Vuorovaikutus teiden hoidon ja ylläpidon suunnittelussa Tiehallinnon selvityksiä 62/2005

Transkriptio

1 Matti Höyssä Vuorovaikutus teiden hoidon ja ylläpidon suunnittelussa Tiehallinnon selvityksiä 62/2005

2

3 Vuorovaikutus teiden hoidon ja ylläpidon suunnittelussa 1 Matti Höyssä Vuorovaikutus teiden hoidon ja ylläpidon suunnittelussa Tiehallinnon selvityksiä 62/2005 Tiehallinto Tampere 2005

4 2 Vuorovaikutus teiden hoidon ja ylläpidon suunnittelussa Kannen kuva: Tapio Kalliomäki, Tieliikelaitos ISSN ISBN TIEH Verkkojulkaisu pdf ( ISSN ISBN TIEH v Edita Prima Oy Helsinki 2005 Julkaisua myy/saatavana: Faksi Puhelin TIEHALLINTO Hämeen tiepiiri Åkerlundinkatu 5 B PL TAMPERE Puhelinvaihde

5 Vuorovaikutus Matti Höyssä: Vuorovaikutus teiden hoidon ja teiden ylläpidon hoidon suunnittelussa ja ylläpidon suunnittelussa. Tampere Tiehallinto, Hämeen tiepiiri. Tiehallinnon selvityksiä 62/ s. + liitt.12. ISSN , ISBN , TIEH Asiasanat: Tiet, tienpito, hoito, ylläpito, tienpidon suunnittelu, vuorovaikutus, asiakaslähtöisyys Aiheluokka: 70 TIIVISTELMÄ Yleisten teiden tienpidossa hoidon ja ylläpidon merkitys on viime vuosina lisääntynyt. Merkityksen kasvuun ovat vaikuttaneet useat tekijät. Niukan tienpidon rahoituksen aikana hoidolla ja ylläpidolla on pystyttävä varmistamaan elinkeinoelämän kuljetukset ja ihmisten päivittäinen liikkuminen. Hoidon ja ylläpidon merkitys kasvaa myös, kun entistä suurempi määrä tiestöä ja sillastoa tulee peruskorjausikään. Varsinkin hoito lisääntyy ja monipuolistuu moottoriteiden ja kaupunkiseutujen yleisten teiden vaatiessa hoidolta nopeaa reagointia olosuhteiden muutoksiin, uudentyyppisiä palveluja ja vilkkaan liikenteen mukana toimimista. Kansalaisosallistuminen edustuksellisen demokratian täydentäjänä on julkishallinnon yksi tärkeä kehittämisalue. Tarve osallistumiselle tulee esille myös julkishallinnon tavoitteissa parantaa julkisten palvelujen laatua. Palvelujen kehittämisessä tärkeimpänä välineenä nähdään asiakaslähtöisten palvelujen suunnittelu. Myös julkishallinnon pitää tietää asiakkaiden tarpeet ja odotukset palveluita suunnitellessaan. Tällöin osallistutaan asiakkaana. Molemmat osallistumismuodot soveltuvat Tiehallinnon tienpidon suunnitteluun. Toimivalla vuorovaikutuksella voidaan suunnitella laadukkaampaa teiden hoitoa ja ylläpitoa. Tässä tutkimuksessa esitetään perustettavaksi hoitoa ja ylläpitoa koskeva tieja liikennepolitiikan tavoitteista lähtevä suunnittelujärjestelmä. Ohjelmatasolla hoidon ja ylläpidon toimintalinjan suunnittelu ehdotetaan tehtäväksi yhdistettynä yhdeksi kunnossapidon toimintalinjaksi. Toimintalinjassa arvioidaan erityisesti hoidon ja ylläpidon keskinäisiä painotuksia, kunnossapidon peruspalvelutasoa ja vaikutuksia. Toimintalinjan perusteella laaditaan tuotekohtaiset toimintalinjat, joissa tehdään palvelutasomääritykset. Piiritasolla hoidon ja ylläpidon suunnitelmissa tarkennetaan toimintalinjojen tavoitteita varsinkin seutu- ja yhdysteiden osalta. Tässä tutkimuksessa esitetään urakkatason hoidon ja ylläpidon suunnittelu urakoitsijan vastuulle. Urakoitsija kohtaa tienpidon loppuasiakkaan, jolloin hän voi suunnitella toimintansa mahdollisimman hyvin vastaamaan asiakkaan tarpeita. Hoidon ja ylläpidon vuorovaikutusjärjestelmän perustaksi ehdotetaan tärkeimpiä tienkäyttäjäryhmiä edustavaa tienpitofoorumia, jota keskushallinnossa johtaa suunnittelujohtaja. Piireissä tienpitofoorumin vastuuyksikkö valitaan alueellisten tarpeiden ja painotusten perusteella. Kansalaisosallistumisen kannalta merkittävä vuorovaikutusmenetelmä on suunnittelun alkuvaiheessa järjestöille pidettävä tavoiteseminaari, johon liittyy palautteen ja ehdotusten antomahdollisuus. Internet-keskustelua varten esitetään avattavaksi keskustelukanava. Tienkäyttäjien tarpeiden selvittämisessä markkinatutkimukset, kuten ryhmähaastattelut, pitää hyödyntää entistä laajemmin myös hoidon ja ylläpidon suunnittelussa.

