Ympäristön tilan ennallistaminen hallintomenettelyssä Ennallistaminen hallintopakkokeinona ja sen toimivuus

Transkriptio

1 Ympäristön tilan ennallistaminen hallintomenettelyssä Ennallistaminen hallintopakkokeinona ja sen toimivuus Ympäristörikosoikeuden seminaaripäivä Itä-Suomen yliopisto, Joensuu Elina Linnove, Ympäristölakimies Keski-Suomen ELY-keskus 1

2 Ennallistamisen käsitteestä hallintomenettelyssä Laajassa merkityksessä: laillisen tilan palauttaminen, synonyymeja: kunnostaminen /korjaaminen / palauttaminen Suppeasti: ympäristön palauttaminen luonnontilaiseksi Huom! Yllä mainittu käsitemäärittely ei ole tieteellinen tai normatiivinen Lähtökohtana: Perustilaa vastaava tila (esim. vesistö ennen pilaantumista tai roskaantunut alue ennen roskaamista) Perustila = luonnonvarojen ja luonnonvarapalvelujen niille aiheutunutta vahinkoa / haittaa edeltänyt tila ( vrt. YVL 4 3-k sekä myös IED-laitosten perustilaselvitys YSL82 ) 2

3 YVD:n käsitteitä (Ympäristövastuulaki 383/2009) Vahinkoja: GMO-vahinko, luontovahinko, maaperävahinko, vesistövahinko (kts. Liite 1) Ensisijainen korjaaminen Korvaava korjaaminen Luonnollinen palautuminen Täydentävä korjaaminen (kts. Liite 1) 3

4 Hallintopakkomenettely Viranomaisen toimivaltaan kuuluva julkisen vallan käyttämistapa, johon viranomainen voi turvautua saadakseen hallintopäätöksen kohteen noudattamaan lakia, lain nojalla annettua määräystä tai hallintopäätöksessä määriteltyjä velvoitteita, kieltoja tai rajoituksia. (Olli Mäenpää ) Erityislainsäädäntö (esim. YSL, VL, JL, MaL, KemL) Ympäristövastuudirektiivi (YVD) => Ympäristövastuulaki (HE228/2008) Laki eräiden ympäristövahinkojen korjaamisesta Menettely Uhkasakkolain (1113/1990) mukaan Kielto tai määräys, jonka TEHOSTEENA on uhka (Uhkasakko, teettämisuhka, keskeyttämisuhka) 4

5 Hallintopakkomenettely kaaviona Usein edeltää: Kehotus ja tarkastus / selvityspyyntö Vireille: vvo:n aloite/muu taho Kuuleminen (+ selvityspyyntö esim. miten aiotaan ennallistaa) HP:n asettamispäätös (mahd. täyt.pano mh:sta huol.) (määräys/kielto + tehoste) Muutoksenhaku (=> HalO => KHO) Tarkastus Kuuleminen HP:n täytäntöönpanopäätös (mahd. täyt.pano mh:sta huol.) Muutoksenhaku (=> HalO => KHO ) 5

6 Hallintopakkomenettely Kaksivaiheinen: 1) uhan asettamispäätös ja 2) uhan täytäntöönpanopäätös Molemmissa vaiheissa mahdollista määrätä päätöksen täytäntöönpano muutoksenhausta huolimatta; keino jouduttaa prosessia. Tarvittaessa muutoksenhakuinstanssi voi keskeyttää täytäntöönpanon. 6

7 Hallintopakkomenettely Hallintopakkopäätös on kaksiosainen 1) Kielto tai määräys (mitä ja miten) 2) TEHOSTEENA Uhka (sakon-, teettämisen- tai keskeyttämisen uhka) Keskeistä on määritellä kiellon/ määräyksen sisältö tarkasti, ymmärrettävästi ja yksiselitteisesti (sisältö + perustelut) Jos samassa päätöksessä useampi kielto / määräys, on kaikille oltava sama uhkalaji (uhka + perustelut) 7

