KIINTEISTÖPALVELUT JULKISENA HANKINTANA

Transkriptio

1 Teknillisen korkeakoulun rakentamistalouden laboratorion raportteja 236 Helsinki University of Technology Construction Economics and Management Reports 236 Espoo 2007 TKK-RTA-R236 KIINTEISTÖPALVELUT JULKISENA HANKINTANA Antti Tieva Juha-Matti Junnonen

2 Teknillisen korkeakoulun rakentamistalouden laboratorion raportteja 236 Helsinki University of Technology Construction Economics and Management Reports 236 Espoo 2007 TKK-RTA-R236 KIINTEISTÖPALVELUT JULKISENA HANKINTANA Antti Tieva Juha-Matti Junnonen Helsinki University of Technology Department of Civil and Environmental Engineering Laboratory of Construction Economics and Management Teknillinen korkeakoulu Rakennus- ja ympäristötekniikan osasto Rakentamistalouden laboratorio

3 Jakelu: Teknillinen korkeakoulu Rakentamistalous PL TKK Puh. (09) Fax (09) TKK Rakentamistalous ISBN ISBN (pdf) ISSN Picaset Oy Helsinki painos

4 TEKNILLINEN KORKEAKOULU TIIVISTELMÄSIVU Osasto/laboratorio ja URL/verkko-osoite Rakennus- ja ympäristötekniikan osasto/ Rakentamistalous Tekijät Tieva, A., Junnonen, J-M Julkaisun nimi Kiinteistöpalvelut julkisena hankintana Julkaisija Teknillinen korkeakoulu Rakentamistalouden laboratorio Tiivistelmä Tämä julkaisu liittyy julkisen hankintayksikön tekemään kiinteistöpalveluiden hankintaprosessiin ja siinä noudatettaviin menettelytapoihin. Julkaisun tavoitteena on selkeyttää kiinteistöpalveluiden hankinnassa noudatettavia hankintalainsäädännön määräyksiä sekä selventää käytännön toimijoille mahdollisia toimintatapoja. Kiinteistöpalveluiden julkiseen hankintaan liittyvä tutkimus on ajankohtainen useastakin syystä. Suomessa on käynnissä julkisia hankintoja koskeva lainsäädäntöuudistus, joka muuttaa hankintaan liittyviä toimintamenettelyitä. Uuden hankintalain kansallisten kynnysarvojen raja palveluhankinnoissa on euroa. Tämä merkitsee, että suuri osa julkisista kiinteistöpalveluhankinnoista joudutaan kilpailuttamaan hankintalain mukaan. Tutkimus on myös ajankohtainen siitä syystä, että vastaavantyyppistä hankintalainsäädännön ja kiinteistöpalvelujen suhdetta koskevaa tutkimusta on Suomessa tehty suhteellisen vähän. Julkisten hankintojen sääntelyn tavoitteena on tehostaa julkisten varojen käyttöä siten, että käytettävissä olevilla resursseilla pystytään hankkimaan laadultaan parhaita palveluita. Tavoitteena on lisäksi julkisten palveluiden tehostaminen ja laadun parantaminen. Julkisten kiinteistöpalveluiden hankinnassa keskeisiä periaatteita ovat kilpailun aikaansaaminen sekä tarjousmenettelyyn osallistuvien syrjimätön ja tasapuolinen kohtelu. Nämä periaatteet asettavat vaatimuksia kiinteistöpalveluiden hankinnassa sovellettaville menettelyille sekä tarjousten valintaan liittyville arviointikriteereille. Valtaosa kiinteistöpalveluista hankitaan rajoitetulla hankintamenettelyllä. Tällöin hankintayksikkö voi asettaa tarjouskilpailuun osallistuville palveluntuottajille kriteereitä ja siten rajata tarjouskilpailuun osallistuvien palveluntuottajien määrää. Palveluntuottajille asetettavat kriteerit eivät kuitenkaan saa rajoittaa kilpailua eivätkä myöskään suosia tai syrjiä eri palveluntuottajia. Hankintayksikkö voi asettaa kriteereitä koskien palveluntuottajan taloudellista asemaa ja liikevaihtoa, henkilökunnan määrää tai yrityksen toimintahistoriaa. Hankintayksikön ei voi kuitenkaan asettaa sellaisia kriteereitä, jotka eivät ole perusteltuja hankinnan kohde huomioon ottaen. Hankintayksikön ei siten ole hyväksyttävää asettaa esimerkiksi niin korkeita liikevaihtoja tai henkilökunnan määrää koskevia vaatimuksia, jotka eivät ole hankkeen kohde huomioon ottaen perusteltuja. Mikäli tarjousten valintaperusteena käytetään kokonaistaloudellisesti edullisuutta, on tarjousten vertailuperusteiden ja painottamisen etukäteen ilmoittaminen pakollista. Tarjouksen valinnassa on käytettävä objektiivisiä ja yksiselitteisiä hankittavaan kiinteistöpalveluun liittyviä tekijöitä eikä saa antaa hankintayksilölle rajoittamatonta valinnanvapautta. Tarjouksen valinnassa onkin käytettävä objektiivisia ja yksiselitteisiä hankittavaan kiinteistöpalveluun liittyviä tekijöitä. Samoja kriteereitä ei voida käyttää palveluntuottajan kelpoisuuden ja tarjouksen paremmuuden arvioinnissa. Asiasanat (avainsanat) ja luokat Julkinen hankinta, kiinteistöpalvelut, hankintalainsäädäntö Paikka Espoo ISBN (painettu) ISBN (elektroninen) (pdf) Vuosi 2007 URL (verkko-osoite) Sivumäärä 91 Julkaisun kieli suomi ISSN ja osan numero tai raporttitunnus (painettu) TKK-RTA-R236 ISSN ja osan numero tai raporttitunnus (elektroninen) Tiivistelmän kieli suomi 4

5 Alkusanat Tämä työ on osa Teknillisen korkeakoulun Rakentamistalouden laboratorion Palveluntuottajan valintaan vaikuttavat tekijät liike-elämän palveluissa (PATA) tutkimushanketta. Hankkeen tavoitteena on lisätä ymmärrystä kiinteistöpalveluhankintoihin vaikuttavista tekijöistä. Tässä osatutkimuksessa on selvitetty hankintalainsäädäntöön vaikutuksia kiinteistöpalveluiden hankintaan ja niissä noudatettaviin menettelyihin. PATA -tutkimushankkeen päärahoittajana toimi Tekes. Lisäksi tutkimusta ovat rahoittaneet useat yritykset, joiden edustajista on myös muodostettu tutkimuksen johtoryhmä. Esitämme suuret kiitokset tutkimuksen rahoittajille sekä tutkimusta ohjanneille johtoryhmän jäsenille. Satu Haaparanta Tekes Jani Nieminen Sato Matti Heinonen SKV Pekka Hapuoja Helsingin kaupunki Thomas Hollfast Wärtsilä Maarit Leppänen ISS Palvelut Jyrki Kalavainen VTT Raija Valtiala TKK Kari Kangasmaa Pohjola Oyj Heimo Valtonen Senaatti-kiinteistöt Sirpa Kokki YLE Seppo Korhonen SOK Pekka Metsi Pöyry Building Services Oy Tutkimusraportin kirjoittamisesta on vastannut tutkija Antti Tieva ja tutkimuspäällikkö Juha-Matti Junnonen. Espoossa

