Uutta ARTTU2-ohjelmasta

Transkriptio

1 Uutta ARTTU2-ohjelmasta arttu2-tutkimusohjelman JULKAISUSARJA nro 3/2016 Tutkimusohjelma Forskningsprogrammet Kuntien kirjanpidollinen ja rahoituksellinen tasapaino tasapainon tulkintaa Osa I Pentti Meklin, Tampereen yliopisto & Heikki Pukki, Kuntaliitto Raportin rakenne 1 Johdanto 2 Tasapaino ja tuloksellisuus kuntien taloudenpidon tavoitteina 3 Minkä tasapaino kunnan, kuntakonsernin vai paikallistalouden? 4 Kirjanpidollinen ja rahoituksellinen tasapaino 5 Tasapainoja erottavat tekijät 6 Millaista tasapainoa kuntien tulisi tavoitella? TIIVISTELMÄ Kuntien talouden tasapainosta on ristiriitaisia käsityksiä. Vuoden 2014 tilinpäätöksessä kunnille ja kuntayhtymille on kertynyt ylijäämää yhteensä lähes kymmenen miljardia euroa. Samanaikaisesti Suomen hallitus on huolissaan kuntien alijäämäkehityksestä ja on siksi ryhtynyt karsimaan kuntien tehtäviä. Kuntia johdetaan kirjanpidon tuottaman informaation pohjalta. Kirjanpidon osoittamaa tasapainoa voidaan kutsua kirjanpidolliseksi tasapainoksi. Valtion johto ja Euroopan unioni tarkastelevat tasapainoa julkisen talouden näkökulmasta. Tiedot tätä varten tuottaa kansantalouden tilinpitojärjestelmä, jonka osoittamaa tasapainoa voidaan kutsua rahoitukselliseksi tasapainoksi. Kuntien johtamisen näkökulmasta on kysyttävä, mitä tasapainoa kunnan pitäisi tavoitella pitkällä aikavälillä. Vaikka kunnille on kirjanpidon mukaan kertynyt huomattavaa ylijäämää, on kuntien velan määrä kasvanut vuosittain nopeasti. Näin ollen kirjanpidollinen tasapaino tai edes pienehkö ylijäämä ei riitä rahoittamaan toimintaa ja investointeja ilman lisälainan ottamista. Kuntien pitäisikin tuottaa kirjanpidossa huomattavaa ylijäämää, jotta ne eivät velkaantuisi. Talouden tasapainon tavoittelussa kuntien tulisi seurata ensisijaisesti rahoituksellista tasapainoa, josta kunnan kirjanpidossa kertoo toiminnan ja investointien rahavirta -mittari. Tämä ei tarkoita sitä, että kunnan pitäisi vuosittain kattaa tuloillaan kaikki menot. On hyvin perusteltua, että kunnilla on velkaa, mutta liika velka on liikaa. Viime kädessä yksittäisen kunnan rahoituksellinen tasapainotila on tulkinnallinen asia, johon vaikuttavat velan määrä, velan vastikkeena oleva omaisuus, tuloveroprosentit, investointien rahoitusmallit ja ottamaton velka. Mikään tunnusluku yksinään ei kerro kunnan talouden tasapainosta ja kunnan talouden tilan ja kehityksen riskipitoisuuden arviointi on monitutkintainen asia. Suomen Kuntaliitto Toinen linja 14, Helsinki Vastuutaho: Kuntakehitys, demokratia ja johtaminen -yksikkö Yhteystiedot: arttu2@kuntaliitto.fi ISSN (pdf) Helsinki 2016

2 1 Johdanto Kuntien talouden tilasta esiintyy ristiriitaisia käsityksiä. Vuoden 2014 tilinpäätöksessä kunnille ja kuntayhtymille on kertynyt ylijäämää yhteensä lähes kymmenen miljardia euroa vuodesta 1997 lähtien, mitä esittää kertynyt ylijäämä -käyrä kuviossa 1. Suomen hallitus on kovasti huolissaan koko julkisen talouden ja sen osana kuntien alijäämäkehityksestä ja on ryhtynyt tämän vuoksi muun muassa karsimaan kuntien tehtäviä. Tätä alijäämäkehitystä esittää suuntaa-antavasti kuviossa 1 käyrä paikallishallinnon nettoluotonanto. Tässä on jotakin outoa. Kyse ei ole vain akateemisesta keskustelusta, sillä ristiriita on synnyttämässä ongelmia, joihin pitää oikeasti hakea ratkaisua. Kuntia johdetaan kuntien kirjanpidon tuottamalla informaatiolla. Valtion päättäjät, Euroopan unioni (EU) ja luottoluokittelijat taas tarkastelevat tasapainoa EU:n kasvu- ja vakaussopimuksen ja koko julkisen talouden näkökulmasta. Tiedot tätä varten tuotetaan kansantalouden tilinpitojärjestelmällä. EU pitää julkisten talouksien ongelmien yhtenä syynä jäsenmaiden erilaisia budjetointi- ja kirjanpitojärjestelmiä (EPSAS.EU 2015). Tästä syystä EU on viime vuosina ryhtynyt kehittämään niin kutsuttuja EPSAS-standardeja, joilla jäsenmaiden taloudesta saataisiin läpinäkyvämpi ja selvempi kuva. Tasapaino ei ole uusi teema, mutta julkisen talouden ongelmien kasvaessa sitä on erityisesti viime vuosina käsitelty yhtä lailla monissa ministeriöiden ja Tilastokeskuksen asiakirjoissa (esim. Kuntatalouden makro-ohjauksen kehittäminen 2014, Kohti kuntatalouden kokonaisohjausta 2015) kuin myös tutkimuksissa (esim. Sinervo 2011; Meklin, Oulasvirta ja Sinervo 2005; Meklin ja Sinervo 2012) ja lehtikirjoituksissa (Punakallio ja Vuorento 2015; Vuorento 2015; Niemeläinen 2015). Tällä raportilla pyrimme tuottamaan lisäymmärrystä kuntien ja laajemminkin julkisen talouden tasapainokeskusteluun erityisesti kuntien johtamisen näkökulmasta. Raporttikokonaisuudessa on kaksi osaa. Tässä ensimmäisessä osassa käsittelemme tasapainokäsitysten teoreettisia piirteitä kuntien kannalta ja pyrimme osoittamaan niiden eroja ja merkityksiä. Mitä tasapainokäsitykset ottavat huomioon ja ennen kaikkea, mitä ne jättävät ottamatta huomioon? Toisessa osassa tarkastelemme, millainen tilanne on ARTTU2-tutkimuskunnissa käytettävissä olevan tilastoaineiston ja tilinpäätösaineiston valossa. 2 Tasapaino ja tuloksellisuus kuntien taloudenpidon tavoitteina Kunnan taloudenpito on perusluonteeltaan toimeksiantotaloutta, jonka hoidossa on kaksi tavoitetta (Sinervo 2011; Meklin ja Sinervo 2012). Ensiksikin toimeksiantotalouden perusluonteeseen Kertynyt yli-/alijäämä Toiminnan ja investointien rahavirta Paikallishallinnon nettoluotoanto (SKT) Lähde: Tilastokeskus Kuvio 1. Kuntien ja kuntayhtymien kertynyt yli-/alijäämä, toiminnan ja investointien rahavirta* sekä paikallishallinnon nettoluotonanto kumulatiivisesti vuosina (mrd. euroa). *toiminnan ja investointien rahavirtaa käsitellään jäljempänä 2