8 Hallintopakkomenettely Käytännössä todettua: usein työläs, virheille altis ja hidas sekä myös muutoksenhaulle altis valvontakeino Tehoa lisää: menettelyn virheettömyys sekä tapauskohtainen oikeanlaisen tehosteen (uhan) valinta Onnistuessaan tehokas keino, erityisesti teettämis- ja keskeyttämisuhkia käytettäessä ( uhkasakon osalta hieman epävarmempi ) Käytännön esimerkkejä, liite 2. Parhaimmillaan tehoaa jo menettelyn alkuvaiheessa! 8

9 Uhkasakko Plussaa: Miinusta: - Usein jo pelkkä sakon uhka toimii tehokkaana kannusteena - Juoksevan uhkasakon käyttömahdollisuus, joissain tapauksissa vielä tehokkaampaa - sakko summan määrittely usein vaikeaa - turha keino varattomalle, maksatus voi johtaa ulosottoon / konkurssiin - turha keino, myös silloin, jos velvoitettu maksaa sakot ja jatkaa entiseen malliin 9

10 Teettämisuhka Plussaa: - täytäntöön pantaessa tehokas ja nopea keino - ei tarvitse toteuttaa halvimmalla tavalla Miinusta: - käyttökelpoinen vain niissä tapauksissa, jotka voi tehdä joku muu kuin itse velvoitettu - ongelmana se, ettei kunnissa tai valtiolla ole valvonta viranomaisille budjetoitu riittävästi määrärahoja teettämiseen - kustannusten periminen jälkikäteen velvoitetulta on ongelmallista, saattavat jäädä viranomaisten vahingoksi. 10

11 Keskeyttämisuhka Plussaa: - tehokas ja vaikuttava keino (toiminta voidaan keskeyttää myös osittain), usein poliisin virkaapu tarpeen * käytetty esim. ilman lupaa toimiviin sekä niskoittelijoihin Miinusta: - harvoin käytetty, koetaan hyvin voimakkaana puuttumisena yritystoimintaan, - valvontaviranomaisessa saatetaan pelätä mahdollisia vahingonkorvausvaateita (mm. liiketoiminnalle aiheutuneesta tappiosta) 11

12 Hallintopakko Hallintopakon tarkoitus on saattaa lainvastainen tilanne palautettua lailliseksi (ennallistaminen / kunnostaminen / korjaaminen) Valvonnan ohjeistus: Suositeltavaa on hallintopakon ja tutkintapyynnön vireille saattaminen yhtä aikaa. Rikosprosessi Rikosprosessin tarkoitus on saattaa lainrikkoja rangaistavaksi ja mahdollinen laiton hyöty konfiskoitavaksi sekä vahingonkorvaukset maksetuksi. Valvonnan ohjeistus: Rikosprosessissa ei määrätä ennallistamisesta, vaan siitä määrätään hallinnollisessa menettelyssä. 12

