SELVITYS LUONNONMUKAISEN TUOTANNON VALVONNASTA JA TOTEUTTAMISVAIHTOEHDOISTA

Transkriptio

1 SELVITYS LUONNONMUKAISEN TUOTANNON VALVONNASTA JA TOTEUTTAMISVAIHTOEHDOISTA Selvitysmiehen raportti Selvitysmies Sampsa Heinonen

2 2

3 SELVITYS LUONNONMUKAISEN TUOTANNON VALVONNASTA JA TOTEUTTAMISVAIHTOEHDOISTA 1 TAUSTA JA TOIMEKSIANTO Keskeiset johtopäätökset 7 2 TOIMINTAYMPÄRISTÖ JA TOIMIJAT Luomuvalvontaan liittyvää käsitteistöä Mitä on luomu? Mitä on luomuvalvonta? Luomutuotannon tuotantoehdot Tarkastusjärjestelmä ja luomutarkastuksen kulku Luomutuotteiden tarjontaketju ja markkinat Suomessa Luonnonmukainen maataloustuotanto Luomuelintarvikkeiden valmistus Luomutuotteiden jakelukanavat ja kuluttajat Luomuvalvonnan toimijoita ja keskeisiä sidosryhmiä Luomuvalvonnan lainsäädäntö Euroopan unionin lainsäädäntö Suomen lainsäädäntö Luomuvalvonnan toimeenpano Suomessa Luomuvalvontaviranomaiset ja niiden tehtävät Valtuutetut tarkastajat Luonnonmukaisen tuotannon rekisteri Luomuvalvonnan kustannukset ja maksut Yksityiset sertifioijat ja sertifiointi Suomessa 21 3 NYKYISEN VALVONTAJÄRJESTELMÄN ANALYYSI Taloudellinen tehokkuus Tarkastusmaksut Ostopalvelutarkastukset Resurssien käyttö ELY-keskuksissa Valvonnan vaikuttavuus Seuraamusten määrä Uhkia luomuvalvonnan luotettavuudelle 30 3

4 3.3 Toimijoiden yhdenvertaisuus ja tasa-arvo Markkinavalvonta ELY-keskusten ja valtuutettujen tarkastajien riippumattomuus Erot säännöstenvastaisuuksien määrässä ELY-keskusten välillä Erikoispalvelutarpeisiin vastaaminen Nykyjärjestelmän vahvuudet ja heikkoudet 38 4 TOIMINTAYMPÄRISTÖN MUUTOKSET Yhteiskunnan yleiset linjaukset Hallitusohjelma ja luomualan kehittämisohjelma Luomuvalvonnan resurssitarpeet tulevaisuudessa Muita luomualan kehittämiseen liittyviä viimeaikaisia selvityksiä Luomuvalvonnan ydintehtävät, organisointi ja muut strategiset kysymykset Riskiperusteisen tarkastuksen soveltaminen Tarkastuslaitosten toimintatapojen yhtenäistäminen Luomutarkastuspalvelujen tarjoaman kehittäminen Tuotantoehtojen kehitys tulevaisuudessa Valvontaprosessien ja toimintatapojen kehittäminen Sähköinen tiedonhallinta Viestintä Yhteenveto toimintaympäristön muutosanalyysistä Synteesianalyysi 51 5 LUOMUVALVONNAN JÄRJESTÄMISVAIHTOEHDOT Perusvaihtoehdot Vaihtoehtojen vertailu Päävaihtoehtojen taloudellinen vertailu Päävaihtoehtojen arviointi ja selvitysmiehen johtopäätökset ELY-keskukset luomuvalvonnan järjestämistapana Keskittäminen Eviralle Valtionyhtiö organisointimuotona 60 6 TIETOLÄHTEITÄ 61 Liitteet Liite 1 Luomutuotannon valvontaan liittyvää käsitteistöä 65 Liite 2 Arvion luomuvalvontajärjestelmän resurssitarpeista vuosina neljän kehitysskenaarion mukaan 67 4

5 1 TAUSTA JA TOIMEKSIANTO Luomuvalvonnan tehtävänä on taata kuluttajille aidot luomutuotteet ja luoda tuottajille reilun kilpailun edellytykset luomutuotteiden markkinoilla. Tätä varten luomutuotantoketjua valvotaan kaikissa tuotannon vaiheissa pellolta pakkaukseen. Luomutuottajat ja -valmistajat sitoutuvat toimimaan EU:n luomuasetuksen ehtojen mukaisesti ja ehtojen noudattamista valvotaan vähintään kerran vuodessa tehtävillä tarkastuksilla. Luomutuotteen on aina täytettävä myös samat elintarvikkeelle asetetut vaatimukset kuin tavanomaisenkin tuotteen. Luomutuotanto on jo yli kahden vuosikymmen ajan ollut tarkoin säädelty ja määritelty EU-lainsäädännössä ja luomuvalvontajärjestelmä on yksi tärkeimmistä luomutuotannon laajenemista ja institutionalisoitumista edistäneitä tekijöitä. Suomessa luomuvalvonnan piiriin kuului noin 4600 toimijaa vuonna 2011, joista lähes 90 prosenttia on maatiloja, loput luomutuotteiden valmistajia, pakkaajia, maahantuojia ja tukkuja. Luomutuotannon valvontaa koskeva suomalainen lainsäädäntö on tällä hetkellä toimeenpantu EY:n yhteisen maatalouspolitiikan toimeenpanolain (1100/1994) nojalla. Vuonna 2007 uudistettu EU:n luomuvalvontaa koskeva lainsäädäntö ei ole muuttunut valvonnan vähimmäisvaatimusten ja toteutustavan osalta, mutta voimakkaasti muuttuvan toimintaympäristö takia on perusteltua tarkastella uudelleen luonnonmukaisen tuotannon valvonnan kehittämistä ja organisointia. Erityisesti julkistalouden menoihin kohdistuvat säästötoimet ja aluehallinnon uudelleenorganisointi koskettavat myös Suomen viranomaisten tekemää luomuvalvontaa. Vuoden 2010 lisätalousarvion käsittelyn yhteydessä edellytettiin käynnistettäväksi selvitystyö, joka tähtäisi ELY-keskusten valvontaresurssien ja valvontakustannusten pysyvään alenemiseen. Niukkenevat viranomaisresurssit tilanteessa, jossa palveluiden kysyntä kasvaa on hyvä syy tarkastella mahdollisuuksia siirtää viranomaisten ulkopuolelle sellaista tarkastustoimintaa, jonka osalta EU-lainsäädäntö tämän jo nykypäivänä mahdollistaa. Tämä selvitys toimii taustaraporttina maa- ja metsätalousministeriön lainsäädäntöhankkeelle, jonka tarkoituksena on valmistella hallituksen esitys laiksi luonnonmukaisesta tuotannosta. Lailla toimeenpannaan luomuvalvontaa koskeva EU-lainsäädäntö. Selvityksen tarkoituksena on kuvata ja analysoida luonnonmukaista tuotantoa koskeva valvonta Suomessa sekä esittää sen vaihtoehtoiset toteuttamistavat huomioiden taloudellinen tehokkuus, valvonnan vaikuttavuus, alueellinen kattavuus ja toimijoiden yhdenvertaisuus. Selvitysmiehen tavoitteena on ollut raportti, joka vastaa ainakin seuraaviin keskeisiin kysymyksiin: Mitä luomuvalvonnalla tarkoitetaan? Miten luomuvalvonta on säädöstetty Euroopan unionissa ja Suomessa? Miten Suomen nykyinen luomuvalvontajärjestelmä on järjestetty? Mitkä ovat sen keskeiset vahvuudet ja heikkoudet? Miten luomuvalvonnan toimintaympäristö on kehittymässä ja mitä mahdollisuuksia ja haasteita maailma tarjoaa luomuvalvonnan kehittämiselle? Mitä ehdotuksia on luomuvalvonnan asiakkailla ja sidosryhmillä? Mitä realistisia vaihtoehtoja luomuvalvonnan järjestämiselle on olemassa? Miten hyödyntää nykyisiä vahvuuksia ja tulevaisuuden mahdollisuuksia? Miten pienentää heikkouksia, torjua uhkia ja mahdollisia kriisitilanteita? 5

6 Miten tulisi arvioida luomuvalvonnan eri organisointivaihtoehtojen sopivuutta annettujen kriteereiden perusteella? Mitä muuta luomuvalvonnassa tulisi kehittää? Selvitysmiehellä on ollut käytössään runsas asiakirja- ja haastatteluaineisto. Kirjalliset lähteet on mainittu joko tekstissä tai lähdeluettelossa raportin lopussa. Lisäksi selvitysmies on saanut käytettäväkseen lukuisia luomuvalvonta-asioihin liittyviä julkaistuja ja julkaisemattomia opinnäytetöitä, mistä lausun erityisen kiitoksen tekijöille. Selvitysmiehen työssä kuuntelu, eli luomuvalvonnan eri sidosryhmien tarpeiden ja toiveiden ymmärtäminen, osoittautui olennaisemmaksi kuin selkeästi ilmaistujen odotusten ja vaatimusten kirjaaminen. Haastattelujen anniksi jäi useimmiten muutama arvokas detalji sen sijaan, että selvitysmies olisi saanut laajoja ja perusteltuja käsityksiä tai kehittämislinjoja, mitä luomuvalvonnan kehittämiseksi tulisi tehdä. Joka tapauksessa osaltaan tämän kuuntelun ja vuorovaikutuksen tuloksena syntyivät tässä raportissa esitetyt johtopäätökset ja vaihtoehdot luomuvalvonnan järjestämiseksi. Kiitos myös niille henkilöille, jotka ovat vuosien saatossa esittäneet moneen kertaan osittain niitä samoja, mutta toteuttamatta jääneitä, rakentavia kehittämisehdotuksia, joita tässäkin selvityksessä monessa kohtaa toistetaan. Rajauksia Tämä selvitystyö ei koske Ahvenanmaata, sillä Ahvenanmaan maakunnalla on itsehallinto, joka perustuu kansainvälisiin sopimuksiin sekä Suomen perustuslaissa (731/1999) ja Ahvenanmaan itsehallintolaissa (1144/1991) maakunnalle säädettyyn itsehallintoasemaan. Luomu-valvonnasta on Ahvenanmaalla säädetty maakuntalailla Landskapslagen om kontroll av ekologisk jordbruksproduktion (1995:52). Itämerellä 15. lokakuuta 2012 Sampsa Heinonen 6

7 1.1 Keskeiset johtopäätökset Luomuvalvontajärjestelmän keskeinen haaste on valvonnan organisointi tilanteessa, jossa luomutuotteiden tuotanto ja markkinat kehittyvät ripeästi, mutta yhteiskunnan toimenpiteistä johtuen viranomaisten resurssit pienenevät. Suomen nykyisen luomuvalvontajärjestelmän ongelma ei ole sen vaikuttavuus eli kyky tuottaa luottamusta markkinoilla olevien luomutuotteiden aitouteen. Nykyisessä järjestelmässä on tehokkaasti toimivia osia, kuten pääosin ostopalveluina tuotetut tarkastukset valvontaan kuuluville toimijoille. Tämä osuus on noin puolet koko valvontajärjestelmän maksullisista eli toimijoiden itse maksamista kustannuksista. Pääratkaisuksi nykyisten resurssien tehokkaammaksi käyttämiseksi selvitysmies ehdottaa maataloustuotannon luomuvalvonnan siirtämistä ELY-keskuksilta Eviralle sen alueellista toimipisteverkostoa hyödyntäen tai vaihtoehtoisesti yksityistämällä valvonta. Valinta näiden kahden vaihtoehdon välillä riippuu siitä, miten luomutuotannon arvioidaan kehittyvän tulevaisuudessa. Uusia resursseja saataisiin luotettavimmin yksityistämällä valvonta, mikä on sekä mahdollista että pääkäytäntö useimmissa Euroopan Unionin maissa. Alkuvaiheessa siirtyminen pääosin yksityisiin tarkastuslaitoksiin perustuvaan järjestelmään onnistuisi riskittömimmin luomalla yksi valtion omistama yhtiö, joka lainsäädännön kautta takaisi luomuvalvonnan peruspalveluiden saatavuuden koko maassa. Lähtötilanteessa voitaisiin myös päättää tarkastusmaksuista siten, että tarkastusmaksut toimijoille eivät olennaisesti muuttuisi. Myöhemmin hinnat määräytyisivät kilpailun kautta markkinoilla, mistä on myönteisiä kokemuksia esimerkiksi Ruotsista. Osalle valvontaan kuuluvista toimijoista nykyinen järjestelmä tuottaa vähän taloudellista hyötyä, mikä tavallisimmin johtuu joko tuotannon pienestä määrästä tai siitä että tuotteita ei markkinoida luomutuotteiden erikoismarkkinoille. Osa toimijoista kokee nykyisen valvontajärjestelmän byrokraattisena, johon pääsyy on EU-lainsäädännön edellyttämä pakollinen tarkastus paikan päällä maatilalla tai yrityksessä vähintään kerran vuodessa. Selvitysmies esittää useita keinoja tilanteen parantamiseksi, mutta korostaa että Suomen pitäisi aktiivisesti edistää muutosta Euroopan Unionin komission luomuvalvontaa koskevaan asetukseen, mikä mahdollistaisi tarkastuskäyntien osittaisen korvaamisen esimerkiksi kirjallisella raportoinnilla ja pistokoeluontoisilla tarkastuksilla. Toimijat arvostavat nykyisen järjestämän neuvonallisuutta, sillä toisin kuin yksityisiin tarkastuslaitoksiin perustuvissa järjestelmissä, on Suomen viranomaisjärjestelmässä hallintolain mukainen viranomaisen neuvontavelvollisuus. Vaikka tarkastusviranomaisen antama neuvonta voi koskea vain tuotantoehtojen täyttämistä, ei taloudellista hyötyä tavoittelevaa tuotantoa, on viranomaisneuvonta tärkeä laatua ja asiakkaiden tyytyväisyyttä lisäävä tekijä. Nykyisen luomuvalvonnan tarjoamat sähköiset palvelut ovat kehittymättömiä, eivätkä ota huomioon asiakkaiden tarpeita ja valmiuksia uuden viestintäteknologian käytössä. Sähköisellä asioinnilla voitaisiin vähentää sekä parjattua byrokratiaa että lisätä luomuvalvonnan tuottaman julkisen tiedon saatavuutta ja siitä viestimistä. Kaikki elintarvikeketjun luomutuotteita tuottavat ja käsittelevät toimijat ovat liittyneet luomuvalvontaan ja sitoutuneet vähintään kerran vuodessa tehtäviin riippumattomiin tarkastuksiin, jotka luomutoimijat itse myös maksavat. Mutta harva kuluttaja tietää tästä. Viestintä on liian vähän käytetty keino edistää kuluttajien luottamusta luomutuotteiden aitouteen. Selvitysmies ehdottaa joukon toimenpiteitä, joilla parannettaisiin luomuvalvontaan kuuluvien toimijoiden, sidostyhmien ja viranomaisten jatkuvaa vuorovaikutusta. Lähtökohtana tulevaisuuden mahdollisuuksien hyödyntämiselle ja haasteiden kohtaamiselle voisi olla luomutoimialan yhteisen luomuvalvontastrategian laatiminen ja sen jatkuva päivittäminen. 7

8 2 TOIMINTAYMPÄRISTÖ 2.1 Luomuvalvontaan liittyvää käsitteistöä Mitä on luomu? Luomu, eli luonnonmukainen tuotantotapa, on kestävän kehityksen periaatteiden mukaista elintarviketuotantoa. Luomukasvintuotannossa päähuomio on maan hyvinvoinnissa. Viljavuus taataan vuoroviljelyllä ja eloperäisellä lannoituksella. Samalla tuotannosta aiheutuva ympäristökuormitus vähenee. Kasvinsuojelu hoidetaan luonnon omilla kasvinsuojeluaineilla, tuhoeliöiden luontaisilla vihollisilla, kestävillä lajikkeilla sekä viljelykierrolla. Luonnonmukaisessa eläintuotannossa yhdistetään hyvälaatuisen rehun tuottaminen, eläinten lajinmukainen käyttäytyminen sekä ympäristöystävällinen, ekologisesti kestävä tuotantotapa. Eläinten hyvinvointi on toiminnan lähtökohta. Luomutuotantoeläimet saavat elää lajilleen tyypillisesti, liikkua vapaasti ja ulkoilla säännöllisesti. Eläinten rehu on pääosin luomurehua ja eläimille luontaisesti sopivaa. Eläimet hoitavat myös itse jälkeläisiään. Luomuelintarvikkeen maatalousperäisistä raaka-aineista vähintään 95 % on luomutuotettuja. Luomuelintarvikkeen valmistuksessa saa käyttää vain osaa elintarvikelainsäädännön sallimista lisäaineista ja säilöntäaineita saa käyttää erittäin rajoitetusti Mitä on luomuvalvonta? Luonnonmukaisen maataloustuotannon alkutaipaleella tuotteet myytiin suurimmalta osin suoraan kuluttajille, jotka tunsivat viljelijät ja heidän tuotantomenetelmänsä. Tuotantomäärien kasvaessa ja tuotteiden jakeluketjun pidentyessä näin kiinteä yhteys viljelijöiden ja kuluttajien välillä ei enää ole useinkaan mahdollista, vaan tuotteiden tuotantotavan takaamiseksi on kehitetty valvontajärjestelmiä. Luomuvalvonnan tehtävänä on taata kuluttajille aidot luomutuotteet ja luoda tuottajille reilun kilpailun edellytykset luomutuotteiden markkinoilla. Tätä varten luomutuotantoketjua valvotaan kaikissa tuotannon vaiheissa pellolta pakkaukseen. Suomessa on biodynaamisten tuotteiden kansainvälinen Demeter -merkki ollut käytössä jo vuodesta 1958 lähtien. Nykyisentyyppisen, riippumattomuutta tavoittelevan valvontajärjestelmän kehittämisen aloitti Luomuliitto vuonna Lakisääteistä luomuvalvonnasta tuli vuonna 1994 kun Euroopan talousyhteisön luomulainsäädäntöä alettiin soveltaa Suomessa osa Euroopan talousalue (ETA) -sopimusta. Luomuvalvonnan kokonaisuuteen kuuluvia perusrakenteita ovat tuotantoehdot, tarkastusjärjestelmä ja tuotemerkki Luomutuotannon tuotantoehdot Kaupallisen luonnonmukaisen tuotannon vähimmäisvaatimukset määritellään lainsäädännöllä. Kun tässä selvityksessä puhutaan tuotantoehdoista, tarkoitetaan sillä (ellei erikseen mainittu) lakisääteisten vähimmäisvaatimusten kokonaisuutta hierarkialtaan eritasoisista säädöksistä aina viranomaisohjeistukseen asti. Euroopan Unionin alueella sitovat tuotantoehdot on annettu neuvoston asetuksella (EY) N:o 834/2007.

9 Säädöspohjaisten vähimmäisvaatimusten lisäksi on olemassa yksityisiä standardeja, jotka laajentavat ja syventävät luomutuotantoa sen eri osa-alueilla, esimerkiksi koskien luomutekstiilejä. Kun tässä selvityksessä puhutaan yksityisistä standardeista, tarkoitetaan sillä sellaisia luomutuotantoehtoja, jotka eivät ole säädöspohjaisia vähimmäisvaatimuksia Tarkastusjärjestelmä ja luomutarkastuksen kulku Yksinkertaistaen luomutuotannon tarkastusjärjestelmä muodostuu tiedon keruusta eli tarkastuksista, tiedon arvioinnista ja päätöksenteosta eli sertifioinnista. Tarkemmin tarkastusjärjestelmään liittyvää käsitteistöä on avattu liitteessä 1. Luomuvalvontaan hakeudutaan sertifioivan tarkastuslaitoksen kautta. Alkutarkastuksessa tarkastetaan tilan olosuhteet, tuotantohistoria ja tuotantoedellytykset sekä luomusuunnitelma. Tämän jälkeen tarkastuslaitos päättää toimijan hyväksymisestä valvontajärjestelmään. Valvontajärjestelmään hyväksytyllä toimijalla on oikeus myydä tuotantoehtojen mukaan tuottamiaan luomutuotteita luomutuotteina. Maataloustuotteilla on siirtymävaihe eli aika jolloin tuotannossa on noudatettava luomuvaatimuksia, mutta jona aikana tuotteita ei saa markkinoida luomutuotteina. Valvontajärjestelmään hyväksymisen eli sertifiointipäätöksen jälkeen valvontaan kuuluvat toimijat tarkastetaan vähintään kerran vuodessa. Maatilan tarkastuskäynnin aikana käydään läpi tilan peltolohkot ja tuotantotilat sekä varmistetaan, että esimerkiksi varastokirjanpito, viljelytoimenpiteet ja tuotanto-olosuhteet ovat tuotantoehtojen mukaiset. Elintarvikkeita valmistavan tai välittävän yrityksen tarkastuksessa erityistä huomiota kiinnitetään tavaravirtoihin, luomu- ja tavanomaisten tuotteiden erilläänpitoon, tuotteiden koostumukseen ja pakkausmerkintöihin. Tarkastaja voi ottaa maa- tai tuotenäytteitä analysoitavaksi, mutta niiden merkitys tuotantotavan varmistamisessa on marginaalinen: Luomussa tarkastetaan olosuhteita ja tuotantoprosessia, ei niinkään itse tuotteita. 2.2 Luomutuotteiden tarjontaketju ja markkinat suomessa Luomutuotteiden markkinaosuus Suomessa on vielä pieni, mutta se on ollut viime vuosina voimakkaassa kasvussa. Nielsenin Kuluttajapaneeli -tutkimuksen mukaan kotitalouksien luomuostot olivat arvoltaan noin 120 miljoonaa euroa vuonna 2011, mikä oli noin 1,7 prosenttia kaikkien elintarvikkeiden ostojen arvosta. Kaupan asiantuntija-arvion mukaan luomumarkkinan arvo oli noin 163 miljoonaa euroa vuonna 2011 ja osuus koko elintarvikemyynnistä noin 1,3 prosenttia. Noin 15 prosentin kasvuarvion perusteella luomutuotteiden myynnin osuus olisi siten noin 1,5-2 prosenttia vuonna Luonnonmukainen maataloustuotanto Luomutilojen rakenne Suomessa on noin 4300 luomutilaa, joista uusia vuonna 2012 aloittaneita noin 350. Kaikista Suomen maatiloista luomussa on seitsemän prosenttia. Suomen peltopintaalasta on luomua yhdeksän prosenttia eli noin hehtaaria. Luomutilojen keskipinta-ala on noin 48 hehtaaria, mikä on noin 28 prosenttia enemmän kuin suomalaisilla tiloilla keskimäärin luvulla luomuviljelyn painopiste on siirtynyt itään ja pohjoiseen, missä suurimmalla osalla tiloista on eläimiä, yleisimmin nautakarjaa. Koska luomueläintuotteiden 9

10 markkinat ovat vielä kehittymättömät, on painopisteen siirtyminen Nurmi-Suomeen merkinnyt, että osa luomutiloista ei myy mitään eläintuotteita luomulaatuisina. Luomurehuvilja ja -nurmi käytetään rehuna omalle tavanomaiselle karjalle ja eläintuotteet kuten maito ja liha myydään tavanomaisesti tuotettuina eli Suomessa jo viljelyssä olevalla luomupeltoalalla ja toimivilla luomutiloilla olisi mahdollisuus tuottaa huomattavasti nykyistä enemmän luomuelintarvikkeita Peltoalasta suurin osa käytetään rehuntuotantoon kuten tavanomaisessakin viljelyssä Suomessa. Luomuhyväksytystä peltoalasta on noin kolmannes viljoilla ja palkoviljoilla. Vilja-alasta noin puolet on kauraa. Luomukauraa viedään merkittäviä määriä ulkomaille. Viljojen ja palkoviljojen lisäksi muita merkittäviä peltoviljelykasveja ovat rypsi ja perunan. Rypsiä käytetään sekä ruokaöljyksi että luomuvalkuaisrehun eli rypsirouheen valmistukseen. Luonnonmukainen puutarhatuotanto Suomessa on merkittävää luonnonmukaista kasvihuone- ja sientenviljelyä. Tuotanto on keskittynyt siten, että kolmen suurimman kasvihuoneyrityksen osuus on noin kolmannes koko maan noin neliömetrin viljelyalasta. Tärkein viljelykasvi on tomaatti. Suomi on Euroopan johtava maa luomusiitakesienten viljelyssä. Merkittävä osa tuotannosta viedään ulkomaille. Luomueläintuotanto Luomueläintilojen määrä on kasvanut tasaisesti vuodesta 2005 lähtien. Vuonna 2012 luomueläimiä pidetään noin 700 tilalla. Eläintuotannon tavallisimmat suunnat ovat emolehmien pito, lypsykarjatalous ja lammastalous. Sika- ja siipikarjatiloja on yhteensä vain muutamia kymmeniä. Vaikka kaikista valvontaan kuuluvista luomutiloista on noin 40 % kotieläintiloja, niistä vain noin kolmannes kuuluu luomueläintuotannon valvontajärjestelmään, mikä on edellytyksenä niin luomukotieläintuotannon tuelle että tuotteiden markkinoimiseen luomutuotteina. Vuonna 2011 luomueläintilalla pidettiin keskimäärin 34 lypsylehmää, 37 emolehmää, 200 lihasikaa, 2700 kanaa ja 110 uuhta. Luomukalantuotanto Luonnonmukaisella vesiviljelyeläinten tuotannolla tarkoitetaan meidän olosuhteissamme lähinnä kalan- ja ravunkasvatusta luonnonmukaisin menetelmin. Toistaiseksi Suomen valvontajärjestelmässä ei ole vielä vesiviljelyä harjoittavia toimijoita, mistä johtuen alalle ei ole katsottu tarpeelliseksi laatia kansallisesta ohjeistusta. Pro Kala on julkaissut raportin Kalatuotteiden ympäristömerkit ja -sertifikaatit, josta käy hyvin ilmi markkinoiden moninaisuus ja kehittyminen eri asioita painottavaksi. Keruutuotanto Suomessa on pinta-alaltaan maailman suurin sertifioitu luonnonvaraisten syötävien kasvien luomukeruuala, noin yhdeksän miljoonaa hehtaaria. Alasta 7,2 milj. ha on Lapissa, jonne on luotu ainutlaatuinen, tuhansia yksityisiä metsänomistajia kattava tietojärjestelmä, joka mahdollistaa sertifioinnin EU:n lainsäädännön mukaisesti. Lapin luomukeruualueen kaltaista, pitkäjänteisen kaupallisen luomukeruutoiminnan mahdollistavaa järjestelmää ei ole pystytty vakiinnuttamaan muualle maahan. Maa- ja metsätalousministeriön luonnonmarjojen ja -sienten kauppaantuloselvitys (MARSI) seuraa myös luomukeruutuotteita. Vuonna luomusertifioitujen marjojen osuus kaikista luonnonmarjoista oli prosenttia. Eniten luomuna myydään mustikkaa ja puolukkaa. Luonnonsieniä ei luomuna poimita ainakaan toistaiseksi. Merkittävä osa luomuluonnonmarjoista menee vientiin. Luomuluonnonmarjoista saatava poimijatulo oli 4,7 miljoonas euroa vuonna