3 kuuluu, että kunta kokoaa varoja sen verran kun se tarvitsee sille annettujen tehtävien hoitamiseen: tulojen ja menojen pitää olla pitkällä aikavälillä tasapainossa. Toiseksi kuntalaisilla on oikeus odottaa kunnan toiminnalta tuloksellisuutta eli hyvää vastiketta maksamilleen veroille ja maksuille. Tämä tarkoittaa kustannustehokkaasti tuotettuja palveluja, jotka ovat vaikuttavuudeltaan hyviä. Tasapaino ja tuloksellisuus eivät välttämättä kulje käsi kädessä. Kunnan talous voi olla tasapainossa, mutta tuloksellisuus heikko tai päinvastoin. Tätä on käsitelty muun muassa meneillään olevassa sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuskeskustelussa. Talouden tasapaino on kunnan toiminnan jatkumisen ehto pitkällä aikavälillä. Käsitteellisellä tasolla tasapainossa ei näyttäisi olevan epäselvyyttä. Eroja syntyy, kun siirrytään tarkastelemaan, millaisilla mittareilla ja millä tavalla rajatun kunnan talouden tasapainoa oikein tarkastellaan. 3 Minkä tasapaino kunnan, kuntakonsernin vai paikallistalouden? Organisaationa kunta ei nykyisin ole pelkästään yksimuotoinen kunta, vaan sen oheen on kehittynyt juridisia yksiköitä, kuntayhtymiä, osakeyhtiöitä ja säätiöitä, joita käyttämällä kunnat hoitavat tehtäviään. Tämä aiheuttaa tilastoinnissa ja julkisessa keskustelussa hankaluuksia, minkä vuoksi on oltava tarkkana mitä kuntakokonaisuutta milloinkin tarkoitetaan. Kuntien kirjanpidon laskentaentiteetit Kuntien kirjanpidossa kunnat, kuntayhtymät ja kuntakonserniin kuuluvat tytäryhteisöt pitävät kukin kirjanpitoa omasta taloudestaan ja laativat vuosittain tilinpäätöksen, joka osoittaa kunkin yksikön tilikauden yli- tai alijäämän (voiton/tappion) ja vuosien aikana kertyneet yli-/alijäämät (edellisten kausien voitot/tappiot). Virallisissa tilastoissa kuntataloudesta kerätään tietoja kunnista, kuntayhtymistä ja kuntakonserneista. Tilivuodesta 2015 lähtien Tilastokeskus kerää kuntakonserneista aiemmin kerättyjen tasetietojen lisäksi myös tulos- ja rahoituslaskelmat. Vuoden 2015 kuntalaissa korostuu kuntakonsernin näkökulma. Yli- ja alijäämiä tarkastellaan tulevaisuudessa entistä enemmän kuntakonsernin tasolla. Kunnat ja kuntayhtymät eroavat koko kuntakonsernista talouden tasapainon näkökulmasta siinä, että kuntien ja kuntayhtymien toiminta rahoitetaan ensisijassa verorahoituksella, kun taas kuntakonsernin tytäryhteisöt (-kuntayhtymät) rahoittavat toimintansa pääosin omasta toiminnasta saamillaan tuloilla. Tytäryhteisöjä on käytännössä monenlaisia ja niiden rahoitusmuoto vaihtelee. Kuntakonsernien monimuotoistuminen on aiheuttanut myös se, että kuntien talousluvut eivät ole keskenään suoraan vertailukelpoisia (Helin 2012). Seuraavassa tekstissä, tilastoissa ja kuvioissa puhutaan kuntasektorista, jolla tarkoitetaan kuntia ja kuntayhtymiä yhteensä. Tarkastelutasoja seuraavassa ovat siis kunnat, kuntasektori ja kuntakonserni. Kansantalouden tilinpidon laskentaentiteetit Suomen kansantalouden tilinpitojärjestelmä noudattaa Euroopan unionin uudistettua taloustilastojen laadintaa ohjaavaa asetusta EKT 20, Euroopan tilinpitojärjestelmä (ks. Yhteenveto kansantalouden tilinpidon EKT 20 -uudistuksesta 2014). Kansantalouden tilinpidossa EU:n jäsenvaltioiden julkinen talous jaetaan valtiontalouteen, osavaltioiden talouteen, paikallistalouteen ja sosiaalivakuutuslaitosten talouteen. Kansantalouden tilinpidossa Suomessa kunnat kuuluvat paikallishallintoon (Sektoriluokitus 2012). Kansantalouden tilinpidossa paikallishallintosektori käsittää kuntien ja kuntayhtymien markkinattoman toiminnan, joka rahoitetaan pääosin pakollisin maksuin. Tämän rajauksen seurauksena pääosin muilta sektoreilta saaduilla myyntituotoillaan rahoittavia kuntakonserniin kuuluvia yksikköjä ei lueta paikallistalouteen. Tällaisia ovat vesihuollon, jätehuollon, energiahuollon, joukkoliikenteen liikelaitokset ja satamatoiminnan tehtävissä toimivat liikelaitokset sekä kuntayhtymä HSY. Kansantalouden tilinpito lukee kuitenkin paikallishallintosektoriin kuntien omistamia yhtiötä, jotka katsotaan pääasiallisesti emoyhteisöään palveleviksi yksiköiksi (Kuntien kirjanpidon ja kansantalouden tilinpidon vertailusta, 1). Tilastokeskuksen nettisivulta löytyy luettelo paikallishallintoon luettavista yksiköistä. ( fi/meta/luokitukset/_linkki/julkisyhteisot.html) Tässä yhteydessä ei ole aihetta paneutua tarkemmin laskentaentiteettien eroihin ja määrittelyn yksityiskohtiin. Tärkeämpää on hakea vastausta periaatteellisesti kysymykseen miten tasapaino pitäisi ymmärtää ja miten tulkita kunnan johtamisen näkökulmasta. 4 Kirjanpidollinen ja rahoituksellinen tasapaino Tasapaino-termiä käytetään niin taloustieteen kirjallisuudessa kuin myös julkisen talouden asiakirjoissa useassa yhteydessä. Vaikka lakiteksteissä käytetään tasapaino-termiä, sitä harvemmin määritellään tarkasti (esim. Kuntalaki 365/1995; Kuntalaki 4/2015). Tasapainolla viitataan yleensä tulojen ja menojen suhteeseen. Julkisessa taloudessa puhutaan tasapainon sijaan usein yli- ja alijäämästä, jolloin tasapaino on pisteessä, jossa ylijäämä kääntyy alijäämäksi tai päinvastoin. Kuntien taloudesta esiintyy kahdenlaisia tai oikeastaan kolmenlaisia tasapainokäsityksiä. Tässä raportissa kuntien kirjanpidon mittaamaa tasapainoa kutsutaan kirjanpidolliseksi tasapainoksi ja kansantalouden tilinpidon esittämää rahoitukselliseksi tasapainoksi. Tasapainosta on kyse myös julkisen talouden kestävyysvajeessa, jonka umpeen kuromisessa kunnilla on oma osuutensa. Kirjanpidollinen ja rahoituksellinen tasapaino koskevat menneiden vuosien aikana syntynyttä tasapainoa, kun taas kestävyysvajeessa on kyse tasapainosta tulevaisuudessa. Kuntien kirjanpidollinen tasapaino ylijäämä kasvaa Kuntien vuotuisesta kirjanpidollisesta tasapainosta kertoo tuloslaskelman viimeinen rivi, tilikauden yli-/alijäämä. Vuosien aikana syntyneet yli- ja alijäämät kootaan taseen omaan pää- 3

