Kilpailuttamisen kokemukset

Transkriptio

1 Kilpailuttamisen kokemukset

2

3 Sami Fredriksson Tuomo Martikainen (toim.) Kilpailuttamisen kokemukset K U N N A L L I S A L A N K E H I T T Ä M I S S Ä Ä T I Ö K A K S

4 KILPAILUTTAMISEN KOKEMUKSET Kunnallisalan kehittämissäätiön Kunnat ja kilpailu -sarjan julkaisu nro 1 Pole-Kuntatieto Oy ja kirjoittajat Vammalan Kirjapaino Oy, Vammala 2006 ISBN (nid.) ISBN (PDF) ISSN

5 Sisällys ESIPUHE 7 Sami Fredriksson Tuomo Martikainen: KILPAILUTTAMINEN JA KVASIMARKKINAT: KÄSITTEELLISET LÄHTÖKOHDAT 9 Sami Fredriksson Pekka Lith Tuomo Martikainen: KUNTIEN SOSIAALI- JA TERVEYSPALVELUJEN MARKKINAT JA OSTOPALVELUT SUOMESSA 19 Pauli Forma Mikko Niemelä Arttu Saarinen: JULKISEN SEKTORIN UUDISTUS JA HYVINVOINTI- PALVELUJEN MUUTOS MUISSA POHJOISMAISSA 39 Pekka Valkama: BRITANNIASSA PAKKOKILPAILUTUKSESTA BEST VALUE OHJELMAAN 52 Petri Soppi Raija Volk: ULKOISTAMISEN JA YKSITYISTÄMISEN TALOUDELLISIA VAIKUTUKSIA 66 Tom Björkroth Eija Pelkonen Paavo Okko: OMISTAJUUS, KILPAILU JA VALINTA: TERVEYDENHUOLLON JÄRJESTÄMISEN KANSAINVÄLISIÄ KOKEMUKSIA 79 Hennamari Mikkola Inka Mattila: LÄÄKÄRIPALVELUJEN ULKOISTAMINEN JA KILPAILUTTAMINEN RUOTSISSA JA BRITANNIASSA 90 Jaana Haatainen: KANSAINVÄLISIÄ KOKEMUKSIA KILPAILUTTAMISEN HENKILÖSTÖVAIKUTUKSISTA 101

6 Anne Kovalainen Johanna Österberg: KILPAILUTTAMINEN, SOPIMISEN MEKANISMIT JA YRITTÄJYYS SOSIAALI- JA TERVEYSALALLA 115 Pentti Meklin Salme Näsi Tuija Rajala Jari Tammi: KILPAILUTTAMISEN NÄKYVÄT JA NÄKYMÄTTÖMÄT KUSTANNUKSET: LASKENTATOIMEN ONGELMIA 123

7 Esipuhe J ulkisten palveluiden kilpailuttaminen herättää vahvoja mielipiteitä puolesta ja vastaan. Kuntien työntekijät ovat ehkä syystäkin varpaillaan aina kun tämä sana mainitaan, kun taas yrittäjät ovat innokkaita puhumaan kilpailuttamisen puolesta. Lisäksi asia on poliittisesti värittynyt. Asiaa ja ilmiötä pitää kuitenkin voida lähestyä ammatillisesti värittämättä sitä puoleen tai toiseen. Siksi Kunnallisalan kehittämissäätiö päätti käyttää yhteensä 2 miljoonaa euroa kilpailuttamista koskevan tutkimuskokonaisuuden rahoitukseen. Ensimmäisessä haussa päätettiin rahoittaa yhteensä noin 0,9 miljoonalla eurolla kaikkiaan 12 tutkimusta. Ne ovat käynnistyneet kevätkesällä. Tähän kirjaan Kilpailuttamisen kokemukset on koottu ne kansainväliset kokemukset, jotka osatutkimuksissa on tähän asti raportoitu. Kirjassa on myös tuore taloustilastoista koottu tieto kilpailuttamisen laajuudesta ja sen muutoksista kunnissa, ja siinä on määritelty täsmällisesti keskustelussa usein vilahtavat termit. Kirjan sisällön toimittajina ovat olleet professori (emeritus) Tuomo Martikainen ja tutkija Sami Fredriksson Helsingin yliopistosta. Kunkin osion kirjoittaneet tutkijat on mainittu heidän tekstinsä yhteydessä. Esitän kaikille parhaat kiitokset. Politiikassa jatkuu arvattavasti keskustelu kilpailuttamisesta suurilla kirjaimilla. Tämän kirjan lukeneet voivat sen tehdä asian ytimeen 7