11 2.2.2 Luomuelintarvikkeiden valmistus Luomutuotteita valmistaa, varastoi ja tuo EU:n ulkopuolelta noin 550 yritystä vuonna Määrä on viime vuosina kasvanut vuosittain noin kymmenellä prosentilla vuodessa (kuva 1). EU-maihin verrattuna Suomessa on poikkeuksellisen paljon myllytuotteiden ja kasvisten jalostajia. Selvästi EU-maita vähemmän meillä on juomien, öljy- ja rasvatuotteiden ja pitkälle jalostettujen elintarvikkeiden valmistajia. Jalostuksen ja markkinoinnin ongelmana on pienen markkinan haaste; jalostajat eivät saa riittävästi luomuraaka-ainetta, eivätkä maataloustuottajat löydä sopivia kanavia tuotteiden markkinointiin. Kuva 1. Luomuvalvontaan kuuluvien valmistajien ja tukkujen lukumäärän kehitys Luomutuotteiden jakelukanavat ja kuluttajat Suomessa päivittäistavarakaupan osuus luomuostoista on noin 84 %. Muiden myyntikanavien, kuten erikoiskauppojen, torien, ruokapiirien, suoramyynnin ym., osuus on 16 % kuluttajien luomuostoista. Erikoistukkukaupoista HoReCa-tukkukauppa vastaa vähittäiskaupan ulkopuolisesta tavaranvälityksestä ja ne ovat tärkeitä toimittajia luomutuotteita käyttäville ammattikeittiöille. Ammattikeittiöt Luomutuotteiden osuuden ammattikeittiöiden raaka-aineista arvioidaan olevan noin puoli prosenttia. Luomutuotteita aktiivisesti ja säännöllisesti käyttävien kuluttajien ja ammattikeittiöiden määrät ovat voimakkaassa kasvussa. Luomua käyttää vähintään viikoittain jo lähes viidennes ammattikeittiöistä. Julkisen sektorin keittiöistä vastaava osuus on 13 %. Ruokapalvelut eivät kuulu EU:n luomuasetuksen alaan, eikä Suomessa niille ole kansallista tai yksityistä valvontajärjestelmää. EkoCentria on vuodesta 2002 toteuttanut Portaat luomuun ohjelmaa, joka on valmentanut sekä julkisia että yksityisiä ateriapalveluita luomutuotteiden käyttöön. Ohjelmaan oli vuoden 2011 lopussa liittynyt noin 500 keittiötä, joista valtaosa on julkisia. Vienti ja tuonti Vuonna 2009 Suomen luomuviennin arvo oli noin 14 miljoonaa euroa, joka osuudeltaan vastaa yhtä prosenttia Suomen koko elintarvikeviennistä. Nyt (vuonna 2012) viennin arvo on selvästi pienempi. Luomuelintarvikkeita vieviä yrityksiä on yli 40, joista valtaosa pk-yrityksiä. Merkittävimmät suomalaiset luomuvientituotteet syntyvät viljaketjussa: hiutalekaura, kaurahiutale, vehnäjauho ja leipä. 11

12 Kovasta hintakilpailusta johtuen luomuvienti ei ilmeisesti ole kasvanut parin viime vuoden aikana, mutta yhä useammat jalostetut tuotteet ovat saavuttaneet sijan ulkomaisilla markkinoilla. Kotimaisen kysynnän voimakas kasvu vaikuttaa kahdella tavalla: Se lisää kotimaan markkinan huokuttelevuutta, mutta samalla se tarjoaa aikaisempaa suuremmat mahdollisuudet kehitellä uusia tuotteita, joilla voisi olla myös vientipotentiaalia. Tuontia ei tilastoida erikseen luomun osalta, mutta arvolla mitaten ja tuoteryhmittäin arvioiden suomalaisten luomutuotteiden osuus päivittäistavarakaupassa on noin 70 % (2008). Tämän lisäksi Alkon ja muutamien ravintolatukkujen kautta on tarjolla luomualkoholijuomia ja oluita. Kuluttajat Nielsenin Kuluttajapaneeli (aikaisemmin Scantrack ja Homescan) on vuodesta 2004 lähtien seurannut suomalaisia kotitalouksia luomutuotteiden ostajana. Ostomäärän mukaan kuluttajataloudet on jaettu neljään ryhmään: aktiivikäyttäjiin, säännöllisiin käyttäjiin, kokeilijoihin ja ei-käyttäjiin. Vuonna 2010 aktiivitalouksien osuus oli seitsemän prosenttia ( ) kotitalouksista. Ryhmässä luomun osuus ruokakorista on yli neljä prosenttia. Aktiivitalous osti luomua keskimäärin 58 kertaa vuodessa yhteensä 259 eurolla. Säännöllisiin käyttäjiin lasketaan kuuluvaksi taloudet, joiden ostoista 0,8-4 prosenttia on luomua. Vuonna 2010 säännöllisiin kuului 22 % kotitalouksista. Ne ostavat luomua noin 16 kertaa ja keskimäärin 46 eurolla vuodessa. Kokeilijoilla (46 %) luomun osuus ostoskorista on hyvin pieni, eli alle 0,8 %. He ostavat luomua noin joka toinen kuukausi. Nämä ostokset kattavat 16 % luomuostoista. Tämä joukko edustanee melko tavallista kaupassa käyvää kotitaloutta. Loput 31 % kotitalouksista luokitellaan luomun ei-käyttäjiksi. Aktiivikäyttäjien ja säännöllisten osuus kaikista kotitalouksiin ostetuista luomutuotteista oli 84 % vuonna 201. Aktiivikäyttäjissä on paljon nuoria, vielä sinkkuja tai aivan pienten lasten vanhempia. Säännöllisissä käyttäjissä painottuvat iäkkäämmät sinkut Luomuvalvonnan toimijoita ja keskeisiä sidosryhmiä Luomuvalvonnan suorien asiakkaiden lisäksi luomuvalvonnan kannalta keskeisiä toimijoita ja sidosryhmiä ovat: EkoCentria EkoCentrian tavoitteena on kestävien valintojen edistäminen julkisissa ruokapalveluissa erilaisten hankkeiden avulla. Portaat luomuun -ohjelma on vapaaehtoinen ohjelma, jonka tarkoituksena on auttaa ammattikeittiöitä lisäämään luomutuotteiden käyttöä osana kestävän kehityksen mukaista toimintaa. Sen toteuttamisesta on vastannut Savon ammatti- ja aikuisopiston yhteydessä Suonenjoella EkoCentria. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset ELY-keskuksia on 15 ja ne tukevat alueellista kehittämistä hoitamalla valtionhallinnon toimeenpano- ja kehittämistehtäviä alueilla. Niiden tehtävänä on lisäksi edistää yrittäjyyttä, työmarkkinoiden toimintaa, osaamista ja kulttuuria, liikennejärjestelmän toimivuutta ja liikenteen turvallisuutta, hyvää ympäristöä sekä luonnon ja luonnonvarojen kestävää käyttöä alueilla sekä työvoiman maahanmuuttoa. ELY-keskukset toimivat yhteistyössä maakunnan liittojen kanssa. Elintarviketurvallisuusvirasto Evira Elintarviketurvallisuusvirasto Eviran toiminnan päämääränä on varmistaa tutkimuksella ja valvonnalla elintarvikkeiden turvallisuutta ja laatua sekä kasvien ja eläinten terveyttä. Evirassa. työskentelee noin 750 asiantuntijaa. Eviran budjetti on noin 50 miljoonaa euroa, joka koostuu valtion budjetista (37 miljoonaa euroa) ja asiakasmaksuista (13 miljoonaa euroa). 12

13 Luomuliitto Luomuliitto on koko suomalaisen luomualan, kuluttajien ja tuottajien yhteinen etujärjestö. Liitolla on noin 20 jäsenjärjestönsä kautta noin 2400 henkilöjäsentä. Luomuliitto kustantaa luomualan keskeisintä julkaisua, Luomulehteä. Suomen vanhin luomualan yhdistys Biodynaaminen yhdistys on Luomuliiton jäsenjärjestö. Maa- ja metsätalousministeriö Suomessa luomuvalvonnan täytäntöönpanon ylin johto ja valvonta kuuluu maa- ja metsätalousministeriölle. Se on myös EU:n luomulainsäädännössä tarkoitettu toimivaltainen viranomainen. Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry. MTK on maanviljelijöiden, metsänomistajien ja maaseutuyrittäjien etujärjestö. MTK:lla on luonnonmukaisen tuotannon valiokunta, joka toimii alan asiantuntijana ja yhteistyöelimenä. Pro Luomu ry. Pro Luomu ry:n tarkoituksena on edistää Suomen luomualan kehitystä ja kasvua edesauttamalla kysynnän ja tarjonnan kohtaamista ja ratkomalla arvoketjun pullonkauloja. Vuoden 2011 lopussa yhdistyksessä oli 34 varsinaista jäsentä sekä 4 kannattajajäsentä. Jäsenkunta edustaa koko luomualaa, ketjun eri toimijoita ja eri elintarvikeryhmiä. ProAgria ProAgrian toimiala on maaseudun ja maaseutuelinkeinojen neuvonta- ja kehitystoiminta maatalous- ja maaseutuyrittäjien tarpeisiin. Palvelukokonaisuuksia ovat ProAgria Maito, ProAgria Kasvi, ProAgria Liha. ProAgria Yritys ja ProAgria Tekniikka. Palvelut kattavat sekä perusmaatalouden että uusimuotoisen yritystoiminnan. ProAgria Keskukset ovat maan suurin laatu- ja ympäristökouluttaja ja maaseudun kehittäjäorganisaatio. Luomupalvelut tarjoavat palveluita niin luomutuotantoon siirtyvälle kuin jo luomutuotannossa toimivalle yrittäjälle. Tulli Tulli on valtiovarainministeriön tulosohjaama keskusvirasto. Suomen tulli on osa Euroopan unionin tullijärjestelmää. Tulli valvoo EU:n ulkopuolisista maista tuotavien luonnonmukaisesti tuotettujen maataloustuotteiden, elintarvikkeiden, rehujen, alkoholijuomien, kylvösiementen ja taimiaineiston tuontia neuvoston asetuksen (EY) N:o 834/2007 ja sitä täydentävän yhteisölainsäädännön mukaisesti. Tulli valvoo myös EUjäsenmaista Suomeen toimitettavien muiden kuin eläimistä saatavien luonnonmukaisesti tuotettujen elintarvikkeiden vaatimusten mukaisuutta purkamisen ja varastoinnin yhteydessä. Tulliin kuuluu myös Espoossa sijaitseva Tullilaboratorio, joka on tärkein luomutuotteiden vierasaineiden analysointipaikka. Valvira Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Valvira) ohjaa, valvoo ja hoitaa lupahallintoa sosiaali- ja terveydenhuollossa, alkoholihallinnossa ja ympäristöterveydenhuollossa. Luomuvalvonnan kannalta keskeinen Valviran palvelu on alkoholijuomien eli yli 2,8 tilavuusprosenttia etyylialkoholia sisältävien juomien valvonta. 13

14 2.3 Luomuvalvonnan lainsäädäntö Euroopan unionin lainsäädäntö Euroopan unionin alueella kaikkea elintarvikeketjuun kohdistuvaa virallista valvontaa säädellään neuvoston asetuksella (EY) N:o 882/2004. Valvonta-asetuksessa määritellään yksityiskohtaisesti se, kuinka jäsenvaltioiden tulee järjestää elintarvikeketjun virallinen valvonta. Valvonta-asetuksella muun muassa luodaan perusta ja määritellään reunaehdot kaikelle valvonnan laadulle tavoitteena vaikuttava valvonta. Lisäksi asetus velvoittaa muun muassa, että kaiken virallisen valvonnan tulee perustua dokumentoituun riskiperusteiseen tarkastustoimintaan, ja valvonnan järjestämiseksi tulee olla käytettävissä riittävästi pätevää ja kokenutta henkilökuntaa. Valvonta-asetus velvoittaa, että näiden erilaisten vaatimusten ja haasteiden täyttämiseksi tulee viranomaisen järjestää toimintansa riskiperusteiseksi (risk based assessment) ja läpinäkyväksi (transparency). Euroopan unionissa on yhteinen lainsäädäntö, jolla säädetään luonnonmukaista maataloustuotantoa ja luonnonmukaisesti tuotettujen tuotteiden tuotantosääntöjä, merkintöjä ja valvontaa sekä tuontia Euroopan ulkopuolelta unionin alueelle. Luonnonmukainen tuotanto kattaa kaikki toimitusketjun vaiheet, kuten tuotannon tiloilla, elintarvikkeiden jalostuksen, jakelun ja vähittäismyyntitoiminnan. Kaikkien toimitusketjuun kuuluvien toimijoiden on noudatettava samoja tuotantoa tiloilla, jalostusta, jakelua, merkintöjä ja tarkastuksia koskevia sääntöjä. Keskeiset säädökset ja niistä tässä selvitysraportissa käytetyt lyhennetyt nimet ovat: Neuvoston asetus (EY) N:o 834/2007 Neuvoston asetus luonnonmukaisesta tuotannosta ja luonnonmukaisesti tuotettujen tuotteiden merkinnöistä sekä asetuksen 2092/91 kumoamisesta (neuvoston asetus) Komission asetus (EY) N:o 889/2008 luonnonmukaisesta tuotannosta ja luonnonmukaisesti tuotettujen tuotteiden merkinnöistä annetun neuvoston asetuksen (EY) 834/2007 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä luonnonmukaisen tuotannon, merkintöjen ja valvonnan osalta (toimeenpanoasetus) Komission asetus (EY) N:o 1235/2008 neuvoston asetuksen (EY) N:o 834/2007 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä kolmansista maista tuotavien luonnonmukaisten tuotteiden tuontijärjestelyjen osalta (tuontiasetus) Neuvoston asetus käsittää kaikki maataloustuotteet, rehut, elintarvikkeet ja alkoholijuomat. Nykyisin myös viljellyt kalat ja vesieläimet, hiiva ja rypäleviini kuuluvat asetuksen piiriin. Muutamilla muilla aloilla, kuten siipikarja- ja kasvihuonetuotannossa, nykyisten tuotantoehtojen muutos on vireillä. Valvonnan järjestäminen Jäsenvaltiot voivat valita, perustavatko ne julkisen, yksityisen vai niiden yhdistelmästä koostuvan valvontajärjestelmän. Jäsenvaltiot nimeävät vähintään yhden tarkastuksista vastaavan toimivaltaisen viranomaisen. Verrattaessa luomutuotannon lainsäädännön asettamia vaatimuksia viranomaistoiminnalle standardiin EN45011, ei perusasioissa ole juurikaan eroja. Toimijan kannalta selkeä ero on, että EN standardin mukaan tarkastuslaitos ei saa neuvoa toimijaa sertifikaatin myöntämisen esteenä olevassa asiassa, kun taas hallintolain 434/ edellyttää, että viranomainen neuvoo toimijaa häntä koskevassa asiassa. Suurimmassa osassa eli 18 jäsenvaltiossa luomuvalvonta perustuu yksityisiin tarkastuslaitoksiin perustuvaan järjestelmään; viisi jäsenvaltiota on nimennyt julkiset tarkastusviranomaiset ja neljä yhdistelmäjärjestelmän. Toimivaltaisten viranomaisten vastuulla on tarkastuslaitosten ja -viranomaisten hyväksyminen ja valvonta. Yksityisten tarkastuslaitosten on lisäksi oltava akkreditoituja 14

15 EN45011 standardin mukaisesti. Vuonna 2011 tarkastuslaitoksia oli EU:ssa yhteensä 199 kpl. Komissio on yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa laatinut sisäisen valmisteluasiakirjan (Working document of the Commission services on official controls in the organic sector), joka koskee luonnonmukaisen tuotannon alalla toimitettavia virallisia tarkastuksia. Asiakirja ei ole laillisesti sitova, mutta se osoittaa, että komission pyrkimyksenä on kehittää jäsenvaltioille konkreettisemmat ohjeet, joissa neuvotaan, miten luonnonmukaista tuotantoa koskevat asetukset pannaan täytäntöön. Kuva 2. Luonnonmukaisten tuotteiden valvontajärjestelmässä toimivat instituutiot ja elimet Lähde: Economic concepts of organic certification , CERTCOST Economic analysis of certification systems in organic food and farming. Luomutuotteiden tuonti kolmansista maista Neuvoston asetuksessa on säädetty kolmesta tuontijärjestelmästä, joita voidaan soveltaa EU:n ulkopuolella tuotettuihin luonnonmukaisiin tuotteisiin: 1. Komissio hyväksyy kolmansia maita, joiden osalta se katsoo, että niiden luomutuotteiden tuotanto- ja valvontajärjestelmä vastaa EU:n järjestelmää. Vastaavaksi hyväksyttyjen kolmansien maiden luettelossa oli seuraavat maat: Argentiina, Australia, Costa Rica, Intia, Israel, Japani, Kanada, Sveitsi, Tunisia, Uusi-Seelanti ja Yhdysvallat. 15

16 2. Väliaikaiseksi tarkoitetussa ns. tuontilupajärjestelmässä tuotteiden vastaavuus EU-järjestelmään voidaan osoittaa tuote ja tarkastuslaitoskohtaisesti. Lupia ei ole enää mahdollista myöntää alkaen. 3. Uuden, vuonna 2012 käyttöönotetun järjestelmän mukaisesti myös kansainvälisillä luomutarkastuslaitoksilla on mahdollisuus osoittaa, että niiden luomutuotteiden tuotanto- ja valvontajärjestelmä vastaa EU:n järjestelmää Suomen lainsäädäntö Luomuvalvontaa koskeva suomalainen lainsäädäntö on toimeenpantu EY:n yhteisen maatalouspolitiikan toimeenpanolain (1100/1994) nojalla. Neuvoston asetus on pantu maa- ja metsätalousministeriön asetuksilla: 846/2008 luonnonmukaisesta tuotannosta, luonnonmukaisten tuotteiden merkinnöistä ja valvonnasta 1025/2009 luonnonmukaisesta tuotannosta, luonnonmukaisten tuotteiden merkinnöistä ja valvonnasta annetun asetuksen muuttamisesta 108/2012 luonnonmukaisesta tuotannosta, luonnonmukaisten tuotteiden merkinnöistä ja valvonnasta annetun maa- ja metsätalousministeriön asetuksen muuttamisesta Lainsäädännön ja valvonnan osalta kansallista liikkumavaraa sektorilla on varsin vähän ja Suomen kansallinen säädös lähinnä täsmentääkin tiettyjä jäsenvaltioiden päätettäväksi jätettyjä yksityiskohtia. Eläintuotannon osalta ne koskevat: yksityisen eläinstandardin hyväksymistä sellaisille eläinlajeille, joita neuvoston asetus ei säädöstä, eräitä eläintuotannon erikoistapauksia, joista säädetään kansallisesti: eläimille suoritettavat toimenpiteet ja tiettyjen vitamiinien käyttö, hitaasti kasvavat siipikarjalinjat, nautojen pitäminen kytkettyinä pienellä tilalla, eläintiheys, siipikarjatarhojen tyhjilläänpito, mehiläishoidon suoja-alueet ja eräät eläintuotannon hätätilanteet. yksityisiin standardeihin perustuvia lemmikkieläinten ruokaa ja vesikasvien ja mikroleviä koskevien vaatimusten valvontaa. Kasvintuotantoa koskien maa- ja metsätalousministeriön asetus määrää luomutuotannossa käytettävästä lisäysaineistosta, kasvintuotannon puhdistus- ja desinfiointiaineista ja kotitalousjätteen käytöstä lannoitteina. Muilta osin maa- ja metsätalousministeriön asetus määrää valvontajärjestelmän toimeenpanoon liittyvistä asioista. Tämä sisältö on kuvatta kappaleessa 2.4. Maa- ja metsätalousministeriön asetuksen mukaan valvontaviranomainen päättää tuotantotarkastuskertomuksen perusteella tuotantotarkastuksen hyväksymisestä 60 vuorokauden kuluessa siitä, kun valvontaviranomainen on saanut tuotantotarkastuskertomuksen. 2.4 Luomuvalvonnan toimeenpano Suomessa Neuvoston asetuksessa (EY) N:o 834/2007 määritellään toimivaltainen viranomainen, joka tarkoittaa jäsenvaltion keskusviranomaista, jolla on toimivalta järjestää virallinen valvonta luonnonmukaisen tuotannon alalla. Euroopan yhteisön yhteisen maatalouspolitiikan täytäntöönpanosta annetun lain 1100/1994 nojalla (muutos 273/2003) tällainen toimivaltainen viranomainen on Suomessa maa- ja metsätalousministeriö. 16

17 Komission asetuksessa (EY) N:o 889/2008 määritellään tarkastusviranomainen, jolla tarkoitetaan jäsenvaltion julkista hallinto-organisaatiota, jolle toimivaltainen viranomainen on kokonaan tai osittain siirtänyt sille kuuluvan toimivallan tarkastusten tekemiseen ja sertifikaattien myöntämiseen. Suomessa toimivallan siirto perustuu maa- ja metsätalousministeriön asetukseen 846/2008. Siinä mainitut viranomaiset Suomessa ovat Evira, ELY-keskukset, Valvira, Tulli ja kunnat. Luomuvalvonnan asiakkaat Vuoden 2011 luomuvalvontaan kuului 4556 maatilaa ja yritystä (taulukko 1). Luomuvalvonnan asiakkaista 86 prosenttia oli maatiloja ja muita alkutuotannon toimijoita. Taulukko 1. Luomuvalvontaan kuuluvien toimijoiden määrä Luomualkutuotanto (ELY-keskukset) joista valvottuja luomueläintiloja Luomuelintarviketoimijat (Evira) Luomurehutoimijat (Evira) Luomusiemenpakkaamot (Evira) Luomualkoholijuomavalmistajat ja tukut (Valvira) 67 Yhteensä Luomuvalvontaviranomaiset ja niiden tehtävät Seuraavassa kappaleessa kuvataan eri valvontaviranomaisten tehtäviä luomuvalvonnan toimeenpanossa. Järjestelmä on tiivistetty kuvaksi 3. Evira Eviralla on toimivaltaisen viranomaisen tehtäviä, esimerkiksi tuontiluvat ja yleiset siemenluvat, luomutarkastuslaitoksen tehtäviä ja ohjaava rooli luomuvalvonnassa. Evira tehtävänä on suunnitella, ohjata ja valvoa luomumaataloustuotannon valvontaa, kouluttaa ELY-keskusten toimihenkilöt ja tarkastajat. Evira myös valtuuttaa luomutuotannon tarkastajat (so. muut kuin Eviran tai ELY-keskusten maaseutuosaston virkamiehet). Evira hoitaa keskitetysti valvontajärjestelmän budjetoinnin ja maksuliikenteen. Evira laatii vuosittain valtakunnallisen valvontasuunnitelman luomutuotannon valvonnasta. Valvontasuunnitelmassa kuvataan mm. valvonnan keskeiset tavoitteet ja painopisteet sekä valvonnan ohjaukseen, koulutukseen, yhteistyöhön ja valvonnan laadunvalvontaan liittyvät tavoitteet ja toimenpiteet. ELY-keskusten valvontatavoitteet toimitetaan ELY-keskuksille vuosittain tulossopimusten yhteydessä. Luomutarkastuslaitoksen ominaisuudessa Evira suunnittelee, tarkastaa käyttäen apunaan valtuuttamiaan tarkastajia ja sertifioi: luonnonmukaisen kylvösiemenen ja taimiaineiston pakkaamista, varastointia ja tukkukauppaa harjoittavia toimijoita ja kaupan pitämistä; luomurehujen valmistajia, valmistuttajia, valmistusta, varastointia, kaupan pitämistä ja tukkukauppaa harjoittavia toimijoita; luomuelintarvikkeiden valmistajia, valmistuttajia, valmistusta, varastoijia, varastointia, tukkukauppoja ja tukkukauppaa; toimijoita, jotka tuovat maahan EU:n ulkopuolisista maista tai vievät kolmansiin maihin maataloustuotteita, elintarvikkeita, rehuja, kylvösiemeniä ja taimiaineistoa. 17

18 Kuva 3. Luonnonmukaisen tuotannon valvontaviranomaiset Luomuvalvonnan (Evira, ELY-keskukset ja ostopalvelutarkastajat) työpanos oli yhteensä noin 39 henkilötyövuotta vuonna Maksullisen työn osuus oli noin 70 prosenttia. (taulukko 2). Taulukko 2. Luomuvalvonnan (Evira, ELY-keskukset ja ostopalvelutarkastajat) henkilötyövuosimäärät (htv) vuonna 2011 Evira ELY-keskus Ostopalv.- tarkastus Yhteensä Maksuton Maksull. yht Maksuton Maksull. yht Maksull. Maksuton Maksull. yht 7,63 2,74 10,37 2,73 6,72 9,45 13,00 10,36 22,46 32,82 Luomu* 1,76 4,40 6,16 1,76 4,40 6,16 Vyörytykset 7,63 2,74 10,37 4,49 11,12 15,61 13,00 12,12 26,86 38,98 yhteensä *sisältää vyörytykset Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset Elintarvikeketjun valvonnassa ELY-keskuksilla on tehtäviä kasvinterveyden ja taimiaineiston, kasvinsuojeluaineiden käytön ja kaupan, kasvisten kauppanormien, rehujen ja lannoitevalmisteiden, kylvösiementen ja hukkakauran, viljan intervention, luonnonmukaisen maataloustuotannon sekä eläinten merkinnän ja rekisteröinnin valvonnassa. Luomuvalvonnan osalta ELY-keskukset voidaan rinnastaa erillisiin tarkastuslaitoksiin. ELY-keskukset valvovat luonnonmukaisten maataloustuotteiden tuottajia toimeksiantamalla tarkastukset Eviran valtuuttamille tarkastajille ja tekemällä kaikki yksittäisiä viljeli- 18

19 jöitä koskevat tarkastus- (noin 4500 kpl) ja lupapäätökset (noin 1200 kpl). Vähäisempänä tehtävänä ELY-keskuksilla on valvoa luonnonmukaisten maataloustuotteiden (esimerkiksi luomuheinän) kaupan pitämistä vähittäismyynnissä. ELY-keskukset käyttävät elintarvikeketjun valvontaan vuosittain noin 50 htv, joista luomuvalvonnassa noin 15 htv. Varsinaisen luomuvalvontatyön osuus on noin 10 htv:ta, mikä muodostuu noin 30 luomuvalvontatyössä mukana olevan asiantuntijan työpanoksesta. Vyörytysten eli yleiskustannusten osuus on noin 6 htv:ta eli 39 prosenttia vaihdellen ELY-keskuksesta riippuen prosentin välillä. ELY-keskusten kustannukset ovat ostopalvelutarkastusten jälkeen toiseksi suurin menoerä luomuvalvonnassa. Vuonna 2011 kustannuksista 78 prosenttia oli palkkamenoja. Yhden henkilötyövuodenhinta oli noin euroa, josta palkkamenoja euroa. Maksuttoman työn osuus oli noin 28 prosenttia. Taulukko 3. ELY-keskusten luomuvalvonnan tunnuslukuja vuosilta Mittari Suoritteita (kpl) Suorite (kpl) / vyörytetty htv Työpanos htv, ei vyörytetty 8,4 8,6 9,0 9,5 - maksullinen ( toimeenpano) 5,2 5,9 6,6 6,7 - maksuton (ohjaus) 2,4 2,1 2,4 2,7 Työpanos htv, vyörytetty 13,6 15,6 14,7 15,1 - maksullinen (toimeenpano) 9,4 11,6 10,9 10,7 - maksuton (ohjaus) 4,2 4,0 3,8 4,3 Valvonnan kustannustehokkuus (euroa/suorite) kaikki vyörytetyt ELY-kustannukset / suorite Lähde: Eviran luomuvalvontaraportti 2011 Kunnan elintarvikevalvontaviranomainen Kunnan elintarvikevalvontatehtäviä luomuvalvonnassa ovat kaupan ketjussa olevien luomuelintarvikkeiden ja niiden markkinoinnin valvonta. Luonnonmukaisesti tuotettujen elintarvikkeiden kaupan pitämistä vähittäismyynnissä valvovat elintarvikelaissa (23/2006) tarkoitetut valvontaviranomaiset. Valvira Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Valvira) suunnittelee valvontaa ja valvoo toimijoita luomualkoholijuomien valmistuksen, valmistuttamisen, varastoinnin, kaupanpitämisen ja tukkukaupan valvontaa sekä kolmansista maista tapahtuvan luonnonmukaisesti tuotettujen alkoholijuomien tuonnin ja viennin osalta. Neuvoston asetuksen edellyttämän tuotantotarkastuksen lisäksi Valvira valvoo alkoholiluparekisteriin kuuluvia toimijoita alkoholi- ja elintarvikelakien edellyttämillä tavoilla ja luomuvalvonta onkin integroitu osaksi koko alkoholivalvontajärjestelmää. Valvira käyttää kaikkiin Eviran ohjaamien tehtävien valvontaan noin yhden henkilötyövuoden. Tulli Tulli valvoo EU:n ulkopuolisista maista tuotavien luonnonmukaisesti tuotettujen maataloustuotteiden, elintarvikkeiden, rehujen, alkoholijuomien, kylvösiementen ja taimiaineiston tuontia neuvoston asetuksen mukaisesti. Tulli valvoo myös EU-jäsenmaista Suomeen toimitettavien muiden kuin eläimistä saatavien luonnonmukaisesti tuotettujen elintarvikkeiden vaatimusten mukaisuutta purkamisen ja varastoinnin yhteydessä. 19