13 Kiitos! 13

14 YMPÄRISTÖVASTUULAIN TERMINOLOGIAA JA KESKEISIÄ KÄSITTEITÄ Liite 1. Lähteenä: Merkittävien ympäristövahinkojen korjaaminen - Opas menettelyistä, Ympäristöministeriön raportteja 2/2012, Liite 1 ( Sivu 67 ) Vahinkotyypit Luontovahinko Luontovahingon määritelmä on kytketty suojellun lajin tai luontotyypin suotuisaan suojelutasoon. Luontovahinkona on pidettävä luonnonsuojelulain 5 a.1 :ssä tarkoitettujen luontotyyppien ja lajien suotuisan suojelutason saavuttamisen tai säilyttämisen kannalta merkittävää, suoraan tai välillisesti tapahtuvaa, mitattavissa olevaa haitallista vaikutusta. (Sivu 22) Maaperävahinko Maaperävahingolla tarkoitetaan maaperälle aiheutuvaa vahinkoa eli maaperän pilaantumista, josta aiheutuu huomattava riski siitä, että aineiden, valmisteiden, organismien tai mikro-organismien suora tai välillinen joutuminen maahan tai maapohjaan vaikuttaa haitallisesti ihmisten terveyteen (Ympäristövastuudirektiivi). Maaperävahinko määritellään tapauskohtaisen riskinarvioinnin perusteella. (Sivu 28) Vesistövahinko Ympäristövastuulakia sovelletaan ympäristönsuojelulaissa (84 a ) tarkoitettuun vesistön merkittävään pilaantumiseen ja vesilaissa (14 luku 6 ) tarkoitettuun vesistön tai pohjaveden huomattavaan haitalliseen muutokseen (Ympäristövastuulaki 1 ). Pintavesille aiheutuvalla vahingolla tarkoitetaan vahinkoa, joka vaikuttaa huomattavan haitallisesti vesien ekologiseen, kemialliseen tai määrälliseen tilaan sellaisena kuin ne määritellään vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetussa laissa (1299/2004). Pilaantumisen merkittävyyttä arvioitaessa on otettava huomioon, mitä vesienhoitosuunnitelmissa on esitetty toiminnan vaikutusalueen vesien tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista. (Sivu 18) GMO-vahinko Muuntogeenisistä organismeista aiheutuva niin sanottu GMO-ympäristövahinko on aina myös vesistö-, luonto- tai maaperävahinko. GMO-ympäristövahingon voi aiheuttaa joko muuntogeeninen organismi itse tai vaikutus voi olla epäsuora. GMOympäristövahinko saattaa kohdistua yksilöihin, populaatioihin, lajeihin tai ekosysteemeihin. (Sivu 30)

15 Keskeisiä käsitteitä Ammatillinen toiminta Ammatilliseksi toiminnaksi katsotaan toiminta, jota harjoitetaan taloudellisen toiminnan, liikkeen tai yrityksen puitteissa. Ympäristövastuulainsäädäntöä sovellettaessa ei ole merkitystä, onko toiminnan luonne yksityistä vai julkista taikka tavoitellaanko sillä voittoa vai ei. Ympäristövastuudirektiivin soveltaminen on yleisesti kytketty sellaiseen ammatilliseen toimintaan, joka aiheuttaa riskin ihmisten terveydelle tai ympäristölle. (Sivu 32) Perustila Perustilalla tarkoitetaan luonnonvarojen ja luonnonvarapalvelujen vahinkoa edeltänyttä tilaa (Ympäristövastuulaki 4 3 kohta) tai tilaa, jossa luonnonvarat ja palvelut olisivat, jos vahinkoa ei olisi tapahtunut. (Sivu 50) Luonnonvara Luonnonvaralla (Ympäristövastuulaki 4 ) tarkoitetaan luonnonsuojelulaissa (5 a.1 ) tarkoitettuja luontotyyppejä ja lajien elinympäristöjä sekä suojeltavia lajeja ja niiden esiintymis-, lisääntymis- ja levähdyspaikkoja sekä vesilaissa (1 luku 1.2 ) tarkoitettua vesialuetta ja pohjavettä (4 ), Suomen aluevedenrajoista annetussa laissa (463/1956) tarkoitettua aluevettä ja Suomen talousvyöhykkeestä annetussa laissa (1058/2004) tarkoitettua talousvyöhykettä. (Sivu 52) Luonnonvarapalvelu Luonnonvarapalvelulla tarkoitetaan luonnonvaran jonkin toisen luonnonvaran tai kansalaisten hyväksi suorittamia tehtäviä tai hyödyllistä vaikutusta, esimerkiksi maa-aineksen muodostumista ja ravinteiden kiertoa, luonnosta saatavia raaka-aineita taikka luonnon vaikutusta ihmisen henkiseen tai fyysiseen hyvinvointiin kuten virkistyskäyttömahdollisuuksia. Luonnonvarapalvelulla voidaan tarkoittaa myös luonnonvaran merkitystä ilmaston sekä hydrologisten tai biokemiallisten kiertojen säätelyssä kuten vesistöjen veden ja tulvien tasaamisessa, hiilen ja typen sidonnassa, ravinnemäärien vähentämisessä, saasteiden hävityksessä ja tuholaiskantojen säätelyssä. Kyse ei ole taloudellisesta hyödystä ihmisille. (Sivu 52) Ekosysteemipalvelu Ekosysteemipalvelu-termillä ymmärretään yleisesti tarkoitettavan ekosysteemin eri tasoilla tapahtuvien toimintojen tuottamia suoria tai välillisiä hyötyjä ihmisille. Näihin hyötyihin lasketaan kuuluvaksi erilaisten resurssien tuottaminen (esimerkiksi ravintokasvien, riistaeläinten, puun ja keräilytuotteiden tuotanto) sekä myös muut ihmisen hyvinvointia ja yhteiskunnan toimintaa tukevat luonnon prosessit, kuten ravinteiden kierto, ilman ja veden puhdistuminen, hiilen varastointi ja sidonta, ja tulvien torjunta. Lisäksi ekosysteemipalveluihin lasketaan kuuluvaksi erilaiset luonnon kulttuuri- ja virkistyskäyttöarvot. Ero luonnonvarapalvelun käsitteeseen on että ekosysteemipalvelu-käsite kattaa vain luonnon ihmiselle tuottamat höydyt. (Sivu 53)

