Yleistä. Kustannusvastuun jakautumisen perusteista yleensä

Transkriptio

1 Ympäristöministeriö on varannut Suomen Ympäristöoikeustieteen Seura ry: le tilaisuuden antaa lausuntonsa kaavojen toteuttamistoimikunnan mietinnöstä (komiteanmietintö 2002:2). Seura esittää lausuntonaan kunnioittavasti seuraavan. Yleistä Mietintö sisältää ha lituksen esityksen muotoon laaditun ehdotuksen eräiden kaavojen toteuttamista k osk evien säännösten lisääm isek si m aank äyttö- ja rak ennuslak iin. Lak iin lisättäisiin uusi 12a luk u (91 a-p :t) otsiko la "Kunna le yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvien kustannusten korvaaminen". Muutok sen seurauk sena teh täisiin eräitä lisäyk siä m uun oh e la lain m uutok senh akusäännöksiin sekä pienehköjä muita lisäyksiä. Ehdotuksen keskeisenä osana on, että kunna le annettaisiin lakiin perustuva oikeus periä maanomistajalta kehittämiskorvaukseksi kutsuttavaa julkisoikeude lista maksua kunna le asemakaavan toteuttamiseksi yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvien kustannusten kattamiseksi. Maksuperuste kustannusten jakamiseksi suhteutettaisiin kiinteistön arvonnousuun. Tätä perustetta on ennestään käytetty maankäyttösopimuksia laadittaessa. Ehdotusta oikeude liselta kannalta arvioitaessa tarkasteltavaksi tulee etenkin neljä osakysymystä, nimittäin ensinnäkin kaavoituksen kustannusvastuun jakautuminen kunnan ja maanomistajien kesken sinänsä, toiseksi kustannusvastuun voimaansaattam istapa suh teessa m aanom istajiin, kolm annek si k ustannusvastuun m äärä linen ja taso linen m ääräytym inen sekä neljännek si vapautusperusteet eh dotetusta arvonnoususidonnaisesta k ustannusvastuusta. Kustannusvastuun jakautumisen perusteista yleensä Ehdotuksen mukaan kustannusten kattamisesta sovittaisiin ensisijaisesti maankäyttösopimuksia solm ittaessa. Toissijaisesti lain noja la sam aa perustetta sove lettaisiin niih ink in m aanom istajiin, joiden k anssa m aank äyttösopim uk sia ei saataisi aik aan. Tässä tark oituk sessa nyk yinen m aank äyttöja rakennuslain 11 :n säännös maankäyttösopimuksista kumottaisiin ja vastaava sääntely täydennettynä sisä lytettäisiin 91 b :ään. On selvää, että kaavoitus lisää paikoin huomattavasti maan arvoa, josta yksityinen maanomistaja voi h yötyä m erk ittävästi. Pääsääntöisesti ja h istoria lisesti k unnan velvo lisuutena on toteuttaa kaavan mukaiset yleiset alueet ja kunna listekniikka. Rakennuslainsäädäntö ei tähän asti ole sisältänyt säännöksiä, joiden noja la m erk ityk se linen osa näistä k aavojen toteuttam isk ustannuk sista voitaisiin periä m aanom istajilta (vrt. k atualueen ilm aisluovutusvelvo lisuus, varsinaiset k aavoituskustannukset tietyin ede lytyksin jne.). Käytännössä näitä toteuttamiskustannuksia on peritty m aanom istajilta m aankäyttösopim uksin, joissa on saatettu sopia esim erkiksi lisääntyvään rakennusoik euteen suh teutettu m ak su suoritettavak si k unna le. Oik eusk äytännössä k orvauk sen perim istä kunna le kuuluvista tehtävistä tai saadusta rakennusoikeudesta sopimuksen ehtona ei yleensä ole pidetty lainmukaisena (vrt. mietinnön s. 20 s.). Sopimustoimintaa kunnan ja maanomistajan k esk en k aavoitusta ja k unna listek niik an k ustannusten k orvaam ista silm ä läpitäen on k uitenk in sinänsä pidetty sa littavana. Ongelmana asiassa seuran mielestä ei kuitenkaan ole sopimustoiminnan sääntelyn olemassaolo tai puuttuminen, vaan juuri kunnan käyttämä viranomaisen määräysvalta toisaalta sopimuspuoleen ja toisaalta sopimuksin tapahtuva tode listen vaikuttamismahdo lisuuksien vähentyminen kaavamenettelystä. Lakiehdotuksen sääntely ei noissa suhteissa ratkaise keskeisiä ongelmia.

2 Maankäyttösopimukset Maankäyttösopimuksiin maapoliittisena välineenä sisältyy osana maankäyttö- ja rakennuslain järjestelmää tietty systemaattinen ongelma, kun perimmiltään yksityisoikeude linen instrumentti, sopimus yltää vaikutuksensa julkisen ha lintomenettelyn alaan kuuluvaan kaavoituksen. Kaavoituksen ensisijaisuus on periaatteena vahvistettu jo lukujen oikeuskäytännössä ja siitä säädetään tätä kehitystä myötäilevästi maankäyttö- ja rakennuslain 11.1 :ssä. Sääntely ei kuitenkaan poista sanottua rakentee lista jännitettä. Jos sopimukseen sisä lytetään rakennusoikeutta koskevia tavoitteita tai pyrkimyksiä, kunta kaavoittajana todennäköisesti pyrkii ne täyttämään välttyäkseen sopimusrikkomuksen seurauksiltakin. Mietinnössä (s. 28) kiinnitetään huomiota maankäyttösopimuksia koskevan sääntelyn asemaan h a lintolak ieh dotuk sen 3 :n k annalta (h a lintosopim uk set). Pyrk im yk senä olisi pää lek k äisen sääntelyn välttäminen ja maankäyttö- ja rakennuslain ensisijaisuus. On myönteistä, että tarkasteltavassa ehdotuk sessa m aankäyttösopim uksia luonnehditaan eräissä suh teissa julk isoik eude lisiksi sopim uk sik si. H a lintolak ieh dotuk sen 5.1 :n m uk aan m uussa laissa olevia, h a lintolaista poikkeavia säännöksiä sove lettaisiin ha lintolain sijasta, mutta täydentävästi voitaneen yleislakia soveltaa myös maankäyttösopimuksiin siltä osin kuin tästä ei aiheutuisi ristiriitaa maankäyttö- ja rakennuslain säännösten kanssa. Usein kaavoitukseen vaikuttaminen suunnittelu lisin sopimuksin ei ole itsessään sisä lö lisesti lainvastaista, koska voi o la olemassa lukuisia lainmukaisia tapoja kaavoittaa tietty alue. Vuorovaik utteisen m aank äytön suunnittelun k annalta täm ä on k uitenk in ongelm a lista jo sen tosiasian perustee la, että kaavan keskeisestä sisä löstä on sovittu maanomistajan ja kunnan kesken kaavoitusprosessissa osa listen voimatta tähän viitekehykseen puuttua. Maankäyttösopimuksen vaikutus lienee tode lisuudessa vuorovaikuttamisen perustee la sivuutettavissa oikeastaan vain jos sopimus on yksiselitteisesti kaavan sisältövaatimusten vastainen, ei sitä vastoin si loin, jos se ainoastaan sa litun tark oituk senm uk aisuush ark innan rajoissa painottaa jonk in alueen suunnittelutarpeita ja hyötyjä. Lakiehdotuksessa ei ole säännöksiä oikeudesta tai velvo lisuudesta solmia maankäyttösopimus, mutta silti jos sopimusta ei solmita, siitä seuraa maanomistaja le velvo lisuus kehittämiskorvauksen suorittam iseen, eh k ä jopa m uiden k anssa teh tyjä sopim uk siak in ank aram m in k ustannusvastuin. Maanomistajan kannalta taas se lainen sopimus, jossa ei lainkaan sovita kaavan sisä löstä (käytännössä rakennusoikeudesta), on hyödyltään kyseenalainen. Jotta sopimuksia syntyisi, kunna la on siten painetta luvata sopimusosapuoli le lähtökohtaisesti auliimmin rakennusoikeutta tai muuta etua kuin mui le. Kun kuitenkin rakennusoikeus syntyy maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetyn, sen tavoitteissa ja yk sityisk oh taisissa säännök sissä voim ak k aasti k orostetun vuorovaik utteisen m enettelyn seurauksena, ei kaavan sisä löstä eli rakennusoikeuden määrästä ja kohdentamisesta tulisi ennen k aavan laatim ista voida sopia, ainak aan k aavoittajaa sitova la tava la. Sopim uspuolen intressi sitoutua omalta osaltaan voisi taas si loin vähäinen, mikä vähentäisi maankäyttösopimusten k äyttöä. Maank äyttösopim usten legalisointia tai niiden asem an vah vistam ista tässä lak ieh dotuk sessa suunnitteluvälineenä