20 2.4.2 Valtuutetut tarkastajat Luomuvalvonnassa merkittävin osuus luomutarkastustehtävistä teetetään ostopalveluna lain 1100/ :n ja MMM:n asetuksen 846/ : perusteella. Laskentatavasta riippuen valtuutettuja tarkastajien tekemä työmäärä on yhteensä noin 14 htv. Järjestelmä toimii siten, että Evira tekee valtuutettujen tarkastajien tai heidän työnantajiensa kanssa ostopalvelusopimuksen. Sopimuksessa määritellään tarkastuksen tekemiseen tai näytteenottoon liittyvät ehdot sekä maksettavat palkkiot. Valtuutetut tarkastajat ja näytteenottajat tekevät tarkastuksia ELY-keskuksen tai Eviran toimeksiannosta ja he toimivat virkavastuulla. On korostettava, että valtuutetut tarkastajat eivät tee hallinnollisia päätöksiä, vaan päätöksenteosta vastaa joko ELY-keskus tai Evira Luonnonmukaisen tuotannon rekisteri Luonnonmukaista tuotantoa harjoittavat toimijat merkitään rekisteriin, jota yllä pitää osaltaan: Evira maataloustuotannon, elintarvikkeiden, rehujen sekä kylvösiementen ja taimiaineiston valvontajärjestelmän osalta Alkoholijuomien osalta rekisteriä ylläpitää Valvira. Tietojärjestelmä on keskeinen keskeisin luomuvalvontajärjestelmän kiinteä investointi. Helmikuusa 2012 otettiin käyttöön uusi yhteinen valvonnan tietojärjestelmä ELMO, johon merkitään kaikkien luomuvalvontasektoreiden valvontatiedot. Vuonna 2012 Evira ottaa käyttöön Eviranetin, joka on viranomaiskäyttöön tarkoitettu ekstranet-sivusto. Sivuille kootaan kattavasti eri valvontasektorien ohjeet ja lomakkeet, koulutusten materiaalit sekä muu vain viranomaisille tarkoitettu materiaali. Jatkossa valvonnan raportointi tapahtuu Eviranetin kautta. Eviranetissä valvontaviranomaiset voivat käydä myös reaaliaikaista vuoropuhelua esimerkiksi vireillä olevista kehittämishankkeista ja erilaisista valvontatapauksista, myös parhaita käytäntöjä vaihtaen ja välittäen Luomuvalvonnan kustannukset ja maksut Luomuvalvonnan kustannukset Yhteensä luomuvalvonnan (Evira ja ELY-keskukset) kustannukset ovat noin 2,5 miljonna euroa. Maksullisten tehtävien osuus kustannuksista oli noin 67 prosenttia. Taulukko 4. Luomuvalvonnan (Evira, ELY-keskukset ja ostopalvelutarkastajat) kustannukset (1000 euroa) vuonna 2011 Evira ELY-keskukset Ostopalvelu-tarkastajat Yhteensä Maksuton Maksull. yht Maksuton Maksull. yht Maksuton Maksull. Maksuton Maksull. yht Palkat Muut Yht Vyörytykset Yhteensä Lähde: Evira 20

21 Maksut Luomuvalvonta on maksullista viranomaistoimintaa eli valtio perii toimijoilta valvonnasta aiheutuvat kustannukset palvelumaksuina. Maksut perustuvat maa- ja metsätalousministeriön maksuasetukseen 638/2010 ja sen muutosasetuksiin. Luomuvalvonnan maksullisuutta on perusteltu valvottavalle koituvana etuna ja hyötynä, sillä luomuvalvonnan kautta toimijoille on mahdollisuus saada markkinoilla korkeampi myyntihinta tavanomaisesti tuotettuun maataloustuotteeseen verrattuna eli valvonta tuottaa lisäarvoa. Vastaavasti maksullisuus ohjaa tarkastuslaitosta huolehtimaan valvonnan laadusta, koska toimija odottaa vastinetta suorittamalleen maksulle. Maksutonta on maatilalla tapahtuva luonnonmukaisen tuotannon yhteydessä pääosin omalta tilalta peräisin olevia raaka-aineita käyttävän elintarvikkeiden valmistuksen valvonta. Maksutonta on myös alle 15 aarin suuruisen 4H-kerholaisten palstojen merkitseminen luonnonmukaisen tuotannon rekisteriin ja näiltä palstoilta peräisin olevien luonnonmukaisesti tuotettujen maataloustuotteiden tuotannon valvonta. Maksujen kohtuullistamiseksi hinnasto asettaa maksuille sekä ala- että ylärajoja. Kaikki toimijat maksavat kiinteän perusmaksun vuosittain. Tämän lisäksi esimerkiksi peltoviljelykasveille on hehtaariperusteinen maksu (7,50 /ha), 800 euroon asti. Maksukattojen tarkoituksena on rajata tarkastusmaksu vastaamaan paremmin todellisia tarkastuskustannuksia tilanteissa, joissa valvontatyön määrä ei enää keskimäärin kasva suurimmissa tilakokoluokissa. Maksut eivät siis perustu tuotannon riskeihin, vaan kiinteiden maksujen lisäksi käytettyyn tarkastusaikaa toimijan luona ja peltopinta-alaan Yksityiset sertifioijat ja sertifiointi Suomessa Viranomaisvalvontajärjestelmän takia Suomessa ei ole neuvoston asetuksen (EY) N:o 834/2007 mukaisiin vähimmäisvaatimuksiin perustuvaa yksityistä luomusertifiointia. Sen sijaan Suomessa on useita järjestöjä ja tahoja, jotka tarjoavat EU-sertifiointia täydentävää sertifiointia perustuen erilaisiin lisävaatimuksiin. Hyödyt toimijalle lisäsertifioinnista ovat esimerkiksi: biodynaamisen tuotteen kansainvälisen erikoismerkin (Demeter) tai luomutuotteen paikallisuutta viestivän merkin (Leppäkerttu) käyttöoikeus yksityisen luomustandardin mukaisen merkin käyttöoikeus (Soil Association, KRAV, Ecocert) pääsy Euroopan unionin ulkopuolisille kansainvälisille markkinoille (Japani, Korea) Lisävaatimuksiin perustuvien luomusertifioinnin lisäksi eräät tarkastuslaitokset tarjoavat myös muita yksityisiin standardeihin perustuvia lisäsertifiointeja, jotka ovat edellytyksenä esimerkiksi kansainvälisten kauppaketjujen valikoimiin pääsemiseksi. Lisäsertifioinnit kuuluvat Lisäsertifiointia tarvitaan siis tuotteiden markkinointimahdollisuuksien parantamiseen, ja ne voisi julkisiin tarkastuslaitoksiin perustuvassa järjestelmässä nähdä puhtaasti vapaaehtoisiksi ja toimijoiden omaan tarpeeseen ja harkintaan perustuviksi ratkaisuiksi eli toimija voi hankkia tarvitsemansa lisäsertifioinnit parhaaksi katsomallaan tavalla ja niiden hyötyjä kustannusnäkökulmasta punniten. Asia ei kuitenkaan ole näin yksinkertainen, sillä julkisiin tarkastuslaitoksiin perustuvassa järjestelmässä lisäsertifiointi maksaa suhteettoman paljon perussertifiointiin verrattuna. Lisävaatimusten sertifiointi edellyttää useimmiten esimerkiksi ulkomaalaisen tarkastuslaitoksen edustajan tekemää fyysistä tarkastuskäyntiä kerran vuoressa. 21

22 Luomuliiton lähiluomumerkki Luomuliitolla on käytössä kotimaisuudesta viestivä Leppäkerttu -merkki ja tuotannon paikallisuutta korostava lähiluomumerkki. Merkeillä halutaan korostaa kotimaisuuden lisäksi kokonaisvaltaisempaa eläinten ja ympäristön hyvinvoinnin huomioimista kuin EU:n luomusäädökset edellyttävät. Leppäkerttu-merkin valvonta tehdään pistokokein. Merkin lisäehtoja neuvoston asetukseen verrattuna ovat: Jalosteissa vähintään 75 % raaka-aineesta on oltava peräisin Suomesta, lähiluomumerkin saamiseksi alueellisesta tuotantoketjusta. Suojaetäisyydet tavanomaisesti viljellystä kasvustosta on vähintään 3 metriä. Junaradoista ja vilkasliikenteisistä teistä vähintään 25 metriä. Luomukotieläintuotannossa vaaditaan, että käytettävien rehujen tulee olla suomalaisia, poikkeuksena kivennäisrehut. Lisäksi tilan rehuomavaraisuuden tulee olla vähintään 50 prosenttia. Luomunaudantuotannossa vaatimuksena on, että eläimellä tulee olla mahdollisuus poikia poikimiskarsinassa. Emällä ja vasikalla tulee olla mahdollisuus vierihoitoon vähintään kahden päivän ajan. Portaat luomuun -ohjelma Portaat luomuun -ohjelma on vuodesta 2002 ohjannut ja tukenut erityisesti julkisen sektorin ammattikeittiöitä käyttämään luomuraaka-aineita jatkuvasti ja lisäämään niiden käyttöä portaittain. Viidennellä portaalla luomutuotteiden osuus kaikista aterian raakaaineista on vähintään 65 %. Useimmat hyväksytyistä keittiöistä ovat kolmannella portaalla, mikä edellyttää vähintään neljän merkittävän luomuraaka-aineen käyttöä. 22

23 3. NYKYISEN VALVONTAJÄRJESTELMÄN ANALYYSI Tässä kappaleessa arvioidaan Suomen nykyistä luomuvalvontajärjestelmää lähinnä toimeksiannossa määriteltyjen neljän keskeisen arviointikriteeriin näkökulmasta. Niiden sisältöä selvitysmies on määritellyt seuraavasti: Taloudellinen tehokkuus tarkoittaa valvonnan hyvää taloudellinen hyötysuhdetta valvonnan maksullisille asiakkaille, sekä ja yhteiskunnalle, joka maksaa järjestelmän maksuttomaan toimintaan kuuluvat osuudet. Valvonnan vaikuttavuudella tarkoitetaan luottamusta luomutuotteiden alkuperään sekä niitä reilun kilpailun edellytyksiä, jotka ovat koko luomuvalvonnan tavoitteena. Alueellisella kattavuudella tarkoitetaan alueellista tasa-arvoa palveluiden saatavuudessa ja alueiden tasapainoista kehittämisestä. Toimijoiden yhdenvertaisuudella ja tasa-arvolla tarkoitetaan päätösten yhdenmukaisuutta, maksuttoman neuvonnan saatavuutta, erityyppiseen erikoispalvelutarpeisiin vastaamista sekä mahdollisuuksia huomioida erityyppiset toimijat palvelujen hinnoittelussa. Kappaleeseen 3.4 on koottu yhteenvedonomainen arvio nykyisen luomuvalvontajärjestelmän vahvuuksista ja heikkouksista. 3.1 Taloudellinen tehokkuus Taloudellinen tehokkuus tarkoittaa valvonnan hyvää taloudellinen hyötysuhdetta valvonnan maksullisille asiakkaille ja yhteiskunnalle, joka maksaa järjestelmän maksuttomaan toimintaan kuuluvat osuudet. Hyvä taloudellinen hyöty luomuvalvonnasta on myös toimijan subjektiivinen kokemus, joka riippuu myös luomutuotteiden markkinatilanteesta: Jos markkinat vetävät, eivät maksut rasita samalla tavalla kuin huonossa markkinatilanteessa. Subjektiivisen hyötykokemuksen tulisikin olla jatkuvassa seurannassa. Taloudellisen tehokkuuden näkökulmasta nykyinen valvontajärjestelmä jättää marginaaliin kaksi toisistaan poikkeavaa asiakasryhmää. Näistä ensimmäinen ovat tilat, jotka eivät markkinoi tuotteitaan luomutuotteiden erikoismarkkinoille. Niiden määrä lienee noin tuhat. Toisen ryhmän muodostavat luomutuotteita jalostavat yritykset, jotka tarvitsivat lisäsertifikaatteja markkinointia varten. Niitä lienee selvästi alle sata. Tilat, jotka eivät markkinoi tuotteitaan luomutuotteiden erikoismarkkinoille Noin kolmannes Suomen luomupeltojen sadosta ei päädy luomutuotteiden erikoismarkkinoille, vaan sato myydään tavanomaisena tai käytetään oman tavanomaisen karjan rehuksi. Noin 40 prosentilla luomutiloista pidetään karjaa, mutta näistä vain noin 40 prosentilla eläimet kuuluvat luomuvalvontaan. Siten yli 800 tilan, joiden yhteenlaskettu peltoala on noin hehtaaria, pääasiallinen luomutuotteiden käyttötapa on rehuna tavanomaisille eläimille (taulukko 5 ja kuva 4). Niiden lisäksi yli 400 kasvinviljeltytilalla tuotteiden pääasiallinen markkinointitapa on myynti tavanomaisille markkinoille. Tyypillinen esimerkki on pystyyn myynti eli naapuri pui tilan viljat ja käyttää ne oman tavanomaisen karjan rehuksi. Tavanomaisena myyvien tai käyttävien tilojen osuus kasvaa pohjoiseen päin mentäessä: Lapin luomupeltojen sadoista suurin osa käytetään omille tavanomaisille eläimille (kuva 5, taulukko 6). 23

24 Taulukko 5. Luomutuotteiden pääasiallinen markkinointitapa vuonna 2011 (Lähde: Evira) Kpl % Peltoa-ala, ha % ha/tila Luomuna välittäjälle/kuluttajille ,3 Omille luomueläimille ,8 Omille tavanomaisille eläimille ,4 Suoramyynti luomuna kuluttajille ,8 Tavanomaisena , ,9 Luomuna luomueläimille 85,8 Tavanomaisena omille eläimille Luomuna yhteensä Keskimäärinen peltoala Tavanomaisena yhteensä Luomuna välitykseen 55,4 49,2 47,9 45,5 40,3 Tavanomaisena myyntiin tai muuhun käyttöön Luomuna suoramyyntiin 20,8 26, Kuva 4. Luomutilojen keskimääräinen peltoa-ala (ha) luomutuotteiden pääasiallisen markkinointitavan mukaan vuonna (Lähde: Evira) 100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % Tavanomaisena Muuhun käyttöön Tavanomaisena Omille eläimille Luomuna Luomueläimille Luomuna Suoramyynti 20 % 10 % 0 % 02 Varsinais-Suomi 01 Uusimaa 06 Kaakkois-Suomi 11 Etelä-Pohjanmaa 04 Häme 09 Pohjois-Karjala 05 Pirkanmaa 07 Etelä-Savo 03 Satakunta 12 Pohjanmaa 13 Pohjois-Pohjanmaa 10 Keski-Suomi 08 Pohjois-Savo 14 Kainuu 15 Lappi Kaikki ELY-keskukset Luomuna Välitykseen Kuva 5. Luomutilojen luomutuotteiden pääasiallisten markkinointitapojen osuudet (%) ELY-keskuksisittain vuonna 2011 (Lähde: Evira) 24

25 Taulukko 6. Osuus tiloista (%), jotka luomutarkastuksen yhteydessä ilmoittivat tuotteiden pääasialliseksi markkinointitavaksi käytön omille tavanomaisille eläimille. (Lähde: Evira) Tiloista Peltoalasta suhde 01 Uusimaa 11% 8% Varsinais-Suomi 10% 11% Satakunta 17% 21% Häme 17% 20% Pirkanmaa 18% 17% Kaakkois-Suomi 15% 15% Etelä-Savo 26% 35% Pohjois-Savo 26% 37% Pohjois-Karjala 27% 32% Keski-Suomi 26% 25% Etelä-Pohjanmaa 16% 15% Pohjanmaa 27% 34% Pohjois-Pohjanmaa 28% 39% Kainuu 40% 38% Lappi 47% 81% 172 Kaikki ELY-keskukset 23% 26% 118 Yritykset, jotka tarvitsevat lisäsertifikaatteja markkinointia varten Toinen luomutuotannon täyttä mahdollista lisäarvoa vaille jäävä asiakasryhmä ovat yritykset, jotka tarvitsevat tuotteiden vientiä varten lisäsertifikaatteja. Evira on resurssipulaan vedoten kieltäytynyt tarjoamasta palveluita, jotka mahdollistaisivat lisäsertifioinnit yksityisiin standardeihin tai kolmansien maiden (aikaisemmin esimerkiksi Yhdysvallat) lainsäädäntöön perustuen. Tämän takia lisäsertifikaatteja tarvitsevat suurimmat yritykset ovat hankkineet tarvitsemansa sertifikaatit suoraan yksityisiltä tarkastuslaitoksilta. Tilanne on ollut hankala erityisesti pienempien yritysten kannalta, sillä pienellä vientimäärillä ei sertifikaatteja useinkaan kannata hankkia. Selvitysmiehen johtopäätöksiä: Luomutuotteita markkinoimattomat tilat ovat valvontajärjestelmässä ympäristötuen erityistuen takia. Ympäristötukijärjestelmää kehitettäessä tulisi arvioida, onko tarpeellista edellyttää luomuvalvontaan kuulumista tiloilta, jotka eivät markkinoi mitään luomutuotteita. Luomuvalvonnan asiakastyytyväisyyttä ja asiakkaiden kokemaa hyötyä valvonnasta tulisi seurata säännöllisesti. Valvontajärjestelmän tulisi mahdollistaa lisäsertifikaattien edellyttämien tarkastusten tekeminen joustavasti muiden luomutarkastuskäyntien yhteydessä Tarkastusmaksut Tarkastusmaksut lienevät eniten tyytymättömyyttä luomuvalvontaan aiheuttava asia. Valtion maksuperustelain (150/1992) mukaisesti tuotantolaitosten ja tuotannon valvonta on pääosin maksullista ja maksun suuruuden tulee maksuperustelain mukaan vastata suoritteen tuottamisesta valtiolle aiheutuvien kokonaiskustannusten määrää eli suoritteen omakustannusarvoa. Esimerkiksi Tanskassa tarkastus on maksutonta ja Norjassa tarkastusmaksut ovat voimakkaasti subventoituja. Toiminnanharjoittajan kuuluminen luonnonmukaisen tuotannon valvonnan rekisteriin on edellytyksenä tuotteiden markkinoinnille luonnonmukaiseen tuotantotapaan viittaavin 25

26 merkinnöin. Luonnonmukaisen tuotannon tukivalvonta toteutetaan erikseen, osana ympäristötuen erityistukien valvontaa, ja on viljelijälle maksutonta. Keskikokoiselle luomutilalle (50 ha) tarkastusmaksu on noin 475 euroa vuodessa, mikä koostuu 100 euron perusmaksusta ja hehtaarikohtaisesta maksusta, 7,50 euroa hehtaarilta. Ottaen huomioon 50 ha:n kasvinviljelytilan viljelykierron, keskimääräisen satotason ja luomuviljan hinnan, tarkastuksen kustannus on noin kaksi prosenttia myyntitulosta. Eläintuotannon tarkastuksista peritään lisäksi aikaperusteinen maksu (80 euroa/tunti). Elintarvikkeiden valmistuksen valvonnassa aikaperusteinen maksu on 101 euroa/tunti. Suomessa luomuvalvonnan maksuihin ei liity ylimääräisiä palveluita, esimerkiksi maksua luomumerkin käytöstä tai yksityisten standardien kehittämisen kustannuksia. Tarkastusmaksuja vertailtaessa on Ruotsi tuotantorakenteensa ja etäisyyksien puolesta sopiva vertailumaa. Taulukkoon 7 on koottu muutamia esimerkkejä tarkastusmaksuista erilaisille luomuvalvonnan asiakkaille. Pienellä kasvinviljelytilalla (20 ha) ruotsalaiset tarkastuslaitokset ovat % Suomea kalliimpia. Keskikokoisen (50 ha) kasvinviljely tai lypsykarjatilan osalta Suomi asettuu kahden ruotsalaisen tarkastuslaitoksen hintojen välimaastoon. Valmistavien yritysten maksut Ruotsissa ovat noin kaksinkertaisia Suomeen verrattuna. Taulukko 7. Esimerkkejä perushintaisista tarkastusmaksuista Ruotsin luomutarkastuslaitosten hinnastojen mukaan kun tuotantoehtoina käytetty neuvoston asetusta (EY) N:o 834/2007 SMAK HS Certifiering Kiwa Suomi 2012 Kasvintuotantotila 20 ha Kasvintuotantotila 50 ha Lypsykarjatila 50 ha * 595 (kasvi + 2h) Tuotteiden valmistaja /h +55 /h matkaaika 664 (pieni, kaikki luomua) 908 (iso, vain osa luomua) (2 h) Hinnat arvonlisäverottomia ja muutettu euroiksi vuoden 2011 keskikurssin EUR = 9,03 SEK mukaan * Vuonna 2012 tulee lisäksi maksullinen lisätarkastuskäynti 30 %:lle kotieläintiloista Vertaillessaan muita elinkeinotoimintaan kohdistuva valvontamaksuja Valtiontalouden tarkastusvirasto totesi raportissaan (129/2006), että maksujen ollessa 2-7 prosenttia valvottavan saamista tuloista, ei niillä juurikaan ole taloudellista merkitystä. Kaiken kaikkiaan VTV selvitys toteaa, että luomuvalvonnasta perittävät maksut eivät nykyisellä tasolla ilmeisesti muodostu kohtuuttomiksi, vaan ne merkitsevät luomutuottajalle aitoa lisäarvoa, jota konkretisoi oikeus esimerkiksi luomumerkkien käyttöön. Luomutilat, joilla on alle kolmen hehtaarin viljelyala peltokasveja tai alle puoli hehtaaria puutarhakasveja, eivät ole oikeutettuja ympäristötuen erityistuen mukaisiin luomutukiin. Tuen määrää perusteltaessa on otettu huomioon luomuvalvontakustannus. Siten tiloilla, jotka eivät ole tukikelpoisia, voi tarkastusmaksu olla kymmeniä prosentteja luomutuotteiden arvosta, jolloin aito lisäarvo luomutuotteesta voi jää saamatta. Selvitysmiehen johtopäätöksiä: Luomutuotteiden erikoismarkkinoille myytävän luomutuotannon tarkastusmaksut eivät ole Suomessa poikkeuksellisen suuria. 26

27 Tarkastusmaksut on hinnoiteltu niin, että suuremmat maatilat maksavat omakustannuksella mitattuna suhteellisesti suuremman osuuden kuin pienet maatilat ja valmistustoimintaa harjoittavat yritykset. Pienillä tiloilla tarkastusmaksut voivat viedä kohtuuttoman suuren osan luomutuotteiden lisäarvosta. Tulisi arvioida, voitaisiinko pienet maatilat, jotka eivät ole kokonsa takia oikeutettuja luomutukiin, vapauttaa tarkastusmaksuista Ostopalvelutarkastukset Valtiontalouden tarkastusviraston selvityksen 129/2006 mukaan luomuvalvontajärjestelmää voidaan pitää siinä suhteessa valtiontalouden kannalta tehokkaana, että ostopalveluna toteutetussa järjestelmässä tarkastajalle maksetaan tehdystä tarkastustyöstä. Näin ollen valvontapanos on käytettävissä vähäisin kustannuksin esimerkiksi kasvukauden mukaan verrattuna vaihtoehtoon, jossa esimerkiksi Eviralla olisi oma alueorganisaatio, jonka palveluksessa tarkastajat olisivat. Siten valtioille aiheutuu järjestelmän ylläpitämisestä vain vähäisiä menoja. Ostopalvelujärjestelmän etuna pidetään myös joustavuutta kysynnän muutoksiin: Vuosien aikana luomutilojen määrä on sekä kasvanut että vähentynyt muutamina vuosina voimakkaasti, mihin järjestelmä on sopeutunut hyvin. Selvitysmiehen johtopäätöksiä: Ostopalvelujärjestelmää on pidettävä tehokkaana ja joustavana tapana tuottaa luomuvalvonnasta tarvittavia palveluita myös tilanteissa, joissa pitää sopeutua kysynnänmuutoksiin Resurssien käyttö ELY-keskuksissa ELY-keskukset hoitavat sekä viljelijöiden luomuvalvontaa, luomutukiasioita ja niihin liittyviä peltovalvontoja. Viljelijän ja tilan asioita käsitellään vuoden aikana useita kertoja, mikä mahdollistaa kokonaiskuvan muodostumisen viljelijän tilanteesta. Järjestelmästä syntyy synergiahyötyä tarkastuspäätöstä tehtäessä, kun sekä tuki- että luomuvalvontaasioita voidaan käsitellä samalla kertaa. Erot resurssien käytössä ELY-keskusten välillä Maksuttomaan luomuvalvontatyöhön käytetään ELY-keskuksissa vuosittain yhteensä noin viisi henkilötyövuotta. Vuosina maksuttoman työn osuus ELY-keskusten välillä vaihteli 4-65 %:n välillä keskiarvon ollessa 27 %. Jatkuvasti paljon maksutonta työtä käyttäviä ELY-keskuksia oli luomutilamäärältään sekä suurissa että pienissä ELY-keskuksissa. Toinen tunnusluku on (maksullisten) suoritteiden eli luomutarkastuspäätösten määrä. Vuosina suoritteiden keskimäärä ELY-keskuksen käyttämää henkilötyövuotta kohden oli 555 kpl. Vaihteluväli oli kpl. ELY-keskusten välillä on siis huomattavien eroja resurssien määrässä ja käytössä. Erot ovat niin suuria, että niillä voi olla vaikutusta päätösten sisältöön ja sitä kautta yhdenmukaisuuteen. Selkeästä ohjeistuksesta ja vuosien seurannasta huolimatta ELY-keskusten työajanseuranta ei tuota johdonmukaista ja riittävän tarkkaa tietoja mistä erot johtuvat. ELY-keskusten luomuvalvontahenkilöstön erikoisosaaminen ELY-keskusten luomuvalvontahenkilöstöllä on useimmiten muitakin tehtäviä kuin luomuvalvonnan tehtävät. Osa henkilöstöstä kokee sen monipuolisuudeksi, osalle sirpaleinen toimenkuva on stressin lähde. 27