8 keskittymällä. Heidän ei tarvitse väitellä, mitä kansainväliset kokemukset kertovat tai käydä keskustelua toistensa ohi niin, että osapuolet käyttävät eri termiä tarkoittaessaan samaa asiaa tai samaa termiä tarkoittaessaan eri asiaa. Lokakuussa 2006 Lasse Ristikartano Asiamies Kunnallisalan kehittämissäätiö KAKS 8

9 Kilpailuttaminen ja kvasimarkkinat: käsitteelliset lähtökohdat Sami Fredriksson Tuomo Martikainen Helsingin yliopisto K vasi- eli puolittaismarkkinat kuvaavat pyrkimystä omaksua markkinoidenomaisia toimintatapoja julkisen sektorin toiminnan kehittämiseksi. Käsite auttaa hahmottamaan edellytyksiä, mahdollisuuksia ja tavoitteita julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyölle palveluiden kehittämisessä. Kvasimarkkinat eli puolittaismarkkinat 1 on yleiskäsite, joka antaa yhteisen ja yleisesti hyväksytyn kielen tai tradition tarkastella julkisen sektorin uuden kilpailuun perustuvan toimintatavan käytäntöjä ja niiden edellytyksiä. Kvasimarkkinat voidaan määritellä markkinamekanismeja hyödyntäväksi tavaksi tuottaa julkisia palveluja sekä toteuttaa julkisiin palveluihin liittyviä perusvelvoitteita aiemmasta julkiseen monopoliin pohjautuvasta tavasta poiketen. Kvasimarkkinoiden avulla pyritään luomaan rajoitettua markkinamekanismia hyväksi käyttäen markkinaolosuhteet julkisen sektorin sisälle ja täten yhdistämään julkisen ja yksityisen tuotannon edut toisiinsa optimaalisella tavalla. 1 Kvasimarkkinoista ja niihin liittyvistä ominaisuuksista esitetyt määrittelyt ovat siinä määrin usein ja eri lähteissä toistettuja, että yksityiskohtaista viittaamista em. tutkimuksiin ei tässä yhteydessä katsota tarpeelliseksi. Seuraava kvasimarkkinoiden määrittelyä koskeva jakso nojautuu osaltaan Samu Kurrin ym. [1] sekä Kilpailuviraston [2] aihepiiriin liittyviin tutkimuksiin ilman tarkempia viitteitä. Oleellisen panoksensa seuraavaan tekstiin ovat antaneet myös Pentti Meklinin, Paavo Okon ja Raija Volkin johtamat työryhmät, joiden laatimat artikkelit esitetään tuonnempana tässä raportissa. 9

10 Julkisen sektorin sisälle muodostettavan markkinamekanismin kohdalla on usein kyse tuotannon ns. markkinaehtoistamisesta; markkinoiden kilpailuaste sijoittuu siis jonnekin täydellisen kilpailun ja kilpailemattomuuden välille. Kvasimarkkinoiden markkinaominaisuudet ilmenevät monopolististen tuottajien korvautumisessa kilpailua sisältävällä tuotannolla. Markkinoiden puolittaisuus kuitenkin näkyy mm. palveluntuottajien päämotiivin mahdollisessa epäselvyydessä. Motiivi ei välttämättä ole voiton maksimointi, kuten hintasignaaleihin perustuvassa markkinavaihdannassa. Toisaalta tuottaja voi kvasimarkkinoilla olla myös julkisen sektorin toimija. Puhtaasti taloudellisessa merkityksessä termi kilpailu viittaa tuottajien väliseen kilpailuun, jossa tuottajan päämäärä on nimenomaan markkinaosuutensa maksimointi. Menestyminen kilpailussa edellyttää tuottajilta jatkuvaa pyrkimystä kohti tehokkaita ja herkästi reagoivia toimintatapoja, mikä siten auttaa (niukkojen) resurssien tehokasta hyväksikäyttöä. Kvasimarkkinoiden käyttöönotolla osaksi julkista palvelutuotantoa tavoitellaankin pääasiassa aikaisempaa tehokkaampaa palvelujen tuotantoa. Kunnallisten palvelujen tuotantotoiminta on Suomessa perinteisesti pohjautunut julkisten tuotanto-organisaatioiden monopoliasemaan. Vaikka tällainen tuotantotapa on tietystä näkökulmasta perusteltu esimerkiksi ns. puhtaiden julkishyödykkeiden kuten maanpuolustuksen tai nk. meriittihyödykkeiden esimerkiksi opetus, terveys tai kulttuuri ollessa kyseessä, seuraa monopolistisesta tuotantotavasta ilmeisiä ongelmia. Yhtäältä monopolistinen tuotantomalli johtaa ennen pitkää tuotannon tehottomuuteen ja kustannustason kohoamiseen. Toisaalta (julkiseen) monopoliin liittyvä, markkinasignaalit ohittava, normiperusteinen ja viranomaistyyppinen toimintaorganisaatio tuo julkiseen tuotantoon suunnitelmatalouksiin liittyviä negatiivisia piirteitä. Nämä seikat yhdistettyinä kuntatalouden kasautuviin rahoitusongelmiin ovatkin lisänneet mielenkiintoa vaihtoehtoisia tuotantotapoja kohtaan. Kvasimarkkinoiden arvioimisessa tehokkuuden käsitteellä ja sen erittelyllä on erityinen merkitys. Puhtaasti taloustieteen näkökulmas-