4 Kuntasektori Kuntakonsernit Lähde: Tilastokeskus Kuvio 2. Kuntasektorin ja kuntakonsernien kertynyt yli-/alijäämä vuosina (mrd. euroa). omaan otsikolla kertynyt yli- tai alijäämä. Tämä suurentaa tai pienentää omaa pääomaa. Kuntasektorin ja kuntakonsernien ylijäämän kertymistä vuosina kuvataan kuviossa 2. Kuntasektorin (kuntien ja kuntayhtymien) taseeseen on kertynyt vuoden 2014 loppuun mennessä 9905 miljoonaa euroa kirjanpidollista ylijäämää. Tämän mittarin mukaan kuntien talous yhteensä on varsin hyvässä kunnossa. Kuntasektori on kirjanpidollisesti ollut ylijäämäinen lukuun ottamatta vuosia 1997, 2004 ja 2012 (liite 6). Kuntakonserneille ei ole kertynyt kirjanpidollista ylijäämää yhtä paljon kuin kunnille. Vuoden 2014 lopussa kertyneitä ylijäämiä oli miljoonaa euroa. Rahoituksellinen tasapaino alijäämä kasvaa Suomen julkista taloutta on viime vuosina vaivannut monien EU-maiden tavoin kasvava velkaantuminen. Euroopan kasvu- ja vakaussopimuksella (The Stability and Growth Pact, SGP) pyritään ylläpitämään talous- ja rahaliiton (EMU) vakautta Euroopan Unionin jäsenmaiden joukossa. Sopimukseen kuuluvan liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn (Excessive Definit Procedure eli EDP) mukaan jäsenmaiden julkisen talouden vuotuinen alijäämä saa olla korkeintaan kolme prosenttia ja velka 60 prosenttia suhteessa bruttokansantuotteeseen. Julkisen talouden tilaa seurataan kansantalouden tilinpitojärjestelmällä, jossa tasapainoa kuvaavat käsitteet määritellään seuraavasti (ks. Käsitteet ja määritelmät): Julkisyhteisöjen alijäämä, jota kutsutaan myös EDPalijäämäksi (= Excessive Deficit Procedure), vastaa kansantalouden tilinpidossa laskettua julkisyhteisöjen net toluotonottoa/-antoa. Julkisyhteisöjen velka on julkisyhteisöjen sulautettu brutto velka nimellisarvoisena, ja sitä kutsutaan myös EDPvelaksi. EU-maiden julkisen talouden yli-/alijäämät ja velat bruttokansantuotteesta vuonna 2014 ilmenevät liitteistä 1 ja 2. Ne osoittavat, että useat jäsenmaat ylittävät liiallisen alijäämän ja velan rajat. Suomen julkisen talouden alijäämä on ylittänyt kolmen prosentin rajan vuonna 2014 ja velan määrä oli 59,3 prosenttia. Suomen julkinen talous kääntyi alijäämäiseksi vuonna Julkisen talouden alijäämän ja velan jakautumista sektoreittain kuvataan taulukoissa 1 ja 2. Kansantalouden tilinpidon mukaan paikallishallinto on ollut alijäämäinen vuodesta 1997 lähtien lukuun ottamatta vuotta 2000 (Kuntien kirjanpidon ja kansantalouden tilinpidon vertailusta, 2). Paikallishallinnolle on kertynyt vuoden 2014 loppuun mennessä velkaa lähes 17 miljardia euroa. Tarkastelu osoittaa, että kuntien kirjanpidon ja kansantalouden tilinpidon osoittaman yli-/alijäämän välinen ero on huomattavan suuri vuonna Lisäksi näiden välinen ero kasvaa koko ajan. 4

5 Taulukko 1. Julkisyhteisöjen EDP-alijäämä (milj. euroa) vuosina (1) (Lähde: Tilastokeskus, viitattu ) Miljoonaa euroa Suhde BKT:hen, % Valtion- Paikallis- Sosiaaliturva- Valtion- Paikallis- Sosiaaliturvahallinto hallinto rahastot Yhteensä hallinto hallinto rahastot Yhteensä ,0-0,7 3,3 2, ,2-0,3 4,4 3, ,9-0,2 4,4 5, ,5-0,4 4,0 4, ,6-0,6 2,7-2, ,3-0,2 2,9-2, ,2-0,5 2,8-1, ,6-1,1 2,6-2,1 2013* ,6-0,7 1,8-2,5 2014* ,9-0,8 1,3-3,3 1) Negatiivinen arvo kuvaa alijäämää, positiivinen arvo ylijäämää. Taulukko 2. Julkisyhteisöjen EDP-velka (milj. euroa) sekä suhde BKT:hen (%) vuosina (Lähde: Tilastokeskus, viitattu ) Miljoonaa euroa Suhde BKT:hen, % Valtion- Paikallis- Sosiaaliturva- Valtion- Paikallis- Sosiaaliturvahallinto hallinto rahastot Yhteensä hallinto hallinto rahastot Yhteensä ,6 4,4 0,0 40, ,6 4,6 0,0 38, ,5 4,5 0,0 34, ,2 4,5 0,0 32, ,2 5,5 0,0 41, ,5 5,7 0,0 47, ,7 5,8 0,0 48, ,4 6,5 0,0 52,9 2013* ,2 7,4 0,0 55,6 2014* ,0 8,2 0,1 59,3 5 Tasapainoja erottavat tekijät Entiteetti-eron lisäksi on muitakin kirjanpidollisen ja rahoituksellisen tasapainon eroja selittäviä tekijöitä. Ensiksikin on eroa siinä, miten tulot ja menot asetetaan vastakkain vuotuista tasapainoa laskettaessa. Toinen periaatteellinen ero on siinä, miten vuotuinen yli-/alijäämä vaikuttaa kunnan omaan ja vieraaseen pääomaan ja niiden suhteeseen. Huomiota on kiinnitettävä myös siihen, miten yli-/alijäämät huomioivat kunnan omaisuuden ja sen lajit sekä veroprosenttien tason. Tasapainosta kertovat mittareiden tuottamat tunnusluvut. On kuitenkin muistettava, että mittareiden ulkopuolella on elämää, joka on otettava huomioon tasapainon tulkinnassa. Erot tulojen ja menojen vastakkain asettamisessa Kuntien kirjanpidossa vuotuinen yli- tai alijäämä lasketaan liiketalouden periaatteiden mukaisesti asianomaiselle tilikaudelle jaksotettujen tulojen ja menojen eli tuottojen ja kulujen erotuksena. EDP-käsittelyssä yli- tai alijäämä lasketaan kunkin kalenterivuoden kokonaistulojen ja -menojen erotuksena, jota kansantalouden tilinpidossa vastaa julkisyhteisöjen nettoluotonotto/-anto. Kunnan kirjanpidossa noudatetaan kahta yleistä liikekirjanpidon periaatetta. Realisointiperiaatteen mukaan meno tai tulo realisoituu eli toteutuu suoritteen luovuttamishetkellä riippumatta siitä, milloin maksu suoritetaan. Periaatteesta poiketen kunnan verotuloilla ei ole suoraa yhteyttä suoritteisiin. Siitä syystä kunnan verotulot on päätetty kirjata tilinpäätöksessä verohallinnon tilitysten suoritusajankohdan mukaan asianomaisen tilikauden verotuloksi. (Yleisohje kunnan ja kuntayhtymän tuloslaskelman laatimisesta 2011, 14) Meno tulon kohdalle -periaatteen mukaan tilinpäätöksessä kirjataan menoista kuluiksi se osa, joka on käytetty tilikauden tuottojen aikaansaamiseen (tai tilikauden palvelujen tuottamiseen). Se osa menoista, joista vastaavat tulot on vielä saamatta, siirretään tasetilin kautta aktiiveina seuraaville tilikausille odottamaan kuluiksi kirjaamista. Esimerkiksi käyttöomaisuuden hankintamenosta otetaan tilikauden kuluksi se osa, joka vastaa asianomaisen tilikauden käyttöomaisuuden käyttöä eli poistoja. Samalla tavalla esimerkiksi lomarahat katsotaan loman ansaitsemisvuoden kuluiksi, vaikka ne maksetaankin pääosin seuraavana vuonna. Investointien käsittely aiheuttaa oleellisimmat erot kirjanpidollisen ja rahoituksellisen tasapainon välillä: kansantalouden tilinpi- 5