28 Yksittäinen ELY-keskus ei useinkaan pysty mukautumaan luomuvalvonnan palveluiden äkilliseen kasvuun esimerkiksi palkkaamalla pätevää määräaikaista henkilökuntaa tai siirtämällä muita henkilöitä luomuvalvontaan väliaikaisesti. Silloin päätöksenteko voi hidastua, eikä esimerkiksi 60 vuorokauden päätöksenteko aikataulusta pystytä pitämään kiinni. Luomumarkkinoiden kehittyminen ja esimerkiksi eläintuotannon kasvu vaatisivat valvonnan henkilökunnalta erikoisosaamista vaikkapa sika- tai siipikarjataloudesta. Esimerkiksi suuren sikatilan siirtyminen luomuvalvontaan edellyttää merkittäviä muutoksia rakennuksiin, jolloin keskustelu tuotantoehtojen täyttymisestä alkaa jo ennen kuin luomuvalvontaan varsinaisesti hakeudutaan. Koska luomualalla on vähän tämäntyyppistä erikoisneuvontaa, on tavanomaiseen tuotantoon erikoistuneiden neuvojien suunnitelmissa usein sellaisia puutteita, jotka toteutuessaan estäisivät tuotantorakennuksen hyväksymisen luomuvalvontaa. Ilman erikoisosaamista ja aikaa vaativaa perehtymistä ei siis aina pystytä vastaamaan Saako näin tehdä? -kysymyksiin, vaikka sellaisiin vastaaminen kuuluu hallintolainmukaiseen neuvontavelvollisuuteen. Valvontatyön tehostaminen ja ELY-keskusten yhteistyö Valvontatyön tehostamista on pohdittu mm. vuonna 2010 valmistuneessa ELY-keskusten erikoistuminen Eviran tehtävien osalta -selvityksessä. Sen keskeinen kysymys oli, voitaisiinko ELY-keskusten erikoistumisella eli keskittämällä eräiden tehtävien hoito vain tiettyihin ELY-keskuksiin, turvata olemassa olevat resurssit ja parantaa ELY-keskusten suorittaman valvonnan tehokkuutta, kattavuutta ja laatua. Ehdotuksen mukaan uudistuksella ei olisi suoria henkilöstövaikutuksia kuin siltä osin että se saattaisi toteutuessaan muuttaa yksittäisten henkilöiden tehtävänkuvia. Ehdotuksessa luomuvalvonta olisi keskitetty Uudenmaan, Pirkanmaan, Pohjois-Savon, Pohjanmaan ja Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksiin. Paikkavalintoihin vaikuttivat kieli, etäisyydet ja htv-resurssien mahdollisimman vähäiset siirrot ELY-keskusten välillä. Luomun osalta tehostamista arvioitiin saatavan 2,3 htv:n verran eli noin 15 % Annettujen lausuntojen mukaan ehdotus sai varsin tyrmäävän vastaanoton ELYkeskuksilta. Myönteisenä jotkut ELY-keskuksista pitivät kuitenkin sitä, että luomutarkastajien ohjaaminen ja koordinointi voisi olla järkevää suuremmassa kokonaisuudessa. Luomutarkastajat liikkuvat jo ilman rajoja riippumatta, mistä he toimeksiantonsa saavat. Hallinnointipaikalla ei ole väliä, kunhan se hoidetaan asiakaslähtöisesti. Kielteisessä palautteessa korostuivat useimmiten seuraavat asiat: Yhteys luomuvalvonnan ja luomutukisopimusten välillä vaikeutuisi. Muutos ei olisi parannus asiakaspalvelun kannalta Yksipuolistaisi luomuvastaavien työtä, kun luomusopimustyöt jäisivät pois ja työ keskittyisi pelkkään valvontaan. Työruuhkahuiput lisääntyisivät Yhteydenpito luomutarkastajiin hankaloituu etäisyyksien takia. Selvitys sai jatkoa Eviran, Etelä-Savon, Pohjois-Savon ja Pohjois-Karjalan ELY-keskusten yhteisessä LYKI-hankkeessa, jonka tarkoituksena oli poistaa erikoistumisen esteitä mm. luomalla täysin yhtenäisiä toimintamenettelyjä. Hanke jatkuu edelleen. Viljelijätukien valvonnan rationalisointivaihtoehtoja selvittävän työryhmän loppuraportti (MMM 9/2012) suosittaa pienempien tukijärjestelmien valvontojen suorittamista yhteistyössä useamman ELY-keskuksen kanssa. Mietinnössä ei puututtu luomuvalvontaan tai erityisympäristötukien luomutukiin erikseen. 28

29 Selvitysmiehen johtopäätöksiä: Erot maksullisten suoritteiden määrissä työpanosta kohden viittaavat tarpeeseen kehittää työprosesseja ja tiukentaa ohjausta. Erityisesti pienissä (alle 300 luomutoimijaa) ELY-keskuksissa käytetään suhteettoman suuri työpanos maksuttomiin työtehtäviin. Samalla maksullisten suoritteiden määrä työpanosta kohden jää alhaiseksi. Nostamalla tehottomasti toimivien ELY-keskusten suoritemääriä edes keskimääräiselle tasolle, saataisiin noin kolmen henkilötyövuoden (noin euron) säästö. Luomuvalvonnassa on tehtäviä, joiden hoitaminen vaatii erikoisosaamista (esimerkiksi vakavia seuraamuksia toimijoille sisältävät tarkastuspäätökset) ja mielellään vuosien työkokemusta. Erikoistuminen olisi hyvä tapa parantaa palvelun laatua ja tehokkuutta. Luomuvalvontaviranomaisten yhteistyössä tekemät aloitteet ja toimintaprosesseja kehittävät hankkeet eivät ole johtaneet merkittäviin parannuksiin. Todellisiin muutoksiin tarvittaisiin ELY-keskusten johdon määrätietoista tukea tai jopa säädösmuutoksia. 3.2 Valvonnan vaikuttavuus Valvonnan vaikuttavuudella tarkoitetaan luottamusta luomutuotteiden alkuperään sekä niitä reilun kilpailun edellytyksiä, jotka ovat koko luomuvalvonnan tavoitteena. Seuraavassa tarkastellaan luomuvalvonnan antamien seuraamusten määriä toimijoille ja pohditaan erilaisia tilanteita ja uhkia, joilla voi olla kielteisiä vaikutuksia luomuvalvonnan luotettavuudelle kuluttajien silmissä. Luotettavuuteen vaikuttaa myös markkinoiden. valvonta, koska se on kaikista lähimpänä kuluttajaa Seuraamusten määrä Luomuvalvonnan vaikuttavuutta mitataan mm. seuraamusten suhteellisella määrällä. Tavoitteeksi on asetettu, että seuraamuksia olisi alle neljälle prosentille toimijoista. Se ei ole hyvä tulosmittari, koska valvontaviranomaiset eivät voi sitä saavuttaa yksin omin toimin. Kasvintuotannossa seuraamusten määrä on tasaisesti laskenut ja niiden osuus vuonna 2011 oli 4 prosenttia. Taulukko 8. Markkinointikieltoja saaneiden tai erotettujen % -osuus toimijoista Kasvintuotanto 6,5 5,5 8,8 7,0 6,0 5,7 4,5 4,8 4,0 Eläintuotanto 2,6 7,0 4,9 5,6 4,4 3,9 4,4 4,2 1,5 Valmistustoiminta ja maahantuonti 1,7 2,6 0,3 0,3 0,5 0,3 1,6 0,8 0,6 Lähde: Eviran luomuvalvontaraportit Myös vähäisemmistä sääntöjenvastaisuuksien annettujen kirjallisten huomautusten määrä on vähentynyt viime vuosina. Vuosina kirjallisen huomautuksen sai 15 % kasvintuotannon valvontaan kuuluvista toimijoista. Selvitysmiehen johtopäätöksiä: Noin kolmannes luomuvalvontaan kuuluvista viljelijöistä ei markkinoi tuotteitaan luomuna, vaan he kuuluvat luomuvalvontaan luomutuen takia. Tämä voi osal- 29

30 taan vaikuttaa halukkuuteen noudattaa kaikkia luonnonmukaisen tuotannon ehtoja Uhkia luomuvalvonnan luotettavuudelle Suomen luomumarkkinoita eivät ole petokset ja elintarvikeskandaalit juuri hetkauttaneet. Mitkä uhkat voisivat rapauttaa kuluttajien luottamusta luomutuotteiden alkuperään? Ulkomaiset tapaukset, mutta myös kotimainen arki ja läheltä piti -tilanteet antavat viitteistä ilmiöistä ja tilanteista, joilla on selvästi ollut merkitystä luomutuotteiden markkinoilla. Niitä ovat: Riskitoimijat Petokset Elintarviketurvallisuus Jäämät torjunta-aineista ja geenimuunnelluista tuotteista Eläinten hyvinvointi Riskitoimijat Luomuvalvontaan kuuluu toimijoita, joilla jatkuvasti todetaan säännöstenvastaisuuksia. Huomautukset ja markkinointikiellot eivät motivoi parannuksiin esimerkiksi rikkakasvien torjunnassa ja tavanomaisen siemenen käytössä, jos sato markkinoidaan tavanomaisille markkinoille. Tilat kuitenkin jatkavat luomutuotantoa, sillä valvontaan kuuluminen on luomutukisopimuksen edellytys. Tällainen tila on huono esimerkki luomutuotannosta, mutta vakavan uhkan ja haasteen se aiheuttaa luomuvalvonnalle kun tila yhtäkkiä päättääkin myydä jotakin luomumarkkinoille, esimerkiksi varastoituaan viljaa useita vuosia. Jos tuotteiden ostaja ei ole riittävän valpas, voi ostajan siiloon joutua viljaa, jonka luomualkuperästä ei ole varmuutta. CERTCOST -tutkimusohjelman mukaan vakavat säännöstenvastaisuudet näyttävät keskittyvän jatkuvasti samoille toimijoille. Myös Leena Kankaanpää (2010) päätyi samaan johtopäätökseen, kun aineistona olivat suomalaiset luomuviljelijät. CERTCOST suosittaa tihennettäväksi tarkastusväliä tiloille, joille on jatkuvasti annettu markkinointikieltoja. Petokset EU:n luomuvalvontajärjestelmää ei ole suunniteltu järjestelmällisiä petoksia silmälläpitäen. Valvontaan kuuluvat toimijat voivat joutua petoksen uhriksi tai tehdä petoksia itse. Suomessa ei tiettävästi ole ainuttakaan oikeudessa käsiteltyä luomutuotteisiin liittyvää petostapausta. Järjestelmällisiä petoksia suurempi uhka on esimerkiksi valvontaan kuuluva toimija, joka myy esimerkiksi markkinointikiellon alaista tuotetta luomutuotteena väärentämällä myyntiasiakirjoja. Väärennös paljastuu suhteellisen helposti normaalissa tarkastuksessa eri vuosien varastokirjanpitoa seuraamalla, mutta erä (esimerkiksi 20 tonnia vilja) on jo saatettu myydä eteenpäin ja liittää se osaksi suurempaa erää (esimerkiksi 200 tonnia). Kun väärennös paljastuu, on taloudellinen vahinko suurempi ostajalle kuin hyöty petoksen tekijälle. Esimerkkinä järjestelmällisestä eurooppalaisesta petoksesta on seuraavassa kuvattu Italiassa 2010 paljastunut tapaus: Gatto con gli stivali - luomupetos Luomutarkastaja väärensi valvontaan liittyneiden uusien luomutilojen luomuviljelyalat paljon todellista suuremmiksi. Asiakirjoista voitiin siis päätellä, että tiloilla on suuri tuotantopotentiaali. Viljelijät eivät tienneet, että heidän tilojansa koskevia väärennyttyjä tietoja käytettiin petoksen välineenä. 30

31 Italialainen yritys väitti ostavansa luomuraaka-aineita näiltä tiloilta Italiasta, Romaniasta ja Moldovasta. Raaka-aineet olivat kuitenkin tavanomaisia ja peräisin Romaniasta. Tämän jälkeen tuote-eriä jaettiin ja myytiin yli kymmenelle petosrinkiin kuuluneelle yritykselle. Vuosia jatkuneen väärennetyn tuotannon määräksi arvioidaan 2500 tonnia, mutta tarkkaa määrää ei tiedetä, sillä sama tuote-erä saattoi liikkua petosringin sisällä jopa 15 kertaa. Kierrätyksen tarkoituksena oli harhauttaa tarkastuslaitoksia, sillä saman tuoteerän jakaminen ja kierrättäminen yritykseltä toiselle tekee ristiintarkastuksista vaikeita. Petostutkinta käynnistyi kun Italian veroviranomaiset kiinnittivät huomiota erään yrityksen liikevaihdon nopeaan kasvuun. Samoihin aikoihin luomutarkastuslaitos erotti petollisen tarkastajan sisäisessä tarkastuksessa esille tulleiden puutteiden takia ja haastoi hänet oikeuteen. Yleinen syyttäjä keksi yhdistää tarkastajan tutkinnassa olleeseen petostutkintaan. Lähde: Elintarviketurvallisuus Elintarvikkeisiin liittyvät turvallisuusriskit ja -skandaalit ovat tiedotusvälineiden perusaineistoa. Skandaalin syyn tutkinta kestää pitkään ja jo syyn spekulointi tiedotusvälineissä voi häiritä tuotteiden markkinoita. Skandaali voi myös aiheuttaa poliittisia jännitteitä. Kriisiin voi olla syynä myös luomuvalvonnan epäonnistuminen kuten keväällä 2002, jolloin luomurehu kontaminoitui saksalaisessa varastossa, jossa oli vuosia aikaisemmin säilytetty nitrofeeni -nimistä kasvinsuojeluainetta. Nitrofeeniskandaali oli eräs keskeisiä taustatekijöitä neuvoston asetuksen muutokselle vuonna Useimmiten luomuvalvonta on kuitenkin ollut vain sivustaseuraajaa kun elintarviketurvallisuusskandaaliin liittyy luomutuotteita: Kesällä 2011 kymmeniä ihmisiä kuoli Saksassa syötyään Escherichia coli O104:H4 -bakteerin infektoiman sarviapilan ituja. Sarviapilan siemenet olivat luomua ja peräisin Egyptistä. Syksyllä 2011 Etelä-Suomessa todettiin kahden saman perheen jäsenen sairastuneen botulismimyrkytykseen. Laboratoriotutkimuksissa varmistui, että toksiini oli peräisin italialaisesta luomuoliivisäilykkeestä. Kuluttajien silmissä ei ole merkitystä, sillä aiheutuuko kohu luomuvalvontaan vai yleiseen elintarviketurvallisuuteen liittyvästä asiasta. Luottamus luomuun voi siis heiketä myös luomuvalvonnasta riippumattomista syistä. Jäämät torjunta-aineista ja geenimuunnelluista tuotteista Evira on teettänyt vuosina vuosittain 3-6 analyysiä luomusoijatuotteista osana muuntogeenisten elintarvikkeiden valvontaprojektia. Muuntogeenistä soijaa on havaittu joka neljännessä näytteessä, mutta aina alle 0,1 % kun määräysten sallima enimmäismäärä on 0,9 %. Luomutarkastajat on velvoitettu ottamaan tuotenäytteitä epäillessään, että luomutuotannossa olisi käytetty kiellettyjä tuotantopanoksia. Ennen vuotta 2007 luomutarkastajat ottivat tuotenäytteitä esimerkiksi mansikoista pieneen, suunnitelmalliseen otantaan perustuen. Viime vuosina luomuelintarvikkeista on otettu näytteitä vain valtakunnallisen elintarvikevalvontaohjelman yhteydessä. Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityisraportissa 9/2012 kiinnitettiin huomiota tarkastuslaitosten epäyhtenäisiin tapoihin ja määriin kerätä tuotenäytteitä ja analysoida vierasainejäämiä luomutuotteissa. Eläinten hyvinvointi Monilla eläintiloilla siirtymisestä luomuun haetaan parempaa kannattavuutta, mutta tuotantoa ei haluta laajentaa eikä esimerkiksi vanhoihin tuotantorakennuksiin haluta investoida yhtään sen enempää kuin mitä vähintään vaaditaan. Hipoen riman ylittä- 31

32 villä tiloilla ei luomueläintuotantoon useinkaan ole perehdytty riittävästi eikä yllättäviin tilanteisiin varauduttu. Esimerkiksi luomueläintuotannon vaatima suurempi työmäärä voi vaarantaa eläinten hyvinvoinnin, jos toimija itse sairastuu. Ei ole mitään syytä epäillä, että luomutiloilla kohdeltaisiin eläimin huonommin kuin tavanomaisilla, mutta julkisuuteen tulleessaan eläinsuojelurikkomus luomutilalla leimaa luomutuotantoa pahemmin kuin sama rikkomus tavanomaisella tilalla. Selvitysmiehen johtopäätöksiä: Luomuvalvonnalla ja sen sidosryhmillä tulisi olla omat, eri tilanteita varten valmistellut kriisiviestintäsuunnitelmat. Valvonnan välineenä tulisi käyttää enemmän ylimääräisiä maksullisia tarkastuksia. Niitä tulisi kohdentaa tiloille, jotka seuraamushistoriansa ja leväperäisen toimintansa takia voivat aiheuttaa häiriötä markkinoilla. Petosten uhkaa on vaikea arvioida, mutta Suomen luomuvalvonnan asiantuntijoiden tulisi osallistua luomutuotepetoksia ennaltaehkäisevien elinten kuten Anti-Fraud-Initiative (AFI) ( verkostoihin ja koulutuksiin, ja välittää osaamista luomuvalvonnan sidosryhmille. Voimakkaassa kehitysvaiheessa olevan luomukotieläintuotannon lieveilmiöt ovat vakava kotimainen uhka luomutuotannon maineelle. Neuvonnalla ja koulutuksella tulisi varmistaa, että luomuvalvonnan ja -tukien piiriin hakeutuisi ainoastaan tuotantoon hyvin perehtyneitä ja motivoituneita tuottajia. Tarkastusviranomaisten tulisi varmistaa, että luomutuotteista otetaan riittävä määrä näytteitä jäämäanalyysejä varten, näytteet analysoidaan ja tulokset julkistetaan. Näytteitä tulisi ottaa kaikissa tuotannon vaiheissa, ei pelkästään valmiista elintarvikkeista. 3.3 Toimijoiden yhdenvertaisuus ja tasa-arvo Toimijoiden yhdenvertaisuudella ja tasa-arvolla selvitysmies tarkoittaa valvonnan ja päätösten yhdenmukaisuutta, maksuttoman neuvonnan saatavuutta, erityyppiseen erikoispalvelutarpeisiin vastaamista sekä mahdollisuuksia huomioida erityyppiset toimijat palvelujen hinnoittelussa Markkinavalvonta Kaupan ketjussa olevien luomuelintarvikkeiden ja niiden markkinoinnin valvonta kuuluu kunnallisille elintarvikevalvontaviranomaisille. Luomuvalvontaa pohtinut työryhmä (MMM 2002:8) kiinnitti huomiota siihen, että kuntien resurssit markkinavalvontaan ovat olleet riittämättömät, ja katsoi, että resurssien käyttöä tulee edelleen seurata ja tilastoida. Selvitysmies ei ole saanut kokonaiskuvaa terveystarkastajien tekemän markkinoinnin valvonnan laajuudesta, sillä luomutuotteiden valvontaa ei erikseen tilastoida osana KUTI-järjestelmää. Evira ei myöskään ole antanut kunnille erityistä virallista ohjetta luomutuotteiden markkinavalvonnasta, vaikka uutta EU-lainsäädäntöä (neuvoston asetus (EY) 834/2007) on sovellettu jo vuodesta 2009 lähtien. Haastattelujen perusteella esimerkiksi ELY-keskusten luomuasiantuntijoiden kanssa tuli esiin kunnallisen markkinointivalvonnan puute ja suoranainen passiivisuus silloinkin kun tavanomaisten tuotteiden myyminen luomutuotteina esimerkiksi torilla, suoramyyntipisteestä tai tapahtumien yhteydessä on aivan ilmeistä. 32

33 Ylipäätään ongelmana ovat kuntien niukat resurssit elintarvikevalvontaan. Seutukunnallinen yhteistyö elintarvikevalvonnassa ei ole tuonut asiaan parannusta. Selvitysmiehen johtopäätöksiä: Luomutuotteisiin ei ilmeisesti lainkaan kohdistu suunnitelmallista markkinavalvontaa. Reilun kilpailun edellytykset markkinoilla voivat pienellä markkinalla (esimerkiksi tori) vaarantua, jos tavanomaisia tuotteita voi esimerkiksi sesonkiluonteisesti markkinoida ilman ilmeistä kiinnijäämisen riskiä. Valtakunnallinen elintarvikevalvontaohjelmassa (EVO) tulisi luomutuotteiden markkinavalvonta huomioida siten, että kunnat myös raportoisivat tekemästään valvonnasta. Kuntaviranomaisille tulisi taata pääsy sähköisiin tietokantoihin, joiden avulla viranomaiset voisivat helposti tarkastaa esimerkiksi onko luomuvalvontaan kuuluvalle toimijalle annettu markkinointikieltoja. Eviralla tulisi olla riittävät resurssit erityiselle vastuuhenkilölle, joka aktiivisesti antaisi kunnille asiantuntija- ja viestintäapua luomumarkkinoiden valvontaan liittyvissä kysymyksissä ELY-keskusten ja valtuutettujen tarkastajien riippumattomuus Luomuvalvonnan hoitaminen viranomaistoimintana herättää myös kysymyksiä luomuvalvonnassa toimivien henkilöiden esteellisyydestä, sillä yksityisiä luomutarkastuslaitoksia koskevan standardin EN45011 mukaan tarkastuslaitoksen luomuvalvonta-henkilökunta olisi jäävi käsitellessään esimerkiksi luomutukiasioita. Luomutarkastajien riippumattomuuden varmistamiseksi ja hyvän hallintotavan edistämiseksi ovat valtuutetut luomutarkastajat kirjallisesti sitoutuneet noudattamaan hallintolain esteellisyyssäädöksiä tiukempia vaatimuksia. Nämä koskevat mm. tarkastettavien viljelijöiden neuvontaa ja tarkastamista oman kotikunnan alueella. Riippumattomuutta edistää myös käytäntö, että sama tarkastaja voi pääsääntöisesti tarkastaa saman toimijan enintään kahtena vuonna peräkkäin. Esille on myös tuotu näkökanta, ettei luomuviljelijä ole tasavertaisessa asemassa tavanomaisen viljelijän kanssa, koska luomuvalvonnassa havaitut säännöstenvastaisuudet luomun tuotantoehtojen noudattamisessa siirtyvät välittömästi tukivalvonnan tai esimerkiksi kylvösiemenen markkinavalvontaa tekevän viranomaisen tietoon. Esimerkkejä: Selvitysmiehen tietoon on tullut, että ainakin yhdessä ELY-keskuksessa markkinointikiellon saaneet toimijat ilmoitetaan tukivalvontaan. Ainakin kahdessa ELY-keskuksessa luomuvalvontaa hoitavalla henkilöllä on myös Eviran kylvösiemenen markkinavalvontatehtäviä. Sertifioimattoman kylvösiemenen ostot luomutiloilla ja tositteiden kautta myös myyjät voivat tulla viranomaisen tietoon helpommin kuin jos kyseessä olisi ollut tavanomainen tila. Mm. edellä esitellyistä syistä on keskusteluissa ehdotettu, että luomuvalvonta-, ja tukiasiat tulisi ELY-keskuksissa olla eri henkilöiden vastuulla. Normaalisti tiedot säännöstenvastaisuuksista eivät siirry tukivalvontaan automaattisesti, vaan luomuviljelijät kuuluvat samaan tukivalvonnan viiden prosentin otantaan kuin tavanomaisetkin viljelijät. Peltotukivalvonnan ohjeiden mukaan tukivalvonta harkitsee oman toimivaltansa puitteissa, millä tavalla rikkomukset tulee huomioida ja pitääkö tilalle tehdä esimerkiksi erillinen tarkastus. Normaali toimintapa on se, että markkinointikiellon saanut viljelijä saa vähintään huomautuksen luomutukeen. 33

34 Selvitysmiehen johtopäätöksiä: Hyvän hallintotavan varmistamiseksi olisi perusteltua, että toimintatavat olisivat samat kaikissa ELY-keskuksissa. Luomuvalvonnan riippumattomuuden edistämiseksi oli myös arvioitava tarve erottaa luomuvalvontatehtävät ja tukien käsittely Erot säännöstenvastaisuuksien määrässä ELY- keskusten välillä Havaittujen säännöstenvastaisuuksien ja niistä annettujen seuraamuksien osuudet vaihtelevat suuresti ELY-keskusten välillä. Vuonna 2010 havaittujen säännöstenvastaisuuksien osuudet vaihtelivat kasvintuotannossa 5 prosentista 48 prosenttiin toimijoiden lukumäärästä. Seuraamusten eli lähinnä markkinointikieltojen osuudet vaihtelivat 0,6 prosentista 14 prosenttiin. Korkein osuus oli Lapin ELY-keskuksessa. Kyse ei ole vain yhden vuoden satunnaisesta vaihtelusta. Kun tarkastellaan säännöstenvastaisuuksien ja niistä annettujen seuraamuksien määrää usean vuoden aikajaksolla voidaan havaita, että ELY-keskuksissa on huomattavia eroja tavoissa suhtautua eri säännöstenvastaisuuksiin. Vuosina lähes joka toinen viljelijä Uudenmaan, Satakunnan ja Hämeen ELY-keskusten alueella sai vuosittain vähintään kirjallisen huomautuksen säännöstenvastaisuudesta. Varsinais-Suomen, Kaakkois-Suomen ja Kainuun viljelijöistä huomautuksen sai harvempi kuin joka kymmenes (kuva 6). Kuva 6. Vuosittain säännöstenvastaisuudesta kirjallisen huomautuksen tai markkinointikiellon saaneiden viljelijöiden osuudet (prosenttia) ELY-keskuksittain ,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 03 Satakunta 04 Häme 01 Uusimaa 15 Lappi 10 Keski-Suomi 11 Etelä-Pohjanmaa koko maa 09 Pohjois-Karjala Muut seuraamukset 08 Pohjois-Savo 07 Etelä-Savo 12 Pohjanmaa 13 Pohjois-Pohjanmaa 05 Pirkanmaa 02 Varsinais-Suomi 06 Kaakkois-Suomi 14 Kainuu Markkinointikiellot ELY-keskusten välillä on suuria eroja myös annettujen seuraamusten laadussa. Pohjanmaan ELY-keskuksessa suurin osa seuraamuksista on markkinointikieltoja, kun taas Pohjois-Savossa on säännöstenvastaisuudesta lähes aina selvinnyt kirjallisella huomautuksella (kuva 7). 34

35 Kuva 7. Markkinointikieltojen osuus (%) seuraamuksista Pohjanmaa 14 Kainuu 05 Pirkanmaa 06 Kaakkois-Suomi 13 Pohjois-Pohjanmaa 10 Keski-Suomi 15 Lappi koko maa 07 Etelä-Savo 02 Varsinais-Suomi 01 Uusimaa 09 Pohjois-Karjala 11 Etelä-Pohjanmaa 04 Häme 03 Satakunta 08 Pohjois-Savo Säännöstenvastaisuudet kasvinviljelytiloilla Vuosina kolme yleisintä syytä viljelijöille annettuihin markkinointikieltoihin ja kirjallisiin huomautuksiin olivat rinnakkaisviljely (44 %), tavanomaisen lisäysaineiston käyttö (43 %) maan hoito ja viljelykierto (6 %). Vuosina neljä yleisintä syytä viljelijöille annettuihin kirjallisiin huomautuksiin olivat maan hoito ja viljelykierto (28 %), tavanomaisen lisäysaineiston käyttö (20 %), muistiinpanot (19 %) ja rinnakkaisviljely (14 %). Analysoimalla markkinointikieltojen ja kirjallisten huomautusten syitä ELY-keskuksittain, voidaan havaita, että joissakin ELY-keskuksissa on tietystä syystä annettu poikkeuksellisen paljon tai vähän seuraamuksia. Taulukkoon 9 koottujen tietojen perusteella voidaan esimerkinomaisesti todeta, että vuonna 2009: Rinnakkaisviljelystä seurasi Kaakkois-Suomessa useimmiten kirjallinen huomautus kun taas Uudellamaalla ja Kainuussa lähes aina markkinointikielto. Tavanomaisen lisäysaineiston käytöstä seurasi Pohjois-Karjalassa ja Pohjois- Savossa aina, ja Pirkanmaalla ja Lapissa useimmiten markkinointikielto. Pohjois-Pohjanmaalla selvisi lähes aina kirjallisella huomautuksella. Maan hoitoon ja viljelykiertoon liittyviä seuraamuksia annettiin poikkeuksellisen paljon Uudellamaalla, Satakunnassa ja Hämeessä. Ainoastaan Satakunnassa ja Hämeessä annettiin markkinointikieltoja. 35