11 ta palvelutuotannon tehostuminen tarkoittaa taloudellisen systeemin yleistä toimivuuden paranemista. Tällöin esimerkiksi tuotannon kilpailuttaminen tai jokin kilpailun mahdollisuudesta johtuva tekijä tuottaa suurempaa hyvinvointia verrattuna kilpailemattomaan tilaan. Tällaista tehokkuutta kutsutaan kustannustehokkuudeksi. Taloustieteen terminologiaa hyväksi käyttäen tehokkuus voidaan jakaa makroja mikrotaloudelliseen tehokkuuteen; samassa merkityksessä puhutaan myös ulkoisesta ja sisäisestä tehokkuudesta. Makrotaloudellinen tehokkuus voidaan kärjistäen määritellä puhtaasti taloudellisiin indikaattoreihin perustuvaksi staattiseksi tehokkuudeksi. Mikrotaloudellisen tehokkuuden tapauksessa myös laadullisilla seikoilla ja palvelujen kyvyllä vastata käyttäjien tarpeisiin on merkitystä absoluuttisten kustannustasojen ohella. Kvasimarkkinoiden kohdalla on kuitenkin kiinnitettävä huomiota vielä kolmanteen tehokkuuspyrkimykseen, dynaamisen tehokkuuden tavoitteluun. Kuten mainittua kvasimarkkinoiden toimintalogiikka ei perustu yksinomaan tuottajien voiton maksimointiin, vaan oleellisia ovat myös tuotettaviin palveluihin liittyvät positiiviset ominaisuudet ja palvelujen vaikutukset. Dynaamisella tehokkuudella tarkoitetaan sellaisten toimintatapojen ja teknologioiden löytämistä, joilla voidaan lisätä tuotannon tehokkuutta. Innovaatiot ovat avainasemassa kyseisen tehokkuusmuodon saavuttamisessa. Innovatiiviset tavat palveluiden järjestämisessä voivat osaltaan auttaa resurssien ohjautumista sinne, missä niitä voidaan tehokkaimmin hyödyntää. Dynaamisen tehokkuuden käsite on keskeinen kvasimarkkinatilanteessa, jossa toiminnan päämotiivi ei löydy yksinomaan taloudellisista tekijöistä. Kilpailua hyödyntävät toimintamallit Kilpailua hyödyntävien toimintatapojen yhteydessä on tarkasteltava olosuhteita, joissa kilpailu ylipäätään voi tulla kysymykseen. Palvelutuotantonsa järjestämisessä kunnan käytettävissä olevat päävaihtoeh- 11