6 4Höyssä, Matti: Växelverkan inom Vuorovaikutus planering av teiden drift och hoidon underhåll ja ylläpidon av vägar. suunnittelussa Tammerfors 2005 Vägförvaltningen, Vägförvaltningens utreredningar 62/ s. + liitt. 12. ISSN , ISBN , TIEH Sökord: drift av vägar, underhåll av vägar, väghållningsplanering, växelverkan, kundorienterad verksamhet SAMMANFATTNING Under de senaste åren har drift och underhåll av allmänna vägar blivit allt viktigare inom väghållningen. Detta beror på många olika faktorer. När väghållningsresurserna är knappa måste man med drift och underhåll av vägar säkerställa näringslivets och medborgarnas dagliga trafik. Vikten av drift och underhåll kommer att öka ytterligare eftersom en allt större del av vägarna och broarna uppnår åldern för grundliga reparationer inom en nära framtid. I synnerhet ökar driftens roll samtidigt som den blir mångsidigare i och med att motorvägarna och de allmänna vägarna i stadsregioner kräver snabba driftsåtgärder på grund av förändrade förhållanden, nya serviceformer och den livliga trafiken. Medborgaraktiviteten utgör, som ett komplement till den representativa demokratin, ett viktigt utvecklingsområde inom den offentliga förvaltningen. Behovet att delta kommer också fram i den offentliga förvaltningens målsättningar att förbättra kvaliteten hos de offentliga tjänsterna. Ett av de viktigaste instrumenten för att utveckla tjänsterna är att låta den kundorienterade servicen utgöra utgångspunkt för all planering. Den offentliga förvaltningen måste också känna till trafikanternas behov och förväntningar när servicen planeras. Härvidlag deltar man som kund. Båda deltagarformerna lämpar sig bra för Vägförvaltningens väghållningsplanering. Genom fungerande växelverkan kan allt högklassigare drift och underhåll garanteras. I denna studie föreslås att det borde grundas ett planeringssystem utgående från väg- och trafikpolitiska mål. På programnivå föreslås att planeringen av riktlinjen för verksamheten slås samman till en riktlinje för drift och underhåll. I riktlinjen utvärderas särskilt de inbördes poängteringarna mellan drift och underhåll samt basservicenivån och effekterna av drift och underhåll. Utgående från riktlinjen utarbetas produktspecifika riktlinjer, där servicenivåerna fastställs. På distriktsnivå preciseras riktlinjerna för drift och underhåll särskilt för de regionala vägarnas och förbindelsevägarnas del. I denna studie föreslås att entreprenören tar ansvar för planeringen av drift och underhåll av vägarna. Entreprenören möter väghållningens slutkund, och kan därför planera sin verksamhet att motsvara kundens behov så bra som möjligt. Som grund för växelverkan mellan drift och underhåll föreslås ett väghållningsforum, med representanter för de viktigaste trafikantgrupperna. Vid centralförvaltningen leds forumet av planeringsdirektören. I distrikten väljs den ansvariga enheten för forumet utgående från regionala behov och poängteringar. I början av planeringen vore det viktigt för medborgaraktiviteten att arrangera ett seminarium för att få respons och eventuella förslag. Med tanke på Internetdiskussioner borde en diskussionskanal öppnas. Marknadsundersökningar, såsom intervjuer med olika grupper, skall utnyttjas bättre än hittills också inom planeringen av drift och underhåll för att man skall få reda på trafikanternas behov.

7 Vuorovaikutus Höyssä Matti: teiden Participation hoidon ja in ylläpidon road maintenance suunnittelussa and upkeep. Tampere Finnish 5 Road Administration. Finnra Reports 62/ s. + liitt.12. ISSN , ISBN , TIEH Keywords: customers SUMMARY Road maintenance, road upkeep, highway management, participation and Over the past few years the maintenance and upkeep of public roads has greatly increased in importance. This is primarily due to three factors: once financing at present is scarce, the maintenance and upkeep play keyroles in securing the daily transportation of industry and civilians. While more and more roads and bridges are to be renovated in the near future, maintenance and upkeep will increase in importance. Especially maintenance will grow and become more versatile as motorways and urban roads require quick reaction to changing circumstances and modern services. Civil participation completing representative democracy builds up one of the most important areas of development in public administration. Participation also rises up as an aim to improve the quality of public services. Here the most important instrument is how customer-based services are planned. Public administration also has to recognize the needs and expectations of customers when planning services. Both these approaches well apply to road planning run by the National Road Administration. It is through active interaction that a more qualified maintenance and upkeep can be guaranteed. This study implies that a new planning procedure considering the aims of road and traffic policy is organised in order to secure the road maintenance and upkeep. On the programme level planning is connected with the operation line. Mutual priorities, basic level of service and effects are all to be evaluated. The line of operation produces special brands thus enabling the road engineers to define the service standards. On the district level guidelines for road maintenance and upkeep are specified concerning regional and connecting roads in particular. This study implies that the contractor be in charge of how maintenance and upkeep are planned. The contractor meets the end user in the chain of road maintenance. Thus he is able to plan his operation to meet with the customer s needs as well as possible. A road forum including the principal road users operates as basis for the interactive system focusing on maintenance and upkeep. In central administration the forum is run by the deputy director in the strategic planning. In districts the responsible unit for the road forum is elected on basis of regional needs and priorities. As to civil participation it is of great importance that at initial stage a goal-oriented seminar for various organisations be organised. This procedure secures the feedback with possible proposals. On the Internet a chat channel is opened. When road maintenance and upkeep are planned, marketing studies such as focus groups, are to be made of more extensively than before to meet with the needs of road users.

8 6 Vuorovaikutus teiden hoidon ja ylläpidon suunnittelussa

9 Vuorovaikutus teiden hoidon ja ylläpidon suunnittelussa 7 ESIPUHE Tiehallinto on kehittänyt järjestelmällisesti tienpidon asiakaslähtöistä toimintaa. Tiehankkeiden suunnittelussa vuorovaikutteisuuden perinteet ovat vankat jo lainkin velvoittamana. Tieverkon hoidon ja ylläpidon suunnittelussa ja toteutuksessa ei vastaavaa lain tuomaa prosessia ole. Kun investointien sijaan tienpidon painopiste on yhä selkeämmin hoidossa ja ylläpidossa, tulee myös vuorovaikutteisuutta tälle toiminnan alueelle lisätä ja kehittää sopivia osallistumisen tapoja. Tässä tutkimuksessa on kehitetty vuorovaikutusjärjestelmää palvelemaan teiden hoidon ja ylläpidon suunnittelua. Vuorovaikutusjärjestelmä edellyttää hoitoa ja ylläpitoa koskevaa tie- ja liikennepolitiikan tavoitteista lähtevää suunnittelujärjestelmää, jota myös on tässä työssä kehitetty. Matti Höyssä on tehnyt tutkimuksen lisensaattityönään Tampereen teknillisen yliopiston liikenne- ja kuljetustekniikan laitokselle. Tutkimus on samalla osa Tiehallinnon ASTAR-tutkimusohjelmaa (Asiakasryhmien tarpeet). Tutkimuksen ohjaajina ja tarkastajina ovat toimineet liikenne- ja kuljetustekniikan professori Harri Kallberg Tampereen teknillisestä yliopistosta ja tekniikan tohtori Jussi Sauna-aho. ASTAR-ohjelman puolesta tutkimusta on johtanut ohjausryhmä, johon ovat kuuluneet puheenjohtajana projektipäällikkö Tuovi Päiviö- Leppänen ja jäseninä tienpidon asiantuntija, TkL Jarmo Joutsensaari, hankintapäällikkö Jukka Karjalainen, suunnittelujohtaja Eeva Linkama ja suunnittelupäällikkö Olli Penttinen. Lisäksi osaan kokouksista osallistuivat professori Harri Kallberg ja HM Jani Tulehmo.

10 8 Vuorovaikutus teiden hoidon ja ylläpidon suunnittelussa

11 Vuorovaikutus teiden hoidon ja ylläpidon suunnittelussa 9 SISÄLTÖ 1 JOHDANTO Tutkimuksen tausta Tutkimuksen tavoite ja rajaukset Tutkimuksen rakenne ja menetelmät 18 2 LIIKENNEPOLITIIKKA Liikennepolitiikan tavoitteet Liikennepolitiikan painotukset Johtopäätöksiä 27 3 TIENPITO Tieliikennejärjestelmä Tienpidon organisointi Tiehallinnon organisaation kehittäminen Maantielaki Tienpidon ohjaus Tienpidon suunnittelujärjestelmä Tienpidon tavoitetila Tienpidon strategia Tienpidon tuotteet Hoito ja ylläpito Yleistä Talvihoito Talvihoidon suunnittelu Talvihoidon toteuttaminen Liikenneympäristön hoito Päällystettyjen teiden ylläpito Hoidon suunnittelun kehitysnäkymiä piiritasolla Yhteenveto 57 4 OSALLISTUMINEN Osallistumisen tavoitteet Kansalaisosallistuminen Hallinnollinen kehitys Lainsäädäntö ja osallistuminen Osallistumisen tavoitteet demokratian näkökulmasta Osallistumisen tasot 67

12 10 Vuorovaikutus teiden hoidon ja ylläpidon suunnittelussa 4.3 Asiakaslähtöinen toiminta Palvelun käsitteistä Asiakaslähtöisyys Palvelujen laatu Asiakaslähtöisten palvelujen suunnittelu Markkinointi osana asiakaslähtöistä toimintaa Vuorovaikutusmenetelmät Yhteenveto 86 5 ASIAKASLÄHTÖISYYS TIEHALLINNOSSA Tiehallinnon asiakaslähtöinen toiminta Yhteenveto SUUNNITTELU JA VUOROVAIKUTUS Osallistuminen tiensuunnittelussa Suunnittelu ja lainsäädäntö Kehitystyö Suunnittelujärjestelmän kehitys Muu kehittäminen Erilliskysymyksiä suunnittelun vuorovaikutuksesta Vuorovaikutus maankäytön suunnittelussa Yhteenveto HAASTATTELUT Yleistä Havaintoja EHDOTUS TEIDEN HOIDON JA YLLÄPIDON SUUNNITTELUJÄRJESTELMÄKSI Yleistä Hoidon ja ylläpidon suunnittelu Hoidon ja ylläpidon toimintalinja Hoidon ja ylläpidon tuotekohtaiset toimintalinjat Hoidon ja ylläpidon suunnittelu piiritasolla Urakkatason hoidon ja ylläpidon suunnitelmat EHDOTUS VUOROVAIKUTUSJÄRJESTELMÄKSI TEIDEN HOIDON JA YLLÄPIDON SUUNNITTELUSSA Yleistä Tienpitofoorum 132

13 Vuorovaikutus teiden hoidon ja ylläpidon suunnittelussa Yleistä Tienpitofoorum keskushallinnossa Tienpitofoorum tiepiireissä Muu vuorovaikutus Tavoiteseminaarit Keskustelukanavat Markkinointitutkimukset Palaute Urakoitsijan vuorovaikutus JOHTOPÄÄTÖKSET JA JATKOSUOSITUKSET LÄHDELUETTELO LIITTEET

14 12 Vuorovaikutus teiden hoidon ja ylläpidon suunnittelussa KUVALUETTELO Kuva 1 Hoidon ja ylläpidon kehikko 17 Kuva 2 Tutkimuksen periaatemalli 18 Kuva 3 Suomen tieliikenne ja tieverkko vuonna 2003 (Tiehallinto 2004a) 29 Kuva 4 Tiepäällysteet (Tiehallinto 2004a) 30 Kuva 5 Liikenteen kehitys vuosina ja vuosien 2003 ja 2005 ennusteiden mukainen kehitys (Tiehallinto 2005a) 31 Kuva 6 Liikenteen kehitys EU-15 ja Suomi (European energy and transport Trends to 2030/Tiehallinto tulevaisuustieto 2005j) 31 Kuva 7 Liikennejärjestelmä arvioinnin kehikko (Liikenne- ja viestintäministeriö 2005a) 35 Kuva 8 Tienpidon määrärahojen käyttö , talousarvio ja kehykset (Tiehallinto 2005c) 36 Kuva 9 Liikennehankkeiden strateginen kehikko (Tiehallinto 2004b) 37 Kuva 10 Tienpidon suunnittelujärjestelmä (Tiehallinto 2005m) 38 Kuva 11 Tienpidon suunnittelun ja talousohjauksen suhteet (Tiehallinto 2005i) 39 Kuva 12 Tie- ja liikenneolojen tavoitetilan kehikko (Tiehallinto 2003a) 40 Kuva 13 Liikenneväyläpalveluiden suunnittelukehikko (Tiehallinto 2005c) 41 Kuva 14 Hankinnan ketju (Tiehallinto 2003b) 44 Kuva 15 Tienpidon kustannukset (Tiehallinto 2005l) 45 Kuva 16 Päällystyspituudet vuosittain (Tiehallinto 2005b) 46 Kuva 17 Talvihoidon ohjausprosessin vaiheet (Tiehallinto 2001a) 48 Kuva 18 Tieverkon talvihoitoluokitus (Tiehallinto 2001a) 51 Kuva 19 Valtioyhteisön malli (Sipponen 2000) 60 Kuva 20 Asiakaslähtöisyyden hyödyt ja edellytykset (Ala-Mutka et al 2004) 70 Kuva 21 Odotusten tasot (Zeithaml et al 2003, Pesonen 2002) 76 Kuva 22 Grönroosin Palvelun laatu-malli (Grönroos 2001) 78 Kuva 23 Palveluiden laatumalli (Zeithaml et al 2003) 78 Kuva 24 Vuorovaikutuksen ulottuvuudet (Tiehallinto 2005e) 85 Kuva 25 Tiehallinnon organisaatio ja prosessit (Tiehallinto 2005c) 89 Kuva 26 Tiehallinnon asiakkuus- ja vuorovaikutuskenttä (Tiehallinto 2002) 89 Kuva 27 Palvelutuotannon ketju (Tiehallinto 2003e) 90 Kuva 28 Asiakkuustiedon kehikko (Tiehallinto 2005j) 91 Kuva 29 Tienkäyttäjien tyytyväisyys yleisten teiden kuntoon ja tilaan (Tiehallinto 2005c) 92 Kuva 30 Suomalaisten ja ruotsalaisten tienkäyttäjien tyytyväisyys talvihoidon laatuun, liukkauden torjunta (Tiehallinto 2005c) 92 Kuva 31 Tienkäyttäjien tyytyväisyys tiestön kuntoon kesällä, päällysteet (Tiehallinto 2005c) 93 Kuva 32 Sidosryhmäyhteistyön kehittyminen (Tiehallinto 2005c) 94 Kuva 33 LIITO-toimintamalli (Tiehallinto 2005j) 95 Kuva 34 Sidosryhmätyön kehittämisen periaatteet (Tiehallinto 2003f) 97 Kuva 35 Yleiskuva tienpitäjän ja tienkäyttäjän vaatimustasosta tienhoidon osalta (Tiehallinto 2003d) 101 Kuva 36 Tiesuunnittelujärjestelmä ja vuorovaikutuksen välinen suhde (Tiehallinto 2005m) 104 Kuva 37 Kansalaisten kiinnostus suunnitteluhankkeisiin (Virginia Department of Transportation/Tiehallinto 2005g) 115 Kuva 38 Hoidon ja ylläpidon kehikko 124 Kuva 39 Ehdotus hoidon ja ylläpidon suunnittelujärjestelmäksi 126 Kuva 40 Osallistumisen suhteet 132 Kuva 41 Hoidon ja ylläpidon suunnittelu ja vuorovaikutus 135

15 Vuorovaikutus teiden hoidon ja ylläpidon suunnittelussa 13 TAULUKKOLUETTELO Taulukko 1. Liikennepolitiikan tavoitelohkot 22 Taulukko 2. Liikennepolitiikan tavoitteet. Kohti älykästä ja kestävää liikennettä (Liikenne- ja viestintäministeriö 2000a) 26 Taulukko 3. Liikenteen tunnusluvut 2004 (Tiehallinto 2005b) 30 Taulukko 4. Rahoituksen jakautuminen tuotteittain vuonna 2004 (Tiehallinto 2005l) 45 Taulukko 5. Siltojen rakentaminen (Tiehallinto 2005o) 46 Taulukko 6. Inventoitavat rakenteet ja laitteet (Tiehallinto 2003c) 47 Taulukko 7. Demokratian muodot (Paloheimo et al 2004) 63 Taulukko 8. Hämeen tiepiiriin vuonna 2004 saapunut asiakaspalaute 96 Taulukko 9. Tiehallinnon Hämeen tiepiiriin saapuneet tienpitoaloitteet vuosina LIITTEET: Liite 1. Tiehallinnon palvelulupaus Liite 2. Tienpidon tavoitteet vuoteen 2015 Liite 3. Asiakaslähtöisen organisaation malli Liite 4. Palveluiden laatumallin kuilut Liite 5. Tietoa neuvottelukunnista Liite 6. Markkinatutkimusmenetelmiä Liite 7. Haastattelut

16 14 Vuorovaikutus teiden hoidon ja ylläpidon suunnittelussa

17 Vuorovaikutus teiden hoidon ja ylläpidon suunnittelussa 15 JOHDANTO 1 JOHDANTO 1.1 Tutkimuksen tausta Tienpidon rahoitus on jäänyt 1990-luvun puolivälissä taloudellisen laman vaikutuksesta alentuneelle tasolle. Rahoituksen niukkuus vaikuttaa vastaavasti tienpidon painotuksiin. Tienpidossa on jouduttu entistä enemmän kohdistamaan toiminta päivittäisen liikkumisen turvaamiseen ja olemassa olevasta tieomaisuudesta huolehtimiseen. Nämä toimenpiteet, hoito ja ylläpito, ovat kasvattaneet osuuttaan tienpidon rahoituksessa viime vuosina. Tienpidon painotuksiin vaikuttaa myös se, että Suomen tieverkko on laajuudeltaan jo nyt varsin kattava. Tieverkko on pääosin myös laadultaan liikenteen tarpeet tyydyttävä. Toisaalta päätieverkosto on rakennettu ja 1970-luvuilla ja on väistämättä jäämässä vanhanaikaiseksi. Investointien säilyessä niukkoina hoidon ja ylläpidon merkitys tienpidossa korostuu tulevaisuudessa entistä enemmän. Liikennepoliittinen keskustelu on painottunut aiemmin pitkälti verkoston kehittämiseen. Verkoston hoito ja ylläpito ovat jääneet taustalle osaltaan välttämättöminä peruspalveluina, mutta vielä osittain tunnistamattomina liikennejärjestelmän toimivuuden mahdollistajina. Hoito ja ylläpito ovat osa liikennejärjestelmän peruspalvelua, mutta myös alueellisen tasapuolisuuden ilmentäjiä. Liikennepoliittisessa keskustelussa painopisteen ovat vieneet muutamat maan kehittämisen kannalta tarpeelliset väylähankkeet, kuten valtatie E18, valtatie 3, valtatie 4 ja oikorata Kerava Lahti. Toisaalta liikennejärjestelmäsuunnittelu on hallinnut liikennepoliittista keskustelua kaupunkiseuduilla. Hoidon osalta tielaki on määritellyt hoidon vähintään tyydyttävän laatutason. Joko lainsäädäntö tai muu aluepoliittinen tavoitteiden asettelu ovat osaltaan latistaneet keskustelua hoidon ja ylläpidon tienkäyttäjien ja yhteiskunnan kannalta oikeasta ja tarpeellisesta laatutasosta. Myönteistä sen sijaan on ollut, että nykyään on tiedostettu tienpidon laaja yhteiskunnallinen merkitys vaikuttajana ja mahdollisuuksien luojana alueellisessa kehittämisessä. Hoito ja ylläpito ovat nousseet esille lähinnä vain muutaman kriisitilanteen jälkeisenä keskustelussa. Keskustelua hoidon tasosta tai verkoston kunnosta ovat synnyttäneet muun muassa suuret onnettomuudet, ratarikot ja koululaiskuljetusten toimivuus. Keskustelun ovat synnyttäneet myös muutamat erityisesti vuodenaikoihin ja säätiloihin liittyvät teiden hoidon ja ylläpidon palvelut: teiden suolaus, päällysteiden urat ja sorateiden hoito. Kuitenkin tiestön kunto on yleinen huolenaihe tienkäyttäjien ja asiantuntijoiden mielestä. Tieverkon kehittämiseen on perinteisesti liittynyt myös yleensä laaja keskustelu ja osallistuminen verkoston laajentamisen tarpeellisuudesta sekä myös yksittäisistä hankkeista. Tätä keskustelua on käyty poliittisella tasolla hankkeiden tarpeellisuudesta, mutta varsinkin yksittäisten hankkeiden suunnitteluvaiheessa vaihtoehtoisista linjauksista. Yksittäisessä tiehankkeessa kiinnostus on ollut asianosaiskohtainen, mutta myös suurempien tiehankkeiden osalta seudullinen ja kuntakohtainen. Tiehankkeiden vuoropuhelua on ohjannut suunnittelua koskeva lainsäädäntö ja laaditut ohjeistukset. Tielaki on edellyttänyt asianosaisten sekä kuntien kuulemisen hankkeista. Merkittävä muutos vuorovaikutuksen kehittämiseen on ollut YVA-lainsäädännöllä. Lainsäädäntö ei pelkästään ole vaikuttanut YVA- hankkeisiin, vaan laki on vaikuttanut vuoropuhelun kehittämiseen muussakin hankesuunnittelussa.

18 16 Vuorovaikutus teiden hoidon ja ylläpidon suunnittelussa JOHDANTO Hoidon ja ylläpidon osalta keskustelua sidosryhmien kanssa on käyty epävirallisemmin. Hoidon ja ylläpidon osalta lainsäädäntö ei edellytä suunnitelmia. Hoito ja ylläpito kuuluvat tienpidon tosiasiallisiin toimiin, joista tienpitäjä tekee sisäiset päätökset. Laki on kuitenkin määritellyt tason, jolla teiden kunto on pidettävä. Hoidon ja ylläpidon suunnittelun merkitys on tosin kasvanut Tielaitosuudistuksen myötä, koska urakoitavista töistä pitää olla tarkka työkuvaus. Mutta myös yhteiskunnassa on virinnyt laajempi keskustelu palveluiden peruspalvelutasosta maan eri osissa. Tämä keskustelu koskee väistämättä myös liikkumisen palvelutasoa. Tieverkon kunnosta on oltu eri tahojen puolelta huolissaan sen rapistumisen osalta. Käyty keskustelu on perustunut toisaalta käyttäjien omiin kokemuksiin, mutta erityisesti Tiehallinnon asiantuntijajärjestelmien tuottamiin arvioihin. Hoidon ja ylläpidon merkitys tienpidossa lisääntyy väistämättä. Päivittäisen liikkumisen turvaamisesta pitää huolehtia rahoituksen tasosta huolimatta, myös niukan rahoituksen aikana. Hoidon merkitys kasvaa myös tieverkon ja siihen liittyvien laitteiden määrän kasvamisen myötä. Liikennejärjestelmän toimivuus vanhentuneella tieverkolla vaatii usein poikkeuksellisia toimia hoidossa ja ylläpidossa. Vastaavasti ylläpito kasvaa, koska vuoden 1950 jälkeen rakennetut tie- ja siltahankkeet tulevat väistämättä peruskunnostuksen piiriin. Hoito ja ylläpito nousevat keskusteluun myös tienkäyttäjien kasvavista vaatimuksista päivittäisen liikkumisen turvallisuudelle ja sujuvuudelle. Vuorovaikutus on asiakaslähtöisen Tiehallinnon eräitä peruspilareita. Investointihankkeiden suunnittelussa vuorovaikutuksella on pitkät lainsäädäntöön perustuvat perinteet. Hoidon ja ylläpidon osalta vuorovaikutus on ollut lähinnä tienkäyttäjiltä saatua suoraa spontaania palautetta. Toisaalta tienpitäjällä on ollut jatkuvasti jonkintasoista vuorovaikutusta myös hoidon ja ylläpidon osalta. Vuorovaikutusta tienpidossa voi olla monella tavalla ja tasolla. Kuvassa 1 on esitetty kunnossapidon vuorovaikutuksen kehikko. Tässä tutkimuksessa on tarkasteltu vain vuorovaikutusta asiakkaiden ja erilaisten asiakasryhmien kanssa. Vuorovaikutusmallin kehittämisellä on haluttu ensisijaisesti kehittää hoitoa ja ylläpitoa palveluina asiakaslähtöisemmiksi ja taloudellisimmiksi. Tässä tutkimuksessa ei ole otettu kantaa hoidon ja ylläpidon palvelutasoihin eikä laatuvaatimuksiin tai niiden painotusten keskinäisiin suhteisiin.

19 Vuorovaikutus teiden hoidon ja ylläpidon suunnittelussa 17 JOHDANTO Kuva 1 Hoidon ja ylläpidon kehikko 1.2 Tutkimuksen tavoite ja rajaukset Tutkimuksen alkuperäisenä tavoitteena oli määritellä vuorovaikutusjärjestelmä Tiehallinnon strategiselta tasolta operatiiviselle tasolle. Jo tutkimuksen alkuvaiheessa nousi kuitenkin esille tarve määritellä tiestön hoitoa ja ylläpitoa ohjaava suunnittelujärjestelmä käsittäen kaikki Tiehallinnon päätöksentekotasot. Ehdotetulle suunnittelujärjestelmälle on laadittu vastaavasti malli systemaattiseen vuorovaikutukseen. Tutkimuksessa kuvataan myös prosessi, jolla käyty vuorovaikutus voidaan hyödyntää hoidon ja ylläpidon strategisessa ja operatiivisessa suunnittelussa sekä samalla tukea tienpidon kokonaisvaltaista suunnittelua. Tarve kehittää vuorovaikutusta hoidon ja ylläpidon suunnitteluun on lähtenyt Tiehallinnossa tehdystä kehitystyöstä asiakaslähtöisemmän tienpidon kehittämiseksi. Toisaalta vuorovaikutuksen kehittäminen on ollut julkishallinnon eräitä tärkeimpiä toiminnan kehittämisalueita. Tavoitteena on lisätä kansalaisten mahdollisuuksia saada tietoa heitä koskevien asioiden valmistelusta ja vaikuttaa heitä koskevaan päätöksentekoon. Järjestelmällisellä suunnittelu- ja vuorovaikutusjärjestelmällä voidaan tuottaa asiakaslähtöisempää tiestön hoitoa ja ylläpitoa selvittämällä tienkäyttäjien tarpeet ja odotukset sekä pyrkimällä tuottamaan palvelua näihin tarpeisiin. Järjestelmä tukee liikennepoliittisia tavoitteita tuottamalla mahdollisimman suurta hyötyä tienkäyttäjille ja se mahdollistaa niukkojen resurssien järkevän käytön. Järjestelmään liittyen pyritään kehittämään hoitoon ja ylläpitoon liittyvää viestintää ja markkinointia, joilla parannetaan tienkäyttäjien valmiuksia suunnitella liikkuminen mahdollisimman turvalliseksi ja sujuvaksi. Lisäksi on tarkasteltu tutkimuksellisia keinoja saada tietoa tienkäyttäjien tarpeista.

20 18 Vuorovaikutus teiden hoidon ja ylläpidon suunnittelussa JOHDANTO Tutkimuksen päämääränä on ollut kehittää hoitoa ja ylläpitoa koskeva vuorovaikutusjärjestelmä tienpidon asiakkaiden ja Tiehallinnon välille. Järjestelmässä on pyritty sovittamaan yhteen Tiehallinnossa tapahtunut kehitys asiakaslähtöisempään toimintaan ja yhteiskunnassa tapahtuva muu kehittäminen vuorovaikutteiseen toimintaan. Tutkimus palvelee hoitoa ja ylläpitoa operatiivisesta toiminnasta tienpidon strategiseen suunnitteluun. Tutkimuksessa on tarkasteltu kaikkia tienkäyttäjäryhmiä ja vuorovaikutusta. Tutkimuksessa tarkastellaan tienpitoa ja sen kehittämistä hoidon ja ylläpidon osalta, mutta vuorovaikutuksen kehittäminen koskee osittain koko tienpitoa. Tiehallinnon tuotemäärityksestä poiketen hoitoon kuuluvaa lauttaliikennettä ei ole otettu mukaan tarkasteluun sen toiminnan poikkeavuuden vuoksi. Tutkimuksen periaate on esitetty kuvassa 2. Kuva 2 Tutkimuksen periaatemalli 1.3 Tutkimuksen rakenne ja menetelmät Rakenne Tutkimuksen lähestymistapana on käytetty hyvinvointitavoitteen mahdollisimman tehokasta toteuttamista yhteiskunnassa. Tutkimuksen rakenne etenee seuraavasti: I vaiheessa selvitetään, mitä etuja liikennepolitiikalla tavoitellaan II III miten nämä edut syntyvät miten ja minkälainen vuorovaikutus voi parhaiten edistää etujen saavuttamista

21 Vuorovaikutus teiden hoidon ja ylläpidon suunnittelussa 19 JOHDANTO Lähtökohdat Tutkimuksen lähtökohtana on käsitelty liikennepolitiikkaa ja sen painotusten muutoksia 1990 luvulta. Tarkastelussa on otettu huomioon liikennepoliittisten tavoitteiden muutokset ja niiden näkyminen tienpidon rahoituksessa. Samoin on arvioitu tienpitoa koskevia organisatorisia muutoksia Tielaitoksen jakautuessa Tiehallintoon ja Tieliikelaitokseen. Lähtökohdassa on arvioitu lisäksi tarkemmin hoitoa ja ylläpitoa sekä niiden kehitystä liikennepolitiikan osana sekä Tielaitoksen organisaatiouudistuksen vaikutukset hoitoon ja ylläpitoon. Hoitoon ja ylläpitoon liittyvänä on tutkimuksessa esitelty myös tienpidon suunnittelujärjestelmä. Lähtökohtana esitetään myös hoidon ja ylläpidon tehtävät nykyisen Tiehallinnon tehtävämäärittelyn perusteella ja arvioidaan nykyiset hoidon ja ylläpidon suunnittelu- ja päätöksentekojärjestelmät. Teoria Teoriaosuudessa on tehty kirjallisuusselvitys kahdesta näkökulmasta: vuorovaikutus kansalaisosallistumisena ja vuorovaikutus asiakaslähtöisyyden osana. Teoriaosuudessa on tarkasteltu asiakaslähtöisyyteen liittyen myös asiakaslähtöistä palvelujen tuottamista ja laatua sekä sitä tukevaa viestintää ja markkinointia. Tässä osiossa on kuvattu myös vuorovaikutteisen suunnittelun periaatteet ja kehitystyö. Tutkimuksen kannalta merkittävänä taustatekijänä on selvitetty myös muussa valtionhallinnossa ja kuntasektorilla tapahtunutta kehitystä suunnittelun vuorovaikutuksessa. Teoriaosuudessa on tehty myös selvitys asiakaslähtöisyydestä asiakasstrategioiden ja niiden taustalla olevien laatu- ja markkinaoppien perusteella. Viestintä on otettu huomioon sen merkittävän yhteiskunnallisen roolin takia ja koska sillä on vaikutusta asiakkaille suunnatussa toiminnassa. Seuraavassa osiossa on kuvattu asiakaslähtöisyyttä ja vuorovaikutuksen kehitystä Tiehallinnon toiminnassa. Hoidon ja ylläpidon suunnittelun vuorovaikutukselle löytyy tausta-aineistoa tieinvestointien suunnittelusta, jossa on jo pitkät lainsäädäntöön perustuvat vuorovaikutuskäytännöt. Erityisesti on tarkasteltu suunnittelussa tapahtunut vuorovaikutuksen kehitystä, josta tehdään kirjallisuustarkastelut ja haastattelut. Suunnittelun vuorovaikutuksen arvioinnilla on haettu mahdollisia malleja, joita voidaan käyttää hoidon ja ylläpidon suunnittelussa. Tutkimukseen liittyen on tehty laadulliset haastattelut, joilla on pyritty selvittämään hoidon ja ylläpidon merkitystä liikennesektorilla toimiville tahoille ja organisaatioille. Haastateltavat ovat edustaneet yleensä jotain liikennesektorin tahoa. Haastatteluosiota on täydennetty juuri valmistuneista tutkimuksista saadulla haastatteluaineistolla. Lisäksi haastatellaan vuorovaikutuksen sekä hoidon ja ylläpidon asiantuntijoita. Haastatteluissa esitettyjä mielipiteitä on purettu osaksi tätä tutkimusta ja ne on esitetty läpi koko tutkimuksen. Haastatteluissa kerrotut ajatukset on esitetty tekstilaatikoissa, jotka on rasteroitu tummiksi.