6 SISÄLLYSLUETTELO TIIVISTELMÄ ESIPUHE 1 JOHDANTO JULKISEN HANKINTALAINSÄÄDÄNNÖN KESKEISET PERIAATTEET JULKISEN HANKINNAN KÄSITE HANKINTAYKSIKKÖ JA KILPAILUTTAMISVELVOLLISUUS HANKINTAYKSIKÖISTÄ KILPAILUTTAMISVELVOLLISUUDESTA HANKINTAMENETTELYT YLEISTÄ AVOIN JA RAJOITETTU MENETTELY NEUVOTTELUMENETTELY JA KILPAILULLINEN NEUVOTTELUMENETTELY PUITEJÄRJESTELY TARJOUSPYYNTÖ JA TARJOUS TARJOUSPYYNNÖISTÄ Hankinnan kohteesta Tarjoajien valintaa koskevat kriteerit Arviointiperusteet tarjouspyynnössä Tarjousten arviointiperusteiden ero tarjoajien kelpoisuusvaatimuksiin TARJOUKSISTA Yleistä Tarjoajan poissulkeminen tarjouskilpailusta TARJOUSVERTAILU JA TARJOUSKILPAILUN RATKAISEMINEN TARJOUSVERTAILUSTA JA TARJOUSTEN VALINNASTA Yleistä Arviointiperusteista Oikeustapauksia HANKINTAPÄÄTÖKSISTÄ JA SOPIMUKSISTA OIKEUSTURVAKEINOISTA MARKKINAOIKEUDESTA SEURAAMUKSISTA POHDINTAA KOSKIEN KIINTEISTÖPALVELUIDEN HANKINTAA YHTEENVETO...85 LÄHDELUETTELO

7 1 JOHDANTO Tämä tutkimusraportti koskee kiinteistöpalvelujen julkisia hankintoja. Julkaisu on ajankohtainen useastakin syystä. Ensinnäkin tällä hetkellä Suomessa on käynnissä lainsäädäntöuudistus, jossa laki julkisista hankinnoista uudistuu ja lähitulevaisuudessa tulee sovellettavaksi uusi hankintalaki. Toiseksi julkaisu on ajankohtainen, sillä vastaavantyyppistä hankintalainsäädännön ja kiinteistöpalvelujen suhdetta koskevaa tutkimusta on Suomessa tehty suhteellisen vähän. Tässä mielessä raportti tuo uusia näkökulmia kyseisen suhteen tutkimukseen. Julkaisu on ajankohtainen myös sen vuoksi, että yleisesti julkisten hankintojen saralla tapahtuu paljon. Aiheen tiimoilta käydään paljon keskustelua, julkiset hankintayksiköt keskittävät hankintojaan ja pyrkivät parantamaan hankintaosaamistaan. Lisäksi julkisten hankintojen kansantaloudellinen merkitys ja arvo ovat huomattavan suuria. Näiden seikkojen pohjalta, voidaan todeta, että kyseisen kaltaiselle tutkimukselle ja julkaisulle on ollut yleisesti tarvetta. Julkaisulla pyritäänkin tuomaan lisää tietoutta julkisten hankintojen toteuttamisesta kiinteistöpalveluhankinnoissa. Raportin työstäminen on toteutettu seuraavalla tavalla. Ensinnäkin perustan tarkasteluille on muodostanut uudistunut hankintalaki. Tähän liittyen on tarkasteltu hallituksen esitystä uudeksi laiksi julkisista hankinnoista 1. Lakiehdotusta on tarkasteltu ja analysoitu kauttaaltaan, kuitenkin keskittyen tiettyihin osakokonaisuuksiin, kuten esimerkiksi tarjouspyyntöön, tarjoukseen ja tarjousvertailuun. Tavoitteena on ollut huomioida tekijöitä, jotka vaikuttavat kiinteistöpalveluhankinnan toteuttamiseen. Toiseksi, julkaisua on työstetty hyödyntämällä yli 60 oikeustapausta. Analysoinnin kohteena ovat olleet kilpailuneuvoston päätökset, markkinaoikeuden ratkaisut, korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisut, Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisut sekä yksi Itä- Suomen hovioikeuden ratkaisu. Tapaukset on valittu lähtökohtaisesti siten, että ne koskevat kiinteistöpalveluja. Koska tällaisia tapauksia on ollut käsittelyssä oikeusasteissa rajallinen määrä, olemme hyödyntäneet paikka paikoin myös muiden toimialojen tapauksia. Tapauksia on analysoitu lakiehdotuksen säännösten yhteydessä, jolloin ne on saatu täydentämään toisiaan. Tavoitteena on ollut tuottaa uutta informaatiota ja tietämystä juuri liittyen kiinteistöpalveluihin, mutta myös laajemmin koskien yleisesti palveluhankintoja. 1 Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi julkisista hankinnoista sekä vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista HE 50/2006 vp.

8 Kolmanneksi raportin tekemisessä on hyödynnetty alan kirjallisuutta. Kiinteistöpalveluja ja julkisia hankintoja on käsitelty oikeuskirjallisuudessa niukasti, minkä vuoksi, olemme tarkastelleet yleisiä teoksia koskien julkisia hankintoja ja erityisesti koskien hankintalainsäädäntöä. Tässä olemme hyödyntäneet sekä kansallista että kansainvälistä oikeuskirjallisuutta. 8