12 dot ovat hierarkkinen toimintatapa ja markkinasuuntautunut toimintatapa. Vaikka kyseessä on karkeahko tyypittely, toimintatavan valinta vaikuttaa merkittävästi käytettävissä oleviin käytännön toimintamalleihin ja ylipäätään kilpailun toteutumiseen. Markkinasuuntautuneilla toimintatavoilla viitataan tilanteeseen, jossa esiintyy tilaaja-tuottaja-asetelma. Näistä asetelmista voidaan puolestaan erottaa seuraavat kaksi pääryhmää: 1 Aidot markkinat, joilla kunta voi ostaa palveluja olemassa olevilta tuottajilta. 2 Kvasimarkkinat, joilla tarkoitetaan tilanteita, joissa on suunnitellusti luotu tilaaja-tuottaja-asetelma. Kvasimarkkinoita ovat seuraavat mallit: Ulkoinen tilaaja-tuottajamalli, jossa kunta hankkii palveluja omilta yksiköiltään, markkinoilta toimivilta yrityksiltä tai kolmannen sektorin toimijoilta. Sisäinen tilaaja-tuottajamalli, jossa voi olla useita asetelmia. Ensiksikin kunnan keskushallinto tilaajana tilaa budjettivaroillaan esimerkiksi tuottajina toimivilta yksiköiltä palveluja kuntalaisille. Toiseksi kunta on voinut luoda sisäiset markkinat, joilla kunnan yksiköt kunnan sisällä hankkivat toisilleen palveluja. Palvelusetelimallit, joissa kunta päättää, kuka on oikeutettu saamaan palvelusetelin ja setelin saaja päättää (kilpailuttaa), miltä hyväksytyltä tuottajalta hän palvelun hankkii. Tilaaja-tuottajamallin keskeinen sisältö on palvelun tilaajan ja tuottajan erottaminen toisistaan myös silloin kun palvelun tuottajayksikkö on osa julkista sektoria. Varsinainen kilpailuttaminen suoritetaan tuossa mallissa tuottajille suunnattujen tarjouspyyntöjen avulla. Käytännössä tilaaja-tuottajamallissa tarjouskilpailun voittanut tuottaja tuottaa kyseessä olevaa palvelua koko sopimuskauden. Näin ollen malliin sisältyvä kilpailutus konkretisoituu lähinnä toimituskausien väliin sijoittuvan tarjouskilpailun yhteydessä. Tilaaja-tuottajamallissa tilaajayksikön tehtävä on palvelujen tarpeen määrittely ja niiden hankinta mahdollisimman kustannustehok- 12

13 kaasti. Tilaaja-tuottajamalliin sisältyy siten oletus, että palvelun tilaajalla on riittävä tietopohja palvelujen käyttäjien tarpeesta. Tilaajatuottajamalli lisää erityisesti palvelujen kustantajan (julkishallinnon) valintamahdollisuuksia palvelutuotannon järjestämisessä, ei niinkään palvelun loppukäyttäjän valinnanmahdollisuutta palveluntuottajan suhteen. Keskeistä tilaaja-tuottajamallissa on tuotannon alistaminen kilpailulle. Tuotannon alistamisessa kilpailulle pääasialliset toimintatavat ovat yksityistäminen ja ulkoistaminen. Niiden välinen ero on varsin selvä. Yksityistämisen yhteydessä aiemmin julkisen toimijan kaikki toiminnot ja omaisuus siirtyvät myynnissä yksityiseen omistukseen. Ulkoistamisessa tietyn julkisen organisaation tietty toiminta siirretään ulkopuolisen toiminnanohjauksen alaisuuteen. Ulkopuolinen ohjaus voi olla myös toisen julkisen organisaation alaista tai yksityisten yritysten välistä. Merkittävä ero ulkoistamisen ja yksityistämisen välillä onkin omistajuus. Ulkoistettava toiminta siirtyy ulkopuoliseen ohjaukseen usein määräaikaisen sopimuksen mukaan, kun taas yksityistämisessä toiminnan muutos julkisesta yksityiseksi on pysyvä. Meillä kilpailun ottaminen mukaan toimintatapoihin ei täten liity millään tavoin yksityistämiseen, toisin kuin politiikan pintajulkisuudessa usein väitetään. Markkinasuuntautuneen eli kilpailuun pohjautuvan toimintatavan käsitteellisessä erittelyssä on tärkeää täsmentää kilpailuttamisen ( omcompetitive bidding, competitive tendering) käsitteen merkitystä ja sisältöä. Kilpailuttamisella tarkoitetaan sitä, että palvelujen järjestäjä tilaajana pyytää tuottajilta tarjouksia määrällisesti ja laadullisesti mahdollisimman tarkasti yksilöidyistä tuotteista tai toiminnoista ja ilmoittaa perusteet, joiden perusteella tuottaja valitaan. Oikeudellisesti kilpailuttamista säätelee hankintalainsäädäntö. Kilpailuttaminen voi tulla kysymykseen, kun tilaajalla on useita potentiaalisia tuottajavaihtoehtoja. Kilpailu ja kilpailuasetelmat voivat tulla ja käytännössä myös tulevat kysymykseen kunnissa hyvin monenlaisissa tilanteissa. Kunta voi osallistua kilpailutukseen kilpailuttajana tai se itse voi 13

