KAINUUN MAAKUNNAN RAHOITUS 2013

Transkriptio

1 KAINUUN MAAKUNNAN RAHOITUS

2 VALTIOVARAINMINISTERIÖLLE Valtiovarainministeriö asetti Kainuun hallintokokeilun seurantaryhmän toteuttamaan kokeilun seurantaa ja valmistelemaan päätöksentekoa kokeilun jälkeisiksi järjestelyiksi Kainuussa. Kainuun hallintokokeilun seurantaryhmä asetti alatyöryhmän selvittämään ja vertailemaan maakuntahallinnon ja sen toiminnan rahoitusvaihtoehtoja. Seurantaryhmän toimeksiannon mukaan rahoitusjärjestelmää selvittävän alatyöryhmän tavoitteena oli tuottaa seurantaryhmän työn ja muun päätöksenteon pohjaksi tietoa ja arvioita maakuntahallinnon ja sen toiminnan eri rahoitusvaihtoehdoista. Työn lähtökohdaksi todettiin laaja ja monialainen tehtäväkenttä. Alaryhmälle annettiin tehtäväksi vertailla kuntien palvelujen käyttöön perustuviin maksuihin perustuvaa rahoitusjärjestelmää, maakuntahallinnon verotusoikeuteen perustuvaa rahoitusjärjestelmää ja nykyisenlaiseen maksuosuuteen perustuvaa rahoitusjärjestelmää, selvittää mahdollisuudet kohdistaa valtionosuuksia nykyistä laajemmin suoraan maakuntahallinnolle ja arvioida nykyisen järjestelmän toimivuutta. Vertailussa oli otettava huomioon ainakin vaikutukset maakunnan toimintaan, kuntiin ja kuntatalouteen sekä kansalaisiin. Myös järjestelmien läpinäkyvyyttä tuli arvioida. Alatyöryhmän puheenjohtajana toimi hallitusneuvos Arto Sulonen valtiovarainministeriöstä ja jäseninä taloussuunnittelupäällikkö Matti Väisänen opetusministeriöstä, finanssineuvos Raimo Jämsén sosiaali- ja terveysministeriöstä, kehittämispäällikkö Teemu Eriksson valtiovarainministeriöstä, maakuntavaltuutettu Hannu Juntunen Kainuun maakunnasta, talousjohtaja Asta Tolonen Kainuun maakunnasta, kunnanjohtaja Petri Kauppinen Sotkamon kunnasta ja kunnanjohtaja Arto Laurikainen Paltamon kunnasta. Työryhmän sihteereinä toimivat ylitarkastaja Sanna Lehtonen valtiovarainministeriöstä, talouspäällikkö Pirjo Selesniemi Kainuun maakunnasta ja talousjohtaja Kaarina Heikkinen Kuhmon kaupungista. Alatyöryhmä on saanut asiantuntijanäkemyksiä maakuntaverotuksesta neuvotteleva virkamies Merja Taipalukselta valtiovarainministeriöstä, finanssisihteeri Fransiska Pukanderilta valtiovarainministeriöstä, ylitarkastaja Ilkka Karjalaiselta verohallinnosta ja verotuksen erityisasiantuntija Henrik Rainiolta Suomen Kuntaliitosta sekä kuntalaskutuksesta johtaja Markku Pekuriselta terveyden ja hyvinvoinnin laitokselta. Alatyöryhmän toimikausi oli Alatyöryhmä kokoontui neljä kertaa. Työryhmätyöskentelyyn erinomaisen lähtökohdan loi Kainuun edustajien kokoamaa laaja pohjamateriaali, minkä lisäksi työryhmän jäsenet tuottivat aktiivisesti tekstejä toimikauden aikana valmistelun tueksi. Työryhmän lopputuotos on käsillä oleva raportti otsikolla Kainuun maakunnan rahoitus Tehtävänsä suoritettuaan työryhmä luovuttaa kunnioittavasti muistionsa valtiovarainministeriölle. 2

3 Kainuussa 27. päivänä marraskuuta 2009, Arto Sulonen Matti Väisänen Raimo Jämsén Teemu Eriksson Asta Tolonen Arto Laurikainen Petri Kauppinen Hannu Juntunen Pirjo Selesniemi Kaarina Heikkinen Sanna Lehtonen 3

4 KUVAILULEHTI SUOMEKSI Valtiovarainministeriö, helmikuu 2010 Kainuun maakunnan rahoitus 2013 maakuntahallinto, palvelurakenne, peruspalvelut, rahoitus, kunnallistalous Tiivistelmä: Kainuun maakunnan rahoitus raportti on Kainuun hallintokokeilun seurantaryhmän asettaman Kainuun maakunnan rahoitusjärjestelmää tarkastelevan alatyöryhmän työryhmäraportti. Työn lähtökohtana on laaja ja monialainen tehtäväkenttä. Raportin tarkoituksena on arvioida maakuntahallinnon ja sen toiminnan eri rahoitusvaihtoehtoja. Raportin ensimmäisessä osassa on arvioitu nykyisen vuoteen 2012 voimassa olevan maksuosuuksiin perustuvan Kainuun rahoitusjärjestelmän toimivuutta. Nykyjärjestelmän arvioinnissa on otettu huomioon rahoitusjärjestelmän vaikutus maakunnan toimintaan, kuntiin ja kuntatalouteen sekä kansalaisiin Kainuun tulevaisuuden haasteiden valossa. Raportin toisessa osassa on vertailtu kuntien palvelujen käyttöön perustuviin maksuihin perustuvaa rahoitusjärjestelmää, maakuntahallinnon verotusoikeuteen perustuvaa rahoitusjärjestelmää ja nykyisenlaiseen maksuosuuteen perustuvaa rahoitusjärjestelmää pääpainon ollessa jälkimmäisessä. Raportissa on esitetty viisi vaihtoehtoista tapaa maksuosuuteen perustuvaksi rahoitusjärjestelmäksi (mallit A-E), joista työryhmän näkemyksen mukaan mallivaihtoehdot C-E sisältävät parhaiten rahoitusjärjestelmälle asetetut oikeudenmukaisuus- sekä tulopohjan ja palvelutarpeen huomioonottamistavoitteet. 4