6 dossa investoinnin hankintameno on kokonaisuudessaan investointikauden menoa, mutta kunnan kirjanpidossa yksittäiselle kaudelle kirjataan vain poistot. Vuosia sitten tehtyjen investointien hankintamenoista tehtävät poistot eivät käytännössä vastaa lähellekään tulevien vuosien investointimenoja, sillä vuotuisten poistojen määrä on merkittävästi nettoinvestointeja pienempi, mikä aiheuttaa kunnille lainanoton tarvetta. Kuvio 3 esittää kumulatiivisesti poistoja ja nettoinvestointeja vuosina Kyseisenä ajanjaksona poistot ovat olleet yhteensä miljoonaa euroa, mutta nettoinvestoinnit miljoonaa euroa, toisin sanoen näiden erotus on ollut noin 980 miljoonaa euroa. Yli-/alijäämän yhteys kunnan omaan pääomaan ja vieraaseen pääomaan Kuntien kirjanpidon ja kansantalouden tilinpidon yli-/alijäämillä on erilainen yhteys kuntien omaan ja vieraaseen pääomaan. Kunnan kirjanpidon vuotuinen yli-/alijäämä: 1. Yli-/alijäämä vaikuttaa kunnan omaan pääomaan. Alijäämä pienentää ja ylijäämä suurentaa sitä. Vuotuisessa tasapainossa oma pääoman suuruus ei muutu. 2. Yli-/alijäämällä ei ole yhteyttä vieraaseen pääomaan. Velan ottaminen tai velan maksaminen ei suoraan vaikuta kirjanpidon yli-/alijäämään. Kunnan tilinpäätös voi osoittaa huo- mattavaa kertynyttä ylijäämää, mutta kunta on varsin velkainen tai päinvastoin kunta voi olla velaton, mutta tasapainon kanssa on ongelmia. 3. Kirjanpidollinen yli-/alijäämä ei ota huomioon kunnan oman pääoman tai omaisuuden määrää, vaan oleellista on vuotuinen yli-/alijäämän muutos. Alijäämän kertymiselle on määritelty asetuksessa (Valtioneuvoston asetus kunnan talouden tunnuslukujen eräistä raja-arvoista 205/2011) euromääräinen raja, jossa kunnasta tulee kriisikunta: Viimeisessä tilinpäätöksessä alijäämää 00 euroa/asukas ja edellisenä vuonna 500 euroa/asukas. Kriisikunnaksi voi periaatteessa alijäämän kautta ajautua kunta, jonka omapääoma euromääräisesti on suuri tai pieni. Yli-/alijäämää ei myöskään suhteuteta kansantalouden kokonaistuotantoon (BKT) tai sen muutoksiin, joten yleisellä talouskehityksellä ei ole merkitystä kirjanpidolliseen yli-/alijäämään. Kansantalouden tilinpidon vuotuinen yli-/alijäämä: 1. Yli-/alijäämä vaikuttaa vieraaseen pääomaan, velan määrään. Alijäämä lisää ja ylijäämä pienentää sitä. 2. Yli-/alijäämällä ei ole suoraa yhteyttä omaan pääomaan. 3. Kansantalouden tilinpidossa EDP-alijäämä ja EDP-velka suhteutetaan bruttokansantuotteeseen, johon verrattuna alijäämä ja velka voivat olla liiallista (alijäämä yli 3 % ja velka yli 60 % bruttokansantuotteesta). Toisin sanoen, prosenttilukuihin vaikuttaa yleinen kansantalouden kehitys. Talousyksi Vuosikate Poistot Nettoinvestoinnit * Bruttoinvestoinnit rahoitusosuudet = Investointien omahankintamenot käyttöomaisuuden myynti = Nettoinvestoinnit Lähde: Tilastokeskus Kuvio 3. Kuntasektorin vuosikatteet, poistot ja nettoinvestoinnit* kumulatiivisesti vuosina (mrd. euroa). 6

7 kön omalla pääomalla ja omaisuuden määrällä ei ole merkitystä. Kuntien kannalta on vielä muistettava, että EDP-menettelyssä tarkastelu tehdään koko julkisen talouden tasolla. Jäsenmaan sisällä yli-/alijäämä jaetaan eri sektorien kesken, mutta yksittäisen kunnan tasolla vertailua bruttokansantuotteeseen ei tehdä. Omaisuuden merkitys kunnan talouden tasapainon arvioinnissa EDP-käsittelyssä lainarahan käyttötarkoituksella ei ole merkitystä. Koko velan määrä ajatellaan olevan mennyttä, ja yli 60 prosentin velka bruttokansantuotteesta on liikaa julkiselle taloudelle (Kuntatalousohjelma , 43 44). Arkijärjellä ajateltuna kunnan talouden tilan arvioimisessa kunnan varallisuudella on oleellinen merkitys. Tosiasiallinen taloustilanne on erilainen kunnissa, jossa samankokoisen velan vastikkeena toisella on huomattavaa varallisuutta, mutta toisella ei. Vastaavasti valtiontaloudessa velan vastapainona on varallisuutta, jota on selostettu julkisen talouden suunnitelmassa (Julkisen talouden suunnitelma , 13). Kunta voi periaatteessa käyttää otetun lainan kulutusmenoihin eli syömävelkaan tai investointeihin, rahoitus- tai sijoitusvarallisuuteen tai vaikka lainanantoon. Syömävelka on kulutukseen käytettyä lainaa, jota summittaisesti kunnan kirjanpidossa kuvaa kuntien negatiivinen vuosikate. Tällä tavalla mitatun syömävelan määrä kunnissa on vuosien saatossa ollut varsin vähäinen verrattuna kuntatalouden koko velkaan. Pääosa velalla rahoitetuista investoinneista ovat rakennuksia sekä kiinteitä rakenteita ja laitteita. Kuntien omaisuudesta, omaisuuden lajeista ja niiden kirjanpitoarvoista kertoo taseen vastaavaa -puoli. Taseen vastaavissa kunnilla oli vuoden 2014 tilinpäätöksessä erilaista omaisuutta yli 54 miljardin euron ja kuntayhtymillä yli 9 miljardia euron arvosta (liitteet 3 5). Taulukossa 3 on esitetty kuntien varallisuuden jakoa taseen pääotsikkotasolla. Lisäksi on laskettu luvut, euroa/ asukas ja osuus prosentteina koko omaisuudesta. Kuntien varallisuuden kirjanpitoarvo on euroa asukasta kohti. Siitä merkittävä osa (8 528 euroa/asukas) on sidottu pysyviin vastaaviin, joihin sisältyvät aineelliset hyödykkeet, palvelujen tuottamiseen tarvittavat rakennukset ja rakennelmat tai maa-alueet (5 535 euroa/asukas). Huomattavaa on, että kunnilla on suurin piirtein kunnan velkojen verran (eli euroa/ asukas) sijoitusvarallisuutta, jota käytetään kunnan tehtävien hoitamisessa. Lisäksi kunnilla on rahoitusomaisuutta eli saamisia, rahoitusarvopapereita, pankkisaamisia ja rahaa yli kuusi miljardia euroa, eli euroa/asukas. Rahoitusarvopapereita ja rahaa on yli neljä miljardia euroa. Monilla kunnilla on sen verran rahoitusomaisuutta, että kunnat voisivat maksaa pois kaikki lainansa. Peruskuntien velka oli vuoden 2014 tilinpäätöksessä euroa/asukas. Taseessa oleva omaisuus on kiistatta otettava huomioon varsinkin yksittäisen kunnan talouden tilaa arvioitaessa. Kun kansantalouden tilinpito jättää velkarahan käytön huomiotta, ikään kuin velka on mennyttä, syntyy ymmärrettävästi puutteellinen kuva kuntien taloudellisesta tilanteesta tilinpäätöshetkellä. Tämä on tärkeätä yksittäisen kunnan johtamisen kannalta. Investointien yksityisrahoitusmallit ja kuntien talouden tasapaino Kunnilla on mahdollista välttää velan ottamista ja rajoittaa investointeja käyttämällä yksityisrahoitusta, vuokrausta tai ostopalveluja. Tällöin omaisuusmassa ei kasva, mutta poistot pienenevät. Investointien ja niiden poistojen sekä lainanhoitomenojen sijaan tulevat kuitenkin erilaiset käyttömaksut, jotka kasvattavat käyttötalousmenoja. Tämä pienentää ajanoloon vuosikatetta. Tällaiset järjestelyt vähentävät kansantalouden tilinpidon alijäämää ja velkamäärää, mikä näyttää hyvältä, mutta kunnan kirjanpidon yli-/alijäämässä voi olla ongelmia kohonneiden käyttötalousmenojen vuoksi. Heikki Helin (2012) on luokitellut edellä kuvattuja järjestelyjä seuraavalla tavalla: Elinkaarimallit: Mallissa yksityinen yritys rahoittaa kunnan investoinnin, toteuttaa sen ja vastaa hankkeen ylläpidosta Taulukko 3. Kuntien ja kuntakonsernien taseen vastaavaa -puoli vuonna 2014* milj. euroa euroa/asukas % omaisuudesta Kunta- Kunta- Kunta- Kunnat konsernit Kunnat konsernit Kunnat konsernit PYSYVÄT VASTAAVAT ,1 84,7 Aineettomat hyödykkeet ,9 1,4 Aineelliset hyödykkeet ,9 77,7 Sijoitukset ,3 5,6 TOIMEKSIANTOJEN VARAT ,5 0,9 VAIHTUVAT VASTAAVAT ,4 14,3 Vaihto-omaisuus ,2 0,7 Saamiset ,2 5,1 Rahoitusarvopaperit ,2 3,4 Rahat ja pankkisaamiset ,8 5,2 VASTAAVAA YHTEENSÄ ,0 0,0 * Tässä taulukossa esitetään kuntasektorin sijasta kuntien taseen vastaavien luvut. 7