14 myös osallistua kilpailuun. Seuraavassa on tiivistetty tilanteet, joissa kilpailuttaminen tai kilpailuelementti on kunnan palvelutuotannossa selvästi läsnä: 1. Kunta on palvelujen järjestäjä, jolloin se kilpailuttaa itse tuottajia aidoilla markkinoilla tai näennäismarkkinoilla. Tuottajia on useita, joista kunta valitsee parhaan. 2. Kunta voi toimia myös palvelun tarjoajana, eli kunta kilpailee tuottajana: esimerkiksi yksi kunta toimii isäntäkuntana tuottaen tiettyjä erityispalveluja, joita muut kunnat ostavat. 3. Kunnan sisäisillä markkinoilla kunnan yksiköt toimivat ostajina ja myyjinä; yksiköt käyvät kauppaa esimerkiksi tukipalveluista. 4. Merkittävin kilpailuelementin sisältävä tilanne on tietysti palvelujen ulkoistaminen. Ulkoistamistilanteessa ei juridisessa merkityksessä kilpailuteta kunnan omaa tuotantoa ja ulkopuolista tuotantoa keskenään, mutta käytännössä kuitenkin vertaillaan tai pitäisi verrata sitä, kumpi vaihtoehto on kunnalle/kuntalaisille edullisempi. Kyse on siis kilpailutilanteesta, ja siinä erityisen tärkeää on kustannusten oikea hahmottaminen ja laskeminen. Palveluseteli puolestaan on julkisen vallan rahoittamaa käyttövoimaltaan sidottua ostovoimaa, joka kohdistetaan palvelun tarvitsijalle palvelun ostoa varten. Palvelusetelimallin lähtökohta kuluttajan suvereniteetti merkitsee sitä, että palvelun käyttäjä voi itse päättää palvelun hankkimiseen liittyvistä yksityiskohdista. Yhtäältä tämä lisää palvelun käyttäjän valtaa palvelun hankintaan liittyvissä valinnoissa, mikä puolestaan edellyttää käyttäjältä riittävää kykyä tehdä ratkaisuja erilaisten vaihtoehtojen välillä. Toisaalta palvelusetelimallissa ei palvelun rahoittajaosapuolella tarvitse olla täydellistä informaatiota palveluihin kohdistuvista vaatimuksista. Julkisen sektorin rooli lähenee siis kyseisessä mallissa neutraalin rahoittajan asemaa ja merkitsee pitkälti luopumista tuottajan suvereniteetin periaatteesta. 14

15 Kvasimarkkinoiden toimivuuden edellytykset Bartlettin ja Le Grandin [3] mukaan toimivien kvasimarkkinoiden edellytykset liittyvät seuraaviin tekijöihin 2 : markkinarakenteeseen informaatioon transaktiokustannuksiin ja epävarmuustekijöihin motivaatioon kermankuorinnan estämiseen. Toimiva markkinarakenne on luonnollisesti perusedellytys mille tahansa markkinoille. Toimiakseen markkinat edellyttävät riittävää määrää palveluiden ostajia ja tarjoajia. Palveluiden riittävän laaja kysyntä ja tarjonta ovat keskeiset edellytykset kilpailutilanteen aikaansaamiseksi. Myös kvasimarkkinoiden tapauksessa uusien tuottajien tulisi päästä helposti ja esteettä sisään markkinoille. Markkinoille pääsyn esteettömyyden lisäksi toimivilla kvasimarkkinoilla tulee hyväksyä myös poistumisen riski, toisin sanoen palvelun tuottajan konkurssin mahdollisuus. Molemmat edellä sanonut olosuhteet ovat taloudellisesti tehokkaan toiminnan edellytyksiä. Toimivassa kvasimarkkinatilanteessa palveluiden hintojen tulisi määräytyä normaalien markkinasignaalien perusteella. Markkinarakenteelle esitetyt vaatimukset eivät kuitenkaan aina käytännössä toteudu. Kvasimarkkinoilla hinnat eivät esimerkiksi väistämättä määräydy kysynnän ja tarjonnan perusteella, vaan hinnat voivat määräytyä tilaajan ja tuottajan välisen neuvotteluprosessin seurauksena. Toisaalta kvasimarkkinoiden tarjontapuolella kilpailevat ei-yksityiset palvelun tarjoajat tuovat mukanaan poikkeaman normaalista markkinarakenteesta. