelmaan tulee sisältyä suunnitelma kehyspäätöksen mukaisesta tuottavuuden lisäämistoimilla saavutettavasta henkilöstömäärän vähentämisestä vuoteen 2011 mennessä. Tiehallinnon henkilöstösuunnitelma vuosille sisältää 219 henkilötyövuoden vähenemän henkilöstömäärätavoitteen mukaan. Vuodesta 2004 vuoteen 2009 suunnitelman mukainen vähennys on 155 henkilötyövuotta. Tiehallinnon henkilöstön keski-ikä on vuoden 2006 lopussa 50,8. Maastotyötä eniten tekevän henkilöstöryhmästä, eli tiemestareista ja tietarkastajista, saavuttaa eläkeiän vuoden 2011 loppuun mennessä 32 henkilöä /5/.