16 Luonnollinen palautuminen Luonnollisella palautumisella tarkoitetaan luonnonvarojen ja palveluiden palautumista perustilaan (ympäristövastuudirektiivin 2 artikla). Monien ympäristövahinkojen on mahdollista antaa korjaantua luonnon omien prosessien kautta. Luonnollista palautumista voidaan pitää yhtenä ensisijaisena korjaamistoimenpiteenä. (Sivu 51 ) Ensisijainen korjaaminen Luonnonvarat ja luonnonvarapalvelut on palautettava perustilaan poistamalla vahingosta aiheutunut haitallinen muutos (Ympäristövastuulaki 5 a ). Ensisijaisia toimenpiteitä ovat esimerkiksi pilaantumista aiheuttavan aineen tai vahingon aiheuttaneen rakennelman poistaminen ympäristöstä. Ennallistamisen lisäksi ensisijaisia toimenpiteitä voivat olla myös monet muut toimet kuten istutukset (esimerkiksi kala), kalateiden rakentaminen, alueen käytön rajoitukset tai ympäristön tilan seuranta. Luonnollinen palautuminen voidaan rinnastaa ensisijaiseen korjaamiseen. (Sivu 56) Täydentävä korjaaminen Jos perustilaa ei voida täysimääräisesti palauttaa, vahingon luonnonvaralle ja luonnonvarapalvelulle aiheuttama heikennys on korvattava vahingoittuneella alueella tai muualla tehtävillä toimenpiteillä (Ympäristövastuulaki 6 ). Täydentävän korjaamisen tavoitteena on saavuttaa sama luonnonvarojen ja niiden tuottamien palveluiden taso kuin palauttamalla vahingoittunut alue ennalleen. (Sivu 57) Korvaava korjaaminen Vahingoittuneella alueella tai muualla tehtävillä toimenpiteillä on korvattava luonnonvaralle ja luonnonvarapalvelulle aiheutuvat väliaikaiset menetykset siihen saakka, kunnes ensisijainen ja täydentävä korjaaminen on vaikuttanut täysimääräisesti (Ympäristövastuulaki 7 ). Korvaavien korjaustoimenpiteiden tulisi hyvittää väliaikaisesti menetetyt luonnonvarat ja luonnon-varapalvelut samantyyppisillä ja -laatuisilla sekä määrältään vastaavilla luonnonvaroilla ja luonnonvarapalveluilla. Korvaavat korjaavat toimet eivät sisällä rahallisia vahingonkorvauksia haitankärsijöille. (Sivu 59)