5 PÅ SVENSKA Finansministeriet, februari 2010 Finansieringen av landskapet Kajanaland 2013 Rapporten Finansieringen av landskapet Kajanaland 2013 är en arbetsgruppsrapport från en av uppföljningsgruppen för förvaltningsförsöket i Kajanaland den 26 juni 2009 tillsatt underarbetsgrupp som ser över finansieringssystemet för landskapet Kajanaland. Arbetet berör ett omfattande och mångfacetterat uppgiftsfält. Rapporten ska utvärdera olika finansieringsalternativ för landskapsförvaltningen och dess verksamhet. Rapportens första del utvärderar funktionaliteten hos det nuvarande finansieringssystemet för Kajanaland, vilket gäller till Det nuvarande systemet har utvärderats i ljuset av de framtida utmaningarna för Kajanaland så att finansieringssystemets inverkan på landskapets verksamhet, kommunerna och medborgarna tagits i beaktande. I rapportens andra del har man granskat finansieringssystem som baserar sig på avgifter för användning av kommunala tjänster, på landskapsförvaltningens beskattningsrätt samt system som baserar sig på det nuvarande betalningsandelssystemet, med fokus på det sistnämnda. Rapporten lägger fram fem alternativ till finansieringssystem som baserar sig på betalningsandelar (modellerna A-E). Enligt arbetsgruppens uppfattning uppfyller modellerna C-E på bästa sätt de målsättningar för rättvishet samt beaktande av inkomstbasen och servicebehovet som ställts för finansieringssystemet. 5

6 IN ENGLISH Ministry of Finance, February 2010 Financing for the Kainuu Region in 2013 The report on financing for the Kainuu region in 2013 is a paper drawn up by an auxiliary working group examining the financing system of the Kainuu region appointed on 26 June 2009 by the working group for the regional self-government experiment in Kainuu. The work covers a broad and versatile field. The report assesses various financing alternatives applicable in regional administration and its functions. The first part of the report evaluates how well the current financing system in Kainuu, effective until 2012 and based on financial contributions, has been working. The evaluation takes into account the effect of the financing system on operations in the region, on local government and on the finances of local government as well as on the inhabitants of Kainuu in the light of future challenges. The second part of the report examines the financing system as applicable to payments for municipal services, to tax rights in regional administration and to the existing system of financial contributions, the main emphasis being on the latter. The report lists five different ways for a financing system based on financial contributions (models A to E). The working group deems options C to E to the best ones in ensuring the objectives of fairness and income base and service observance requirements demanded of the financing system. 6

7 SISÄLLYS 1 JOHDANTO KAINUUN HALLINTOKOKEILUN RAHOITUSJÄRJESTELMÄ MAAKUNNAN TALOUDEN KEHITYS VUOSINA KUNTIEN ARVIOT NYKYTILANTEESTA ASIAKASTYYTYVÄISYYS TULEVAISUUDEN NÄKYMÄT Väestökehitys Verotulot Valtionosuusuudistus RAHOITUKSEN MUODOSTUMINEN Hallintokokeilulaki ja perussopimus Kunnan maksuosuuden muodostuminen RAHOITUSJÄRJESTELMÄN TAVOITTEET RAHOITUSJÄRJESTELMÄ VUODESTA 2013 ALKAEN KUNTALASKUTUKSEN ERILAISIA TAPOJA MAAKUNTAVERO NYKYISENKALTAISEEN MAKSUOSUUTEEN PERUSTUVA RAHOITUSJÄRJESTELMÄ Malli A: Tulojen tasaus -malli Malli B: Laskennallisiin kustannuksiin perustuva rahoitusjärjestelmä Malli C: Maksuosuus prosenttina verorahoituksesta Malli D: Palvelutuotantoon tarkoitettu valtionosuus maakunnalle ja loppuosa euroina asukasta kohden Malli E: Palvelutuotantoon tarkoitettu valtionosuus maakunnalle ja loppuosa prosenttiosuutena kuntien verorahoituksesta Yhteenveto maksuosuuksiin perustuvista rahoitusmalleista JOHTOPÄÄTÖKSET...46 LIITTEET 7