ja sam a la erittäin m erk ittävän julk isen va lank äytön välineenä voidaan siten pitää m m. valtiosääntöoikeude lisesti katsoen kyseenalaisena (perustuslain 20 ja 80.1 ). Ehdotuksessa siis kuitenkin painotetaan oikein kaavoituksen ensisijaisuutta maankäyttösopim uk siin näh den sopim uk seen ja sam a la parannetaan k ansalaisten vaik uttam ism ah do lisuuk sia voimassa olevaan maankäyttö- ja rakennuslain 11 :ään verrattuna (ks. 91 b ja s. 7, 8, 22-23). Käytännössä tavoitteiden saavuttam inen on kuitenkin epävarm aa, kun ajoituksesta johtuen aitoa vuorovaikutusta ei useinkaan voi syntyä, vaikka lausutaankin (ehdotuksen 91 b.2 ), ettei maank äyttösopim uk sin voitaisi "sitovasti sopia k aavojen sisä löstä." Laink oh dan perusteluissa (s. 31)

3 pikemmin sopimustoiminnan tode linen kuvaus näyttää vesittävän sinänsä oikeansuuntaista pyrkim ystä: "Koska m aankäyttösopim uksi la pyritään varautum aan valm isteltavina olevien kaavojen lopputulokseen - -, sopimukset tehdään käytännössä rinnan kaavoituksen kanssa kaava le kaavaprosessissa asetettua lopputulosta ennak oiden. Sopim uk set teh dään k uitenk in k aavan suh teen ehdo lisina siten, että niiden vaikutukset syntyvät vasta, mikäli kaava tulee voimaan." Kustannusvastuun voimaansaattaminen Ehdotukse la on tarkoitus saattaa kaavan toteuttamiskustannusten suorittamisvelvo lisuutta koskeva, oikeude lisesti epäselväksi mie letty tilanne yhdenmukaise le pohja le. Jo lei sopimukseen m aanom istajan osa listum isesta yh dysk untarak entam isesta aih eutuvien k ustannusten k orvaam isesta päästä, laissa on säädetty kehittämiskorvauksen perimismahdo lisuudesta. Osa kaavoituksen tuottamasta arvonnoususta (enintään 60 %) voidaan viime kädessä lain noja la periä kunna le korvaukseksi mainituista kustannuksista. Näin tä laise le maksu le olisi laissa säädetty peruste, eikä sopimise le ainakaan näiltä osin ole estettä. Ehdotuksessa painotetaankin, että sopimus on ensisijainen keino periä merkittävää hyötyä asemakaavasta saavalta maanomistajalta osuus yhdyskuntarakentamisen kustannuksista. Perusteluissa (s. 32) todetaan niin ikään, että sopimusmenettelyssä sidonnaisuus kaavan(muutoksen) toteuttamiskustannuksiin on o lut väljää, ja maksut on määritetty keskimääräisk ustannuk sina arvonnousun suh teessa. Perustelujen m uk aan "va linnutta sopim usk äytäntöä ei tältäkään osin ole tarkoitus muuttaa." Tarkoituksena näyttäisi siis olevan lai listaa esimerkiksi rak ennusoik euden lisääntym iseen perustuva tak sanom ainen m ak suvelvo lisuus, m itä oik eusk äytännössä ei ainakaan rakennuslain aikana ole pidetty lainmukaisena. Sama la sopimusperusteinen kustannusvastuu ulotettaisiin sopimussuhteiden ulkopuolisiin tahoihin, jo loin maksuvelvo lisuuden perustumista saatavaan arvonnousuun tai rakennusoikeuteen on vaikea peruste la nimenomaan k unnan k ustannusten k orvaam ise la. Pik em m in on selvää, ettei arvonm uutok si la k ustannusvastuun jakoperusteena ole suoraa yhteyttä kunna le aiheutuviin kustannuksiin. Mietinnössä peruste laan kehittämiskorvauksesta säätämistä maanomistajien yhdenvertaisuude la. Sopim uk sesta k ieltäytyvä m aanom istaja ei voisi enää jättäytyä vapaam atk ustajaksi (s. 19). Tämä pitää tietenkin tava laan paikkansa. Toisaalta sopimuksesta kieltäytyminen ei välttämättä ole o lut maanomistaja le ongelmatonta, koska kunta on vain harvoin velvo linen laatimaan kaavan tai kaavanmuutoksen maanomistajan maa le. Tä löin sopimuksesta kieltäytyminen on sama la saattanut johtaa siihen, ettei yksityisen maata kaavoiteta. Yhdenvertaisuuden näkökulmasta voidaan toisaalta kysyä, miksi maankäyttösopimus olisi ensisijainen kustannusten maksuperuste. Itse asiassahan rakennusoikeuden käyttäminen kaavan toteuttam isk ustannusten k orvausperusteena joh tuu juuri sopim usk äytännöstä. Sopim uk settom assa tilassa olevan maanomistajan vastuu on toinen, joten kysymys ei ole vapaamatkustamisesta, vaan ehkä riittämättömästä sääntelystä. Lakiperusteinen julkisoikeude linen maksu kaiki le maanomistaji le samankaltaisin perustein olisi kaikkein tasapuolisin ratkaisu. Jos maksuvelvo lisuus säädetään yleisenä sääntönä laissa, voidaan kysyä olisiko sopimus tode la ha linno lisesti joustavampi väline k uin m ak sun ha linno linen perim isratk aisu ja m itä m ah do lise la joustavuude la lopulta tavoitellaan, sopim ustoim innan laajentam istak o vai laajem paa liik k um a-alaa m aksuperusteen m äärääm i- sessä. Joustavuutta voitaisiin lisätä myös si lä tavoin, että rahakorvauksen sijasta käytettäisiin laajemmin alueluovutuksia (itse asiassa eräänlaisia ilmaisluovutuksia), niin kuin 91 k.1 :ssä jo ehdotetaan.

4 Korvaustason (vastuutason) määräytyminen Säännök set siitä, m itä k ustannuk sia yh dysk untarak entam isesta aih eutuvik si k ustannuk sik si lask e- taan, ovat väistämättä melko yleispiirteiset (ks. 91 d ;ks. myös 91 e ). Koska kysymys voi o la hyvinkin suurista taloude lisista intresseistä, sääntelyn tarkkuuteen olisi kuitenkin vielä pyrittävä mahdo lisuuksien mukaan kiinnittämään huomiota. Ovatko 91d.1 :ssä luete lut käyttötarkoitukset tyhjentävät, otetaank o huom ioon tode la syntyneet k ustannukset vai norm itetut "norm aalik ustannukset" jne.?samoin tontin arvonnousun (ks. 91 c.1 ja 91 f ) määrittämiseen sisältyy aina melkoista tulkinnanvaraa;perusteluissa on tosin viitattu keskeisiin arvioimisopi lisiin periaatteisiin (s ). Maanom istajaa on toki kuultava ennen m aksun m äärääm istä, ja päätöksestä voidaan valittaa h a linto-oik euteen, k uten julk isoik eude lisista m ak suista yleensäk in. Ehdotettu, muutoksenhakua koskeva 189 a on rakenteeltaan hankala, vaikkakin se sinänsä vastaa ha lintovalituksiin ja kunna lisvalituksiin liittyvää lainkirjoittamistapaa. Kun kysymys on yk sink ertaisesta h a lintopäätöksestä, siitä valittam iseen ei eh k ä tarvittaisi noin m onim utk aista sääntelyä. Säännöksen 1 momentissa säädettäisiin, että muutosta haetaan siten kuin kuntalaissa säädetään, sitten todettaisiin valitusoikeuden määräytyvän ha lintovalituksen tavoin ja 2 momentissa sanottaisiin muutoksenhaussa noudatettavan ha lintovalitusjärjestelmää. Kun säännöksen on ajateltu toteuttavan myös tava lisen maanomistajan oikeusturvaa, säännös voisi o la informatiivisempi. Seuran mielestä sääntely on epätasapuolinen niiden kannalta, joiden kanssa sopimusta ei saada aikaan. Kunna lahan tietenkin on vahvemman sopimuspuolen määräysvalta ja voi kieltäytyä solmimasta sopimusta. Maanomistaja taas ei voi välttää maksua eikä edes varmistua sen tasosta suhteessa sopimuksentekijöiden maksuvelvo lisuuteen. Sopimukseen valmis maanomistaja A voisi ilm eisesti selvitä h alvem m a la k uin sopim uk seen h aluton m aanom istaja B. Toisaalta voidaan kysyä, miksi sopimukseen valmis maanomistaja A olisi valmis maksamaan enemmän kuin lakiperusteiseen maksuun pitäytyvä maanomistaja B, jo lei hän saisi sopimuksesta jotakin poikkeuksellista muuta hyötyä, mikä kaavoitusoikeude lisesti saattaisi taas o la