9 2 JULKISEN HANKINTALAINSÄÄDÄNNÖN KESKEISET PERIAATTEET Julkisten hankintojen sääntelyn tavoitteena on tehostaa julkisten varojen käyttöä siten, että käytettävissä olevilla resursseilla pystytään hankkimaan laadultaan parhaita tuotteita ja palveluja. Samalla pyritään avaamaan julkisten hankintojen markkinat koko EU:n alueella muista jäsenvaltioista tulevalle kilpailulle. Tavoitteena on myös julkisten palvelujen tehostaminen ja laadun parantaminen sekä talouden kasvun, kilpailukyvyn ja työllisyyden edistäminen. Lisäksi hankintalainsäädännöllä pyritään edistämään elinkeinotoimintaa. Julkisia hankintoja koskeva sääntely perustuu EU:n perustamissopimukseen, hankintadirektiiveihin sekä kansalliseen lainsäädäntöön. EU:n perustamissopimuksen ja oikeusperiaatteiden vaikutus näkyy myös uuden hankintalain esitöissä 2, joiden mukaan julkisia hankintoja koskevalla sääntelyllä pyritään edistämään EU:n perustamissopimuksen mukaista tavaroiden vapaata liikkuvuutta, palvelujen tarjoamisen vapautta sekä sijoittautumisvapautta. Hankintalainsäädännön keskeisiä periaatteita ovat kilpailun aikaansaaminen sekä tarjousmenettelyyn osallistuvien syrjimätön ja tasapuolinen kohtelu. Syrjintä käsittää laajasti kaikenlaisen syrjinnän, joka kohdistuu esimerkiksi luonnollisiin tai oikeushenkilöihin taikka hankinnan kohteena oleviin palveluihin. Periaatteen mukaan samanlaisia tilanteita ei saa kohdella eri tavoin ainakaan, mikäli erilaista kohtelua ei voida perustella puolueettomin syin. Tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu tarkoittaa myös sitä, että hankintayksikön määrittelee hankinnan kohteen ja ehdot sekä laatii kilpailuasiakirjat objektiivisesti. Lisäksi tärkeä periaate on avoimuusperiaate, joka on mainittu uuden hankintadirektiivin 2004/18/EY 2 artiklassa sekä hankintalain 2 :ssä. Syrjimätön ja tasapuolinen kohtelu ei koske hankintalain sanamuodosta huolimatta pelkästään tarjouskilpailuun osallistuvia, vaan myös sellaisia toimittajia, jotka ovat tahtomattaan jääneet tarjousmenettelyn ulkopuolelle. 3 Näitä periaatteita täydentää kilpailumahdollisuuksien hyödyntämisen periaate. Hankintalailla ei ole kuitenkaan tarkoitus poistaa tai tasoittaa niitä eroja, joita toimittajien välillä on esimerkiksi taloudellisissa, teknisissä tai toiminnallisissa resursseissa. Hankintayksiköiden tuleekin hyödyntää markkinoilla jo olevaa kilpailua hinta-laatusuhteeltaan ja muutenkin hankintatarpeisiin parhaiten soveltuvan ratkaisun löytämisek- 2 Julkisista hankinnoista annetun lain (1505/1992) kokonaisuudistusta valmistelleen työryhmän muistio KTM Julkaisuja 36/2004.; Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi julkisista hankinnoista sekä vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista HE 50/2006 vp 3 Pohjonen 2002 s

10 si. Hankintayksikkö antaa kaikille toimittajille tasapuoliset ja syrjimättömät kilpailumahdollisuudet, mutta toimittajien menestyminen kilpailussa riippuu niiden omista kilpailuvahvuuksista. Julkisia hankintoja koskevat säännökset koostuvat sekä oikeussäännöistä että oikeusperiaatteista. Oikeussäännöistä poiketen periaatteet ovat oikeusohjeita, jotka eivät suoraan määrää täydellisesti tapauksen ratkaisua, vaan antavat perusteita tiettyyn suuntaan tehtävälle ratkaisulle. 4 Käytännössä järjestelmä perustuu oikeussääntöjen soveltamiseen, joita täydennetään periaatteilla. 5 Hankintamenettelyjen oikeussäännöt koskevat lähinnä sitä, milloin hankinnasta on järjestettävä tarjouskilpailu, miten hankinnasta on tiedotettava ja kuinka paljon osapuolia menettelyyn on hyväksyttävä. Hankintayksikölle asetettavat menettelylliset velvoitteet voidaankin johtaa pitkälti suoraan oikeussäännöistä. Oikeussäännön puuttuessa ratkaisu perustuu periaatteille. Eräät kokonaisuudet, kuten neuvottelumenettely, on jätetty pääosin periaatteiden varaan. Periaatteiden tavoitteita voidaan havainnollistaa jakamalla tavoitteet tehokkuustavoitteisiin, vapaustavoitteisiin ja oikeudenmukaisuustavoitteisiin. Periaatteet voivat suojata mitä tahansa näistä tavoitteista. Tavoitteet ovat vuorovaikutussuhteessa keskenään, joten periaate, jonka tarkoituksena on suojata yhtä tavoitetta voi välillisesti suojata myös toista. Esimerkiksi kilpailuoikeudellinen periaate, jonka tarkoituksena on suojata markkinoiden tehokkuutta voi samalla suojata oikeudenmukaisuutta, esimerkiksi kieltämällä määräävässä asemassa olevan yrityksen käyttämät kohtuuttomat ehdot. 6 Tehokkuuteen liittyvillä argumenteilla on vahva asema hankintadirektiiveissä ja hankintalain esitöissä. Uuden hankintadirektiivin johdanto-osion 2 kohdassa direktiivin velvoitteet johdetaan tavaroiden vapaasta liikkuvuudesta, sijoittautumisvapauden periaatteesta ja palveluiden tarjoamisen vapauden periaatteesta. Komission vuonna 1988 jul- 4 Oikeusperiaatteista ks. Pöyhönen 1988 s. 20 ss, Yleensä oikeussäännön ja oikeusperiaatteen ero johdetaan niiden yleisyysasteesta. Jaottelua voidaan näin ollen pitää suhteellisena ja se voidaan myös kyseenalaistaa. 5 Ks. Arrowsmith 1996 s , joka tarkastelee sääntöihin ja periaatteisiin perustuvien järjestelmien haittoja ja hyötyjä. Pelkästään periaatteille perustuvan järjestelmän ongelmana hän pitää sitä, etteivät yhteisöön kuuluvat jäsenvaltiot ole sisäistäneet periaatteiden noudattamista sekä sitä, että periaatteisiin liittyy syrjivän kohtelun vaara toisaalta periaatteisiin perustuva järjestelmä mahdollistaisi taloudellisen toiminnan joustavamman kehittämisen. Ongelmaksi voisi myös osoittautua periaatteisiin perustuvan järjestelmän yhteensovittaminen kansainvälisiin hankintasäännöstöihin, jotka perustuvat pitkälti oikeussääntöihin. Kyseessä on siis viime kädessä oikeuspoliittinen valinta, jossa punnitaan järjestelmien etuja ja haittoja keskenään. 6 Tavoitteista erityisesti Kuoppamäki 2003 s. 31 ss. Kuoppamäki tarkastelee muun muassa tehokkuuden eri lajeja, vapauden ilmentymiä sopimusvapaudessa, elinkeinonharjoittamisen vapaudessa ja omistusoikeudessa sekä oikeudenmukaisuutta distributiviisenä elementtinä.. Ks. myös Wilhelmsson 1995 s. 3738, joka EY-oikeudellista sopimusoikeutta tarkastellessaan katsoo markkinarationaalisten ja sosiaalisten piirteiden olevan osaksi samansuuntaisia. 10

11 kaisemassaan selvityksessä The Cost of non-europe in public procurement julkisten hankintojen avaamisen hyödyt liitetään tehokkuuden paranemiseen. 7 Hankintalakia koskevassa hallituksen esityksessä eräänä lain tavoitteena mainitaan julkisten varojen käytön tehostaminen 8. Julkisissa hankinnoissa tavoitellaan hankintayksikön tarpeita hinta-laatu-suhteiltaan parhaiten vastaavaa ratkaisua. Välittömien ja välillisten kustannusten lisäksi tavoitteena tulee olla myös laatuun liittyvien tekijöiden huomioon ottaminen erityisesti palveluhankinnoissa 9. Hankintalainsäädännöllä on liittymäkohtia kilpailuoikeuteen, sopimusoikeuteen ja julkisoikeuteen. Kysymys on toisaalta markkinoiden vapauttamisesta, toisaalta siitä, millä tavalla ja minkä sisältöisenä sopimus voidaan tehdä sekä viimeiseksi julkisyhteisön toiminnan sääntelystä. 10 Hankintalainsäädäntö on laajassa merkityksessä osa EY:n kilpailuoikeutta ja sen tavoitteet ovat olennaisilta osiltaan samansuuntaisia. Hankintalainsäädäntö turvaa kilpailumekanismia yksittäisissä julkisissa hankintasopimuksissa, joiden osalta ei voida luottaa markkinoiden itseohjautuvuuteen. Lähtökohtana sekä yrityksiä että julkisia hankintoja koskevalle sääntelylle voidaan pitää perustamissopimuksen 2 artiklassa mainittuja yleisiä tavoitteita, joita ovat yhteismarkkinoiden perustaminen, kansallisten rajojen poistaminen, taloudellisen toiminnan sopusointuinen kehitys ja jatkuva taloudellinen kasvu. Kilpailutavoite ja integraatiotavoite ovat läheisessä yhteydessä toisiinsa. Näin ollen tavoitteiden tarkastelussa voidaan hakea johtoa yleisen kilpailuoikeuden tavoitteista. Kilpailuoikeus suojaa kilpailua, ei kilpailijoita. 11 Yhteisön oikeuskäytännössä syrjintäkiellosta sekä tavaroiden vapaata liikkuvuuden sekä palvelujen tarjoamisen vapauden sekä sijoittautumisvapauden periaatteista on johdettu muita periaatteita, kuten tasapuolisen kohtelun, avoimuuden sekä suhteellisuuden periaatteet. Julkisten hankintojen sääntely perustuu mainituille periaatteille ja periaatteiden soveltumista hankintasopimusten tekemiseen on käsitelty runsaasti yhteisön tuomioistuimessa. 7 ks. Arrowsmith 1996 s.48 ss. Näitä tekijöitä ovat muun muassa hankintayksiköille aiheutuva säästö, kilpailun tehostumisesta ja teollisuuden uudelleen järjestämisestä sekä kasvaneesta yrityskoosta aiheutuvat säästöt, innovaatioiden lisääntymisestä ja yritysten kansainvälisen kilpailukyvyn paranemisesta aiheutuvat säästöt. 8 HE 50/2006 vp. s HE 50/2006 vp., s Erilaisista arvoista ks. McCrudden teoksessa Public Procurement: Global Revolution s Samassa teoksessa Arrowsmith s ja 23, tarkastellessaan kansallisia ja kansainvälisiä kilpailuttamissääntöjä, tiivistää yhteiset piirteet seuraavasti: (1) Mahdollisten osallistujien tietoisuus sovellettavista säännöistä, (2) Harkintavaltaa käyttävien viranomaisten toimintaa koskevat formaalit säännöt, (3) Sovellettavien sääntöjen noudattaminen tulee voida todeta, (4) Väärinkäytösten todentamiseen liittyvät menettelyt. Painotukset voivat olla kuitenkin erilaisia. Esimerkiksi avoimuusperiaate on säännönmukaisesti tunnustettu tehokkuushyötyjen näkökulmasta, mutta siitä voidaan sallia eri laajuisia poikkeuksia. 11 Kuoppamäki 2003 s Ks. myös Arrowsmith 1996 s

12 Periaatteista johdettuja velvollisuuksia ovat muun muassa informaation tasapuolinen jakaminen (tasapuolinen kohtelu) ja tarjouskilpailun ratkaiseminen tarjouspyynnössä määritettyjen kriteerien perusteella (tasapuolinen kohtelu), julkaisuvelvollisuudet (läpinäkyvyys) sekä hankinnan teknisten vaatimusten määrittäminen asianmukaisessa suhteessa asetettuihin tavoitteisiin (suhteellisuus). Periaatteet ovat esillä myös uudessa hankintadirektiivissä sekä uudessa hankintalaissa. 12 Yhdenvertaisuus ja syrjimättömyysvaatimus kohdistuvat hankintamenettelyyn kokonaisuudessaan, ja edellyttää, että kilpailuttamisen ja tarjousmenettelyn kaikissa vaiheissa ehdokkaita ja tarjoajia kohdellaan samalla tavalla riippumatta sellaisista tekijöistä, jotka eivät liity hankinnan toteuttamiseen. Tällaisia tekijöitä ovat erityisesti ehdokkaiden tai tarjoajien kansallisuus tai sijoittautuminen johonkin jäsenvaltioon tai alueelle. Syrjimätön kohtelu edellyttää siten myös, että eri paikkakunnilta olevia ehdokkaita tai tarjoajia kohdellaan samalla tavoin kuin esimerkiksi oman kunnan yrityksiä. Oikeuskäytännössä syrjimättömyysperiaatteen on tulkittu myös tarkoittavan, että hankinnalle asetetut vaatimukset eivät saa olla paikallisia tai tiettyä aluetta tai yritystä suosivia. Vaikka hankintamenettelyn valinta ja tarjouspyyntö olisivat olleet tasapuoliset, hankinta on silti toteutettu lainvastaisesti, jos tarjousvertailussa syrjitään jotain tarjoajaa. Vastaavasti menettely ei täytä tasapuolisuuden vaatimuksia, vaikka tarjousvertailu olisi tehty tasapuolisesti, jos tarjoajien valinta tai tarjouspyyntö on ollut syrjivä. 13 Tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu tarkoittaa myös, että hankintayksikön tulee antaa hankinnasta kaikille tarjoajille samat tiedot. Hankintayksikön tulee antaa kaikille tarjoajille keskenään vastaava aika tarjoustensa laatimiseen sekä mahdollisten lisäselvitysten antamiseen. Hankintayksikön tulee myös tutustua tasapuolisesti kaikkiin tarjouksiin. Mikäli hankintayksikkö antaa tarjoajille mahdollisuuden esitellä tarjouksiaan, hankintayksikön on annettava kaikille tarjoajille tähän keskenään vastaava mahdollisuus. Hankintayksikön on sovellettava tarjouskilpailun ehtoja ja tarjousten arviointiperusteita tasapuolisesti kaikkien tarjoajien kohdalla. Tasapuolisen kohtelun tavoitteena on varmistaa taloudellisin perustein toteutettu kilpailuttaminen. Tasapuolisen kohtelun periaatteen vähimmäisedellytyksenä on muodollisesti tasapuolinen menettely, jossa kaikkiin ehdokkaisiin sovelletaan samoja sääntöjä. Lisäksi edellytetään, ettei tällainen menettely tosiasiassa johda syrjintään tai kaupan rajoittamiseen. Näiden vaatimusten täyttymisen jälkeen tasapuolisen kohtelun periaatteen 12 Direktiivin johdanto-osan 2 kappale, HE 50/2006 2, ks. myös HE 50/2006 vp, s Virtanen 2003 s