36 Taulukko 9. Esimerkkejä ELY-keskuksista, joissa tavallisimmilla säännöstenvastaisuuksien syillä oli poikkeuksellisen suuri tai pieni osuus kaikista annetuista markkinointikielloista tai kirjallisista huomautuksista vuonna 2009 Rinnakkaisviljely Markkinointikieltojen osuus poikkeuksellisen suuri pieni suuri pieni > 62 %: Uusimaa, < 17 % Satakunta, > 40 %: Kaakkois-Suomi, Varsinais-Suomi, Kaakkois-Suomi, Keski-Suomi, Pohjois-Pohjanmaajois-Karjala, Pohjois-Savo, Poh- Pohjanmaa Lappi Pohjanmaa ja Kainuu Kirjallisten huomautusten osuus poikkeuksellisen 0 = Uusimaa, Häme, Pirkanmaa, Etelä- Savo, Pohjois- Karjala, Keski- Suomi, Kainuu Tavanomaisen siemenen käyttö Maan hoito ja viljelykierto > 75 %: Pirkanmaa, Pohjois-Karjala, Pohjois-Savo, Lappi > 22 %: Satakunta, Häme < 16 %: Keski- Suomi, Pohjanmaa, Pohjois-Pohjanmaa = 0: Varsinais- Suomi, Kaakkois- Suomi, Etelä-Savo, Pohjois-Savo, Pohjois-Karjala, Keski- Suomi, Etelä-Pohjanmaa, Kainuu, Lappi > 41 %: Etelä- Savo, Lappi > 45 %: Uusimaa, Satakunta < 6 %: Uusimaa, Varsinais- Suomi, Pohjois- Karjala < 6 %: Etelä- Savo, Lappi Suuria eroja annettujen seuraamusten määrässä on vaikea tyydyttävästi selittää esimerkiksi erilaisella tuotantorakenteella maan eri osissa. Jatkuvat erot eri ELYkeskusten viestittävätkin selvästi erilaisista toimintakulttuureista. Evira on ohjeistuksellaan yhtenäistänyt seuraamusten annon, mutta esimerkiksi joissakin ELY-keskuksissa on toimintatapana, että tarkastuksessa havaitut puutteet voidaan pyytää korjaamaan ennen tarkastuspäätöksen antamista, jolloin puute ei kirjaudu seuraamustilastoihin. Erilaiset toimintakulttuurit eivät siis aina ole toimijan kannalta huono asia ja uudet hyvät toimintatavat ovat usein lähteneet liikkeelle yksittäisen ELYkeskuksen aloitteesta. Erilaiset toimintakulttuurit herättävät kuitenkin kysymyksiä järjestelmän yhtenäisyydestä ja toimijoiden tasapuolisesta kohtelusta. Erilaiset seuraamustenantokulttuurit voivat myös vaikuttaa viljelijätukien sanktiointiin. Esimerkiksi Maaseutuviraston antaman viljelijätukien valvontaohjeen 2012 mukaan sanktio tilalle annettuun markkinointikieltoon tavanomaisen siemenen käytöstä on luomutuen menetys niiltä lohkoilta, joilla tavanomaista siementä on käytetty ilman lupaa. Samasta säännöstenvastaisuudesta annettu kirjallinen huomautus ei siis aiheuta tukileikkausta. ELY-keskusten erilaiset toimintakulttuurit tulivat esiin myös keskusteluissa tarkastajien kanssa, sillä yhä useammat valtuutetut tarkastajat toimivat useamman kuin yhden ELYkeskuksen alueella. Erilaiset toimintatavat tulevat esiin myös ELY-keskuksen suullisena ohjeistuksena ja tuotantoehtojen tulkintoina koskien jotakin yksityiskohtaa, jota Evira ei ole erikseen ohjeistanut. Erot eivät ole ilmeisen vakavia, mutta aiheuttavat ymmärrettävästi hämmennystä. Selvitysmiehen johtopäätöksiä: Erot annettujen seuraamusten määrässä vaihtelevat jatkuvasti suuresti eri ELYkeskusten välillä, mikä herättää kysymyksiä menettelyjen yhtenäisyydestä ja toimijoiden tasapuolisesta kohtelusta. 36

37 Eviran ohjeistus, koulutus, laadunvalvonta ja tulosohjaus ovat selvästikin riittämättömiä keinoja yhtenäisten toimintatapojen luomiseen ja ylläpitoon. Keskitetympi päätöksenteko tuotantoehtojenrikkomustapauksissa voisi lisätä toimijoiden tasapuolista kohtelua Erikoispalvelutarpeisiin vastaaminen Lisäsertifikaattien tarvetta eräille yrityksille käsiteltiin jo edellä. Muita esille tulleita erikoispalveluita, joiden saatavuutta ja kehittämistä on syytä pohtia, ovat ammattikeittiöt ja keruutuotanto. Ammattikeittiöiden valvonta Ammattikeittiöt eivät kuulu neuvoston asetuksen soveltamisalaan, mutta seitsemässä EU:n jäsenvaltiossa on jo kansalliset säännöt ja kymmenessä muussa jäsenvaltiossa ammattikeittiöihin sovelletaan yksityisiä standardeja. Jäsenvaltioissa, joissa on vakiintunut valvontajärjestelmä, ei ole esiintynyt erityisiä vaikeuksia. Komissio katsoo kertomuksessaan Euroopan parlamentille ja neuvostolle, että neuvoston asetuksen soveltamisalaa ei ole tällä hetkellä objektiivisin perustein syytä laajentaa suurkeittiöihin: Lainsäädännöstä tulisi monimutkainen ja toiminnan paikallisen luonteensa takia ammattikeittiötoiminnalla olisi vähäinen vaikutus kauppaan. Portaat luomuun ei ole sertifiointi- vaan kehittämisohjelma. Jopa kansainvälisestikin tarkastellen se on kuitenkin hyvä esimerkki ohjauksesta ja toiminnasta alueella, joka erillisten säädösten puuttuessa voi kehittyä omien tavoitteidensa mukaisesti. Selvitysmiehen johtopäätöksiä: Selvitystyön aikana ei ole tullut esiin erityisiä tarpeita säädöstää tai valvoa luomutuotteiden käyttöä ammattikeittiöissä. Sen sijaan on ilmaistu toive, että viranomaiset tiedottaisivat aktiivisemmin missä kulkee säädösten ulkopuolelle jäävän toiminnan ja valmistuksen raja. Keruutuotannon valvonta Luomukeruutoiminta on laajuudeltaan ja toteutustavaltaan poikkeuksellinen ja merkitykseltään strateginen sekä luomu- että koko keruutuotealalla. Lähes koko Lapin pitäminen valvottuna luomukeruualueena edellyttää mm. keruualuekarttojen jatkuvaa päivittämistä, mikä on osoittautunut kalliiksi ja työlääksi nykyisillä, lähes 15 vuotta vanhoilla toimintatavoilla. Järjestelmän uudistamiseksi ja kehittämiseksi olisi myös mahdollisuus hyväksikäyttää esimerkiksi PEFC-metsäsertifioinnin tuottamia tietoja. Selvitysmiehen johtopäätöksiä: Keruualueiden luomusertifiointi tuottaa poikkeuksellista lisäarvoa keruutuotteille, mutta järjestelmän kehittäminen ajanmukaisia tietoteknisiä välineitä hyödyntäväksi edellyttäisi esimerkiksi kehitysprojektia, jossa luomuvalvontaviranomaiset olisivat mukana keskeisenä asiantuntijana. Tietotekniikaltaan uudistettu järjestelmä voisi houkutella uusien keruualueiden perustamiseen Lapin ja Kainuun ulkopuolellakin. 37

38 3.4 Nykyjärjestelmän vahvuudet ja heikkoudet Vahvuuksilla (S = Strengths) tarkoitetaan niitä nykyisen valvontajärjestelmän sisäisiä asioita, jotka on saatu aikaan järjestelmän omin toimin. Heikkoudet (W = Weaknesses) ovat puolestaan niitä asioita, jotka omien toimien tuloksena tai puutteessa ovat järjestelmän heikkouksia. Selvitysmiehen mukaan nykyjärjestelmän vahvuuksia ja heikkouksia ovat: Vahvuuksia Asiakkaiden perustyytyväisyys nykyiseen järjestelmään on hyvällä tasolla. Asiakkaat ovat tyytyväisiä erityisesti valtuutettujen tarkastajien tekemiin tarkastuksiin. Maksuton neuvonta luomuvalvontaan liittyvissä kysymyksissä on olennainen osa koko luomuvalvontajärjestelmää. Luomuvalvontaa hoitaa hyvin perusasiat osaava ja motivoitunut henkilöstö. Luomuvalvonnalla on koko maan kattava alueellinen verkosto. Luomuvalvonnan kustannusvastaavuus on kunnossa. Luomuvalvonnassa käytetään ulkoistettuja palveluja tavalla, joka lisää järjestelmän kustannustehokkuutta. Viranomaisen ylläpitämä ohjeistus luo hyvät edellytykset neuvoston asetuksen yhtenäiseksi soveltamiseksi kansallisella tasolla. Kansallisella ohjeistuksella voidaan selkeyttää monimutkaista lainsäädäntöä ja soveltaa sitä suomalaisiin olosuhteisiin tarkoituksenmukaisella tavalla. Keskeisellä luomuvalvontaviranomaisella, Eviralla, on hyvä tunnettuus ja maine ja kuluttajien keskuudessa. Heikkouksia Osa toimijoista kokee saavansa luomuvalvonnasta liian vähän lisäarvoa. Nykyinen viranomaisjärjestelmä ei tarjoa joidenkin toimijoiden tarvitsemia lisäsertifiointipalveluita. Luomuvalvontajärjestelmä koetaan byrokraattiseksi. Luomuvalvonnan henkilökunnalla puuttuu luomualan erikoisosaamista. Eviran tehtävänä olevan ELY-keskusten ohjauksen huono kyky tuottaa yhtenäisyyttä valvontajärjestelmään. ELY-keskusten resurssien tarkoituksenmukainen kohdentaminen ei toimi. Luomuvalvonnan päätöksenteko on epäyhtenäistä. Runsas tuotantoehtojen rikkomusten määrä ja niiden vähentämiseksi tehtyjen toimien tehottomuus, erityisesti riskiperusteisten tarkastusten hyödyntäminen Viestintää luomuvalvonnasta on vähän, se on passiivista eikä sitä nähdä keskeisenä tapana vaikuttavuuden lisäämiseksi. Sähköiset palvelut ovat kehittymättömät. Vähäinen sidosryhmä- ja kansainvälinen yhteistyö 38

39 4 TOIMINTAYMPÄRISTÖN MUUTOKSET Mitä maailma tarjoaa? Tulevaisuuden tarkka ennakointi on vaikeaa, mutta toimintaympäristön muutosten analyysillä voidaan yrittää priorisoida niitä muuttujia, joilla on vaikutusta toiminnan kannalta. Vastaukset auttavat hahmottamaan selvityksen tärkeintä kysymystä: Miten luomuvalvonta tulisi järjestää tulevaisuudessa ja miten luomuvalvonnan sisältöä tulisi kehittää? PESTE-analyysillä selvitetään ilmiön tai organisaation poliittista, taloudellista, sosiaalista, teknistä ja ekologista tilaa ja tulevaisuutta sekä toimintaympäristön trendejä että heikkoja signaaleja. Sen muunnoksia ovat PESTEL, jossa lisänä ovat lainsäädännölliset muutokset. APESTE-analyysissa on puolestaan mukana asiakkaiden muutos. Luomuvalvonnan kannalta on tässä otettu tarkasteluun: Yhteiskunnan linjaukset eli keskeisten poliittiset ohjelmat ja erityisesti luomutuotannon kehittämistä koskevat kannanotot Luomualan kehittämisohjelmat ja alan järjestöjen kannanotot ja ohjelmat ja erityisesti aloitteet luomuvalvonnan kehittämiseksi. Luomuvalvonnan asiakkaiden lukumäärän muutokset ja asiakkaiden ilmaisemat tarpeet luomuvalvonnan kehittämiselle Luomumarkkinoiden voimakas kehitys Teknologian tarjoamat mahdollisuudet luomuvalvonnassa, erityisesti tietotekniikan ja sähköisten palvelujen tekninen kehitys ja käyttövalmiuksien lisääntyminen Luomutuotannon lainsäädäntöön ja yksityisiin standardeihin perustuvien tuotantoehtojen kehitys sekä luomuvalvontaan liittyvät lainsäädäntöhankkeet ja keskustelu. Analyysiin käytetty tietoaineisto perustuu kirjallisiin lähteisiin ja henkilöhaastatteluihin. Täydellinen luettelo kirjallisista tietolähteistä mahdollisine internetlinkkeineen on kirjallisuusluettelosta, mutta erityisesti luomuvalvontaa koskevia keskeisiä kirjallisia tietolähteitä ovat (suluissa tekstissä käytetty lyhennys): Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle luonnonmukaisesta tuotannosta ja luonnonmukaisesti tuotettujen tuotteiden merkinnöistä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 834/2007 soveltamisesta Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus: Luonnonmukaista tuotantoa koskeva valvontajärjestelmä IFOAM:in julkaisema selvitys EU:n luomuvalvontajärjestelmästä Raportti ja toimintaehdotus luomutuotannon rahoituksen ja toiminnan kehittämisestä. Luomutietohanke (Luomutietoraportti) ja siitä annetut lausunnot Eviran luomuvalvonnan asiakaskyselyn 2011 tulokset ja vapaat vastaukset (Eviran vaikuta luomuvalvontaan -asiakaskysely) Eviran luomuvalvontafoorumin muistio (Luomuvalvontafoorumi) Pro Luomu ry:n Luomubarometri 2012 CERTCOST - Luomuvalvontajärjestelmän taloudellinen analyysi tutkimusprojektin raportit (CERTCOST) Opinnäytetyöt (tekijän nimellä) Toimintaympäristön muutosten analyysin tulokset on kappaleessa 4.3 tiivistetty luetteloksi luomuvalvonnan mahdollisuuksista ja uhkista. Luomuvalvonnan kehittämistä koskevat aloitteet (kappale 4.2) on luettavuuden takia jäsennelty seuraaviksi kokonaisuuksiksi: 39

40 1. Luomuvalvonnan ydintehtävät, organisointi ja muut strategiset kysymykset Valvonnan vaikuttavuuden (luotettavuus ja lisäarvo) parantaminen Riskiperusteisen tarkastustoimintatavan edistäminen ja ryhmäsertifiointi Tarkastuslaitosten toimintatapojen yhtenäistäminen ja toiminnan valvonta Sidosryhmäyhteistyö 2. Luomutarkastuspalvelujen tarjoaman kehittäminen Tuotantoehtojen soveltamisen laajentaminen ja syventäminen Luomutarkastuspalvelujen tarjoaman kehittäminen Muiden luomuvalvontaa läheisesti liittyvien palvelujen kehittämien 3. Valvontaprosessien ja toimintatapojen kehittäminen Neuvonnan sisältö Sähköinen tiedonhallinta Viestintä 4.1 Yhteiskunnan yleiset linjaukset Pääministeri Jyrki Kataisen hallitusohjelman mukaan ELY-keskusten ohjausjärjestelmää tehostetaan ja toimintaa kehitetään niiden nykyisen määrän ja rakenteen pohjalta (15 kpl). Valtion vuoden 2010 lisätalousarvion käsittelyn yhteydessä edellytettiin käynnistettäväksi selvitystyö, joka tähtäisi ELY-keskusten valvontaresurssien ja valvontakustannusten pysyvään alenemiseen. Vuodelle 2011 asetettiin 15 prosentin säästötavoite. ELYkeskusten uudet toimintamenokehykset merkitsevät vielä 17 prosentin supistusta vuoden 2012 tasosta vuoteen 2016 mennessä. Lisäksi ELY-keskusten tehtävät ja roolit arvioidaan uudelleen. Arviointi perustuu erilliseen toimeenpanosuunnitelmaan, joka tehdään osana vaikuttavuus- ja tuloksellisuus (VATU) -ohjelman mukaisia ydintoimintoanalyysejä. Analyysien pohjalta on määrä käynnistää toimet, joiden avulla voidaan varmistaa virastojen priorisoitujen tehtävien hoito kestävällä tavalla ja tiedossa olevalla menokehyksellä. Asiaa selvittämään on selvityshenkilöksi kutsuttu Rauno Saari. Arviointi valmistuu marraskuun 2012 loppuun mennessä. Selvitysmiehen johtopäätöksiä: ELY-keskusten resursseja uhkaa lähivuosina niin suuret supistukset, että nykyistä palvelutasoa on vaikea ylläpitää. Luomuvalvonnan kannalta tilanne on erityisen hankala, jos lisäresursseja ei voida saada lisääntyviä maksutuloja vastaavasti Hallitusohjelma ja luomualan kehittämisohjelma Jyrki Kataisen hallitus on sitoutunut laatimaan luomualalle kehittämisohjelman, joka tähtää kotimaisten luomuelintarvikkeiden tarjonnan monipuolistamiseen, luomutuotannon määrän lisäämiseen sekä kotimaisen luomuruoan kulutuksen lisäämiseen. Valtioneuvostotasolla ohjelman tueksi perustetaan hallituksen luomuohjelman ohjausryhmä, johon kutsutaan edustajat keskeisistä ministeriöistä. Luomuohjelman ohjausryhmää johtaa maa- ja metsätalousministeriö. Keskeinen tavoitetila vuoteen 2020 mennessä on, että suomalainen luomuelintarvikemyynti on kolminkertaistunut vähittäiskaupassa ja ammattikeittiösektorilla. Päiväkodeissa ja kouluissa tarjotusta ruoasta viidennes olisi luomua. 40

41 Maa- ja metsätalousministeriön on laatinut ohjelman Suuntaviivoja luomualan kehittämisohjelman toteuttamiseksi. Sen keskeinen tavoite on vähintään 20 prosenttia peltoalasta luomutuotannossa vuoteen 2020 mennessä (Luomu 20/2020 -tavoite). Ohjelman toimeenpano koostuu kahdesta kokonaisuudesta, jotka sisältävät toisiaan tukevia toimenpiteitä: Luomualan toimijat lisäävät luomutuotannon määrää, luomuelintarvikkeiden tarjontaa ja monipuolistavat luomutuotteiden valikoimaa. Hallinto luo edellytyksiä luomualan kehittämiseen omilla toimillaan. Tämä selvitystyö on osa maa- ja metsätalousministeriön lainsäädäntöhanketta, jonka tarkoituksena on valmistella hallituksen esitys laiksi luonnonmukaisesta tuotannosta. Lailla toimeenpannaan asiaa koskeva EU-lainsäädäntö Luomuvalvonnan resurssitarpeet tulevaisuudessa Valvontaan kuuluvien maatilojen yksikkökoko kasvaa jatkuvasti. Vuonna 2012 keskimääräisen kokoisella tilalla on noin 48 hehtaaria peltoa, ja vuotuinen kasvuvauhti on viime vuosina ollut kiihtyvä, lähes kaksi hehtaaria vuodessa. Myös eläintilojen yksikkökoko on voimakkaassa kasvussa. Laajaan otantaan ja helmi-maaliskuussa 2012 kerättyyn aineistoon perustuvan Maatilojen kehitysnäkymät tutkimuksen mukaan luomutilojen määrä voisi kolminkertaistua vuoteen 2016 mennessä. Vuoden 2010 tutkimukseen verrattuna kiinnostus on lisääntynyt lähes 50 prosenttia. Suhteellisesti suurinta kiinnostus on Keski-Suomessa, Hämeessä, Etelä-Pohjanmaalla ja Satakunnassa eli niiden ELY-keskusten alueella, joissa toistaiseksi on ollut luomutiloja muuta maata vähemmän. Eläintuotantosuunnista suhteellisesti suurinta kiinnostus on lammas-, lypsykarja- ja muilla nautakarjatiloilla, joilla joka viides tila on kiinnostunut siirtymään luomuun. Ikäryhmittäin suurinta kiinnostus on alle 40-vuotiaiden viljelijöiden keskuudessa. Tulevaisuuden luomuvalvontajärjestelmän resurssitarpeiden arvioimiseksi on selvitysmies laatinut neljä kehitysskenaarioita toimijoiden määrän muutoksista vuosina : Nollaskenaario: Luomutoimijoiden määrä ei kasva, mutta tilakoko kasvaa hitaasti ja puolet eläintiloista siirtyy luomuun. Normiskenaario: Luomutoimijoiden määrä alkutuotannossa kasvaa 200 toimijaa netto/vuosi ja tilakoko kasvaa samaa vauhtia kuin vuosina Luomu 20/2020 -Skenaario A: Luomu 20/2020 -tavoite toteutuu tasaisella kasvulla eli 400 toimijaa netto/vuosi ja 60 uutta luomueläintila. Tilakoko kasva 1,5 ha/vuosi. Luomu 20/2020 -Skenaario B: Luomu 20/2020 -tavoite toteutuu kiihtyvällä kasvuvauhdilla eli toimijoiden määrä kasvaa +7,5 prosentin vuosivauhdilla. Skenaarioissa muiden toimijoiden (valmistajat, tukut jne.) lukumäärän kasvu seuraa taitetusti maatilojen lukumäärään kasvua. Tarkemmat laskelmat on esitetty liitteessä 2. Skenaarioissa ei ole huomioitu työn tuottavuuden kasvua, mutta esimerkiksi kolmen prosentin suuruinen tuottavuuden kasvu kahdeksan vuoden aikana olisi noin 25 prosenttia Nollaskenaariossa luomuvalvonnan resurssitarve ei juuri muutu. Normiskenaariossa luomuvalvonnan resurssitarve kasvaa noin 50 prosentilla eli nykyiseen luomuvalvontaorganisaatioon ELY-keskuksiin ja Eviralle tarvittaisiin yhteensä noin 1,5 henkilötyövuoden lisäpanos joka vuosi. Luomu 20/2020 -skenaarioissa lisäresurssitarve kasvaisi lähes kolmen henkilötyövuoden vuosivauhdilla. 41

42 Selvitysmiehen johtopäätöksiä: Kehittyvä luomutuotanto ja -markkinat lisäävät luomuvalvonnan resurssitarvetta noin prosenttia vuoteen 2020 mennessä. Luomuvalvonnan organisointivaihtoehtoja pohdittaessa tulisi ottaa huomioon, mistä näin suuri lisäresurssi olisi saatavissa Muita luomualan kehittämiseen liittyviä viimeaikaisia selvityksiä Maa- ja metsätalousministeriö rahoitti vuoden 2010 alussa Luomutieto-hankkeen, joka kartoitti luomuketjun toimintaa ja nosti esille ketjussa olevia ongelmakohtia sekä teki ratkaisuehdotuksia. Luomualan toimijat valmistelivat vuonna 2006 Luomumarkkinastrategian. Sittemmin Pro Luomu ry päivitti sen Luomualan kasvu- ja kehitysohjelmaksi , jonka tavoitteena on kolminkertaistaa markkina. Osana Laatuketjun rahoittamaa hanketta valmistui helmikuussa 2012 Pro Luomu ry:n tekemä selvitys luomun tarjontaketjun pullonkauloista: "Luomualan kehittämissuunnitelman alustava toimeenpanosuunnitelma ". Vuonna 2011 maa- ja metsätalousministeriö tilasi MTT taloustutkimukselta selvityksen, mitä käytännössä tarkoittaisi, jos Jorma Ollilan johtaman maabändivaltuuskunnan (Maabrändiraportti ) esittämä tavoite luomutuotannon 50 prosentin osuudesta koko maataloustuotannosta toteutuisi vuoteen 2030 mennessä. Raportti julkaistiin tammikuussa Maabrändiraportin ehdotusten pohjalta valmistui lokakuussa 2011 Tarja Cronbergin raportti Luomu: Tehtävä Suomelle? Luomuinstituutti Mikkeliin. 4.2 Luomuvalvonnan ydintehtävät, organisointi ja muut strategiset kysymykset CERTCOST -tutkimusraportissa todetaan selkeästi, ettei luomuvalvonnan järjestämisessä EU:n jäsenmaassa vaikuttavasti ole yhtä toimintatapaa vaan järjestelmä on suunniteltava ja toteutettava jäsenmaan omista lähtökohdista. Suomalaiset luomutoimijat ja sidosryhmät näkevät useita vaihtoehtoja järjestää luomuvalvonta tulevaisuudessa: Olisi perusteellisesti ja ennakkoluulottomasti mietittävä, kenen tai keiden tulisi jatkossa luomuvalvontaa tehdä, eri viranomaisten rooleja ja työnjakoa että tarkastusten ainakin osittaista siirtämistä yksityisten vastuulle. (Luomuvalvontafoorumi) ELY-keskuksissa resurssien väheneminen vaikeuttaa valvonnan toteuttamista. Myös tämän takia valvonnan tehostaminen on avainasemassa. (Luomuvalvontafoorumi) Olisiko syytä ja mahdollista siirtää tuotantoehtoihin liittyvän valvonnan tarkastusvastuuta ELY-keskuksilta enemmän Eviralle? (Luomuvalvontafoorumi) Olisi tärkeä tarkastella valvontajärjestelmää kokonaisuutena ja kattavasti erilaisia edellytyksiä ja vaikutuksia arvioiden. Esimerkiksi valvonnan hinta saattaa nousta, jos valvonta siirretään yksityisten tehtäväksi. (Luomuvalvontafoorumi) Tavoitteena voisi olla ulkomaisen yksityisen luomutarkastuslaitoksen sivutoimipisteen saamisesta Suomeen 2 3 vuoden sisällä palvelemaan mahdollisimman laajasti yrityksiä, jotka tekevät erityisesti EU:n ulkopuolista vientiä. (Luomutietoraportti) Yksinkertaistetaan luomuelintarvikkeiden valvonta alueelliselle tasolle (Ketjubarometri 2012, teollisuus) 42

43 4.2.1 Riskiperusteisen tarkastuksen soveltaminen Riskiperusteista valvonnan toimintatapaa on suomalaisessa luomuvalvonnassa sovellettu 2000-luvun alkupuolelta lähtien. Riskiperusteisen tarkastuksella ei ole merkinnyt harvempaa tarkastusväliä vaan tarkastuskäynnin sisällön uudistumista. Vuodesta 2002 lähtien maataloustuotannon luomutarkastajat on ohjeistettu kohdentamaan ajankäyttöään olennaiseen, eli järjestelmällisen peltolohkojen tarkastamisen sijasta mielenkiintoa on suunnattu tuotevirtoihin ja tuotteiden markkinointiin. Tuloksena keskimääräinen tarkastusaika on lyhentynyt yli puoli tuntia. Kuluttajalle luomuvalvonnan luotettavuus ei ole ainakaan heikentynyt: Olennaiseen kohdistettu tarkastus löytää puutteet entistä herkemmin. Heinäkuussa 2011 Euroopan Unionin komissio antoi valmisteluasiakirjan luomutuotannon virallisista tarkastuksista jäsenvaltioiden avustamiseksi luomutuotannon koskevien määräysten täytäntöönpanossa. Se on ensimmäinen yhtenäinen ohjeistus miten jäsenvaltioiden tulee yhtenäistää tarkastuslaitosten toimintatapoja. Ohjeistuksessa keskeinen väline on erityinen riskinarviointia ja riskianalyysiin perustuvaa lähestymistapaa koskeva suositus. Komission asetuksen (EY) N:o 889/2008 mukaan kaikille toimijoille on kalenterivuoden aikana tehtävä pakollinen fyysinen tarkastuskäynti. CERTCOST -tutkimusohjelman suositusten mukaan riskiperusteisuus ei kuitenkaan saisi vain kohdentaa ja mahdollisesti lisätä tarkastuskertojen lukumäärää, vaan toimintatavan pitäisi myös mahdollistaa tarkastuskertojen vähentämisen. Eräs edellytys harventaa tarkastusten määrää on, että koko valvontajärjestelmä toimisi kokonaisuudessaan tähänastista yhtenäisemmällä tavalla. Tarkastusten suhteuttaminen toimijoiden mukaan Valvonta koetaan usein byrokraattiseksi, pikkumaiseksi ja joustamattomaksi, erityisesti pienempien toimijoiden näkökulmasta. Valvontaa halutaan kevyemmäksi. Myös huolellisesti tehtyjä tarkastuksia saatetaan pitää pikkumaisen virkaintoisuuden ilmentyminä. Valvontajärjestelmän monimutkaisuus johtuu pääosin neuvoston asetuksen joustamattomuudesta tuotannon laajuuden suhteen: Pienille toimijoille ei käytännössä ole mitään säädösperusteista mahdollisuutta yksinkertaisempaan valvontaan. Yleisenä toiveena on valvonnan suhteuttaminen nykyistä joustavammin tilannekohtaisesti erilaisten toimijoiden mukaisesti. Käytännössä tämä voisi tarkoittaa valvonnan asiakirjojen kuten ohjeiden ja lomakkeiden parempaa räätälöintiä eri asiakasryhmien tarpeisiin. Tällaisia palveluja tarvitsevia asiakasryhmiä ovat esimerkiksi vientiä harjoittavat pienet ja aloittavat toimijat. Ryhmäsertifiointi Eräänä tapana vähentää pienten toimijoiden kustannuksia on kansainvälisessä keskustelussa jo vuosia ollut esillä ryhmäsertifiointi, mutta Euroopan Unionin luomuvalvontajärjestelmä ei sitä edelleenkään mahdollista. Ryhmäsertifioinnissa ei muodollisesti sertifioida suoraan yksittäistä viljelijää vaan koko viljelijäryhmä kerrallaan. Sertifikaatin haltija järjestää ryhmän jäsenille sisäisen tarkastusjärjestelmän, jonka avulla täytetään luomuehtojen vaatimukset. Sisäisen tarkastusjärjestelmän lisäksi ryhmäsertifikaatin myöntäjä varmistaa ehtojen täyttymisen tarkastamalla tietyn osan (yleensä ryhmän jäsenten lukumäärän neliöjuuri) ryhmään kuluvista tiloista. Yhdysvaltojen luomuvalvontajärjestelmä mahdollistaa ryhmäsertifioinnin kun kyseessä on tuotteiden tuonti Yhdysvaltoihin. Suomessa tätä mahdollisuutta on sovellettu luomuviljan viennissä siten, että Yhdysvaltojen edellyttämien EU-asetuksesta poikkea- 43