8 monien vuosien ajan. Kunnan ei tarvitse järjestää hankkeen rahoitusta, vaan se maksaa vuotuisen palvelumaksun. Toimitilojen hankinta vuokraamalla pitkäaikaisin sopimuksin: Kunta voi välttää velkaantumista käyttämällä omien kiinteistöjen asemesta vuokrakiinteistöjä. Lainatarve vähenee kun tilat hankitaan vuoraamalla, mutta samalla sitoudutaan hyvinkin pitkäaikaisiin vuokrasopimuksiin. Myynti ja takaisinvuokraus: Kunta voi myydä kiinteistön sijoittajalle ja vuokrata sen takaisin omaan käyttöönsä. Pitemmällä aikavälillä menettely tuskin on kunnalle edullinen, koska sijoittajat edellyttävät sijoituksilleen tietyn tuoton. Leasing-sopimukset: Leasingrahoitusta on kuntasektorilla käytetty yleisimmin irtaimen käyttöomaisuuden hankkimiseen, mutta myös kiinteistöjen hankkimiseen. Esimerkiksi sairaaloissa, kouluissa ja pelastuslaitoksissa tehdään toistuvasti hankintoja, joiden rahoittamiseen käytetään leasingrahoitusta. (Kuntarahoitus Oy 2015) Ostopalvelusopimukset ja ulkoistaminen: Kuntien ostopalvelut ovat lisääntyneet viime vuosina varsin voimakkaasti. Usein tämä tarkoittaa sitä, että palvelun tuottaja vastaa myös tuotantoon tarvittavista investoinneista. Kunnat maksavat tuottajille investointikustannukset palvelumaksujen kautta. Tämä voi vähentää merkittävästi kuntien investointitarvetta, mutta sitoo kunnan käyttötalousmenoja sopimusajaksi. Kunnat voivat siis välttää lainanottamista eri keinoilla. Kansantalouden tilinpidon tarkastelema kuntien lainakanta näyttää pienemmältä. Kolikon kääntöpuoli on se mitä edellä mainitut vaihtoehdot merkitsevät kunnan kokonaistalouden kannalta. Kunnan pääomien sitoutumisen välttämisen vastakohtana on vaara, että markkinoilta hankitut palvelut käyvät ajan mittaan kunnille omaa omistusta kalliimmaksi. Palvelujen osto kunnan ulkopuolelta Laajentuva ostopalvelujen käyttö saattaa vähentää kuntien investointitarpeita, kun pääomasijoittajat tai yritykset ja yhteisöt palveluntuottajina huolehtivat vielä tarvittavista investoinneista. Tämä on selvästi jo näkyvissä terveyspalveluissa ja nyt yhä enemmän myös sosiaalipalveluissa päivä- ja hoitokotien rakentamisessa. Ensimmäiset tiloja rakentavat yhtiöt ovat hakeutumassa pörssin kasvulistalle. Tällaisen kehityksen seurauksena kuntien investointitarve pienenee, ja kustannukset siirtyvät toimintamenoiksi ja vaikuttavat suoraan kirjanpidolliseen yli-/ alijäämään. Ottamaton velka kirjanpidon ulkopuolinen elämä Kunnalla voi olla lainausmerkeissä ilmaistuna ottamatonta velkaa eli merkittäviä ja välttämättömiä investointitarpeita, joita on lykätty ja lykätään tulevaisuuteen eteenpäin. Tällainen ottamaton laina voi olla korjausvelkaa, jota saattaa kasvattaa esimerkiksi homerakennusten korjaustarpeet. Ympäristöministeriö arvioi, että kunnilla on korjausvelkaa kaikkiaan noin viisi miljardia euroa (Kaijärvi 25). Kunnilla saattaa olla myös muuta välttämätöntä investointitarvetta, jota siirretään tulevaisuuteen. Kirjanpidon informaatio kertoo varsinkin aineellisesta hyödykkeistä ainoastaan toteutuneet investoinnit, mutta ei todellisesta investointitarpeesta. Kuntien eläkevastuut kirjanpidon ulkopuolella Kunnilla on myös eläkevastuita, jotka ovat syntyneet siitä, että niillä ei ole rahastoituna kokonaan niitä varoja, jotka tarvitaan tällä hetkellä työssä olevien tulevia eläkkeiden maksuja varten. Kunnallisen eläkejärjestelmän karttuneiden etuuksien pääomaarvo oli noin 3 miljardia euroa. Summa on laskennallinen ja siihen vaikuttavat muun muassa laskelmassa käytetty elinikäodote ja diskontauskorkokanta. Samanaikaisesti Kevan sijoitusten markkina-arvo oli noin 41 miljardia euroa. Kunnallisen eläkelain (KuEL) mukaiset maksutulot olivat miljoonaa euroa ja maksetut KuEL-eläkkeet miljoonaa euroa vuonna (KEVA, tilinpäätös 2014, 40 41). Kevan vuosittaisten tulojen ja menojen erotus lisätään eläkevastuurahastoon tai vähennetään rahastosta. Vuoden 2014 lopussa rahaston koko oli miljoonaa euroa, mikä oli 4 4 miljoonaa euroa eli,7 prosenttia enemmän kuin vuotta aiemmin. Kuntien kattamaton eläkevastuu on kaiken kaikkiaan noin 62 miljardia euroa. Se on osa menneiden vuosien työvoimakustannuksista työpanoksesta, josta vastike on jo saatu palveluina. Palkanosuus on maksettu, mutta työkustannukseen kuuluva eläkeosa maksuista tapahtuu vasta tulevaisuudessa. KuEL-järjestelmän mukaan kunnat vastaavat määräytyvistä eläkesitoumuksista yhteisvastuullisesti eikä niiden kattamatonta osaa voida jakaa kuntakohtaisesti. Kunnallisen eläkelain mukaan määräytyviä vastuita ei sen vuoksi voida esittää kunnan taseessa eikä sen liitetiedoissa. Kunnan tai kuntayhtymän on kirjattava KuEL-järjestelmän ulkopuolella tehdyistä, niin sanottujen vanhojen eläkkeiden maksamisesta aiheutuvat vastuut kuluksi ja pakolliseksi varaukseksi tasetta laadittaessa. Tämä koskee myös muita kunnan tai kuntayhtymän itse maksamia eläkkeitä. (Kirjanpitolautakunnan kuntajaoston yleisohje kunnan ja kuntayhtymän taseen laatimisesta ) Kunnan veroprosenttien taso tasapainon takana Kuntien talouden tasapainoon vaikuttavat kuntien käyttämät kunnallisveron ja kiinteistöverojen veroprosentit. Veroprosentin tasolla on merkitystä erityisesti yksittäisten kuntien vertailussa. Itsehallintoalueet ja sote-uudistus Mikäli meneillään oleva itsehallintoalueiden perustaminen ja sote-uudistus toteutuvat kaavaillulla tavalla, jakavat ne nykyisten kuntien tasapaino-ongelmat uusien kuntien ja itsehallintoalueiden kesken. Verotulojen, käyttöomaisuuden ja velkojen jakaminen on vaativa tehtävä uudistusten valmistelussa. Selvää on, että uusille kunnille ja itsehallintoalueille tulee kirjanpidollinen ja rahoituksellinen tasapaino-ongelma. Tässä asiaa on kuitenkin ennenaikaista ryhtyä käsittelemään. 8