13 soveltamisessa on kyse siitä, että sille annetaan painoarvo muut periaatteet ja tehokkuustavoite huomioon ottaen. Muuten menettely, jossa suljetaan osa tarjoajaehdokkaista menettelyn ulkopuolelle, olisi kielletty tasapuolisen kohtelun periaatteen perusteella. Tasapuolinen kohtelu laajassa merkityksessä edustaa tarjouskilpailua, jossa kaikki voivat osallistua tarjouskilpailuun. Tällainen tehokkuusihanne vastaisi täydellisillä markkinoilla vallitsevaa kilpailua, mitä ei voida pitää hankintalainsäädännön vaatimuksena. Tasapuolisuus ja syrjimättömyys tarkoittavat käännetysti sitä, että kaikilla yrityksillä täytyy olla tasaveroiset mahdollisuudet tehdä tarjouksia hankintayksiköille. Kyse ei siten ole pelkästään passiivisesta velvollisuudesta, vaan hankintayksikön on pyrittävä aktiivisesti varmistamaan, että hankintamenettelyn kaikissa vaiheissa kaikilla on yhtäläiset mahdollisuudet osallistua menettelyyn. 14 Tämä koskee esimerkiksi hankinnasta annettavia tietoja. Jos hankintaa joudutaan ennen tarjousten pyyntöajan umpeutumista muuttamaan, kaikille tarjouspyynnön saaneille on ilmoitettava muutoksista tai tarvittaessa julkaistava uusi hankintailmoitus. Myöskään tarjousvertailuvaiheessa ei saa suosia tai syrjiä ketään tarjoajaa, vaan tarjouksia on verrattava objektiivisesti tarjouspyynnössä asetettujen valintakriteerien avulla. 15 Avoimuusperiaate perustuu yhteisön perustamissopimusta koskevaan oikeuskäytäntöön sekä kansallisesti myös hallinnon avoimuutta koskeviin vaatimuksiin. Oikeudellisen kontrollin varmistamiseksi hankintamenettelyn on kaikissa vaiheissa oltava riittävän avointa, jotta jälkikäteenkin voidaan todeta menettelyn täyttäneen hankintalainsäädännön vaatimukset. Avoimuusperiaate tehokkuustavoitteen ilmentymänä liittyy tasapuolisen kohtelun vaatimukseen ja säännösten tehokkuuteen. Avoimuusvaatimusta voidaan pitää sekä hankintapäätösten riittävänä perusteluvaatimuksena että vaatimuksena siitä, että mitään sellaisia seikkoja, jotka eivät ilmene hankintaan liittyvistä ilmoituksista, tarjouspyynnöistä tai päätöksistä, ei käytetä hankinnan todellisena ratkaisuperusteena. 16 Avoimuusperiaate edellyttää esimerkiksi, että hankintamenettelyä koskevia tietoja ei salata, hankinnasta ilmoitetaan julkisesti, tarjouskilpailun ratkaisemisesta tiedotetaan tarjouskilpailuun osallistuneille ja että hankintaa koskevat asiakirjat ovat lähtökohtaisesti julkisia. Menettelyn tulee olla todettavissa asianmukaiseksi myös jälkeenpäin Vrt. kiinteistöpalveluiden kaksivaiheinen puitekumppanuusmenettely, jossa hankinnan toisessa vaiheessa kilpailutetaan valittuja kumppaneita ja muilla ei ole mahdollisuutta osallistua kohdekohtaiseen kilpailutukseen. 15 Virtanen s Virtanen s Se, että tarjoajaehdokkaat voivat riitauttaa hankintamenettelyn ja vaatia hyvitysmaksua, ei tarkoita, että hankintalainsäädäntö suojaisi ensisijassa tarjoajien oikeudenmukaista kohtelua oikeusturvakeinot ovat liitettävissä säännösten tehokkuuteen. 13