44 vien vaatimukset täyttämisen sertifiointi toteutettiin ryhmäsertifiointina. Ilman ryhmäsertifiointimahdollisuutta lisäsertifiointi ei olisi ollut taloudellisesti kannattavaa. Selvitysmiehen johtopäätöksiä: Luomuvalvontajärjestelmä on perusluonteeltaan monimutkainen. Toimintaa vaikeuttaa myös useista eri lainsäädännöistä, kuten yleinen elintarvikelainsäädäntö ja maatalouden tukiehdot, tulevat vaatimukset ja niiden yhteensovittaminen. Luomuvalvonnan lainsäädäntö ei käytännössä lainkaan huomioi toimijoiden erilaisuutta ja voimavarojensa takia erilaisia edellytyksiä noudattaa luomutuotannon vaatimuksia. Tarkastuslaitosten olisi tarkemmin tunnettava, mitä vaikeuksia sen asiakkailla on noudattaa vaatimuksia, ja mitä ne omien voimavarojensa puitteissa voisivat tehdä monimutkaisuuden vähentämiseksi. Omien toimenpiteiden lisäksi olisi tarkastuslaitosten tehtävä tiiviimpää yhteistyötä neuvonnan kanssa. Suomen on aktiivisesti edistettävä EU-lainsäädännön muutoksia, joilla tilannekohtaista joustavuutta voidaan edistää. Yksinkertaistamista palvelisi riskiperusteisten tarkastusmenettelyjen soveltaminen myös vuosittaisiin tuotantotarkastuksiin. Komission asetusta tulisi muuttaa siten, että se tiukoin edellytyksin mahdollistaisi rutiininomaisista fyysisistä vuositarkastuksista luopumisen vähäriskisten toimijoiden kohdalla. Mahdolliset kustannussäästöt tulisi ohjata maksualennuksina toimijoille, jotka ovat hoitaneet asiansa hyvin. EU-lainsäädännön tulisi mahdollistaa pienten toimijoiden ryhmäsertifiointi tapana yksinkertaistaa luomuvalvontaa Tarkastuslaitosten toimintatapojen yhtenäistäminen Kesäkuussa 2012 julkaistiin erityiskertomus (9/2012) Euroopan tilintarkastustuomioistuimen toiminnantarkastuksesta, joka koskee luomuvalvontajärjestelmän vaikuttavuutta. Tarkoituksena oli myös tarkastaa, miten EU:n komissio, jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset, akkreditointielimet ja tarkastuslaitokset ovat täyttäneet velvollisuutensa sekä EU:n sisäisen valvontajärjestelmän osalta että nykyään käytössä olevien tuontijärjestelmien hallinnoinnin osalta. Toiminnantarkastuksessa havaittiin mm., että tarkastuslaitokset eri maissa määräävät samasta säännöstenvastaisuudesta erilaisia seuraamuksia. Ohjeistuksia seuraamusten antamisessa laiminlyödään. Tarkastustuloksissa on huomattavia tarkastuslaitosten välisiä eroja. Toiminnantarkastuksen aikana havaittujen puutteiden korjaamiseksi esitettiin mm. seuraavia suosituksia: Jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten olisi tiukennettava tarkastuslaitoksiin kohdistuvaa valvontaansa. Jäsenvaltioiden sisäistä ja jäsenvaltioiden ja komission välistä tai jäsenvaltioiden keskinäistä tiedonvaihtoa olisi parannettava. Tarkastuksia olisi tiukennettava, jotta varmistetaan, että toimijat täyttävät jäljitettävyyttä koskevat lakisääteiset velvoitteensa. Komission olisi tiukennettava jäsenvaltioiden valvontajärjestelmiin kohdistamaansa seurantaa tekemällä tarkastuskäyntejä ja keräämällä ja hyödyntämällä tarvittavia tietoja. Komission olisi tuonnin osalta varmistettava, että luomutuotannon osalta vastaaviksi hyväksyttyjen maiden luetteloon sisältyviä maita valvotaan riittävästi. Komissio yhtyy vastauksissaan laajalti tilintarkastustuomioistuimen antamiin suosituksiin. Komission alainen elintarvike- ja eläinlääkintätoimisto (FVO) on jo aloittanut vuosia pysähdyksissä olleet jäsenmaiden luomuvalvontajärjestelmien tarkastukset. 44

45 Tarkastuslaitosten yhtenäisen toimintatavan edistäminen oli myös CERTCOST - tutkimusohjelman keskeisiä suosituksia. Myös Suomessa luomuvalvonnan asiakaspalautteessa tuli esille mm. valvonnan vaihtelevuus maan eri osissa ja eri tuotantosuuntien välillä. (Eviran vaikuta luomuvalvontaan -kysely). tarkastajien toiminnan epäyhtenäisyys ja erot ammattitaidossa (Luomuvalvontafoorumi) Arveltiin myös, että epätietoisuus ehtojen tulkinnoista johtaa jonkinlaiseen omavaltaisuuteen tarkastajien toiminnassa. (Ketjubarometri 2012, Kehittäjät) Selvitysmiehen johtopäätöksiä: Luomuvalvontaan kuuluvien toimijoiden, sidostyhmien ja viranomaisten jatkuvaa vuorovaikutusta on edistettävä. Tulevaisuuden haasteiden kohtaamista ja toiminnan kehittämisen painopisteitä varten tulisi alalla olla yhdessä määritelty tahtotila. Lähtökohtana tulevaisuuden mahdollisuuksien hyödyntämiselle ja haasteiden kohtaamiselle voisi olla luomutoimialan yhteisen luomuvalvontastrategian laatiminen ja sen jatkuva päivittäminen Luomutarkastuspalvelujen tarjoaman kehittäminen Ruotsissa luomuvalvonnasta vastaavat yksityiset tarkastuslaitokset. Kaikki tarkastuslaitokset tarjoavat EU- tai KRAV-luomusertifioinnin lisäksi muita täydentäviä sertifiointipalveja. Esimerkiksi suurimman luomutarkastuslaitoksen Kiwa Sverige AB:n liikevaihdosta lähes neljännes tulee muista palveluista kuin luomusertifioinnista. Kiwa on akkreditoitu sertifioimaan yksityisten standardien vaatimuksia kuten: elintarviketurvallisuuden hallintajärjestelmä (ISO 22000) elintarvikkeiden käsittely vähittäismyymälöissä (Svensk standard för livsmedelshantering i butik) Svensk Sigill -kotimaisuusmerkki (IP Livsmedelsförädling, IP SIGILL och Grundcertifiering) hyvät toimintatavat elintarvikeketjussa -laatujärjestelmä (Global G.A.P) elintarvikekaupan turvallisuusstandardi (British Retail Consortium, BRC) kestävän kehityksen mukainen kalastus (MSC Chain of Custody) tuotannon (kahvi, tee, kaakao) sosiaaliset kysymykset ja ympäristövaatimukset (UTZ) Selvitysmiehen johtopäätöksiä: Lisäsertifiointipalvelujen tarvetta ja laatua on vaikea arvioida, koska julkisiin viranomaisiin perustuva järjestelmä ei niitä tarjoa. Myös julkisiin tarkastuslaitoksiin perustavassa järjestelmässä tulisi olla mahdollisuus täydentää palvelujen valikoimaa toimijoiden tarvitsemilla lisäsertifiointipaluilla Tuotantoehtojen kehitys tulevaisuudessa Yksityiset standardit ovat keskeinen luomualan kehityksen ylläpitäjä. Uusien tuotantoalojen eli tuotantoehtojen soveltamisen laajentaminen vaikkapa tekstiileihin ja kosmetiikkaa on lähes poikkeuksetta aloitettu yksityisiin standardeihin perustuvana. Lainsäädännön tehtäväksi on sitten jäänyt sitovien kansallisten tai kansainvälisten tuotantoehtojen antaminen. 45

46 Lainsäädäntö on tavallisesti myös syventänyt ja tiukentanut aikaisemmin yksityisiin standardeihin perustuvia vaatimuksia. Suomalaisille luomutuottajille tästä ovat esimerkkeinä vaikkapa EU-vaatimus käyttää luomutuotettua siementä aina kun sitä on saatavissa vuonna 1997 ja siirtyminen EU-tasoisten luomueläintuotannon ehtojen soveltamiseen vuonna Kolmas näkökulmaero yksityisten standardien ja lainsäädännön välillä on, että lainsäädännössä kuluttajanäkökulma on yksityisiä standardeja korostuneemmassa asemassa. Se ei tietenkään aina ole ristiriidassa luomutuottajien näkökulman kanssa. Esimerkiksi vuonna 1999 käyttöönotettua geenimuunneltujen tuotteiden käyttökieltoa luomutuotannossa perusteltiin sillä, että kuluttajan silmissä GMOt eivät luomutuotantoon kuulu. GMO-kieltoa ei siis perusteltu esimerkiksi tieteellisellä näytöllä geenimuuntelun riskeistä. Luomun tuotantoehdot muuttuvat ajan mukana. Ennen 1990-lukua IFOAMin puitestandardeissa ja yksityisissä standardeissa keskityttiin luomutuotannossa sallittuihin, rajoitettujen ja kiellettyjen tuotantomenetelmiin ja tuotantopanoksiin maataloustuotannossa ja elintarvikkeiden valmistuksessa luvulla tuotantoehtoihin otettiin biodiversiteettiä ja ympäristönsuojelua koskevia vaatimuksia sekä laajennettiin luomutuotteen käsitettä koskemaan myös muita tuotteita kuin perinteisiä maatalouden tuottamia elintarvikkeita. Vuonna 1998 IFOAMin puitestandardeihin otettiin koeluontoisesti viljeltävät kalat ja nilviäiset sekä tekstiilien valmistus luvulla alettiin myös pohtia, miten sosiaalisen oikeudenmukaisuuden tavoitteiden tulisi näkyä tuotantoehdoissa. Vuonna 1996 IFOAM hyväksyi perusperiaatteen, jonka mukaan sosiaalinen oikeudenmukaisuus ja sosiaaliset oikeudet ovat olennainen osa luomutuotantoa. Lukuisten suositusten lisäksi puitestandardeihin otettiin koeluontoisesti kaksi vähimmäisvaatimusta: Yksityisissä standardeissa on edellytettävä, että toimijoilla on sosiaalista oikeudenmukaisuutta koskevat toimintaperiaatteet. Toisen vaatimuksen mukaan, tuotteiden, joiden tuotannossa rikotaan perusihmisoikeuksia, ei saa hyväksyä luomutuotteeksi. Luomutuotannon sosiaalisen ulottuvuuden lisäksi kansainvälisen luomuliikkeen keskustelussa on ollut tuotantoehtojen asettaminen tuotannon mm. ekotehokkuudelle (esim. ns. ravinnetaseet, elinkaarianalyysit), tuotteiden sisäisille ja ulkoisille ominaisuuksille (kuten puhtaus, terveellisyys, kestävyys, lajitteluvaatimukset), tuotantoprosessien sisäiset vaatimuksille (esim. omavalvonta, tuotannon suunnittelun parempi dokumentointi ja laatujärjestelmät). Myös etenevä globalisaatio ja ilmastonmuutoksen vastustaminen ovat vaikuttaneet yksityisten standardien sisältöön mm. lähiviljelyn, alkuperämerkintöjen ja tuotteiden kuljettamiseen liittyvien vaatimusten muodossa. Organic Revision -tutkimusprojekti ( kuvaili yksityisistä standardeista ja kansallisista säädöksistä kerätystä aineistosta peräti 714 eroa EU:n aikaisempaan luomuvalvonta-asetukseen (neuvoston asetus (ETY) N:o 2092/1991). Organic Revision ja CERTCOST -projektien keräämät aineistot yksityisistä standardeista ja säädösperusteisista tuotantoehdoista sekä kuvaukset eri EU-maiden tarkastusjärjestelmistä löytyvät osoitteesta: Tuotantoehtojen soveltamisen laajentaminen tekstiileihin ja kosmetiikkaan Ammattikeittiöiden valvonnan lisäksi keskeisimpiä aloitteita luomutuotantoehtojen soveltamisen laajentamiseksi ja syventämiseksi EU-lainsäädännössä ovat tekstiilit ja kosmetiikkatuotteet. Luomutekstiilien ja -kosmetiikan markkinat ovat viime vuosina kasvaneet merkittävästi ja näille tuotteille on kehitetty yksityisiä standardeja. Neuvoston asetuksen sovelta- 46

47 misalaan ne eivät kuitenkaan kuulu. Komissio katsoo, että luomumerkinnän laajentaminen muihin kuin syötäviin tuotteisiin voisi olla riski luomuelintarvikkeille. Mahdollinen säännöstys edellyttäisi neuvoston asetuksen perusteellista muutosta. Tekstiilien ja kosmetiikan luomumerkinnät voitaisiin komission käsityksen mukaan mahdollistaa ilman neuvoston asetuksen muutostakin. Komissio toteaa, että saattaa olla aiheellista tutkia unionin lainsäädännön tarjoamat mahdollisuudet ulottaa ilmaisun "luonnonmukainen" käytön suojelu tekstiileihin ja kosmetiikkaan. Luomutekstiilit Vapaaehtoisessa EU:n ympäristömerkkijärjestelmässä on otettu käyttöön tekstiilituotteita koskevat arviointiperusteet, jonka mukaan kun puuvillatuotteesta 95 prosenttia on valmistettu luomutuotetusta puuvillasta, ilmaisun "luonnonmukaisesti tuotettua puuvillaa" käyttö sallitaan. Sellainen luomutekstiilin määritelmä poikkeaa kuitenkin johtavan yksityisen standardin, Global Organic Textile Standard (GOTS) ( vaatimustasosta, jonka mukaan vähintään 70 prosenttia tekstiilin kuiduista pitää täyttää GOTS-standardin vähimmäisvaatimukset. Vuonna 2011 Yhdysvaltojen maatalousministeriön luomuvalvontaohjelma, National Organic Programme, tunnusti GOTS-standardin. Luomukosmetiikka Kosmetiikassa käytetään usein maatalousperäisiä raaka-aineita, kuten kasviöljyjä ja - uutteita. Myyntiväittämien käyttöä kosmetiikkatuotteissa säännellään kosmetiikkaasetuksella (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1223/2009), joka lähtien korvaa kosmetiikkadirektiivin (76/768/EEC), johon kosmeettisten valmisteiden vapaa liikkuvuus ja kuluttajansuoja ovat tähän asti perustuneet. Parhaillaan EU:ssa kehitellään yhteisiä arviointiperusteita kosmeettisissa valmisteissa käytettäviin erilaisiin, mm. luonnollisuutta ja luonnonmukaisuutta koskeviin väittämiin. Mahdollisessa säännöstyksessä on määrä ottaa huomioon kansainvälisen standardointijärjestön ISO:n luomukosmetiikkaa ja sen raaka-aineiden määritelmää pohtivan työryhmän Technical Committee Guidelines on Technical Definitions and Criteria for Natural & Organic Cosmetic Ingredients and Products ratkaisut. Luomukosmetiikan raaka-aineita on toistaiseksi säädöstetty ainoastaan Itävallassa ( pdf). Euroopassa on kaksi merkittävää yksityistä luomukosmetiikkastandardia: COS- MOS-standardin ( perustajia ovat keskeisiä luomualan järjestöjä kuten Soil Association (Iso-Britannia), Ecocert (Ranska) ja ICEA (Italia), joilla jo on omia luomu- ja luonnonkosmetiikkastandardeja. NATRUE -standardin ( takana on tunnettuja luonnonkosmetiikkavalmistajia kuten WELEDA (Sveitsi) ja Dr Hauscka (Saksa). Selkeimmät erot standardeissa liittyvät siihen, miten kriteereissä painotetaan luomutuotantoa olevien raaka-aineiden käyttöä sekä siihen, miten kriteeristö suhtautuu tiettyjen synteettisten ainesosien käyttöön. Eroja on myös siinä, voidaanko sertifiointi myöntää yksittäisille tuotteille vai onko koko tuotannon täytettävät kriteerit. Suomessa luonnonkosmetiikka-alaa edistää vuonna 2006 perustettu Pro luonnonkosmetiikka ry ( jolla on parikymmentä jäsenyritystä. Yhdistyksen jäsenistä seitsemän valmistaa tuotteita Suomessa ja niissä käytetään osittain luomusertifioituja raaka-aineita. Ainakin yksi jäsenistä on hankkinut ranskalaisen Ecocert -sertifioinnin. Yhdistyksen mukaan luonnonkosmetiikka -termin villi väärinkäyttö on johtanut sekaannuksiin ja yleiseen hämmennykseen niin kuluttajien kuin kosmetiikan kanssa tekemisissä olevien ammattilaisten keskuudessa. Yhdistys on laatinut suomalaisen luonnonkosmetiikkaohjeistuksen, jossa tukeudutaan eurooppalaisiin luonnonkosmetiikan sertifiointistandardeihin ja aloitteisiin. 47

48 Muita tuoteryhmiä Keskusteluissa on myös muita tuoteryhmiä, joita haluttaisiin ottaa neuvosten asetuksen soveltamisalueeseen: Eräiden jäsenmaiden lainsäädännössä ja yksityisissä standardeissa on määritelty luomutuotantovaatimukset neuvoston asetuksesta puuttuville eläinlajeille kuten peurat, kamelit, biisonit ja kaniinit. Ruotsissa ja Norjassa valmistellaan luomuporojen yksityisiä standardeja. Hiivan lisäksi tuotantoehtoja haluttaisiin myös muiden kuten meijerituotteissa käytettävien mikro-organismien kasvatukseen. Lemmikkieläinten ruoka Hiilinieluina toimivat peltoenergia, biopolttoaineet ja metsässä kasva puu voivat tulevaisuudessa olla luomusertifioinnin kohteina, mikä luonnollisesti olisi mielenkiintoista Suomen kannalta. Puhdistus- ja desinfiointiaineet Tuotantoehtojen syventäminen Komission apuna toimii luomutuotannon asiantuntijaryhmä (EGTOP), joka antaa komissiolle ehdotuksia ja suosituksia. Asiantuntijaryhmä käsittelyssä on mm. luomukasvihuonetuotantoa ja siipikarjan nuorikkokasvatusta koskevat luomutuotanto-ehdot. Erityisesti kasvihuonetuotannon täsmällisemmillä tuotantoehdoilla voi olla merkitystä suomalaiselle tuotannolle, sillä tuotantoehtojen on määrä käsitellä mm. apuenergian käyttöä ja keinovalon käyttöä kasvihuoneissa. Asiantuntijaryhmän ja sen alatyöryhmien työn edistymistä voi seurata muistoista, jotka löytyvät komission luomusivustolta: expert-recommendations/expert-group_en Selvitysmiehen johtopäätöksiä: Suomessa ei ole aktiivista kulttuuria yksityisten standardien kehittämistyössä, mikä on paljolti seurausta julkisiin tarkastuslaitoksiin perustuvasta luomuvalvontajärjestelmästä. Aloitteellisuus ja uusien yksityisten standardien valmisteluun osallistuminen on kuitenkin keskeinen tapa vaikuttaa luomutuotannon tulevaisuuteen Suomessa ja kansainvälisesti. Tähän työhön osallistumista on tuettava riittävin voimavaroin luomutuotannon julkisista kehittämisvaroista. Tulevaisuuden luomuvalvontajärjestelmää suunniteltaessa on otettava huomioon tarpeet sertifioida kotimaisiin ja kansainvälisiin yksityisiin standardeihin perustuen Valvontaprosessien ja toimintatapojen kehittäminen Anne Teräsen (2009) opinnäytetyönään tekemä asiakastyytyväisyyskyselyn mukaan Uudellamaalla viljelijät olivat tyytyväisimpiä tarkastuskäynteihin ja ELY-keskusten tapaan hoitaa luomuvalvontaa. Tyytymättömimpiä viljelijät olivat valvonnasta saatavaan hyötyyn ja tarkastusmaksuihin. Viljelijöiden toiveet palvelujen parantamisesta liittyivät lähinnä parempaan vuorovaikutukseen ELY-keskuksen kanssa: luomuvastaavien tavoitettavuuteen ja viestintään. Tulokset ovat samansuuntaisia Juho Iivanaisen opinnäytetyönään tekemissä asiakastyytyväisyyskyselyissä (2003 ja 2007) luomuvalvonnan asiakkaille Etelä-Savossa, Pohjois-Savossa ja Pohjois-Karjalassa. Pro Luomu ry:n ketjubarometri selvityksessä luomutuotteiden valmistajat toivat esiin ongelmina sekavat ja vaikeaselkoiset säädökset, erilaiset raportointivelvoitteet ja valvonnan kustannukset pienten toimijoiden osalta. 48

49 Luomutoimijoiden neuvonta ja ohjeistus Luomutoimijat arvostavat neuvonnallisuutta tarkastuksen yhteydessä. Toimijat kaipaavat lisää ja parempaa neuvontaa, myös tuotantoehtojen ja valvonnan vaatimusten täyttämisessä. Erityisesti pienet, luomuun siirtymässä olevat ja erikoistuotantoa harjoittavat toimijat tarvitsevat nykyistä parempaa neuvontaa, esimerkiksi kirjanpitoon ja pakkausmerkintäehdot täyttävien pakkausten suunnitteluun. (Luomuvalvontafoorumi) Toimijat haluavat varmistaa tuotantoehtoihin liittyvien neuvojen selkeyden ja yksiselitteisyyden esimerkiksi keskittämällä neuvonta. Tarkastajien ohella myös luomuneuvojien on tärkeä antaa tuotantoehtojen täyttymistä ja valvontaa koskevaa neuvontaa. Tämä vähentää tarkastajien neuvonnan tarvetta ja auttaa näin tarkastajia pysymään mahdollisimman neutraaleina tarkastustilanteissa. (Luomuvalvontafoorumi) Neuvonnalliset ja ohjeistavat tuotantopanosluettelot Yhtenäinen luettelo sallituista tuotantopanoksista on tärkeä ohjeistuksen väline ja hyödyttää luomuvalvontaketjun kaikkia osapuolia. Useimmat yksityiset tarkastuslaitokset arvioivat ja hyväksyvät tuotantopanoksia kuten luomutuotantoon soveltuvat lannoitteet ja kasvinsuojeluaineet. Hyväksyminen mahdollistaa yksityisen tarkastusmerkin käytön. Suomessa tuotantopanosten soveltumisen luomuun ei ole viranomaisen lakisääteinen tehtävä vaan osa toimijoiden ohjeistusta ja hyvää palvelua. Aloitteen arvioinnista ja pyynnöstä merkitä luomuun soveltuva tuote positiiviluetteloon tekee tuotteen valmistaja tai markkinoija. Evira arvioi tuotteen pyynnön perusteella ja merkitsee luomutuotantoon soveltuvat tuotteet julkiseen luetteloon. Luettelon tiedot eivät ole täysin kattavia ja tiedot voivat olla vanhentuneita, jos esimerkiksi tuotteen koostumus on muuttunut. Mahdollisuutta saada maksuton arvio luomusoveltuvuudesta käytetään myös tuotteille, joita ei juuri käytetä kaupallisessa luomuviljelyssä vaan, jotka on suunnattu esimerkiksi kotipuutarhakäyttöön. Merkintää positiiviluettelossa pidetään luomuhyväksyntänä, jolla on lisäarvoa tuotteiden markkinoinnissa. Selvitysmiehen johtopäätöksiä: Tuotantoehtojen sisältöön liittyvä neuvonta tarkastuksen yhdessä ja muulloin on tärkeä osa luomuvalvontaa. Luomuvalvontajärjestelmää kehitettäessä pitää ottaa huomioon, että maksuttoman neuvonnan resurssit eivät ainakaan vähenisi. Luomuvalvonnasta tulee viestiä myös niille luomu- ja muille neuvojille, jotka eivät toimi valtuutettuina tarkastajina. Selvitysmies ehdottaa, että viranomainen perisi maksun tuotantopanoksen luomusoveltuvuuden arvioinnista ja merkitsemisestä positiiviluetteloon Sähköinen tiedonhallinta Sidosryhmien kehittämisehdotuksissa sähköinen tiedonhallinnan on eräs luomuvalvonnan keskeisimpiä kehittämishaasteita. Toistaiseksi Eviran ja ELY-keskusten internetpalvelut ovat tarjonneet lähinnä ohjeita, lomakkeita ja muokattavia malliasiakirjoja, mikä on vain pieni osa sähköisistä palvelumahdollisuuksista. Sähköiset rekisterit Vuoden 2013 alusta lähtien luomuvalvontaan kuuluvien toimijoiden perustiedot (ns. asiakirjaselvitys) tulee olla saatavissa jäsenvaltioiden ylläpitämissä sähköisissä tietokannoissa. Julkisen rekisterin ensisijainen tavoite on palvella kuluttajia, jotka voivat rekisterin avulla varmistua luomutuotteen tuottajan tai valmistajan kuulumisesta luomuvalvontaan. Julkisen rekisteri voi tarjota myös huomattavasti enemmän tietoa kuin 49