8 1 JOHDANTO Valtiovarainministeriö asetti Kainuun hallintokokeilun seurantaryhmän valmistelemaan kokeilun jälkeisiä järjestelyjä Kainuussa. Seurantaryhmän tehtävänä on muun muassa kerätä riittävä aineisto kokeilun vaikutuksista ja etenemisestä kokeilun jatkoa koskevan päätöksenteon pohjaksi sekä vertailla pysyvää järjestelmää varten erilaisia maakuntahallinnon rahoitusvaihtoehtoja, päätöksenteon ja palvelujen järjestämisvaihtoehtoja sekä maakunnan aseman järjestämisvaihtoehtoja alueiden kehittämisessä. Kainuun hallintokokeilun seurantaryhmä asetti alatyöryhmän selvittämään ja vertailemaan hallintokokeilun rahoitusjärjestelmää. Työryhmässä oli edustajia valtiovarainministeriöstä, sosiaali- ja terveysministeriöstä, opetusministeriöstä ja Kainuun maakunnasta sekä edustajat Sotkamosta, Paltamosta ja Kuhmosta. Rahoitusjärjestelmää selvittävän alatyöryhmän tavoitteena oli tuottaa seurantaryhmän työn ja muun päätöksenteon pohjaksi tietoa ja arvioita maakuntahallinnon ja sen toiminnan eri rahoitusvaihtoehdoista. Työn lähtökohdaksi todettiin laaja ja monialainen tehtäväkenttä. Alaryhmälle annettu toimeksianto on esitetty laatikossa 1. Laatikko 1. Rahoitusjärjestelmää selvittävän alatyöryhmän tehtävät 1. Vertailla kuntien palvelujen käyttöön perustuviin maksuihin perustuvaa rahoitusjärjestelmää, maakuntahallinnon verotusoikeuteen perustuvaa rahoitusjärjestelmää ja nykyisenlaiseen maksuosuuteen perustuvaa rahoitusjärjestelmää. Vertailussa on otettava huomioon ainakin vaikutukset maakunnan toimintaan, kuntiin ja kuntatalouteen sekä kansalaisiin. Myös järjestelmien läpinäkyvyyttä tulee arvioida. 2. Selvittää mahdollisuudet kohdistaa valtionosuuksia nykyistä laajemmin suoraan maakuntahallinnolle. 3. Arvioida nykyisen järjestelmän toimivuutta. Alatyöryhmän toimikausi oli , minä aikana alatyöryhmä kokoontui kahdesti Kainuussa ja kahdesti Helsingissä. Työryhmän työtä helpotti Kainuussa jo ennen alatyöryhmän nimeämistä tehty perusteellinen rahoituskysymyksiä koskenut valmistelutyö. Lisäksi työryhmän jäsenet tuottivat aktiivisesti tekstejä toimikauden aikana valmistelun tueksi. Rahoitusta tarkastelevan alatyöryhmän lisäksi Kainuun hallintokokeilun seurantaryhmä asetti samalle toimikaudelle myös alatyöryhmän selvittämään ja vertailemaan maakuntahallinnon tehtäviä sekä ylimmän päätöksenteon järjestämistä ja vaihtoehtoja. Alatyöryhmien raportit luovutetaan Kainuun hallintokokeilun seurantaryhmälle Rahoitusjärjestelmää selvittävän alatyöryhmän työryhmäraportti etenee seuraavasti. Johdantoa seuraavassa luvussa 2 käsitellään toimeksiannon kohtaa 3 arvioimalla Kainuun maakuntahallinnon rahoitusjärjestelmän toimivuutta nykyisen lainsäädännön voimassaoloajalle vuosina taloudellisten tunnuslukujen, kuntien ja palvelujen käyttäjien näkökulmasta. Lisäksi nykytilannetta käsittelevässä luvussa 2 arvioidaan väestökehityksen, vuoden 2010 alusta voimaan tulevan valtionosuusjärjestelmämuutoksen ja palvelutarpeessa tapahtuvien muutosten kautta maakuntahallinnon kohtaamia tulevaisuuden haasteita. Luku 3 vastaa työryhmän toimeksiannon kohtiin 1 ja 2. Luvussa 3 käsitellään toimeksiannon mukaisesti kolmea vaihtoehtoista mallia maakuntahallinnon rahoitukselle: kuntalaskutukseen, maakuntaverotukseen ja tulojen jakoon perustuvia rahoitusmalleja. Näistä viimeisestä, nykyisenkaltaisesta kunnan maksuosuuteen perustuvasta rahoitusmallista arvioidaan viittä erilaista mallivaihtoehtoa A-E. Luvussa 4 tehdään johtopäätöksiä. 1

9 2 KAINUUN HALLINTOKOKEILUN RAHOITUSJÄRJESTELMÄ Kainuu on yhdeksän kunnan muodostama, noin asukkaan maakunta. Maakunnan väestöltään suurin kunta on noin asukkaan Kajaani ja pienin, noin asukkaan Ristijärvi. Pintaalaltaan Kainuu on laaja, ja asutus on harvaa. Kuntakeskukset sijaitsevat kymmenien kilometrien päässä toisistaan. Maakuntahallintokokeilun piirissä on kahdeksan Kainuun kuntaa siten, että Kainuun läntisin kunta Vaala ei ole mukana hallintokokeilussa. Lakia hallintokokeilusta sovelletaan siis Kajaanin ja Kuhmon kaupunkien sekä Hyrynsalmen, Paltamon, Puolangan, Ristijärven, Sotkamon ja Suomussalmen kuntien alueella, joiden yhteenlaskettu väestömäärä on noin Laki Kainuun hallintokokeilusta (343/2003) on voimassa saakka. Kainuun hallintokokeilusta annetun lain mukaan maakunta huolehtii maakunnan suunnittelusta, terveydenhuollosta, sosiaalihuollosta (pl. lasten päivähoito) ja toisen asteen koulutuksesta sekä niiden rahoituksesta. Maakunta huolehtii myös maakunnan yleisestä elinkeinopolitiikasta, edistää yhteistyötä maakunnan kehittämisen kannalta keskeisten julkis- ja yksityisoikeudellisten yhteisöjen ja säätiöiden kanssa ja valvoo maakunnan etuja. Maakunnan tehtäviin kuuluu laissa määritellyn ns. Kainuun kehittämisrahan hallinnointi ja jakaminen eri viranomaisten käyttöön. Vuoden 2008 alusta lukien Kainuun maakunta-kuntayhtymän toimintaan liitettiin kunta- ja palvelurakenneuudistuksen myötä Kuusamon kaupungin ylläpitämä ammatillinen koulutus (Kuusamon ammatti-instituutti). Lisäksi kunnat ovat erillisellä sopimuksella siirtäneet hallinnon tukipalveluiden (taloushallinto, tietohallinto ja palkanlaskenta) järjestämisvastuun maakunnalle. Hallintokokeilun tarkoituksena on luoda Kainuuseen rakenne, joka kykenee selviytymään palvelujen järjestämisestä myös tulevaisuudessa. Kokeilun käynnistyessä vuonna 2005 siirtyi yhdeksän kokeilussa mukana olleen kunnan toiminnasta noin 60 prosenttia maakunnan vastattavaksi. 2.1 Maakunnan talouden kehitys vuosina Koko Kainuun kuntatalouden tilaa tarkasteltaessa on otettava huomioon kuntien ja maakunnan muodostama kokonaisuus. Maakunta ja kunnat ovat läheisessä yhteydessä toisiinsa, sillä maakunnan tulot perustuvat kuntien verotuloihin ja valtionosuuksiin. Hallintokokeilulla on ollut vaikutusta Kainuun kuntien talouteen. Kuten kuviosta 1 nähdään, Kainuun kuntien vuosikatteiden yhteismäärä parantui vuosina Vuosikatteiden yhteenlaskettu määrä lähes kolminkertaistui vuodesta 2004 vuoteen Vuonna 2004 Kainuun kuntien yhteenlaskettu vuosikate oli 91 euroa/asukas, kun se vuonna 2007 oli jo 274 euroa/asukas. Jos maakunnalle kertynyttä alijäämää ja poikkeusvuotta 2002 ei oteta huomioon, kuntien vuosikatteiden yhteismäärä oli vuonna 2007 ensimmäistä kertaa sitten vuoden 1997 koko Kainuussa riittävä suhteessa poistopohjaan. Maakunnan vuosikate oli 10 euroa/asukas vuonna 2005, 25 euroa/asukas vuonna 2006 ja 35 euroa/asukas vuonna Vuonna 2008 kuntien vuosikate heikkeni 50 euroa/asukas, mutta samanaikaisesti maakunnan vuosikate nousi 169 euroon asukasta kohden. Näin vuonna 2008 koko Kainuun yhteenlaskettu vuosikate oli ensimmäisen kerran viiteen vuoteen poistoja suurempi. 1 Airaksinen, J., Jäntti, A & Haveri, A. (2005). Siniset ajatukset sanoista tekoihin. Kainuun hallintokokeilun arviointi. Ensimmäinen väliraportti. Helsinki. Sisäasiainministeriö. Sisäasiainministeriön julkaisuja 37. 2