14 Lisäksi avoimuusperiaate turvaa riittävän kilpailun toteutumista velvoittamalla hankintayksikön ilmoittamaan hankinnasta. Avoimuus tarkoittaa usein myös sitä, ettei hankintapäätökseen voida jälkikäteen liittää uusia perusteita, jos niitä ei ole käytetty hankintamenettelyssä apuna ja jos niistä ei ole selvää mainintaa tarjouspyynnössä. Tarjoajilla on oikeus olettaa, että tarjouksia verrataan nimenomaan tarjouspyynnössä olevien kriteerien pohjalta. Muutoin ei voitaisi edes arvioida, onko kriteerit asetettu tarjousten jättämisen jälkeen jotain tarjoajaa suosivasti tai syrjivästi. Avoimuusperiaate tarkoittaa myös sitä, että hankinta on kilpailutettava riittävän laajasti hankinnan arvoon ja merkitykseen nähden. Hankintaa ei ikään kuin saa pyrkiä salailemaan, vaan tiedon on levittävä riittävän laajalle jo kilpailun syntymisen varmistamiseksi. Avoimuus toimii tällöin kaikkien potentiaalisten tarjoajien eduksi, jotka eivät muuten ehkä olisi saaneet lainkaan tietoa tarjouskilpailusta. 18 Avoimuusperiaatetta on lähtökohtaisesti sovellettava kaikissa hankinnoissa. Avoimuusperiaatteen toteuttamista rajoittavat eräät salassapitotarpeet, joita on yksilöity viranomaistoiminnan julkisuutta koskevassa lainsäädännössä sekä suhteellisuusperiaate. Suhteellisuusperiaate edellyttää, että hankintamenettelyn vaatimukset ovat oikeassa suhteessa tavoiteltavan päämäärän kanssa. Siten esimerkiksi tarjoajien kelpoisuusehtojen asettamisessa on otettava huomioon hankinnan luonne ja arvo. Suhteellisuusperiaatteen oikea soveltaminen erilaisissa hankinnoissa mahdollistaa kuitenkin esimerkiksi palveluhankinnoissa tarjoajan ominaisuuksiin liittyviä tiukempia kriteereitä kuin tavanomaisissa tavarahankinnoissa. Myös tarjouspyynnön sisältöön tai tarjousmenettelyn ehtoihin liittyvien vaatimusten tulee olla oikeassa suhteessa hankinnan laatuun nähden. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti voidaan huomioon ottaa myös tarjouskilpailusta aiheutuvat kustannukset suhteessa tarjouskilpailulla aikaansaatuun säästöön. Hankintalainsäädännön periaatteiden tulkinnassa tulee näin ollen lähteä siitä, että periaatteet ilmentävät tehokkuuteen liittyviä tavoitteita ja että ratkaisu yksittäistapauksessa edellyttää periaatteiden punnintaa. Avoimuuden ja tasapuolisen kohtelun periaatetta joudutaan käytännössä tasapainottamaan kilpailumahdollisuuksien hyödyntämisen periaatteella ja hankintayksikön toimintavapaudella. Periaatteiden soveltamisessa niiden painoarvo määräytyy ensi sijassa tehokkuustavoitteen perusteella. Oikeusperiaatteiden merkitys käy ilmi myös hankintalaista, jonka mukaan hankinnoissa tulee huolehtia tarjoajien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta sekä kilpailun aikaansaamisesta. Lisäksi hankintayksiköille on asetettu nimenomainen velvollisuus 18 Virtanen s

15 noudattaa avoimuusperiaatetta sekä suhteellisuusperiaatetta 19. Periaatteiden merkitys korostuu tilanteissa, joissa hankintalaki ei aseta oikeussääntöjä siitä, miten tulee toimia. Näin ollen hankintayksiköiden tulee kiinnittää erityistä huomiota periaatteiden toteutumiseen. Hankintamenettelyä koskevia periaatteita tulee noudattaa kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa. Näin ollen esimerkiksi tarjouspyyntöä ei saa laatia siten, että hankinnan kohteen määrittely asettaa tarjoajat epätasa-arvoiseen asemaan. Tarjouspyyntö on saatettava avoimesti kaikkien halukkaiden saataville tai niille, jotka esimerkiksi rajoitetussa menettelyssä on valittu tarjousmenettelyyn. Tarjoajien ja tarjousten arvioinnissa syrjimättömyys ja tasapuolisuusvaatimus edellyttävät, että asetetut vaatimukset koskevat samalla tavoin kaikkia tarjoajia. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti näiden vaatimusten on oltava järkevässä suhteessa hankinnan kohteeseen. Kun tarjous hylätään tarjouskilpailusta sen vuoksi, että se ei vastaa tarjouspyynnön vaatimuksia, tulee myös muut vastaavan puutteen omaavat tarjoukset hylätä tarjouskilpailusta. 19 HE 50/2006 s

16 3 JULKISEN HANKINNAN KÄSITE Jotta voidaan jatkossa siirtyä tarkastelemaan julkisiin hankintoihin liittyviä eri teemoja ja kysymyksiä, on tärkeää aluksi paneutua kysymykseen siitä, mitä tarkoittaa julkinen hankinta? Julkisen hankintatoiminnan eräs lähtökohta on tuoda tehokkuutta hankintatoimintaan luomalla kilpailua. Tämä osaltaan myös liittyy julkisen hankinnan käsitteen määrittelyyn. Uudessa hankintalaissa hankintasopimuksella tarkoitetaan kirjallista sopimusta, joka on tehty yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välillä ja jonka tarkoituksena on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan. Määritelmän mukaisesti hankintasopimus on luonteeltaan yksityisoikeudellinen sopimus kahden erillisen oikeushenkilön välillä. Siten organisaation sisäisiä sopimuksia ei yleensä ole katsottava hankintasopimuksiksi, eivätkä ne siten kuulu hankintalain piiriin. Jos kuitenkin hankintayksikkö kilpailuttaa hankinnan, jonka se voisi toteuttaa myös omana työnä, mahdollista oman yksikön tarjousta on kohdeltava samoin kuin muita tarjouksia. Sopimusta ei ole katsottava hankintasopimukseksi, jos sen pääasiallisena tarkoituksena on muun toiminnan kuin hankinnan toteuttaminen. Määritelmän mukaisesti hankintasopimuksella tulee olla taloudellista arvoa. Taloudellista arvoa voidaan katsoa olevan sopimuksella, josta maksetaan rahallinen korvaus tai joka oikeuttaa tarjoajan muuhun hankintayksikön myöntämään taloudelliseen hyötyyn. Sopimuksen tulee määritelmän mukaan olla myös kirjallinen. Palveluhankintasopimuksella tarkoitetaan sopimusta, jonka kohteena on palvelujen suorittaminen. Palveluhankintaan voi sisältyä myös tavarahankintoja tai rakennustöitä. Hankintasopimuksen sisältäessä sekä palveluja että tavaroita, hankinta katsotaan palveluhankinnaksi, jos palveluiden arvo on suurempi kuin tavaroiden arvo. Lähtökohtaisesti mikä tahansa hankintayksikön tekemä tuotteen tai palvelun hankkimiseksi tehty sopimus voi olla hankintalaissa tarkoitettu hankintasopimus. Mitään rahallista tai määrällistä alarajaa ei ole, vaikka laki sallii tietyissä tapauksissa toteuttaa hankinnan ilman tarjouskilpailua. Hankintalain tarkoittamana hankintana pidetään aina sellaista hankintaa, joka on päätetty kilpailuttaa hankintalain sääntöjen mukaisesti. Näin ollen hankintayksikkö ei voi kesken hankinnan päättää, ettei kyseessä olekaan julkinen hankinta, ja esimerkiksi ryhtyä hankkimaan palvelua tarjouskilpailun ulkopuoliselta tai tehdä hankintaa omana työnään Virtanen 2003 s

17 Rajanvetoa joudutaan joskus tekemään sen suhteen, onko kysymyksessä julkinen hankinta vai ei. Esimerkiksi sellaiset hallintotoimet, joilla ei tähdätä edellä mainittuihin päämääriin (eli tavaroiden ja palvelujen ostamiseen jne.), eivät ole hankintoja. Esimerkiksi jos kunta palkkaa siivoojan työsuhteeseen, kyseessä ei ole julkinen hankinta. Sen sijaan siivouspalvelun ostaminen, vaikka palveluntuottajana olisi yksi ainoa siivooja, on julkinen hankinta. Eräs rajanveto liittyy siihen, että hankinnalla tarkoitetaan nimenomaan jonkin hankkimista. Esimerkiksi se, että kunta myy tai vuokraa omaisuuttaan, ei ole hankinta. Tämäntyyppisissä tilanteissa voidaan joutua tarkastelemaan hankinnan muodostamaa kokonaisuutta, jos oikeustoimen varsinaisena tarkoituksena onkin esimerkiksi palvelun hankinta ja omaisuuden vuokraus on vain tähän liittyvä järjestely. 21 Oikeuskäytännöstä löytyy tapauksia, jotka valottavat julkisen hankinnan määritelmää. Esimerkiksi kilpailuneuvoston Rakennus Oy Lemminkäisen hakemukseen antamassa päätöksessä (d:o 95/690/99) oli kyse Porvoon moottoritieurakan tarjouskilpailusta. Hankintayksikkö eli Tielaitos hyväksyi tarjouskilpailussa Tuotantoyhtymä Poko:n tarjouksen. Tuotantoyhtymä PoKo:n olivat muodostaneet Tielaitos tuotanto sekä kaksi yksityistä osakeyhtiötä, MVR Maatek Oy ja Kesälahden Maansiirto Oy. Tielaitos tuotannon osuus työyhteenliittymästä oli 40 % ja kummankin yksityisen osakeyhtiön 30 %. Työyhteenliittymäsopimuksesta ilmeni, että osapuolten tarkoituksena oli ollut yhteenliittymänä tehdä tarjous ja urakkasopimus sekä toteuttaa työt KVR urakkasopimuksen mukaisesti tarjouskilpailun kohteesta. Kysymys oli yhden urakan toteuttamiseksi perustetusta työyhteenliittymästä. Hakija katsoi, että hankintayksikön olisi tullut hylätä Tuotantoyhtymä PoKo:n tarjous ennen tarjousvertailua, koska tarjous oli pakottavan lainsäädännön vastainen sen vuoksi, että hankintayksikkö oli julkisista hankinnoista annetun lain ja kynnysarvot ylittävistä tavara ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen pakottavien säännösten vastaisesti laiminlyönyt kilpailuttaa työyhteenliittymän yksityisten osakkaiden valinnan. Kilpailuneuvosto katsoi, että työyhteenliittymän perustamisessa ei ollut kyse julkisista hankinnoista annetuin lain tarkoittamasta hankinnasta, joka olisi tullut kilpailuttaa, vaikka Tielaitos olikin julkisista hankinnoista annetun lain mukainen hankintayksikkö. Työyhteenliittymää ei ollut perustettu tavaroiden ja palvelujen ostamista, vuokraamista tai siihen rinnastettavaa toimintaa tai urakalla teettämistä varten. Tielaitos tuotanto ei yhteenliittymäsopimuksessa ostanut kumppaneiltaan mitään, vaan se oli ryhtynyt yhteistyöhön tehdäkseen sopimuskumppaneidensa kanssa työyhteenliittymänä tarjouksen julkista hankintaa koskevassa moottoritieurakan tarjouskilpailussa. Tielaitos ei ollut velvollinen kilpailuttamaan osakasyhtiöitä. Myös Korkein hallinto-oikeus on ottanut kantaa julkisen hankinnan määrittelyyn. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa taltio 2027 läänin- 21 Virtanen s

18 hallitus oli sopinut ammatillisen aikuiskoulutuskeskuksen kanssa helikopterilentäjien lisäkoulutusohjelman toteuttamisesta siten, että lääninhallitus myönsi koulutukseen noin kolme miljoonaa markkaa sillä edellytyksellä, että yritys, jonka aloitteesta koulutusta oli ryhdytty järjestämään, itse osallistuisi koulutuksen rahoittamiseen noin kahdella miljoonalla markalla. Aikuiskoulutuskeskus hankki koulutuksen edellä mainitulta yritykseltä järjestämättä tarjouskilpailua. Ratkaisussaan KHO katsoi, että kyseessä oli julkinen palveluhankinta. Ratkaisu syntyi äänestyksen jälkeen, äänin 4 puolesta 1 vastaan. Vähemmistöön jäänyt hallintoneuvos katsoi, ettei kyseessä ollut julkinen palveluhankinta, koska koulutus järjestettiin mainitun yrityksen eikä julkisyhteisön tarpeisiin. Edellä todettu ja esitellyt oikeustapaukset vahvistavat näkemystä siitä, että julkisen hankinnan käsite on suhteellisen laaja. Tästä huolimatta on selkeästi olemassa tilanteita, jolloin julkisen hankinnan määritelmän edellytykset eivät täyty. Myös erilaista rajankäyntiä kyseiseen määritelmään liittyen voidaan hankintayksikköjen puolesta tapauskohtaisesti joutua käymään. Tällöin johtopäätös tulee tehdä kokonaisarvion perusteella sen suhteen, onko kyseessä julkinen hankinta vai ei. 18

19 4 HANKINTAYKSIKKÖ JA KILPAILUTTAMISVELVOLLISUUS 4.1 Hankintayksiköistä Julkisiin hankintoihin ja hankintamenettelyihin oleellisesti vaikuttaa hankintayksikköjen määritelmät sekä kilpailuttamisvelvollisuuteen liittyvät kysymykset. On hyödyllistä tarkastella näitä osa-alueita koskevaa lainsäädäntöä, oikeustapauksia ja kirjallisuutta. Muun muassa hankintayksikköjen määritelmät ovat keskeinen osa lainsäädäntöön liittyvää soveltamisalaa. Valtaosan hankinnoista ovat perinteisesti tehneet valtio ja kunnat suoraan oman organisaationsa kautta tai tätä varten perustettujen julkisoikeudellisten elinten kuten kuntayhtymien kautta. Näissä tapauksissa ei asiaa siten tarvitse laajemmin selvittää. Kysymys on kuitenkin tärkeä sekä potentiaalisille hankintayksiköille että niille, jotka tahtovat hakea muutosta hankintapäätökseen. Edellistenhän on tiedettävä, voiko niiden hankintamenettelyä koskea hankintalaki ja muut hankintaan liittyvät säännökset vai ei. Muutoksenhakijan kannalta hakemuksen tekeminen markkinaoikeuteen ei luonnollisesti johda toivottuun tuloksen, jos kyse ei ole hankintayksiköstä. Tällöin asia jää tutkittavaksi ottamatta. 22 Organisaatiomuodoltaan hankintayksikkö voi olla joko päällikköviranomainen tai kolleginen viranomainen. Siis yksikin viranhaltija voi toimia hankintayksikkönä kuten esimerkiksi eduskunnan oikeusasiamies ja kunnallinen viranhaltija, jolle niin ikään viranomaisena on uskottu hankintavaltuuksia tai muuta päätäntävaltaa. Myös muut kuin viranomaiset, nimittäin yksityiset voivat toimia hankintayksikköinä. Niinpä hankintayksikkö voi olla julkista tehtävää suorittava, mutta yksityisoikeudelliseen organisaatioon kuuluva osakeyhtiö. 23 Uuden hankintalain 6 :ssä luetellaan hankintayksiköt. Näitä ovat muun muassa valtio ja sen yksiköt, kunnat ja kaupungit, kuntayhtymät, kunnalliset liikelaitokset, valtion liikelaitokset sekä niin sanotut julkisoikeudelliset laitokset. Julkisoikeudellisella laitoksella tarkoitetaan oikeushenkilöä, joka on nimenomaisesti perustettu tyydyttämään yleisen edun mukaisia tarpeita, joilla ei ole teollista tai kaupallista luonnetta ja jota rahoittaa pääasiallisesti toinen hankintalaissa yksilöity hankintayksikkö tai jonka johto on toisen hankintalaissa yksilöidyn hankintayksikön valvonnan alainen tai jonka hallinto-, johtotai valvontaelimen jäsenistä toinen hankintalaissa yksilöity hankintayksikkö nimittää yli puolet. Yleisen edun mukaisten tarpeiden tyydyttämisellä voidaan tarkoittaa esimerkiksi 22 Virtanen s Kalima 2001 s

20 hankkeita, joilla toteutetaan yhteiskunnan toimintoja, kuten jätehuoltoa, tai joilla ainakin osaksi edistetään uusien työpaikkojen syntymistä. Muulla kuin teollisella tai kaupallisella toiminnalla voidaan tarkoittaa esimerkiksi toimintaa, jonka ensisijaisena tarkoituksena ei ole voiton tavoittelu. Oikeuskäytännössä on runsaasti ratkaisuja, joissa esimerkiksi kunnallisia kiinteistöyhtiöitä ja kunnallisia jätehuoltoyhtiöitä on pidetty hankintalain soveltamisalaan kuuluvina julkisoikeudellisina laitoksina. 24 Oikeuskäytännön esimerkit antavat lisävalaisua hankintayksiköiden määrittelyyn. Kilpailuneuvoston käsittelemässä tapauksessa (Parkanon Kenkätehtaan Tontti Oy, d:o 57/359/98) oli kysymys teollisuushallin rakentamisesta ja sen vuokraamisesta yksityiselle elinkeinonharjoittajalle, joka harjoitti kenkien valmistusta. Teollisuushallin tarjouskilpailusta tehtiin hakemus kilpailuneuvostolle. Kaupunki vaati asian jättämistä tutkimatta sillä perusteella, että kysymys oli kaupallisen ja teollisen toiminnan tukemisesta. Päätöksessään kilpailuneuvosto katsoi, että kunnan kiinteistöyhtiö oli perustettu elinkeinotoiminnan tarvitseman infrastruktuurin luomiseksi ja ylläpitämiseksi kunnan alueella, mitä oli pidettävä kunnallisena tehtävänä. Tämän vuoksi kiinteistöyhtiötä oli pidettävä hankintalain 2.2 :ssä tarkoitettuna julkishallintoon kuuluvana oikeushenkilönä, minkä vuoksi hankintalain säännöksiä oli sovellettava kunnan kiinteistöyhtiön järjestämään tarjouskilpailuun. Ratkaisussaan taltio 3895 korkein hallinto-oikeus kumosi kyseisen kilpailuneuvoston päätöksen, koska Parkanon kaupunki oli perustanut kiinteistöyhtiön yhdessä yrityksen kanssa. Kaupungin ja yrityksen välisessä osakassopimuksessa oli lisäksi sovittu, että kaupunki siirtää omistamiaan kiinteistöyhtiön osakkeita yritykselle. Näin ollen kysymys KHO:n mukaan oli yksityisen yrityksen tietyn hankkeen toteuttamisesta, joten tehtävää ei ollut suoritettu pääasiassa yleisen edun nimissä. KHO:n ratkaisua on tietyiltä osin kritisoitu Esimerkiksi MAO 120/I/02 ( ); Joensuun Tiedepuisto Oy pidettiin hankintayksikkönä eli oikeushenkilönä, jonka katsotaan kuuluvan julkishallintoon. Joensuun Tiedepuisto Oy:n omistavat Joensuun kaupunki (81 %), Joensuun yliopisto, Joensuun yliopiston tukisäätiö, Pohjois-Karjalan liitto ja Pohjois-Karjalan koulutuskuntayhtymä. Sen hallituksen seitsemästä jäsenestä kolme edustaa Joensuun kaupunkia ja yksi koulutuskuntayhtymää. Kaupparekisterin mukaan yhtiön toimialana on kehittää Pohjois- Karjalan elinkeinoelämää edistämällä tutkimustiedon ja teknologian siirtoa yritystoiminnan ja julkisen hallinnon käyttöön sekä tuottaa ja välittää yritystoiminnan tukipalveluita. Yhtiön rahoitus koostuu toimitilavuokrauksesta, kaupungilta saatavasta tuesta, erilaisista EU-projekteista sekä maksullisesta palvelutoiminnasta. MAO 2/03 ( ); Jätekukko Oy pidettiin hankintayksikkönä. Jätekukko Oy:n omistavat yhtiön toimittaman selvityksen mukaan Pieksämäen alueen kunnat ja yhtiön toimialana on jätehuolto ja jätteiden hyötykäytön edistäminen omistajakuntien alueella. Yhtiö ei jaa osinkoa, vaan sen mahdollinen voitto käytetään toiminnan kehittämiseen. 25 kts. Kalima s.56. Kalima toteaa, että KHO:n vakiintuneen linjan mukaan kunnan yleistä toimialaa koskevan säännöksen mukaan kunnan varoja ei saa käyttää pääasiallisesti yksityisen yrityksen hyväksi, mistä tapauksessa on nyt kyse. 20