50 asiakirjaselvitys. Esimerkiksi Viron maatalousviraston rekisteristä ( voi haun rajata esimerkiksi kunnan, tuotteen ja viljelyalan perusteella. Sähköiset eräkohtaiset sertifikaatit ja tuotteiden jäljitys Luomualan yritysten välisen kaupan tarpeisiin on kehitetty useita kaupallisia tietojärjestelmäsovelluksia, jotka lisäävät tuotteiden jäljitettävyyttä ja vähentävät erilaisten paperisten asiakirjojen tarvetta. Esimerkiksi bioc ( ja EASY-CERT ( -järjestelmien piiriin kuuluu jo yli luomutoimijaa lähinnä Keski- ja Etelä-Euroopassa. Sähköiset lomakkeet tarkastuksilla Muutamat tarkastajat käyttävät tarkastuksilla tietokoneen tekstinkäsittelyohjelmilla täytettäviä lomakkeita, jotka sitten tulostetaan ja allekirjoitetaan tarkastuksen lopuksi. Tällä hetkellä tarkastustilaisuudet ovat kuitenkin pitkälti paperilomakkeiden täyttämistä ja dokumentoinnin tarkastamista, vaikka valtaosa tästä työstä olisi mahdollista tehdä sähköisesti monin eri tavoin. Sähköiset hakemuspalvelut Suurin osa luomutoimijoista on tottunut käyttämään erilaisia sähköisiä viranomais- ja tuotannonohjaukseen liittyviä palveluja. Esimerkiksi viljelijätukien sähköinen haku ( on otettu käyttöön vuonna Luomuvalvonnassa ei toistaiseksi ole tarjota sellaisia palveluita, mutta tulevaisuudessa hakemusten ja ilmoitusten lisäksi toimija voisi ylläpitää verkon kautta luomuvalvonnan kannalta keskeisiä asiakirjoja kuten luomu- ja muita suunnitelmia ja varastokirjanpitoa. Samalla tiedot olisivat luomuvalvonnan tarkastettavissa milloin vain, mikä keventäisi toimijan tiloissa tehtävää tarkastusta. Selvitysmiehen johtopäätöksiä: Nykyisen luomuvalvonnan tarjoamat sähköiset palvelut ovat kehittymättömiä, eivätkä ota huomioon asiakkaiden tarpeita ja valmiuksia uuden viestintäteknologian käytössä. Sähköisiä palveluja on kehitettävä ripeästi, sillä palvelut hyödyttävät luomuvalvonnan kaikkia sidosryhmiä ja ne tukevat erinomaisesti valvonnan tehostamista ja yhtenäistämistä. Luomuvalvonnan mahdollisen uudelleenorganisoimisen yhteydessä on tärkeää päättää kenen vastuulla on erilaisten sähköisten rekistereiden ja palveluiden kehittäminen. Rekistereitä kehitettäessä olisi otettava huomioon joustava tietojenvaihto viranomaisten ja tarkastuslaitosten välillä niin Suomessa kuin kansainvälisestikin. Sähköisen asioinnin kehittämistä varten tulisi perustaa erillinen projekti, jossa olisivat mukana sekä tarkastuslaitosten edustajat ja sidosryhmät Viestintä Kaikki elintarvikeketjun luomutuotteita tuottavat ja käsittelevät toimijat ovat liittyneet luomuvalvontaan ja sitoutuneet vähintään kerran vuodessa tehtäviin riippumattomiin tarkastuksiin, jotka luomutoimijat itse myös maksavat. Mutta harva kuluttaja tietää tästä. Luomuvalvontaa koskevaa tiedottamista kuluttajille olisi syytä tehostaa. Tämä koskee sekä sisältöjä että tiedottamistapoja ja kanavia. Nyt ei esimerkiksi ole juurikaan hyviä kuluttajille suunnattuja materiaaleja. (Luomuvalvontafoorumi) 50

51 Selvitysmiehen johtopäätöksiä: Viestintä on liian vähän käytetty keino edistää kuluttajien luottamusta luomutuotteiden aitouteen. Luomuvalvonnalla tulisi olla kriisiviestintäsuunnitelmat, joissa on varauduttu erilaisiin poikkeuksellisiin viestintätilanteihin. 4.3 Yhteenveto toimintaympäristön muutosanalyysistä Yhteenvetona toimintaympäristön muutosanalyysistä saadaan luettelo luomuvalvonnan mahdollisuuksista ja uhkista: Mahdollisuudet (O = Opportunities) ovat olennaisia, luomuvalvonnasta riippumattomia tekijöitä, joiden varassa luomuvalvonta voisi kehittyä eli, mitä mahdollisuuksia maailma tarjoaa? Uhkilla (T = Threats) tarkoitetaan niitä ulkoisia tekijöitä, jotka uhkaavat luomuvalvonnan mahdollisuuksia toteuttaa sen tehtäviä. Selvitysmiehen mukaan luomuvalvonnan mahdollisuuksia ja uhkia ovat: Mahdollisuudet Luottamus viranomaisvalvontaan Tarkastusten sisällön kehittäminen Sähköiset palvelut Kustannustehokkuus: Kilpailutus Yhteiskunnan tuki ja maataloustukikausi Kasvava luomumarkkina Uudistuva EU-lainsäädäntö Omat/ yksityiset standardit luomussa ja muuhun toimintaan liittyen. Neuvonnan kehittäminen Uhat Resurssien väheneminen Kustannusten karkaaminen Ohjausmahdollisuuksien vaikeutuminen Luomuvalvonnan maineen rapiseminen: Petokset, skandaalit Luomun huono kannattavuus/ kilpailukyky Lainsäädäntö ei tue riskiperusteisen tarkastuskäytännön kehittämistä. 4.4 Synteesianalyysi Synteesianalyysi on yhteenveto nykytilanne- ja toimintaympäristön muutosanalyyseistä. Kappaleen 3 nykyisen valvontajärjestelmän analyysi tiivisti nykyisen luomuvalvonnan sisäiset vahvuudet ja heikkoudet. Kappaleen 4 toimintaympäristömuutosanalyysi tiivisti puolestaan ulkoiset mahdollisuudet ja uhat. Perinteisen SWOT-analyysin osia yhdistelemällä voidaan määritellä luomuvalvonnan: sisäisten vahvuuksien ja ulkoisten mahdollisuuksien varaan perustuvia menestystekijöitä (O+S); mahdollisuuksiin perustuvia toimia, joilla heikkouksia vähennetään tai poistetaan eli saatetaan heikkouksia vahvuuksiksi (O+W); lähinnä vahvuuksiin perustuvia keinoja, joilla uhkien vaikutusta toimintaan voidaan torjua ja saada uhat hallintaan (T+S); mahdollisia kriisitilanteita (T+W) eli skenaarioita katastrofitilanteista, joissa sisäiset heikkoudet ja ulkoiset uhat kohtaavat. 51

52 Synteesianalyysillä (taulukko 10) saadaan selkeitä suuntaviivoja strategisiksi toimenpiteiksi, joita tarvitaan suunniteltaessa luomuvalvonnan järjestämistä tulevaisuudessa. Taulukko 10. Synteesianalyysi eli yhteenveto luomuvalvonnan nykytilanne- ja toimintaympäristön muutosanalyyseistä Ulkoiset Sisäiset Sisäiset vahvuudet (S) Asiakkaiden perustyytyväisyys nykyiseen järjestelmään Maksuton neuvonta Perusasiat osaava ja motivoitunut henkilöstö Koko maan kattava alueellinen verkosto Yhtenäiset luomuvalvonnan rekisterit Kustannusvastaavuus Ulkoistettujen palvelujen käyttö Viranomaisen ylläpitämä keskitetty ja yhtenäinen ohjeistus Eviran hyvä tunnettuus ja maine Sisäiset heikkoudet (W) Liian vähän lisäarvoa osalle asiakkaista Puuttuvat lisäsertifiointipalvelut Koettu byrokraattisuus Henkilöstöltä puuttuu luomualan erikoisosaamista. ELY-keskusten ohjauksen vaikeus ja resurssien kohdentaminen Luomuvalvonnan päätöksenteon epäyhtenäisyys Runsas säännöstenvastaisuksien määrä ja riskiperusteisten tarkastusten vähäinen hyödyntäminen Vähäinen viestintä Kehittymättömät sähköiset palvelut Vähäinen sidosryhmä- ja kansainvälinen yhteistyö Ulkoiset mahdollisuudet (O) Menestystekijät (O+S) Luottamus viranomaisvalvontaan Alueverkoston hyödyntäminen Tarkastusten sisällön kehittäminen Ulkoistamisen laajentaminen Sähköiset palvelut Neuvonnallisuuden säilyttäminen Kustannustehokkuus: Kilpailutus Ohjeistuksen sisällön kehittäminen Yhteiskunnan tuki ja Evira brändin hyödyntäminen maataloustukikausi Keskitetyt luomuvalvonnan rekisterit Kasvava luomumarkkina Uudistuva EU-lainsäädäntö Omat/yksityiset standardit luomussa ja muuhun toimintaan liittyen Neuvonnan kehittäminen Heikkoudet vahvuuksiksi (O+W) Resurssien keskittäminen ja parempi ohjaus Keskitetympi päätöksenteko Erikoisosaamisen parantaminen Sähköisten palvelujen kehittäminen Yksityiset /liiketaloudellisesti hinnoiteltujen palvelujen tarjoaminen Viestintä ja sidosryhmätyö Kansainvälinen yhteistyö Riskiperusteisen tarkastuksen kehittäminen Oma lainsäädäntö Ulkoiset uhat (T) Resurssien väheneminen Kustannusten karkaaminen Ohjausmahdollisuuksien vaikeutuminen Luomuvalvonnan maineen rapiseminen Luomun huono kannattavuus/ kilpailukyky Lainsäädäntö ei tue riskiperusteisen tarkastuskäytännön kehittämistä. Uhat hallintaan (T+S) Nykyistä suppeampi alueverkosto Tehtävien keskittäminen Eviralle Palvelujen tuottaminen kustannustehokkaasti, etenkin sähköiset palvelut Kilpailuttaminen ja yksityistäminen Aktiivinen viestintä Aktiivinen panostus riskiperusteisiin tarkastuskäytäntöihin Riskitoimijoiden tunnistaminen ja tiiviimpi tarkastusfrekvenssi Mahdolliset kriisitilanteet (T+W) Petokset, skandaalit -> Riskiviestintävalmiuksien kehittäminen 52

53 5 LUOMUVALVONNAN JÄRJESTÄMISVAIHTOEHDOT Luomuvalvonnan nykyinen järjestämistapa perustuu lähinnä ELY-keskuksiin, jotka vastaavat maataloustuotannon luomuvalvonnasta, ja Eviraan, joka vastaa valmistuksen ja maahantuonnin valvonnasta. Niiden ohella luomuvalvontaan kuuluvia rekisteröityneitä toimijoita on Valviralla, mutta vain noin 1,5 % toimijoiden kokonaismäärästä. Eviran ja ELY-keskusten lisäksi ei ole tullut esille muita mahdollisia viranomaisia, jotka voisivat hoitaa luomuvalvontaa. Lähtökohtana luomuvalvonnan järjestämisvaihtoehdoille on nykytilanne- ja toimintaympäristön muutosanalyyseistä laadittu synteesianalyysi (kappale 4.4) sekä edellä kuvatut EU-lainsäädännön tarjoamat vaihtoehdot (viranomaisjärjestelmä, yksityinen tai sekamalli). Tärkeä perusvalinta organisointivaihtoehtoja suunniteltaessa on ratkaisu yksityisen tai julkisen tarkastuslaitosmallin välillä. Vaihtoehtona on myös välimuoto, jossa on sekä julkisia että yksityisiä tarkastuslaitoksia, mutta tällainen sekamalli soveltuu esimerkiksi maihin, joissa on itsehallintoalueita (Espanja) ja maihin, joissa julkinen palvelutarjonta ei vääristä kilpailua vaan täydentää yksityisten tarkastuslaitosten jättämiä aukkoja markkinoilla. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että realistisissa järjestämisvaihtoehdoissa tarkastuslaitokset toimivat joko suljetuilla tai avoimilla markkinoilla. Pääasiassa yksityisiin tarkastuslaitoksiin perustuvissa järjestelmissä tarkastuslaitokset ovat oikeudelliselta asemaltaan lähinnä yhtiöitä, osuuskuntia, säätiöitä ja yhdistyksiä. Julkisessa omistuksessa oleva tarkastuslaitos voi olla organisoitu myös muulla tavoin kuin viranomaispäätöksiä tekevä virasto. Perinteisesti julkisen liiketoiminnan kehitys kohti avoimia markkinoita on alkanut tulosohjauksesta, jonka jälkeen on seurannut nettobudjetointi. Tämän jälkeen vaiheena on liikelaitos osittain kilpailluilla markkinoilla. Mahdolliseen yksityiseen omistukseen on siirrytty julkisen omistuksen, esimerkiksi valtionyhtiön kautta. Lainmuutoksen jälkeen valtion liikelaitos ei voi enää toimia markkinoilla avoimessa kilpailutilanteessa. Uuden valtion liikelaitoslain (1062/2010) mukaan valtion liikelaitos voi toimia ainoastaan sidosyksikköasemassa ja tuottaa palveluja valtion virastoille ja muutamille muille vastaaville yhteisöille, joiden toimintaa rahoitetaan pääosin valtion talousarvioon otetulla määrärahalla. Tämä rajaa myös valtion järjestämisvaihtoehdot kahteen: virasto tai yhtiö. Yksityisiin ja julkisiin tarkastuslaitoksiin perustuvien järjestelmien etuja ja haittoja on arvioitu nykytilanne- ja toimintaympäristön muutosanalyysin valossa ja koottu taulukoihin 11 ja 12. Taulukko 11. Pääasiassa yksityisiin tarkastuslaitoksiin perustuva järjestelmä Etuja Monipuolisemmat palvelut. Luomutarkastuksen lisäksi yksityiset tarkastuslaitokset voivat tarjota muita toimijoiden tarvitsemia sertifiointipalveluita ja siten parantaa toimijoiden tuotteiden asemaa markkinoilla. Joustavuus resurssien suhteen. Yksityiset tarkastuslaitokset voivat resurssien puitteissa päättää hankinnoistaan itse ja se voi joustavasti rekrytoida tarvitsemaansa henkilökuntaa ja käyttää ulkoistettuja palveluita. Haittoja Perustamisen vaikeus ja pääoman hankkiminen. Täysin yksityinen tarkastuslaitos vaatisi melkoisen pääoman alkuvaiheessaan erityisesti tietojärjestelmien kehittämiseksi. Epävarmuus palvelujen hinnoista. On mahdollista, että maksut toimijoille nousisivat nykyisestä. 53

54 Taulukko 12. Pääasiassa julkisiin viranomaisiin perustuva järjestelmä Etuja Ainakin Suomessa kuluttajien luottamus viranomaisten hoitamaan valvontaan on hyvä. Toimijat arvostavat nykyisen järjestämän neuvonallisuutta ja Suomen viranomaisjärjestelmässä on hallintolain mukainen viranomaisen neuvontavelvollisuus. Haittoja Kyvyttömyys vastata erikoispalvelutarpeisiin, joita osalla toimijoista on jo nyt, ja joiden määrä todennäköisesti kasvaa tulevaisuudessa. Niukkenevat viranomaisresurssit tilanteessa, jossa palveluiden kysyntä kasvaa. Nykyisessä järjestelmässä mahdollisuudet ulkoistaa palveluita on jotakuinkin käytetty. Viranomaistehtävät yksityisiin tarkastuslaitoksiin perustuvassa valvontajärjestelmässä Yksityisiin tarkastuslaitoksiin perustuvassa valvontajärjestelmässä on myös tehtäviä, jotka aina jäävät viranomaisille: vakavista seuraamuksista (markkinointikiellot ja valvonnasta erottaminen) ja erilaisista luvista toimijoille päättäminen, rekisterinpito ja tiedottaminen luomutuotetun lisäysaineiston saatavuudesta (toimeenpanoasetuksen artiklat), yksityisten tarkastuslaitosten valvonta (neuvoston asetuksen 27 artikla) ja kolmasmaatuonnin valvonta (tuontiasetuksen 13 ja 14 artikla). Näiden lisäksi on tehtäviä, joiden hoitaminen viranomaistehtävänä voi olla tarkoituksenmukaista, kuten EU-lainsäädännön ohjeistus ja rekisterinpito toimijoista. Case Ruotsi: Yksityisestä monopolista toimivaan kilpailuun Ruotsin luomuvalvontajärjestelmän kehitys viimeisten viiden vuoden aikana kertoo esimerkiksi miten yksityisestä, käytännössä monopoliasemassa toimivasta tarkastuslaitosmallista on siirrytty toimivaan kilpailuun. Vuonna 2007 KRAV Ekonomisk förening -osuuskunta (perustettu 1985) siirsi luomusertifiointitoimintansa tytäryhtiölleen Aranea Certifiering AB:lle. KRAV-järjestölle itselleen jäi edelleen tuotantoehtojen omistus ja kehittäminen sekä KRAV-tarkastusmerkin hallinto. Tarkastusmaksutulojen loputtua, KRAV on rahoittanut toimintaansa lähinnä merkin käyttömaksuilla. Vuonna 2010 KRAV myi Aranean hollantilaiselle sertifiointiyritykselle, mikä mahdollisti palvelutarjonnan laajentamisen ja tuki kansainvälistystä. Aranean nimi on nykyisin Kiwa Sverige AB. Aranea Certifieringin perustamisen yhteydessä tuli Ruotsissa mahdollisuus perustaa myös muita luomutarkastuslaitoksia, jotka voivat sertifioida joko neuvoston asetukseen (EY) N:o 834/2007 tai KRAV:in tuotantoehtoihin perustuen. Vuosina luomutarkastuslaitosmarkkinoille tulikin neljä muuta toimijaa: alun perin perunan laadunvalvontaa varten perustettu SMAK AB, maaseutuneuvontajärjestöjä lähellä oleva HS Certifiering AB ja lähinnä suurempia elintarvikejalostusyrityksiä palveleva Valiguard AB. Uusin toimija, ControlCert Scandinavia AB, sai akkreditoinnin syyskuussa Sen luomusertifiointipalveut on suunnattu lähinnä luomutuotteiden valmistajille. Uudet toimijat loivat vähitellen aidot markkinat ja kilpailutilanteen luomuvalvontaan. Myös tarkastuslaitosten palveluvalikoimaan, niiden painotuksiin sekä kilpailukeinoihin 54

55 on syntynyt eroja. Tarkastuslaitoksista ainoastaan Kiwa sertifioi kaikkia neuvoston asetuksessa säädöstettyjä tuotantosuuntia. HS Certifiering AB on keskittynyt tarjoamaan palveluja eteläisessä Ruotsissa; pohjoisessa pitää maksaa lisämaksuja. Kiwa tarjoaa asiakkailleen sähköisiä palveluita kilpailijoitaan enemmän. Kilpailu on muuttanut tarkastuspalveluiden hinnoittelua. Vuonna 2007 keskikokoinen KRAV-sertifioitu lypsykarjatila maksoi noin 3400 euroa tarkastusmaksuja ja lisäksi lähes 200 euroa merkinkäyttömaksua. Vuonna 2012 sama tila maksaa tarkastusmaksuja noin 900 euroja ja merkkimaksuja noin 400 euroa. Maksujen painopistettä on siirretty merkkimaksuihin ja maksujen rakenne suosii keskikokoisia ja suuria tiloja. Myös hintakilpailulla on ollut vaikutusta. Perusmaksut eri tarkastuslaitoksilla ovat lähellä toisiaan, mutta erikois- ja lisämaksut vaikeuttavat vertailua. Kiwan tarkastusmaksut ovat noin prosenttia muita korkeammat, mitä perustellaan mm. muita paremmilla sähköisillä palveluilla. Samalla Kiwa voi keskittyä kannattavampiin asiakkaisiin. KRAV:illa oli käytännössä monopoliasema vuoteen 2007 asti. Nyt Kiwa Sverige AB:n osuus markkinoista on noin 65 % ja HS Certifiering AB:n ja SMAK AB:n noin kolmannes. Valiguard AB:n osuus on vain muutamia prosentteja. 5.1 Perusvaihtoehdot Luomuvalvonnan nykyinen järjestämistapa perustuu lähinnä ELY-keskuksiin, jotka vastaavat maataloustuotannon luomuvalvonnasta, ja Eviraan, joka vastaa valmistuksen, maahantuonnin ja eräiden erikoistoimijoiden (mm. rehuvalmistajat ja siemenpakkaamot) valvonnasta. ELY-keskusten ja Eviran ohella luomuvalvontaan kuuluvia rekisteröityneitä toimijoita on Valviralla, mutta vain noin 1,5 % toimijoiden kokonaismäärästä. Eviran ja ELY-keskusten lisäksi ei ole tullut esille muita mahdollisia viranomaisia, jotka voisivat hoitaa maataloustuotannon luomuvalvontaa. Lähtökohtana luomuvalvonnan järjestämisvaihtoehdoille on nykytilanne- ja toimintaympäristön muutosanalyyseistä laadittu synteesianalyysi (kappale 4.4) sekä edellä kuvatut EU-lainsäädännön tarjoamat vaihtoehdot (viranomaisjärjestelmä, yksityinen tai sekamalli). Selvitysmies on kehittänyt ja päätynyt tarkastelemaan nykyisen järjestelmän vaihtoehdoksi viittä muuta vaihtoehtoa: 1. ELY Nykymeno on nykyinen ELY-keskusksiin perustuva järjestelmä eli 0- vaihtoehto. 2. ELY Erikois -vaihtoehdossa kehitettäisiin nykyistä ELY-keskuksiin perustuvaa järjestelmää mm. LYKI-projektissa kaavailluin periaattein, eli ELY-keskukset voisivat erikoistua joihinkin luomuvalvonnan tehtäviin siten, että resurssit ja osaaminen olisivat nykyistä tehokkaammassa käytössä. 3. Evira Alue -vaihtoehdossa ELY-keskusten tehtävät siirrettäisiin esimerkiksi neljään tai viiteen Eviran aluetoimipisteeseen. 4. Evira Keski -vaihtoehdossa ELY-keskusten tehtävät keskitettäisiin Eviralle yhteen toimipisteeseen. 5. Valtionyhtiö -vaihtoehdossa luomuvalvonta siirretään valtion omistamalle yhtiölle, joka järjestäisi palvelut pääasiassa liiketaloudellisen periaattein. 6. Yksityiset -vaihtoehdossa luomuvalvonta annetaan kokonaan yksityisten tarkastuslaitosten tehtäväksi. 55

56 5.2 Vaihtoehtojen vertailu Eri vaihtoehtojen vertailemiseksi selvitysmies on oman harkintansa ja asiantuntijahaastattelujen perusteella määritellyt neljälle toimeksiantajan antamalle kriteerille (taloudellinen tehokkuus, valvonnan vaikuttavuus, alueellinen kattavuus, toimijoiden yhdenvertaisuus ja tasa-arvo) tarkemman sisällön sekä painoarvot. Kriteereiden painoarvot ovat prosenttiyksikköä ja yhteenlaskettuna siis 100 %. Kukin kriteeri koostuu kolmesta tai neljästä mitattavasta muuttajasta. Esimerkiksi kriteerin Alueellinen kattavuus painoarvo on 15 prosenttiyksikköä ja se koostuu kolmesta muuttujasta: peruspalvelujen takaaminen koko maassa (osuus painoarvosta 10 prosenttiyksikköä), asiantuntevan työvoiman saatavuus (3 prosenttiyksikköä) ja työllisyyden tukeminen (2 prosenttiyksikköä). Selvitysmiehen pisteytys eri muuttujille perustuu seuraaviin periaatteisiin ja arviointitapoihin: Taloudellinen tehokkuus Kustannus-hyötysuhde yhteiskunnalle: Yksityisiin tarkastuslaitoksiin perustuvassa järjestelmässä kustannukset yhteiskunnalle olisivat julkisia tarkastuslaitoksia pienemmät, mutta hyöty yhteiskunnalle olisi sama molemmissa järjestelmissä. Kustannus-hyötysuhde toimijoille: Yksityisiin tarkastuslaitoksiin perustuvassa järjestelmässä kustannus-hyötysuhde (aika, raha, helppous) toimijoille perustuu ajattelutapaan, jonka mukaan yksityisten tarkastuslaitosten on toimittava tehokkaammin ja tuotettava julkisia tarkastuslaitoksia enemmän vastinetta asiakkaiden rahoille. Valvonnan vaikuttavuus Säädösten noudattaminen: Säädösten noudattamisen ajatellaan olevan hieman parempi yksityisiin tarkastuslaitoksiin perustuvissa vaihtoehdoissa, koska niihin kohdistuu säännöllinen viranomaisvalvonta ja koska niiden on jatkuvasti noudatettava standardin EN45011 vaatimuksia akkreditoinnin menettämisen uhalla. Asiantuntemuksen ja muiden resurssien varmistaminen: Evira- ja yksityisiin tarkastuslaitosten perustuvat mallit on arvioitu ELY-malleja paremmiksi, koska niissä voidaan asiantuntijaresursseja käyttää joustavammin ja tehokkaammin. Yksityisissä malleissa resursseja voidaan lisäksi hankkia markkinaehtoisesti. Tarkastuslaitoksen maine ja tunnettuus: Eviran tunnettuus luomutarkastuslaitoksena on arvioitu ELY-keskuksia paremmaksi. Yksityisiltä tarkastuslaitoksilta veisi aikaa hankkia mainetta ja tunnettuutta. Yksityisten tarkastuslaitoksiin voi liittyä ennakkoasenteita esimerkiksi autokatsastuksen yksityistämisen takia. Alueellinen kattavuus Peruspalvelujen takaaminen koko maassa: Vaihtoehtoja on verrattu nykyiseen ELY-keskusmalliin ja arvioitu miten kattavan alueellisen järjestelmän muut vaihtoehdot voisivat todennäköisesti taata. Asiantuntevan työvoiman saatavuus: Työvoimaan saatavuuden arvioidaan olevan paras vaihtoehdoissa jotka eivät ole ääripäitä alueellisen hajauttamisen näkökulmasta. Työllisyyden tukeminen: Alueellista työllisyyttä tukisivat parhaiten mallit, jotka mahdollisimman vähän muuttaisivat nykyistä järjestelmää. Toimijoiden yhdenvertaisuus ja tasa-arvo Päätösten yhdenmukaisuus: Päätösten arvioidaan olevan sitä yhdenmukaisempia, mitä keskitetymmässä järjestelmässä niitä tehdään. 56

57 Erityyppiseen erikoispalvelutarpeisiin vastaaminen: Markkinaehtoisesti toimivat yksityiset järjestelmät voivat viranomaisjärjestelmiä paremmin ottaa huomioon asiakkaiden erikoistarpeet. Mahdollisuudet huomioida erityyppiset toimijat palvelujen hinnoittelussa: Valtion maksuperustelain mukaan hinnoitelluissa palveluissa on voitu ottaa huomioon erityyppiset ja erikokoiset toimijat. Yksityisissä järjestelmissä liikkumavaraa on vähemmän. Maksuton neuvonta: Viranomaisilla on hallintolakiin perustuva neuvontavelvollisuus. Yksityiset tarkastuslaitokset eivät voi antaa toimijakohtaista neuvontaa luomutuotantoehtojen noudattamiseen liittyvissä kysymyksissä. Kaikki kriteereiden muuttujat, painoarvot ja pisteet on esitetty taulukossa 13. Nykyjärjestelmää (59 pistettä) lukuun ottamatta perusvaihtoehtojen saamien pistemäärien (67-75) erot ovat erittäin pieniä huomioon ottaen arviointitavan karkeuden. Jokainen vaihtoehto on vahvoilla jonkin yksittäisen kriteerin suhteen: Yksityiset järjestelmät olisivat taloudellisesti tehokkaimpia. Valvonnan vaikuttavuus olisi paras valtionyhtiövaihtoehdossa. Toimijoiden yhdenvertaisuus olisi paras mallissa, jossa valvonta keskitettäisiin Eviralla yhteen toimipisteeseen. Nykyinen järjestelmä on alueellisesti kattavin. Taulukko 13. Luomuvalvonnan järjestämisvaihtoehtojen vertailu Vaihtoehto ELY ELY Nyky Erik Evira Alue Evira Keski Valtionyhtiö Yksityiset paino-% Kriteerit ja niiden koostumus Taloudellinen tehokkuus Kustannus-hyötysuhde yhteiskunnalle 5*3= Kustannus-hyötysuhde toimijoille 5*3= Valvonnan vaikuttavuus Säädösten noudattaminen 5*3= Asiantuntemuksen ja muiden resurssien varmistaminen Tarkastuslaitoksen maine ja tunnettuus Alueellinen kattavuus Peruspalvelujen takaaminen koko 5*2= maassa Asiantuntevan työvoiman saatavuus Työllisyyden tukeminen Toimijoiden yhdenvertaisuus ja tasa-arvo Päätösten yhdenmukaisuus 5*3= Erityyppiseen erikoispalvelutarpeisiin vastaaminen Mahdollisuudet huomioida erityyppiset toimijat palvelujen hinnoittelussa Maksuton neuvonta Yhteispistemäärä