10 Kuvio 1. Vuosikatteet, poistot ja investoinnit Kainuussa euroa / asukas Vuosikate, kunnat Vuosikate, kunnat+maakunta Investointien omahank. menot, /as. Poistot /as Vuosikate, kunnat ( ) vuosi Tästä huolimatta osaksi kuntien erilaisuudesta johtuen erityisesti kumulatiivisesti laskettuina vuosikatteet vaihtelivat kuntien välillä suuresti tarkastelun aikana. Vuosikatteiden parantuminen oli pitkälti hyvän yleisen taloudellisen tilanteen ansiota. Vuosi 2009 on kunnille erityisen vaikea. Vuonna 2009 kaikki Kainuun kunnat Puolankaa lukuun ottamatta tekevät tämän hetkisen arvion mukaan alijäämäisen tilinpäätöksen, ja Kainuun yhteenlasketut alijäämät kasvavat noin 11 miljoonalla eurolla. Kainuun yhteenlaskettu alijäämä on näin n. 500 euroa asukasta kohden. Kainuun kuntien ja maakunnan yhteenlaskettu alijäämä bruttona oli vuoden 2007 lopussa yhteensä 42,2 miljoonaa euroa (529 euroa/asukas) ja vuoden 2008 lopussa vastaava summa oli 27,3 miljoonaa euroa (342 euroa/asukas) (kuvio 2). Yleisen taloudellisen tilanteen heikentymisen ja verotulojen kasvun romahtamisen vuoksi Kainuun yhteenlaskettu katettava bruttoalijäämä tulee laskemaan vuonna 2009 jälleen yli 40 miljoonaa euroon. Näin hallintokokeilun aikana tähän mennessä kuntatalouden alijäämiä on pystytty pienentämään ainoastaan vuonna

11 Kuvio 2. Kainuun kuntien alijäämät Kuntien ylijäämät euroa/asukas Kuntien alijäämät Maakunta Bruttoalijäämät Nettoalijäämät -600 Maakuntakokeilun alussa yleiseksi talouden tavoitteeksi asetettiin ehto, jonka mukaan menojen kasvu ei saa olla tulojen kasvua suurempaa. Lisäksi ensimmäiselle valtuustokaudelle vuosille asetettiin tätäkin tiukempi tavoite eli menojen kasvun puolittaminen aiempaan sosiaali- ja terveysmenojen kasvuun verrattuna. Pyrkimyksenä oli helpottaa kuntien aiempina vuosina syntyneiden alijäämien kattamista. Maakunnan tulopohjan perusteena oleva laskennallinen verorahoitus on kasvanut vuodesta 2004 vuoteen 2009 noin 32,0 prosenttia (kuvio 3), mikä on keskimäärin 5,7 prosenttia vuosittain. Vastaavasti kuntien maksuosuus maakunnalle on kasvanut vuosina noin 30,2 prosenttia, mikä on keskimäärin 5,4 prosenttia vuosittain. Koska maakunnan rahoitusosuuden kasvu oli vuosina menojen kasvua pienempää, maakunnalle syntyi rahoitusvajetta eli alijäämää. Se oli vuoden 2007 lopussa 17,4 miljoonaa euroa eli 217 euroa asukasta kohden. Vuodelle 2008 kuntien maksuosuusprosenttia nostettiin 58,5 prosentista 60,1 prosenttiin alijäämäkierteen katkaisemiseksi. Tässä onnistuttiin suunnitelmia paremmin ja ylijäämää syntyi vuodelta 2008 yhteensä 6,3 miljoonaa euroa. Näin vuoden 2008 lopussa kattamattomia alijäämiä oli yhteensä 11,1 miljoonaa euroa. Vuoden 2009 lopussa maakunnan kumulatiivisen alijäämän arvioidaan olevan 8,3 miljoonaa euroa. 4

12 Kuvio 3. Kainuun menojen ja tulojen kasvuvertailu (kiinteillä hinnoilla) 14,0 12,0 menojen ja tulojen kasvu, prosenttia 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 Toimintamenot Koko maan sosiaali- ja terveydenhuollon menot Rahoituspohja Kuntien rahoitusosuus 0, (arvio) Yhteenvetona voidaan todeta, että hallintokokeilun viitenä ensimmäisenä vuotena on pystytty hillitsemään maakunnan tehtäväksi siirrettyjen menojen kasvua keskimäärin enemmän kuin samana aikana tapahtunut tulojen kasvu on ollut. Näin asetettu taloustavoite on saavutettu, vaikka samanaikaisesti onkin syntynyt alijäämää. Syntynyt alijäämä kertoo enemmin rahoitusosuuden riittämättömyydestä vuosina kuin menojen kasvun hallitsemattomuudesta. Sen sijaan tavoitteeksi asetetussa menojen kasvun puolittamisessa ei onnistuttu. Menojen kasvu oli keskimäärin 77 prosenttia valtakunnan kasvusta ja menojen kasvu on ollut tulojen kasvua pienempää. Maakunta-kuntayhtymän toimintakulujen kasvu oli vuosina yhteensä noin 18,9 prosenttia (kuvio 4), mikä on keskimäärin 4,4 prosenttia vuosittain. Jos arvio kuluvan vuoden 2009 toimintakulujen kasvusta otetaan mukaan tarkasteluun, maakunnan menojen kasvu alustavien tietojen mukaan on ollut vuosina yhteensä noin 25,9 prosenttia, mikä on keskimäärin 4,7 prosenttia vuosittain. Samalla ajanjaksolla vuosina sosiaali- ja terveysmenojen valtakunnallinen keskimääräinen vuotuinen kasvu on alustavien tietojen mukaan ollut 6,1 prosenttia. Näin maakunnan keskimääräinen vuotuinen toimintamenojen kasvu on ollut noin 23 prosenttia (1,4 prosenttiyksikköä) pienempää kuin koko maan sosiaali- ja terveysmenojen keskimääräinen vuotuinen kasvu. Kainuun kuntien sosiaali- ja terveysmenojen kasvu vuosina ennen kokeilua oli keskimäärin 6,9 prosenttia vuodessa. 5

13 Kuvio 4. Menojen kasvuvertailu (kiinteillä hinnoilla) 10,0 9,0 Kainuun kuntien menojen kasvu (asukasmäärillä painotettu) Kainuun maakunnan menojen kasvu (ilman liikelaitoksia 8,0 7,6 menojen kasvu, prosenttia 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 6,4 6,8 6,9 2,2 5,3 4,4 5,8 5,9 4,7 Sosiaali- ja terveydenhuollon toimintamenojen kasvu koko maassa 1,0 0, ka (arvio) ka. Vertailtaessa Kainuun maakunnan sosiaali- ja terveysmenoja Pohjois-Karjalan maakunnan kuntien sosiaali- ja terveysmenoihin vuosina , voidaan todeta, että Pohjois-Karjalassa sosiaali- ja terveysmenojen kasvu oli huomattavasti Kainuuta suurempaa. Vuonna 2005 Pohjois- Karjalan sosiaali- ja terveystoimen kustannukset olivat 455 miljoonaa euroa ja vuonna 2008 noin 569 miljoonaa euroa. Vuodesta 2005 vuoteen 2008 Pohjois-Karjalassa sosiaali- ja terveystoimen menot kasvoivat keskimäärin 7,7 prosenttia vuodessa samaan aikaan, kun Kainuussa keskimääräinen vuotuinen kasvu oli vain noin 4,4 prosenttia. Lukiokoulutuksen kokonaiskustannukset eivät ole kasvaneet tarkasteluajanjaksolla Opiskelijamäärä on kuitenkin vähentynyt vuodesta 2005 vuoteen 2009 keskimäärin 3,4 prosenttia vuosittain. Tästä johtuen kustannukset oppilasta kohden laskettuna ovat kasvaneet eurosta euroon samalla, kun oppilasmäärä on vähentynyt lähes 1900 oppilaasta hieman yli 1600 oppilaaseen (kuvio 5). Kustannusten kasvu oppilasta kohden vuodesta 2005 vuoteen 2009 on ollut yhteensä 16,8 prosenttia, eli keskimäärin 4,0 prosenttia vuodessa. 6

14 Kuvio 5. Lukiokoulutuksen kustannusten ja oppilasmäärän kehitys euroa/oppilas oppilasmäärä Rahoitus ja muut tuotot Toimintakulut ja poistot Opiskelijamäärä TA Lukiokoulutuksen suurin kuluerä on henkilöstökulut, joihin on pystytty vaikuttamaan tehokkaalla opetuksen järjestelmällä. Tehokkuutta on haettu muun muassa luopumalla pienistä ryhmistä ja tarjoamalla opetusta vuorovuosina aineissa, joita opiskelijat valitsevat vähän. Järjestely on kuitenkin turvannut opiskelijoille monipuolisen kurssitarjonnan, jota on lisäksi tuettu myös videoopetuksella. Ammatillisen koulutuksen rahoitus muodostuu valtionosuuksien, oppisopimusrahoituksen ja ammatillisen koulutuksen lisärahoituksen lisäksi muista tuotoista, jonka osuus kokonaisrahoituksesta on verrattain suuri. Tarkasteluajanjaksolla vuodesta 2005 vuoteen 2009 ammatillisen koulutuksen kustannukset Kainuussa ovat kasvaneet noin 33 prosenttia samaan aikaan, kun kokonaisrahoitus ammatilliseen koulutukseen on kasvanut noin 35 prosenttia. Ammatillisen koulutuksen liikevaihto muodostuu pääasiassa koulutuksen järjestämisestä saatavista tuotoista eli valtion rahoituksesta (taulukko 1). Liikevaihdosta suurin osa muodostuu ammatillisen perustutkinnon yksikköhintarahoituksesta, työvoimakoulutuksesta, oppisopimuskoulutuksen rahoitus ja ammatillisen lisäkoulutuksen rahoituksesta. Muiden liikevaihtoon kuuluvien tuottojen osuus on alle 10 prosenttia. Liikevaihto on kasvanut vuodesta 2005 vuoteen 2008 noin 39 prosenttia. Suuri kasvu selittyy Kuusamon ammatti-instituutin liittymisellä Kainuun ammattiopistoon vuonna Kuusamon osuus vuoden 2008 liikevaihdosta on 4,8 miljoonaa euroa joten ilman Kuusamoa liikevaihdon kasvu em. ajalta on 20,2 prosenttia. Rahoitusmuodon osuus liikevaihdosta on esitetty taulukossa 1. Liikevaihdon osuus kaikista tuotoista on yli 90 prosenttia. 7