epätasapuolista. Vapautusperusteet Ehdotuksen 91 c :n 3 momentin mukaan kehittämiskorvausta ei määrätä perittäväksi sopimusjärjestelyn ulkopuoliselta maanomistajalta, jonka omistami le aluei le osoitetaan rakennusoikeutta vain asuntorakentamiseen eikä rakennusoikeuden tai rakennusoikeuden lisäyksen määrä ylitä 300 kerrosneliömetriä. Ehdotuksen mukaan kunta myös saa päättää 300 kerrosneliömetriä korkeammasta rajasta, mikä ei sinänsä loukanne määräyksen kohteena olevaa tontinomistajaa, mutta se voi johtaa tasapuolisuutta loukkaavaan eriarvoisuuteen siltä osin, kuin vapautus koskee vain kaava-alueen tiettyä osaa. Ei ole myöskään säädetty, missä vaiheessa vapautusrajan korottamisesta tulisi päättää. Ehdotuksen m ukaan k irjoitettuna olisi m ah do lista nostaa yh dessäk in rak ennusk orttelissa suoritusvelvo lisuuden rajaa vielä siinä vaiheessa, kun tonttien omistussuhteet lopu lisesti selviävät (vrt. kiinteistönmuodostamislain 32 ). Kun kunta maankäyttösopimuksia tehdessään määrää myös muodostettavien tonttien k aupoista, saattaa tässäk in suh teessa ilm etä vapautusvaltaa k äytettäessä norm inantovallan k äyttöä tark oitussidonnaisuuden periaatetta vaarantava la tava la, k un tietyt tah ot voivat valikoidusti saada osakseen vapautuksen. Epäselväksi jää vielä sekin, voitaisiinko kehittäm iskorvauksesta vapautum isesta tai m aksusta sopia maksusta maankäyttösopimuksessa (ehd. s ). Voisiko kunta siis käytännössä näissä tapauksissa vaatia maksua kaavaa vastaan, vaikka ilman sopimusta vapautus olisi voimassa?

5 Sääntely ei ole esteenä myöskään si le, että sopimuksentekijä käytännössä vapautuu maksurasituksesta, vaikka sopimusta vai la ei esimerkiksi aluee lisen määräyksen vuoksi vapaudukaan. Yhteenveto Seura ei ota kantaa ehdotetun kustannusten korvaamisvelvo lisuuden poliittiseen tarkoituksenmuk aisuuteen tai siih en, onko tarpeen lisätä kunnan m aapoliittisia välineitä nykyisestä. Myönteisenä on joka tapauksessa nähtävä, että epäselvyyttä aiheuttaneiden maankäyttösopimusten nii lä perittyjen ns. k aavoitusarvom ak sujen oik eude linen perusta saadaan lain taso la säänne lyk si sopim uspuolten keskeisissä suhteissa. Suomen Ympäristöoikeustieteen Seura toteaa, että nykyaikana kaavoitetun alueen yleisten toim intojen ja k unna listekniik an toteuttam isesta joh tuvien k ustannusten k orvausvastuun perusteita ja laajuutta voidaan sinänsä perusoikeuksien estäm ättä tarkistaa aiheuttam isperiaatteen pohjalta tai muu la yhdenvertaise la perustee la. Maankäyttösopimuksin asia on järjestettävissä niissä rajoissa, jotk a tähänastisessa lainsoveltam isk äytännössä on osoitettu, josk aan ratk aisua tältäkään osin ei voida pitää oikeusvarmuuden ja maankäyttö- ja rakennuslain tavoitteiden kannalta onnistuneena. Teoriassa, jos va la la olisi sopimuspakko, ehdotettu järjestelmä saattaisi toimia yleisemminkin. Kun nyt sopimuksen ulkopuole le jättäytyneet joutuisivat pako la hyväksymään sopim useh tojen k altaisen ja eh k ä näitä tiuk em m ank in k orvausvaatim uk sen, sääntelyä ei voi pitää tasapuolisena. Ehdotus olisi rakennettava sen varaan, että kiinteistöjen omistaji le syntyy vastuu osoitettavista kaavan toteuttamiskustannuksista, vaikka ne olisivat laskenna lisiakin. Näyttäisi myös lai lisuuden näkökulmasta peruste lulta, että kehittämiskorvausjärjestelmän perusteet erotettaisiin m aankäyttösopim ustoim innan sääntelystä. H elsingissä 11 päivänä huhtikuuta 2002 Suomen Ympäristöoikeustieteen Seura r.y. Erkki J. H o lo puheenjohtaja