58 5.3 Päävaihtoehtojen taloudellinen vertailu Tarkempia taloudellisia laskelmia eri vaihtoehtojen välillä on vaikea tehdä. Taulukkoon 14 on koottu tekijöitä ja niiden vaikutusta kustannuksiin verrattuna nykyiseen järjestelmään. Arvio on muutos prosenttiosuutena nykyisistä kokonaiskustannuksista (2,5 miljoona euroa). Maksuttomia ja maksullisia kustannuksia ei ole vertailussa eritelty eli taulukko 14 ei suoraan vastaa kysymykseen, kenelle lisäkustannukset tai säästöt kohdistuisivat. Päävaihtoehdoilla tarkoitetaan tässä kolmea uudelleenorganisointimallia: ELY-keskukset, Evira tai yksityinen. ELY-Keskitys -malli voisi resurssien käyttöä tehostamalla säästää kustannuksia noin 5 %. Evira -malli säästäisi kustannuksia 10 % tehostettujen henkilöresurssien ja pienempien yleiskustannusten (ELY-keskuksissa 39 %, Eviralla 31 %) takia. Yksityiset mallit lisäisivät kustannuksia mm. liikevoiton, akkreditoinnin, viranomaispäätösmenettelyjen ja tarkastuslaitosten valvonnan takia: Yksityisiin tarkastuslaitoksiin perustuvassa valvontajärjestelmässä vakavista seuraamuksista (markkinointikiellot ja valvonnasta erottaminen) ja erilaisista luvista päättää viranomainen. Liikevoittona 5 %:n liikevoitto on tyydyttävän alaraja, 10 % puolestaan hyvän alaraja. Esimerkiksi omistajan liikevoittovaatimus ruotsalaiselle Kiwa Sverige AB:lle on 5 %. Liikevoiton osuus lisäkustannuksista on siten 3,3-7 %. Yksityisiä palveluja pitää myös markkinoida. Säästöä yksityisessä mallissa syntyisi toiminnan tehostamisen, maksuttoman neuvonnan poistumisen, pienempien yleiskustannusten takia. Siten yksityinen malli voisi säästää kustannuksia 5-10 prosenttia. On myös huomioitava, että yksityisissä vaihtoehdoissa maksuttoman neuvonnan poisjääminen ei suinkaan vähennä neuvonnan tarvetta. Neuvonnan maksaisivat yhteiskunta tai toimijat itse, tavalla tai toisella. ELY Erikois ja Evira -malleissa taloudellinen hyöty kustannussäästöistä tulee jakaantuu yhteiskunnalle ja valvonnan asiakkaille. Yksityisessä vaihtoehdossa hyötyjiä ovat yksityisten tarkastuslaitosten omistajat. Neuvontajärjestöt saavat mahdollisuuden korvata tarkastuslaitoksen neuvontapalvelut joko yhteiskunnan tukemana tai asiakkaiden täysin itse maksamina. Valtio voi säästää kustannuksia, jos se ei kompensoi maksutonta neuvontaa täysmääräisesti. Taulukko 14. Päävaihtoehtojen taloudellinen vertailu Päävaihtoehto Lisää kustannuksia % Vähentää kustannuksia % ELY Nykymeno - 0 % - 0 % ELY Keskitys - 0 % Tehostaminen 2,3 htv 5 % Evira - 0 % Tehostaminen 3 htv 7 % Yleiskustannus 3 % Liikevoitto 3-7 % Neuvonta pois 4,5 htv 10 % Yksityinen Markkinointi 2 % Tehostaminen 1,2 htv 3 % Akkreditointi 1-2 % Yleiskustannus 3 % Seuraamuspäätökset ja Tarkastuslaitosten ohjaus, 2 % luvat toimijoille, 0,5 htv 1 % 1 htv Tarkastuslaitosten valvonta, 0,5 htv 1 % 58

59 5.4 Päävaihtoehtojen arviointi ja selvitysmiehen johtopäätökset ELY-keskukset luomuvalvonnan järjestämistapana Maataloustuotannon luomuvalvonnan nykyisen järjestämistavan eli ELY-keskuksiin perustuvan mallin vahvuutena on sen alueellinen kattavuus, mutta myös useimmat nykyisen luomuvalvontajärjestelmän heikkoudet ja uhat (kts. synteesianalyysi, taulukko 10) liittyvät läheisesti ELY-keskuksiin. Erityisesti tulevaisuuden resurssien turvaaminen ELY-keskuksissa on merkittävä epävarmuustekijä. Vastaavasti nykyisten vahvuuksien ja tulevaisuuden mahdollisuuksien hyödyntäminen eivät juurikaan liity ELY-keskuksiin. Taloudellisesta näkökulmasta ELY-keskusten erikoistuminen voisi jonkin verran parantaa taloudellista tehokkuutta nykyiseen verrattuna. Erikoistumisen lisäksi resurssitilannetta voisi helpottaa, jos luomutuotannon erityisympäristötuen saamisen edellytyksenä ei olisi luomuvalvontaan kuuluminen. Selvitysmiehen johtopäätös: Maataloustuotannon luomuvalvonnan järjestämiseen ELY-keskuksiin perustuvalla mallilla liittyy tulevaisuuden kannalta merkittäviä uhkia ja epävarmuustekijöitä Keskittäminen Eviralle Useimmat synteesianalyysissä mainitut nykyisen luomuvalvontajärjestelmän vahvuudet toteutuvat Elintarviketurvallisuusvirasto Evira luomuvalvonnassa. Vaikka alueellisuus ei ole yhtä suuri vahvuus kuin ELY-keskuksilla, on valvonnan järjestämisessä jo nyt hyödynnetty Evira aluetoimipisteverkostoa eli luomuvalvontahenkilöstöä on Helsingin lisäksi Loimaalla ja Turussa. Elintarviketurvallisuusviraston arviointi -selvityksen mukaan Evira on pystynyt luomaan poikkeuksellisen vahvan viranomaisbrändin. Tämä on erityisen arvokas resurssi luomuvalvonnan uskottavuuden kannalta. Evira on keskeinen viranomainen luomuvalvontajärjestelmän yhtenäisyyden luojana mm. ohjeistuksen, viestinnän ja ELY-keskusten ohjaamisen kautta. Näiden tehtävien parempaan hoitoon (heikkoudet vahvuuksiksi ja uhat hallintaan) Evira olisi sopiva viranomainen myös jatkossa, mikä kuitenkin edellyttää parempia välineitä keskittää resurssien ohjaamista ja päätöksentekoa sekä panostusta viestintään ja sidosryhmätyöhön. Taloudellisesta näkökulmasta Evira -malli voisi ideaalitapauksessa olla vaihtoehdoista tehokkain. Tähän näkemykseen liittyy kuitenkin vakava epävarmuustekijä: resurssien eli lähinnä vakinaisten virkojen saaminen erityisesti tilanteessa jossa luomuvalvonnan kysyntä lisääntyy voimakkaasti. Ostopalveluresurssien käyttöä ei voida enää juurikaan laajentaa, sillä käytännöllisesti kaikki ne tarkastukset, jotka viranomaisjärjestelmässä voidaan valtuutetuille tarkastajille ulkoistaa, on jo ulkoistettu. Selvitysmiehen johtopäätös: Maataloustuotannon luomuvalvonnan keskittäminen Eviralle olisi tehokas tapa järjestää luomuvalvonta, mikäli viranomaisresurssien saatavuus voitaisiin varmistaa myös tilanteessa, jossa valvonnan palveluiden kysyntä kasvaa voimakkaasti. 59

60 5.4.3 Valtionyhtiö organisointimuotona Yhtiöittäminen mahdollistaa luomuvalvontapalvelujen kehittämisen nykyistä tehokkaammaksi, kilpailukykyisemmäksi ja asiakaslähtöisemmäksi. Yhtiömuotoisena resursseja ja liiketoiminnan ylijäämää on helpompi ja nopeampi ohjata ja kohdistaa asiakastarpeiden mukaisesti. Osakeyhtiö voisi solmia kumppanuuksia esimerkiksi ulkomaisten tarkastuslaitosten kanssa. Alihankinta ja erilaiset tarvikkeiden hankinnat olisi helpompi toteuttaa, kun kilpailutuksessa sovelletaan yksityisen sektorin käytäntöjä. Siirtymäajan jälkeen valtiolla olisi mahdollisuus luopua omistuksesta kokonaan tai osittain. Skenaario Nykyisiä Eviran ja ELY-keskusten maksullisia luomuvalvontapalveluja varten perustetaan osakeyhtiö. Valtio merkitsisi perustettavan yhtiön koko osakekannan. Omistajaohjauksessa noudatettaisiin valtion yhtiöomistuksesta ja omistajaohjauksesta annettua lakia (1368/2007). Valtio sijoittaisi apporttina yhtiöön luomuvalvonnan kannalta tarvittavaa käyttö- ja vaihto-omaisuutta kuten osia tietojärjestelmästä. Joissakin tuotantosuunnissa (esimerkiksi keruutuotanto ja alkoholijuomien valmistus) on vähän toimijoita, mikä ei ole omiaan edistämään kilpailua tarkastuslaitosten välillä. Palvelun hinta voisi siten muodostua huomattavasti kalliimmaksi kuin nykyisessä järjestelmässä. Pieni markkina ei myöskään kannusta palveluntarjoajaa kehittämään palveluja ja palveluiden alueellinen kattavuus voi olla rajoitettua. Siksi yhtiölle tulisi määrätä suoja-aika, jonka aikana sillä olisi velvollisuus tarjota luomuvalvontapalveluita kaikkialla Suomessa hintaan, joka ei olennaisesti muuttaisi nykyistä hinnoittelua. Pääosin yksityisiin tarkastuslaitoksiin perustuva valvontajärjestelmä on avoin kilpailulle, jota on odotettavissa niin kotimaisten kuin ulkomaistenkin tarkastuslaitosten taholta. Markkinoille tulo on helppoa, sillä Euroopan yhteismarkkina-alueella on jo ennakkotapauksia siitä, että yhdessä Euroopan unionin jäsenmaassa akkreditoitu luomutarkastuslaitos voi ilman eri lupaa tarjota palveluja myös toisessa jäsenmaassa. Käytännössä tämä voisi merkitä esimerkiksi sitä, että esimerkiksi ruotsalainen tarkastuslaitos keskittyisi palvelemaan ruotsinkielisiä luomuviljelijöitä tietyllä maantieteellisellä alueella, koska kannattavuussyistä, tai suomenkielisen palvelukapasiteetin puuttuessa tarkastuslaitoksella ei olisi edellytyksiä toimia koko Suomessa. Vastaavasti Suomessa akkreditoitu tarkastuslaitos voisi olla palvelematta asiakkaita ruotsin kielellä. Yksityistämismalleissa tulisikin ottaa huomioon tällainen kerman kuorinnan mahdollisuus. Valtionyhtiöltä tulisi vaatia, että se palvelisi asiakkaitaan myös ruotsin kielellä. Selvitysmiehen johtopäätös: Valtioyhtiömuotoisessa organisointivaihtoehdossa voidaan taata täydellinen palveluvalikoima ja alueellinen kattavuus valtion yksinomistuksella tai enemmistöomistajana. 60

61 6 TIETOLÄHTEITÄ Selvitystyötä varten haastateltuja sekä tietoja ja ehdotuksia antaneita henkilöitä: Maa- ja metsätalousministeriö Tero Tolonen, neuvotteleva virkamies, Maa- ja metsätalousministeriö Timo Rämänen, lainsäädäntöneuvos, Maa- ja metsätalousministeriö Elintarviketurvallisuusvirasto Evira Matti Aho, pääjohtaja Kyösti Sipola, johtaja Matti Puolimatka, johtaja Beata Meinander, ylitarkastaja Juha Kieksi, ylitarkastaja Leena Kankaanpää, tarkastaja ELY-keskukset Juho Iivanainen, ylitarkastaja, Pohjois-Savon ELY-keskus Kristiina Seppälä, asiantuntija, Kaakkois-Suomen ELY-keskus Marika Arrajoki-Alanen, Pirkanmaan ELY-keskus Jaana Saukko, asiantuntija, Etelä-Savon ELY-keskus Luomutarkastajat Aulis Lassila, valtuutettu luomutarkastaja Marita Rautakorpi, valtuutettu luomutarkastaja Marjaana Pitkänen, valtuutettu luomutarkastaja Luomualan järjestöt, -yritykset ja kehittäjätahot Anu Arolaakso, hankepäällikkö, Portaat luomuun -hanke Jaana Elo, KoKo Palvelut Bengt-Erik Jansson, certifiengschef, Kiwa Sverige AB, Ruotsi Tuomo Karhunen, puheenjohtaja, Savo-Karjalan luomuyhdistys ry Marja-Riitta Kottila, toiminnanjohtaja, Pro Luomu ry Reijo Käki, luomukasvintuotannon neuvoja, ProAgria Kymenlaakso Harri Laine, Harri Laine, Conveco Jukka Lassila, puheenjohtaja, Luomuliitto Elisa Niemi, toiminnanjohtaja, Luomuliitto Esa Partanen, ProAgria Uusimaa Erkki Pöytäniemi, toimitusjohtaja, Organic Food Finland Mikko Rahtola, asiantuntija, Luomuliitto Mauri Räsänen, luomuviljelijä, Tuusniemi Marja Suutarla, kehityspäällikkö, ProAgria Luomupalvelut Luomukeruutuotanto (neuvonpito Rovaniemellä ) Rainer Peltola, tutkimuskoordinaattori, Lappi luo työohjelma Irja Mäkitalo, maaseutuneuvoja, ProAgria Lappi Asta Kietäväinen, tutkija, METLA Eija Vuorela, hankevastaava, Luova-hanke Saska Tuomasjukka, toimitusjohtaja, Lapin Maria Muita asiantuntijoita Varpu Rantanen, akkreditointipäällikkö, FINAS-akkreditointipalvelu 61

62 Selvityksiä, työryhmämietintöjä, raportteja Economic Analysis of Certification Systems in Organic Food and Farming (CERT- COST) (luomuvalvontajärjestelmän taloudellinen analyysi tutkimusprojektin raportit) Erityisesti: Dabbert, S. (2012): Improving the organic certification system: Recommendations from the CERTCOST project. Project report D24 Dabbert, S. et al. (2012): Economic analysys of certification systems in organic food an farming: synthesis report of results. Project report D23 Miran, B. et al.(2009) Stakeholders views on improving the organic certification system: Results from an EU level workshop November 13th-15th, Izmit, Turkey. CERTOCOST DELIVERABLE NO. 2. Ege University, Faculty of Agriculture, Department of Agricultural Economics, İzmir, Turkey Ehdotus luonnonmukaisen tuotannon valvonnan kehittämisestä, Työryhmämuistio 2002:8, Helsinki 2002, Maa- ja Metsätalousministeriö Elintarviketurvallisuusviraston arviointi. Maa- ja metsätalousministeriö 3/ MMMjulkaisu20011_3.pdf ELY-keskusten erikoistuminen Eviran tehtävien osalta. Julkaisematon selvitys: Evira, Valvontaosasto, Valvonnan kehittämisyksikkö, Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus: Luonnonmukaista tuotantoa koskeva valvontajärjestelmä. Euroopan tilintarkastustuomioistuimen toiminnantarkastus (nro 9/2012) IFOAM (2012). European Organic Regulations (EC) No 834/2007, 889/2008 and 1235/2008 An Evaluation of the First Three Years Looking for Further Development. postions/publications/ regulation/ifoameu_regulation_dossier_2012_en_heavy.pdf Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle luonnonmukaisesta tuotannosta ja luonnonmukaisesti tuotettujen tuotteiden merkinnöistä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 834/2007 soveltamisesta. Bryssel , COM/2012/0212 final. Number&lg=fi&type_doc=COMfinal&an_doc=2012&nu_doc=212 Luomu 20/ MMM:n suuntaviivoja luomualan kehittämisohjelmalle Luomu: Tehtävä Suomelle? Luomuinstituutti Mikkeliin. Selvittäjä Tarja Cronbergin raportti. Mikkelin yliopistokeskus Luonnonmukaisen elintarviketuotannon yhteistyöryhmän loppuraportti. Työryhmämuistio MMM 2005:2. Helsinki Raportti ja toimintaehdotus luomutuotannon rahoituksen ja toiminnan kehittämisestä. Luomutietohanke

63 Vihtari, Heli. Kalatuotteiden ympäristömerkit ja sertifikaatit. Pro Kala ry. Helsinki Viljelijätukien valvonnan rationalisointivaihtoehtoja selvittävän työryhmän loppuraportti. Maa- ja metsätalousministeriö. Työryhmämuistio 2011:9 Dqy/KOKO_trm_9_Viljelijatukien_valvonnan_rationalisointia_selvittavan_tyoryhman_lo ppuraportti.pdf Viranomaisten valvottavilta perimät valvontamaksut. Valtiontalouden tarkastusvirasto. Tarkastuskeromus 129/ Working document of the Commission services on official controls in the organic sector. European Commission. Directorate-General for Agriculture and Rural Development. Directorate H. Sustainability and quality of agriculture and rural development. H.3. Organic farming. Version 8 July Opinnäytetöitä Iivanainen, Juho. Luomuvalvontajärjestelmän kehittäminen Suomessa. Tyytyväisyyskysely luomuviljelijöille. Pohjois-Savon Ammattikorkeakoulu Maaseutuopetus Peltosalmi (julkaisematon opinnäytetyö) Iivanainen, Juho. Asiakkuuden hallinta. Luomuvalvonnan palautejärjestelmän kehittäminen. Savonia-ammattikorkeakoulu. Iisalmen yksikkö, 2008 Tiivistelmä: n.pdf Järvenmäki, Mari. Luomuelintarvikkeiden valvonnan riskiperusteisuuden kehittäminen ja liittäminen ELMO-tietojärjestelmään. Opinnäytetyö Ympäristöteknologia. Mikkelin ammattikorkeakoulu. Mikkeli quence=1 Kankaanpää, Leena. Tuotantovaatimusten rikkomusten riskiä lisäävät tekijät luomutuotannossa. Tutkimus riskiperusteisen valvonnan kehittämiseksi. Ylemmän ammattikorkeakoulututkinnon opinnäytetyö. Hämeen ammattikorkeakoulu. Maaseudun kehittämisen koulutusohjelma. Hämeenlinna (julkaisematon opinnäytetyö) Teränen, Anne. Luomuvalvonnan asiakastyytyväisyyskysely Uudenmaan TE-keskuksen alueella. Laurea-ammattikorkeakoulu. Hyvinkää, Tuomi, Anne. Luomutarkastuksen uudelleenhinnoittelu. Opinnäytetyö. Turun ammattikorkeakoulu. Liiketalouden koulutusohjelma. Turku 2008 (julkaisematon opinnäytetyö) Asiakkaiden ja sidosryhmien palautteet ja kehittämisehdotukset Lähteinä valvontaviranomaisten ja keskeisten sidosryhmien muutosehdotuksille ja näkemyksille on käytetty: 63

64 Asiakaskyselyitä ja mielipidetiedusteluja vuosilta Eviran saamaa laatupalautetta vuosilta Luomuvalvontaraportit Luomuvalvonnan sidosryhmäseminaaria eli Eviran luomuvalvontafoorumin muistiota. muistio_luomuvalvontafoorumi_ pdf Eviran luomuvalvonnan asiakaskyselyn 2011 tulokset ja vapaat vastaukset asiakaskysely_vapaat_kooste.pdf Luomua lisää - Luomualan kehittämissuunnitelman alustava toimeenpanosuunnitelma Pro Luomu ry /04/Toimeenpanosuunnitelma pdf Pro Luomu ry:n ketjubarometrin tulokset /04/Luomun-ketjubarometri_raportti _final.pdf ja avoimia vastukset Luomuvalvontaan liittyviä valituksia tuomioistuimille ja niistä tehtyjä päätöksiä Luomutieto raportti vuodelta aportti.pdf ja siitä annetut lausunnot maatalous/maataloustuotanto/luonnonmukainentuotanto/raportti.html Säädöksiä ja ohjeita Laki valtion yksikköjen ja toimintojen sijoittamista koskevasta toimivallasta (362/2002) Valtioneuvoston asetus valtion yksikköjen ja toimintojen sijoittamista koskevasta toimivallasta (567/2002) Codex CAC/GL , Guidelines for the production, processing, labelling and marketing of organically produced foods (Luonnonmukaisesti tuotettujen elintarvikkeiden tuotantoa, jalostusta, pakkausmerkintöjä ja markkinointia koskevat ohjeet). Uusia ohjeita koskevat valmisteluasiakirjat: Keskeinen luomuvalvontaa koskeva EU-lainsäädäntö Asetukset muodostavat kolme kokonaisuutta: 1. perusasetus: neuvoston asetus (EY) N:o 834/2007, 2. toimeenpanoasetus: komission asetus (EY) N:o 889/2008, 3. tuontia koskeva toimeenpanoasetus: komission asetus (EY) N:o 1235/2008. Alkuperäiset säädökset kaikilla virallisilla kielillä löytyvät internetistä osoitteesta: Ns. konsolidoidut versiot säädöksistä löytyvät osoitteesta: Ajantasainen luettelo EU:ssa toimivien tarkastuslaitoksista ja tarkastusviranomaista löytyy EU:n komission verkkosivuilta otsikon "Code numbers of control bodies and control authorities" alta: 64

65 LIITE 1 Luomutuotannon valvontaan liittyvää käsitteistöä Luomutuotannon määritelmä Luonnonmukaisen maatalouden kansainvälisen kattojärjestön (IFOAM) pohjoismainen ryhmä on määritellyt luonnonmukaisen tuotannon seuraavasti vuonna 1989: Luonnonmukainen viljely on omavaraista ja tasapainoista maataloutta, joka mahdollisimman pitkälle perustuu paikallisiin luonnonvaroihin ja jossa viljelytoimet sopeutetaan vallitseviin luonnonoloihin. Luonnonmukainen viljely perustuu kokonaisnäkemykseen, jossa maatalouden ekologiset, taloudelliset ja sosiaaliset vaikutukset otetaan huomioon niin paikallisesti kuin maailmanlaajuisestikin. Luonto ymmärretään kokonaisuutena, jolla on oma itseisarvonsa. Ihmisellä on moraalinen velvollisuus harjoittaa maataloutta niin, että se ei köyhdytä vaan säilyttää ja monipuolistaa luontoa. Vaikka periaatetasolla luomun määritelmä voi olla näin yksinkertainen, tarvitaan esimerkiksi käytännön kasvinviljelyä varten satoja yksittäisiä ehtoja: vähimmäisvaatimuksia, sallittujen ja kiellettyjen menetelmien ja tuotantopanosten luetteloita, poikkeusmahdollisuuksia jne. Tuotantoehdot Luonnonmukainen tuotantotapa määritellään tuotantoehdoissa eli standardeissa. Tyypillisesti tuotantoehdot sisältävät luomutuotannon määritelmän tavoitteina ja yksityiskohtaisina vaatimuksina kaupalliselle luomutuotannolle. Tuotantoehdot voivat olla joko lainsäädäntöön perustuvia, suoraan sitovia tuotantoehtoja tai yksityiskohtaisempien tuotantoehtojen laatimisen pohjaksi tarkoitettuja kansainvälisiä puitestandardeja (basic standards) tai yksityisiä standardeja (private standards). Codex Alimentarius Guidelines for Organic Production -puiteohjeistus on laadittu FAO:n ja WHO:n yhteistoimintaelimessä. Ohjeen merkitys tulee esiin mahdollisissa kaupan teknisiä esteitä käsittelevissä kiistoissa, joissa ohjetta käytetään luonnonmukaisen tuotannon kansainvälisenä vähimmäisvaatimuksena. Kansainvälisen luomualan kattojärjestön, IFOAMin puitestandardin (IFOAM Norms for Organic Production and Processing) määrittävät luomutuotannon tavoitteet ja yksityiskohtaiset vähimmäisvaatimukset maataloustuotteille ja niiden tuotantopanoksille, luomutuotteina myytäville keräilytuotteille, vesieläintenviljelylle, elintarvikkeiden jalostukselle (sisältäen myös viinit), pakkaamiselle sekä tekstiilien valmistukselle. Tämän lisäksi puitestandardi sisältää vaatimuksia maisemanhoidolle, jäämille, ympäristönsuojelulle, desinfektoinnille tuotteiden valmistuksen yhteydessä ja maataloustyöntekijöiden sosiaalisille oikeuksille. Siten IFOAMin puitestandardit käsittelee luomutuotantoa laajemmin kuin EU-lainsäädäntö tai itse asiassa yhdenkään valtion lainsäädäntö. 65

66 Useimmissa maissa on luomua koskeva lainsäädäntö, ja useimmiten lainsäädäntö asettaa luomutuotannolle vain vähimmäisvaatimukset. Euroopan unionissa yksityiset tarkastuslaitokset sertifioivat myös yksityisiin tuotantoehtoihin perustuvaa luomutuotantoa. Siten yksityiset standardit täydentävät, laajentavat ja syventävät lainsäädännön asettamia vaatimuksia. Syventävissä tuotantoehdoissa käytännön erot ovat kuitenkin pieniä. Tarkastusjärjestelmään liittyvää käsitteistöä Tarkastus (inspection) on vaatimustenmukaisuuden arviointia, joka perustuu havainnointiin ja harkintaan sekä tarvittaessa mittaukseen ja testaukseen. Kun tarkastuksen tekee puolueeton osapuoli, jonka katsotaan olevan riippumaton ko. asian osapuolista, puhutaan kolmannesta osapuolesta (third party). Luomuvalvonnassa tarkastus tehdään joka vuosi. Sertifiointi eli varmentaminen (certification) on menettely, jolla kolmas osapuoli antaa kirjallisen vakuutuksen, sertifikaatin (certificate) tai päätöksen siitä, että tuote, menetelmä tai palvelu on määriteltyjen vaatimusten mukainen. Leimallista luomutuotannon sertifioinnille on, että siinä ei sertifioida tuotteita vaan menetelmää, tuotantotapaa. Sertifiointielin (certification body) todentaa tuotteiden, prosessien, palveluiden tai järjestelmien standardinmukaisuutta. Tässä selvityksessä luomutuotantoon erikoistuneista sertifiointielimistä käytetään nimeä luomutarkastuslaitos. Akkreditointi (accreditation) on menettely, jolla toimivaltainen elin, Suomessa FINAS, muodollisesti toteaa, että jokin sertifiointielin on pätevä suorittamaan tiettyjä tehtäviä. Luomumerkit Kuluttajalle näkyvin osuus luomuvalvontaa on luomumerkki eri logo. Kuluttajat arvostavat tuttuja ja läheisiksi kokemiaan merkkejä. Sellaisia ovat kansalliset tai vahvassa markkina-asemassa olevat merkit. Viime vuosiin asti tuotteiden pakkauksissa on saattanut olla varsinainen merkkiviidakko, sillä merkki on leimallisesti suunnattu tietylle maantieteelliselle, markkinalle mutta tuote pitäisi saada mahdollisimman laajaan jakeluun samassa pakkauksessa. Nyt merkkiviidakkoon on tullut selkeytystä, sillä Euroopan Unionin alueella on alkaen pakollista käyttää kaikissa valmiiksi pakatuissa tuotteissa uutta logoa, Eurolehteä. Yhtenäisellä logonkäytöllä halutaan helpottaa kuluttajaa löytämään luomutuotteet kaupan valikoimista ja siten edistää luomun menekkiä. Suomen ns. Aurinkomerkin omistaa maa- ja metsätalousministeriö ja sen käyttöoikeuden myöntää ja valvoo Evira. Merkin käyttöehtoihin ei liity maksuja tai EU-lainsäädäntöä eli neuvoston asetusta (EY) N:o 834/2007 korkeampia vaatimuksia. Merkin käyttöoikeus voidaan kuitenkin myöntää vain toimijalle, joka kuuluu suomalaisen viranomaisen tekemään luomuvalvontaan. Siten merkki voi olla esimerkiksi Italiassa valmistetussa tuotteessa, jonka suomalainen toimija on valmistuttanut. Valmistuttaminen kuuluu suomalaisen viranomaisen valvontaan. Luomu aurinkomerkki Eurolehti merkki 66