15 Taulukko 1. Ammatillisen koulutuksen liikevaihto rahoitusmuodoittain vuosina Yksikköhintarahoitus Oppisopimuskoulutuksen rahoitus Ammatillisen lisäkoulutuksen rahoitus Työvoimakoulutus Muut tulot Yhteensä Muutos edellisvuoteen (%) 3,5 4,3 29,0 Osuus liikevaihdosta (%) Yksikköhintarahoitus 66,1 63,7 61,5 67,6 Oppisopimuskoulutuksen rahoitus 7,9 7,2 7,7 7,1 Ammatillisen lisäkoulutuksen rahoitus 5,2 6,5 5,9 5,8 Työvoimakoulutus 13,5 15,2 15,3 10,6 Muut tulot 7,3 7,4 9,6 8,9 Koulutuksesta syntyneet kustannukset ovat kasvaneet vuodesta 2005 vuoteen 2008 noin 33 prosenttia. Kustannusten kasvua tarkasteltaessa on huomioitava Kuusamon ammatti-instituutin liittyminen Kainuun ammattiopistoon. Kuusamon yksikön kaikki kulut vuonna 2008 olivat 4,9 miljoonaa euroa. Jos kustannusten lisääntymistä tarkastellaan em. ajanjaksona ilman Kuusamoa, kasvuprosentti on 16 prosenttia. Henkilöstökulut ovat suurin kuluerä, vaikkakin niiden osuus liikevaihdosta ja kaikista tuotoista on pysynyt kuitenkin varsin vakaana. 2.2 Kuntien arviot nykytilanteesta Kuntien tilannetarkastelu kohdistuu pääosin talouteen ja maakunta-kuntayhtymän rahoitusmalliin. Kainuun rahoitusta selvittävä alatyöryhmä ei pyytänyt kunnilta tilannearviota erikseen tätä työtä varten, vaan työryhmä käytti valmista Kainuun maakunnan kunnilta keräämää materiaalia. Kunnat ovat vastauksissaan kiinnittäneet erityisesti huomiota niiden kykyyn hoitaa perustehtäviä myös tulevaisuudessa ja kunnan kehittämisessä onnistumiseen. Lähtökohtana todetaan, ettei tulevista kunnallisen ja maakunnallisen palvelutuotannon haasteista pystytä selviämään vain menopuolta tarkastelemalla, vaan myös tuloja on saatava maakuntaan lisää. Ikääntyvänä, asukaslukuaan menettävänä ja harvaan asuttuna Hyrynsalmen kunta on palvelujen tuottajana erittäin suurten haasteiden edessä. Taloudellisista resursseista yhä suurempi osa käytetään tulevina vuosina sosiaali- ja terveyspalveluihin. Seitsemän vuoden ajan jatkunut myönteinen työllisyyden kehityssuunta taittui Hyrynsalmella vuoden 2008 lopulla. Kunnan erityinen ongelma on tuleva, suhteellisen suuri, teollisten työpaikkojen menetys. Tämän kehityksen katkaisemisessa kunta on keskeisimmässä roolissa. Kajaanin kuntatalouden tila heijastuu koko Kainuun alueen kehitysnäkymiin ja tulevaisuuteen. Kajaani tuottaa monia sellaisia palveluja, joita ei ole tarjolla Kainuun muissa kunnissa (mm. 8

16 ammattikorkeakoulu ja teatteri). Kajaanin väestön ikärakenne poikkeaa muusta Kainuusta siten, että nuorten ikäluokkien osuus on suhteellisesti suurempi ja tulee jatkossakin pysymään maakunnan keskimääräistä suurempana. Nykyisenkaltaisessa maakunnan rahoitusmallissa tämä sinänsä myönteinen asia kääntyy Kajaanin osalta taloudelliseksi haasteeksi, koska varhaiskasvatuksen valtionosuus menee kuntayhtymälle. Toimiva rahoitusjärjestelmä on Kajaanin näkemyksen mukaan ehkä kriittisin tekijä hallintokokeilun tulevaisuuden kannalta. Tarkoituksenmukaisella rahoitusjärjestelmällä taataan parhaiten hallintomallin onnistunut jatkuminen. Hallintokokeilun rahoitusjärjestelmää pitäisi kehittää niin, että se ottaisi nykyistä paremmin huomioon maakunnan keskimääräisistä arvoista (ikärakenne, valtionosuudet, palvelutarpeet, kehittämistarpeet) poikkeavien kuntien tarpeet. Kuhmon kaupunki on viime vuosina tervehdyttänyt talouttaan muun muassa luopumalla ns. laiskasta pääomasta eli myynyt niitä kiinteistöjä, jotka eivät ole välttämättömiä kaupungin tai kuntayhtymän palvelutuotannolle. Tärkein keino palvelutuotannon kehittämisessä on työpaikkojen luominen ja niiden säilyttäminen. Kuhmon työttömyysprosentti pysyi nousukaudenkin suurena. Myönteistä on syntyvyyden kääntyminen nousuun parin viime vuoden aikana. Kuhmo on investoinut bioenergiaan ja Woodpolikseen. Woodpoliksen koko Kainuun kattavassa yritysverkostossa on 18 jäsentä. Kuntayhtymän rahoitusmallin tulee olla läpinäkyvä. Vuoden 2010 alusta voimaan tulevaan valtionosuusjärjestelmään sisältyvä erityisen harvaan asuttujen kuntien lisävaltionosuus tulee sisällyttää Kainuun maakuntahallinnon rahoituspohjaan. Rahoitusmalli pitää hioa niin, ettei mitään siirtymäsääntöjä tai erikoiskohteluita ole. Kuhmo ei kannata erillistä maakuntaveroa. Oleellista on tuottaa palvelut hyvällä ja kestävällä tavalla, jossa palvelujen saavutettavuus otetaan huomioon. Paltamon kunnan mielestä rahoitusjärjestelmä on perusteiltaan ollut toimiva. Alkukauden siirtymäsäännös ei ole toiminut odotetulla tavalla (vuosittain laskevasti), vaan esimerkiksi Paltamon verorahoituksen taso on pysynyt keskimääräistä pienempänä. Tämä on johtanut krooniseen käyttötalouden alijäämään, vaikka käyttömenojen taso on ollut jatkuvasti pienimpiä Kainuussa. Tähän maakunnan rahoitusjärjestelmä ei ole kyennyt vastaamaan. Paltamossa erityinen uhka kunnan tulevaisuuden kannalta on yritysten ja työpaikkojen vähäisyys. Vuosina on Paltamon teollisista työpaikoista hävinnyt yli 80 prosenttia. Kajaanin seudun työpaikkakehitykseen vaikuttaminen on Paltamon ja alueen kaikkien toimijoiden yhteinen huoli ja tavoite. Tuleva talouskehitys on haastava erityisesti taantuman ja työpaikkojen katoamisen myötä sekä maakunnan sosiaali- ja terveysmenojen voimakkaan kasvupaineen vuoksi. Paltamon työllisyyshankkeen lopulliset vaikutukset talouteen saadaan ulkopuolisen arvioinnin yhteydessä tulevina vuosina. Puolangan kunta on pääosin tyytyväinen nykyiseen rahoitusjärjestelmään, vaikka sekä hallintokokeilulain mahdollistama asukaskohtainen jakoperuste että suoritepohjainen jakoperuste olisivat olleet kunnan arvion mukaan sen talouden kannalta edullisempia. Puolanka oli maan ensimmäisten kriisikuntien luettelossa. Kunnan päättäjien ja henkilöstön vahvalla sitoutumisella ja tiukalla tasapainotusohjelmalla merkittävien valtionosuusmuutosten lisäksi on kunnan talous saatu nostettua heikoimmasta Kainuun vahvimpiin kuuluvaksi. Edellisistä johtuen kunta selviytyy myös vuodesta 2009 verotulojen romahduksesta huolimatta positiiviseen tulokseen. Puolanka saa vuonna 2010 erityisen harvan asutuksen perusteella myönnettävää lisävaltionosuutta. Pääosin nykyisenkaltainen tulorahoitusmalli helpottaa kuntien mahdollisuuksia selvitä nopeista muutoksista verotuloissa ja valtionosuuksissa. Suoriteperusteinen rahoitusmalli romuttaisi hallintokokeilun saavutukset ja johtaisi kuntien kustannusten hallitsemattomaan kasvuun. Ristijärven kunnan asukasluku vähenee vuosittain (vuonna 2008 asukasluku väheni 28 asukasta). Väkiluvun vähenemiseen on vaikuttanut ennen kaikkea syntyvyyden aleneminen ja vain jossakin määrin muuttotappio. Kunnan palvelurakennetta on sopeutettu erittäin rankasti vuosina Uusiin leikkauksiin ei tällä hetkellä ole mahdollisuuksia. Kunnan talous on vuoden 2008 tilinpäätöksen mukaan tasapainossa. Ristijärven kunta tulee saamaan harvan asutuksen perusteella myönnettävää valtionosuutta vuonna Kainuun maakuntakokeilun perussopimukseen kirjattuna periaatteena on yhteisvastuullisuus pakollisten kunnallisten palvelujen järjestämisestä ja saatavuuden turvaamisesta. Sotkamon kunnan 9

17 mukaan nykyinen rahoitusmalli ei ota riittävästi huomioon kuntien ja palvelurakenteen erilaisuutta. Sotkamon syntyvyys, väestön ikärakenne ja huoltosuhde ovat Kajaanin ohella parempia kuin muissa Kainuun kunnissa. Sotkamon kunta on talouden osalta nopeasti joutunut hyvin poikkeukselliseen ja vaikeaan tilanteeseen. Sotkamon kunnalla oli ensimmäisen kerran historiassa taseessa kumulatiivista alijäämää tilinpäätöksessä Sotkamon kunnan maakunta-kuntayhtymän maksuosuus on kasvanut vuosina yli 10 prosenttia vuodessa. Samaan aikaan kunnan omien käyttömenojen kasvu on ollut alle 5 prosenttia vuodessa. Maakunnan maksuosuuden perusteena oleva kunnan laskennallisen veropohjan kasvu on jäänyt huomattavasti alle kuntayhtymän rahoitusosuuden kasvun. Suunnittelukaudelle ollaan laatimassa Sotkamon kunnan talouden tasapainottamisohjelmaa. Sotkamon kunta edellyttää, että myös kuntayhtymän on kyettävä oman taloutensa hillitsemiseen perussopimuksen periaatteiden mukaisesti. Sotkamon kunnan keskeinen tavoite Kainuun maakuntakuntayhtymän tulevaisuuden ratkaisun yhteydessä on turvata koko Kainuun elinvoima mahdollistamalla elinkeinotoimen kehittäminen myös jatkossa. Nykyisellä rahoitusmallilla Kainuun elinvoimaisimmat kunnat eivät täysin kykene vastaamaan elinkeinojen olemassa oleviin tarpeisiin ja kehittämisen haasteisiin. Kainuun tulevaisuutta ei kyetä rakentamaan pelkästään sosiaali- ja terveydenhuollon menoja tarkastelemalla. Suomussalmen kunnan suurin ongelma on väkiluvun voimakas pienentyminen. Kunnan asukasluku laski nelivuotiskaudella yhteensä 813 asukasta eli 8 prosentilla. Väkiluvun vähenemiseen ovat vaikuttaneet ennen kaikkea syntyvyyden aleneminen ja muuttotappio. Kunnan palvelurakenteen sopeuttamisessa ja ylläpidossa on tämän vuoksi edelleenkin edessä suuret haasteet. Kunta joutuu jatkossa panostamaan entistä enemmän nykyisten työpaikkojen säilyttämiseen ja uusien luomiseen. Kunnan taloudellinen tila kehittyi myönteisesti vuosina Kunnalla on talous tasapainossa ja ylijäämää vuoden 2008 lopussa oli 6,1 miljoonaa euroa. Vuoden 2009 talousarvio on alijäämäinen. Suomussalmen osalta valtionosuusuudistus on kohtuullinen, koska Suomussalmi saa uudistuksessa ns. harvan asutuksen perusteella myönnettävää lisävaltionosuutta. Verotulokehitys ennen kaikkea yhteisöveron osalta heikkenee. Jatkossa Suomussalmen kunnan kehitys ja taloudellinen asema riippuu siitä, miten ja millä perusteilla maakunnan rahoitusosuus määräytyy Suomussalmen osalta vuodesta 2010 lähtien, miten muuttoliike saadaan taitettua uusia työpaikkoja luomalla ja miten kunnan palveluvarustus saadaan turvattua riittävällä tasolla. 2.3 Asiakastyytyväisyys Kainuun maakuntahallintokokeilun aikana on suoritettu sosiaali- ja terveystoimialan asiakastyytyväisyystutkimukset vuosina 2007 ja Asiakaspalautemittaristo koostui useista eri mittareista, joiden avulla on pyritty mittaamaan asiakastyytyväisyyttä esimerkiksi pitkäaikais- ja vuodehoidossa, terveysasemilla ja sosiaalityössä. Vuonna 2007 kyselyyn tuli vastauksia yhteensä 4005 kappaletta ja vuonna 2009 yhteensä Palautemittarin sisältö oli sama kumpanakin tiedonkeruuajankohtana, joten tuloksia voidaan pitää keskenään vertailukelpoisina. Asiakastyytyväisyyskyselyssä tyytyväisyyttä maakunnan tuottamiin palveluihin mitattiin viisiportaisella asteikolla: 5 = erinomainen, 4 = hyvä, 3 = kohtalainen, 2 = huono ja 1 = erittäin huono. Lisäksi käytössä oli vastausvaihtoehto 0 = ei koske minua. Kyselyn vastausten keskiarvo oli 4,12, siten voidaan sanoa kyselyn tulosten olleen maakunnan kannalta erittäin positiiviset. Vuodesta 2005 vuoteen 2007 Kainuun sosiaali- ja terveyspalvelut on pystytty järjestämään muuta maata noin 8 18 prosenttia edullisemmin maakunnan tarpeeseen nähden. Samaan aikaan tuottavuuden parantumisen kanssa julkisuudessa on esitetty kritiikkiä siitä, että palveluiden laatu olisi samaan aikaan heikentynyt. Voidaan todeta, että toisin kuin julkisuudessa asiaa on arvioitu, asiakastyytyväisyyskyselyn tulosten mukaan tyytyväisyys maakunnan palveluihin on lisääntynyt, ja keskimääräisesti niitä kuvataan hyvinä tai erinomaisina. 10

18 Edelliseen vuonna 2007 toteutettuun kyselyyn verrattuna (kuvio 5) tyytyväisyys oli parantunut ja vastausten hajonta oli kaventunut. Kehitettäviksi kohteiksi kyselyn mukaan nousivat pääasiassa lääkäripulasta johtuva palveluiden saatavuus ja saavutettavuus, kotiuttamiseen liittyvät toiminnot, tiedonsaanti ja asiakkaan osallistuminen omaa palvelua koskevaan päätöksentekoon. Kuvio 6. Vuosien 2007 ja 2009 asiakastyytyväisyyskyselyn tulosten vertailu 1.Hoidon/palvelujen saatavuus/saavutettavuus/ sairaalaan tulo 2. Hoidon/palvelujen toteutus/ Asiakkaan kohtelu 3,50 3,60 3,70 3,80 3,90 4,00 4,10 4,20 4,30 4,40 3. Henkilökunnan ammattitaito 4. Tiedonsaanti ja vaikuttamismahdollisuus 5.Ohjaus Kotiuttamisohjeiden selkeys ja kotiuttamisen sujuvuus 7. Fyysinen ympäristö 8 Hoidon/palvelujen arviointi kokonaisuutena Lähde: Kainuun maakunta Tulevaisuuden näkymät Kainuun maakunnassa hallintoa ei voi uudistaa ottamatta huomioon toimintaympäristössä tapahtuvia muutoksia. Eniten maakunnan tulevaisuuteen vaikuttaa ennuste Kainuun väestökehityksestä tuleville vuosikymmenille Väestökehitys Seutukuntien ja maakunnan ikäryhmittäisten väestömäärien kehitys Tilastokeskuksen väestöennusteen ( ) mukaan vuosina on esitetty kuvioissa 7 9. Kajaanin seutukunnan muodostavat Kajaanin kaupunki, Paltamon kunta, Ristijärven kunta ja Sotkamon kunta. Kehys-Kainuun seutukuntaan kuuluvat Hyrynsalmen kunta, Kuhmon kaupunki, Puolangan kunta ja Suomussalmen kunta. Kuten kuviosta 7 nähdään, Kainuun väestön kokonaismäärä on vähentynyt vuodesta 1990 ( asukasta) vuoteen 2009 noin 15 prosenttia ja ennusteen mukaan jatkaa vähenemistään ollen vuonna prosenttia 40 vuoden takaisesta väestömäärästä. Vuonna 2030 väestön määrä olisi asukasta. Samalla ajanjaksolla yli 65-vuotiaiden osuus koko väestöstä kasvaa noin 12 11

19 prosentista 33 prosenttiin vuoteen 2030 tultaessa. 65 vuotta täyttäneiden määrän suhde vuotiaaseen väestöön oli vuonna 1990 noin 0,5. Väestörakenteen muuttuessa vanhusvoittoisemmaksi, ennusteen mukaan sama suhde on vuonna 2030 noin 2,0. Kuvio 7. Kainuun väestö yli 65-vuotiaat vuotiaat vuotiaat vuotiaat Kajaanin seutukunnassa väestön ikääntyminen ja väestömäärän väheneminen ei näy yhtä voimakkaasti kuin koko Kainuuta tarkasteltaessa (kuvio 8). Kajaanin seutukunnan väestön määrän ennustetaan vähenevän vuodesta 1990 vuoteen 2030 noin 8 prosenttia, mikä on noin 12 prosenttiyksikköä vähemmän kuin koko Kainuun väestömäärän pieneneminen samalla ajanjaksolla. Kuten Kainuussa, myös Kajaanin seutukunnassa 65 vuotta täyttäneiden osuuden ennustetaan kasvavan vuoteen 2030 mennessä jopa 30 prosenttiin koko väestöstä. 12

20 Kuvio 8. Kajaanin seutukunnan väestö yli 65-vuotiaat vuotiaat vuotiaat vuotiaat Kuviossa 9 on esitetty väestömääräennusteen mukainen väestökehitys Kehys-Kainuun alueella. Kolmesta esitetystä aluejaosta väestökehitys Kehys-Kainuussa on dramaattisin: väestömäärän ennustetaan vähenevän vuodesta 1990 vuoteen 2030 noin kolmanneksella. Suurin väheneminen tapahtuu 0 16-vuotiaiden ikäryhmässä, jossa väestömäärän ennustetaan vähenevän noin kolmasosaan eli asukkaaseen. Samalla yli 65-vuotiaiden väestöosuuden ennustetaan kasvavan 13 prosentista noin 40 prosenttiin. Kuvio 9. Kehys-Kainuun väestö yli 65-vuotiaat vuotiaat vuotiaat 0-6-vuotiaat