9 6 Millaista tasapainoa kuntien tulisi tavoitella? Ei ole yhdentekevää mitä tasapainoa kuntien johtamisessa pitkällä aikavälillä tavoitellaan. Menneiden vuosien vauhdilla kunnat tuottavat kirjanpidollista ylijäämää, mutta kuitenkin velkaantuvat voimakkaasti. Hallitus on kuntatalouden tasapainottamiseksi päättänyt karsia kuntien tehtäviä ja velvoitteita, mutta edellyttänyt, että kunnat myös parantavat toimintansa tuottavuutta. Tästä nousee seuraavanlaisia kysymyksiä: 1. Voivatko kunnat omassa johtamisessaan jättää huomiotta rahoituksellisen tasapainon? 2. Miten valtion suorittamien tehtävien ja velvoitteiden karsiminen näkyy kirjanpidollisessa ja rahoituksellisessa tasapainossa? 3. Mikä on kuntien omien toimenpiteiden vaikutus kirjanpidolliseen ja rahoitukselliseen tasapainoon? 4. Miten rahoituksellinen tasapainovaatimus hyväksytään kuntien päätöksenteossa, kun rahoituksellinen tasapaino merkitsee huomattavaa kirjanpidollista ylijäämää? 5. Miten yksittäiset kunnat ottavat valtion osoittaman haasteen vastaan, kun tasapainotustarve on laskettu kunnille kollektiivisesti? Ohjeessa (Yleisohje kunnan ja kuntayhtymän tilinpäätöksen ja toimintakertomuksen laatimisesta 2013) painotetaan vuosikatteen ja poistojen vastaavuutta. Kunnat eivät kuitenkaan tarvitse rahoitusta poistoihin, vaan investointien tekemiseen. Oikeata olisi verrata tulorahoitusta nettoinvestointeihin. Kunnat eivät pitkällä aikavälillä selviä kirjanpidollisella tasapainolla Tosiasia on, että kirjanpidollisella nollatuloksella (yli-/alijäämä on 0 euroa) kuntien velka kasvaa jatkuvasti. Kuntien yli-/alijäämä lasketaan samoilla periaatteilla kuin yritysten tulos. Kunnat pyrkivät toiminnassaan tasapainoon, yritykset vastaavasti taas voittoon. Kirjanpidon osoittamasta tuloksesta yritykset maksavat veroja ja jakavat osinkoja omistajille. Näiden lisäksi yritykset jättävät voitostaan osan oman toimintansa kehittämiseen ja investointeihin. Esimerkiksi suomalaiset pörssiyritykset jakavat nettotuloksestaan vuosittain osinkoina noin prosenttia (vuosina 2014 ja 2015 paljon enemmän), mutta jättävät loput toiminnan kehittämiseen ja investointeihin. Kunnissa tilanne on toisenlainen ja tarve tuloksen laskemiseen on erilainen. Nollatulos on luonnollinen siksi, että kunnat eivät maksa tuloksestaan veroja eivätkä jaa osinkoja. Kirjanpidon nollatuloksella kunnille ei kuitenkaan jää ylijäämästä tulorahoitusta, jota pörssiyritykset jättävät yrityksen toiminnan kehittämiseen. Yritysten tulokset heiluttavat osakekursseja, kun omistajat tekevät sijoituspäätöksiään tulosnäkymien perusteella. Kuntalaiset eivät vaihda kuntaa tilinpäätöstietojen mukaan. Tuloksen laskemisella on eri merkitys kuin yrityksissä. Kirjanpito-ohjeet antavat puutteellisen kuvan pitkän aikavälin rahoituksellisesta tasapainosta. Tilastojen mukaan pitkän aikavälillä, vuosina , poistot ovat olleet noin 75 prosenttia nettoinvestoinneista (liite 6). Kun kunnissa tavoitellaan kirjanpidollista tasapainoa, nollatulosta, ei synny ylijäämää, josta jää rahoitusta investointeihin. On myös useita syitä miksi poistot ovat investointien omahankintamenoa pienemmät (esim. Meklin 1998). Valtiovarainministeriö on ennakoinut, että tulevina vuosina kuntien tulorahoituksen ja nettoinvestointien vuotuinen ero on yli miljardi euroa vuodessa (liite 7). Mikäli kuntien halutaan vähentävän velkaantumisvauhtia, on kuntien tuotettava huomattavaa kirjanpidollista ylijäämää (tarkemmin jäljempänä). Kunnan kirjanpito tuottaa tiedot rahoituksellisesta tasapainosta Kansantalouden tilinpidossa ei selvitetä kuntakohtaisesti rahoituksellista yli-/alijäämää. Kunnan kirjanpito tuottaa kuitenkin lähes vastaavat tiedot vuotuisesta ja kumulatiivisesta yli-/alijäämästä sekä kunnan veloista. Luvussa 1 esitetty kuvio 1 kuvaa kumulatiivisesti kuntien kirjanpidosta saatavaa tunnuslukua: Toiminnan ja investointien rahavirta. Luku osoittaa toimintaan ja investointeihin käytettyjen menojen ja tulojen erotuksen. Se vastaa suurin piirtein kansantalouden tilinpidon seuraamaa paikallishallinnon nettoluotonantoa. (vrt. Kuntien kirjanpidon ja kansantalouden tilinpidon vertailusta, 2; Yleisohje kunnan ja kuntayhtymän tilinpäätöksen ja toimintakertomuksen laatimisesta, 26). Kuvio 4 kertoo kumulatiivisesti miten toiminnan ja investointien rahavirta ja lainakanta ovat kasvaneet kuntien nykyisen kirjanpidon käyttöönotosta lähtien. Kuntien negatiivinen toiminnan ja investointien rahavirta lisää tarvetta kuntien lainanottoon. Lainakannan muutos ja rahavirran muutos eivät käytännössä vastaa suoraan toisiaan. Tiettynä ajankohtana kirjanpidon osoittamaan lainakantaan vaikuttavat toiminnan ja investointien rahavirran lisäksi muutkin tekijät. Esimerkiksi vuoden 2014 lainakanta muodostuu erityisesti seuraavista tekijöistä: vuosien toiminnan ja investointien rahavirta lainakanta vuonna 1997 (nykyisen kirjanpidon käyttöönotto) kunnan ja kuntakonsernin suhteiden muutos. Tähän sisältyvät mm. toimialasijoittamiseen liittyvät antolainat kunnan tytäryhteisöille ja muiden kunnallisia palveluja tuottavien yhteisöjen pysyväisluontoiseen rahoittamiseen, esimerkiksi investointimenojen rahoittamiseen; liittyy suoraan alla olevaan seuraavaan kohtaan eli lainasaamisten muutos lainasaamisten muutos (joukkovelkakirja ja muut lainasaamiset) muiden saamisten muutos (kunnan maksamat palautuskelpoiset liittymismaksut) oman pääoman muutokset (edellisten tilikausien olennaisten virheiden omaan pääomaan tehdyt oikaisut, jotka vaikuttavat rahavirtaan). Huom! Näitä saattaa vastedes tulla enemmänkin, jos kunnat alkavat kirjata osuuksiaan kuntayhtymien alijäämistä (Kirjanpitolautakunnan kuntajaoston lausunto 113/2015) kunnan rahavarojen muutos saamisten ja velkojen muutos 9

10 15 15 Lainakannan muutos Toiminnan ja investointien rahavirta Lähde: Tilastokeskus Kuvio 4. Kuntasektorin kumulatiivinen toiminnan ja investointien rahavirta ja lainakannan muutos vuodesta 1997 (mrd. euroa) Lainakanta 14 Rahavarat Lähde: Tilastokeskus Kuvio 5. Kuntasektorin lainakanta* sekä rahavarat vuosina (mrd. euroa). *Lainakannalla tarkoitetaan korollista vierasta pääomaa. Yleisohje kunnan ja kuntayhtymän tilinpäätöksen ja toimintakertomuksen laatimisesta 2013 s. 30.

11 vaihto-omaisuuden muutos toimeksiantojen varojen muutos Kuntasektorin lainankannan määrän kasvua esitetään kuviossa 5. Kuviosta ilmenee myös kuntasektorin rahavarat, joita käsitellään jäljempänä. Velka on hyvästä, mutta liika on liikaa Kuntien velkaantumisessa mietityttää sekä velka yleensä että velan määrä. Sukupolvien oikeudenmukaisuuden periaatteen mukaan jokaisen sukupolven pitäisi vastata omista julkisista palveluistaan ja niiden aiheuttamista menoista. Nykyinen sukupolvi ei siis saisi jättää menojaan tulevien sukupolvien maksettavaksi. Toisaalta kuitenkin investoinnit tehdään tulevaa ja tulevia sukupolvia varten. (Sinervo 2011, )Tämä taas puoltaa sitä, että investoinnit tai ainakin osa niistä on perustelua rahoittaa vieraalla pääomalla ja lyhentää lainat investoinnin käytön mukaan. Lainaa sinänsä ei siis voida pitää kunnissa kielteisenä asiana. Sukupolvien ja väestöryhmien näkökulmasta kuntien väestökehitys tuo oman haasteensa (Sinervo 2011, 158). Lainarahoitus on hyvinkin perustelua väestöltään kasvavissa kunnissa, jonne muuttaa uusia asukkaita. On oikeudenmukaista, että uudet asukkaat ottavat osaa investointien rahoitukseen osallistumalla lainanhoitokuluihin. Kanta-asukkaiden kannalta olisi epäoikeudenmukaista, jos he rahoittaisivat pääosan uusia asukkaita palvelevista investoinneista. Väestöään menettävissä kunnissa tilanne on toisenlainen. Poismuuttajat jättävät investoinnit yhä pienenevän väestön maksettaviksi. Vaikka kuntien taloudessa velkaa sinänsä ei ole syytä vieroksua, liika on kuitenkin liikaa. Lainakannan määrällä on raja, jonka ylittämisestä aiheutuu ongelmia. Mutta mikä tuo raja oikein on? Suomessa käydään aika ajoin keskustelua kuntien lainakatosta. Lainakaton määrittelyssä on käytännön tasolla monia ongelmia, joita muun muassa Heikki Helin (2012) on käsitellyt. Euromääräisen velan absoluuttisen ylärajan osoittaminen on hankalaa ja tarpeetontakin. Käytännössä velan ylärajaa on kuitenkin määritelty hallinnollisilla päätöksillä ja suosituksilla suhteuttamalla velka johonkin vertailutekijään. Liiallisen alijäämän menettelyssä eli ns. EDP-menettelyssä ongelmallisia ovat jäsenvaltioiden julkistalouksien liialliset alijäämät. Liiallisen velan rajaksi on asetettu 60 prosenttia ja vuotuisen liiallisen alijäämän rajaksi kolme prosenttia bruttokansantuotteesta. Huomattavaa tässä on se, että velan absoluuttinen määrä ei ole oleellisinta, vaan velan määrän suhde talouden kokoon ja talouskasvuun. Alijäämä ja velan määrä voivat kasvaa rahamääräisesti, kunhan ne eivät ylitä edellä mainittuja prosenttilukuja. Kun kansantalous kasvaa, voivat alijäämät kasvaa samassa suhteessa. Kriisikuntamenettelyä koskevissa säädöksissä on määritelty liiallisen velkaantumisen rajoja suhteuttamalla kunnan lainakanta eri tekijöihin (Valtioneuvoston asetus kunnan talouden tunnuslukujen eräistä raja-arvoista 205/2011). Ensiksikin lainamäärää verrataan muihin kuntiin: Kunnan asukasta kohti laskettu kunnan lainamäärä saa ylittää kaikkien kuntien keskimääräisen lainamäärän korkeintaan 50 prosentilla. Suhde muihin kuntiin on sikäli huono mittari, että se ei reagoi yksittäisen kunnan velkaantumiseen, mikäli muutkin kunnat velkaantuvat. Se antaa kuitenkin käsitystä kuntien velkatilanteesta yleensä. Lainojen hoitamisen näkökulmasta parhaimpia mittareita ovat kunnan omaan talouteen liittyvät mittarit. Toiseksi lainakanta suhteutetaan kunnan omaisuuden määrään: Kunnan taseessa olevasta omaisuudesta lainarahalla saa olla rahoitettu korkeintaan 50 prosenttia eli omavaraisuusasteen pitää olla vähintään 50. Tämän ylittäminen saattaa kääntyä kunnalle ongelmaksi. Kolmanneksi lainakantaa verrataan kunnan omiin käyttötuloihin. Kunnan vuotuisista käyttötuloista saa mennä lainojen takaisin maksamiseen korkeintaan 50 prosenttia. Tämä suhteellinen velkaantuneisuusprosentti tuo ajatuksen lainan takaisinmaksamisesta kokonaisuudessaan. On kuitenkin todettava, että kunnat eivät käytännössä maksa lainojaan kokonaan pois vaan päinvastoin pitävät yllä lainakantaa, joka myös vähitellen kasvaa (kuvio 5). Kaikkien lainojen takaisinmaksaminen ei käytännössä useinkaan tule kysymykseen. Tässä mielessä suhteellinen velkaantuneisuusprosentti ei ole oleellisinta, vaan paremminkin lainanhoitokyky, kyky pitää lainaa yllä eli selviytyä lyhennyksistä ja koroista. Kun korkotaso on alhainen, kunnat selviytyvät suuremmista lainakannoista kuin korkean korkotason aikaan. Lainanhoitokykyä kuvaa kuntien lainanhoitokate (vuosikate + korkokulut) / (korkokulut + lainanlyhennykset). Lainanhoitokykyä ei ole asetettu kriisikunnan kriteeriksi. Ottamatta tässä kantaa kriisikunnan kriteereiden ja niiden rajaarvojen oikeellisuuteen, on kuntien lainakanta selvästi kasvanut suhteessa kriisikunnan kriteereiden raja-arvoihin. Kuten kuviosta 6 ilmenee, kuntien suhteellinen velkaantuneisuus on kasvanut koko ajan. Manner-Suomen kunnissa suhteellisen velkaantuneisuuden keskiarvo ylitti vuosina 2013 ja 2014 jo kriisikunnan kriteerien raja-arvot. Tämä johtuu siitä, että lainakanta on kasvanut selvästi verorahoitusta ja toimintatuottoja nopeammin. Esimerkiksi vuodesta 2005 vuoteen 2014: kuntien verorahoitus (verotulot + valtionosuudet) on kasvanut 52,0 % toimintatuotot ovat kasvaneet 46,3 % lainakanta on kasvanut 8,3 %. Myös kuntien omavaraisuusaste on heikentynyt nopeasti ja lähestyy kriisikunnan raja-arvoa. Manner-Suomen kuntien lainanhoitokate on ollut vuosina keskimäärin 1,6. Vuonna 2012 se oli alhaisimmillaan eli 1,0 ja korkeimmillaan 2,3 vuonna Kuntien tilinpäätösohjeen (Yleisohje kunnan ja kuntayhtymän tilinpäätöksen ja toimintakertomuksen laatimisesta, 26) mukaan tulorahoitus riittää lainojen hoitoon, jos tunnusluvun arvo on 1 tai suurempi. Kun tunnusluvun arvo on alle 1, joudutaan vieraan pääoman hoitoon ottamaan lisälainaa, realisoimaan kunnan omaisuutta tai vähentämään rahavaroja. 11

12 ,5 71,4 72,5 72,2 72,9 72,9 71,9 69,7 68,1 67,5 67,0 66, ,2 32,8 32,3 32,8 32,2 33,5 36,4 39,5 41,9 42,0 42,4 41,8 64,6 64,9 64,2 62,1 60,4 61,0 44,6 44,5 45,3 48,3 50,7 52, Suhteellinen velkaantuneisuus, % Omavaraisuusaste, % Lähde: Tilastokeskus Kuvio 6. Manner-Suomen kuntien suhteellinen velkaantuneisuus ja omavaraisuusaste vuosina , %. 2,5 2,2 2,3 2,0 1,9 2,0 1,7 1,8 1,7 1,6 1,5 1,2 1,5 1,5 1,3 1,4 1,4 1,5 1,3 1,2 1,0 1,0 0,5 0, Lähde: Tilastokeskus Kuvio 7. Manner-Suomen kuntien lainanhoitokate (vuosikate + korkokulut) / (korkokulut + lainanlyhennykset) vuosina

13 Luotettavan kuvan kunnan lainanhoitokyvystä saa tarkastelemalla tunnuslukua useamman vuoden jaksolla. Kunnan lainanhoitokyky on hyvä, kun tunnusluvun arvo on yli 2, tyydyttävä kun tunnusluku on 1 2 ja heikko, kun tunnusluvun arvo jää alle yhden. Yhden lähtökohdan velan määrän arvioimiselle julkisessa taloudessa antaisi ajatus, että kunnalla voi olla velkaa maksimissaan käyttöomaisuuden verran eli sen verran kun kunnan infrastruktuuria siirtyy seuraaville sukupolville. Erilaisten investointien käyttöaika vaihtelee ennen kuin ne kaipaavat korjauksia tai uusinvestointeja. Käyttöomaisuuden lisäksi monet kuntien tuottamat palvelut ovat luonteeltaan investointeja. Tästä on esimerkkinä opetus. Sen kustannukset syntyvät opetusta toteutettaessa, mutta opetuksen hyödyn kuntalaiset ja koko yhteiskunta saavat tulevien vuosikymmenien aikana. Toisin kuin käyttöomaisuus, koulutuksen kustannukset eivät näy kuntien taseessa eikä investoinnin käyttöä lasketa tuloslaskelmaan. Vaikka yleistä kunnan lainakannan maksimimäärää on hankala osoittaa, lainakanta ei voi kasvaa vuodesta toiseen loputtomiin, ei myöskään suhteessa tulojen kasvuun. Tehtävien ja velvoitteiden karsiminen Nykyisin hallitus tekee vaalikaudeksi julkisen talouden suunnitelman (Valtioneuvoston asetus julkisen talouden suunnitelmasta 120/2014), jossa hallitus asettaa kuntataloudelle ja kullekin julkistalouden osa-alueelle rahoitusasematavoitteet. Asetetun tavoitteen kanssa asetetaan johdonmukainen euromääräinen rajoite valtion toimenpiteistä kuntataloudelle aiheutuvalle menojen muutokselle. Hallitus on asettanut rahoitusasematavoitteet alemmaksi kuin mitä esitettiin rakennepoliittisessa ohjelmassa ja valtiovarain virkamiesten puheenvuorossa. Kuntatalouden alijäämä on vuonna 2019 korkeintaan puoli prosenttia suhteessa bruttokansantuotteeseen. Kun vuoden 2019 bruttokansantuote on ennusteen mukaan 231 miljardia euroa, puoli prosenttia siitä on 1155 miljoonaa euroa (Julkisen talouden suunnitelma vuosille , 7-8,, 42). Jos kuntien tulot pysyvät entisellä tasolla, kuntien tehtävien karsimisen pitäisi vaikuttaa siten, että kuntien menot myös vähenisivät, kollektiivisesti kuntien rahoituksellinen tasapaino paranisi, kuntien nettolainanoton tarve vähenisi samalla summalla ja julkisen talouden rahoituksellinen tasapaino korjaantuisi, mutta kuntien kirjanpidollinen ylijäämä kasvaisi paljon. Tehtävien ja velvoitteiden karsiminen ei vaikuta suoraan karsimisen kanssa samassa suhteessa kuntien kustannuksiin. Huomattava osa kuntien palvelutuotannon kustannuksista on kiinteitä ja useiden toimintojen kanssa yhteisiä kustannuksia. Siitä syystä useiden tehtävien karsiminen ei välttämättä pienennä paljoakaan kuntien kokonaiskustannuksia. Kuntien tuottavuustoimenpiteet Kunnat ovat tehneet viime vuosina tuottavuutta parantavia toimenpiteitä, joihin liittyvissä kehittämishankkeissa valtio on ollut aktiivisesti mukana (Kuntia, kuntayhtymiä ja muita palvelujen järjestäjiä koskevat valtakunnalliset tuottavuustavoitteet 2011; Kestävän kuntatuottavuuden ja tuloksellisuuden mittaamisen käsikirja 2014). Onnistuneilla kuntien tuottavuusponnistuksilla on samanlainen vaikutus kunnan kirjanpidon osoittamaan ylijäämään kuin tehtävien karsimisella. Jos kuntien menot pienentyvät ja tulot pysyvät samana, kasvattaa tämä kuntien kirjanpidon osoittamaa ylijäämää. Kun menot pyrkivät koko ajan kasvamaan, voivat tuottavuustoimenpiteet tosiasiassa hillitä menojen kasvua. Valtion suorittama tehtävien karsinta ja kuntien tuottavuuden parantamistoimenpiteet kyllä edistävät julkistalouden tasapainoa, jos kuntien tulot säilyvät entisellään, mutta kuntien kirjanpidon kasvavat ylijäämät herättävät kysymyksiä. Tuottavuustoimenpiteiden lisäksi kuntien ylijäämiä lisäävät kuntien liikelaitosten yhtiöittämiset. Huomattava kirjanpidollinen ylijäämä miten luottamushenkilöt ja henkilöstö suhtautuvat On helppo olettaa, että suuri kirjanpidollinen ylijäämä synnyttää kunnissa hämmennystä monesta syystä. Liikekirjanpitoon siirtymisen jälkeen on julkisuudessa välillä puhuttu harmillisesti kunnan voitosta ja tappiosta, vaikka samalla on korostettu, että kunnan ei kuulu tuottaa voittoa. Tuottavuustoimenpiteet tarkoittavat muun muassa tehtävien karsimista, henkilöstöä lomautuksia, lomarahoja muuttamista lomaksi ja jopa irtisanomisia. Kun kunta tuottaa kirjanpidossaan ylijäämää, henkilökunta tuskin hyväksyy toimenpiteet hiljaisesti. Myös luottamushenkilöille huomattavan ylijäämän ymmärtäminen voi tuottaa vaikeuksia. Voidaan olettaa, että kunnat ovat esimerkiksi haluttomia korottamaan veroprosenttejaan, jos kirjanpito osoittaa huomattavaa ylijäämää, vaikka rahoituksen kanssa on ongelmia. Kuntakonserni ja kunta laskentaentiteettinä Kunnat ovat kehittyneet viime vuosikymmenien ja viime vuosien aikana yhä enemmän konsernin luonteiseksi. Konsernit muodostuvat itsenäisyysasteeltaan erilaisista yksiköistä. EDP-käsittelyssä ei olla kiinnostuneita Suomen lainsäädännön mukaisista kuntakonserneista, vaan paikallishallinto määräytyy muilla perusteilla (vrt. luku 3.2). Kansantalouden tilinpidossa paikallishallintosektori käsittää kuntien ja kuntayhtymien markkinattoman toiminnan, joka rahoitetaan pääosin pakollisin maksuin. Tämän rajauksen seurauksena pääosin muilta sektoreilta saaduilla myyntituotoillaan rahoittavia kuntakonserniin kuuluvia yksikköjä ei lueta paikallistalouteen. Vuoden 2015 kuntalaissa korostuu kuntakonsernin näkökulma peruskunnan kustannuksella. Yli- ja alijäämiä tarkastellaan tulevaisuudessa entistä enemmän kuntakonsernin tasolla. Peruskunnalla ja kuntakonsernilla on se periaatteellinen ero, että peruskunnan toiminta on tarkoitettu rahoitettavaksi ensisijassa 13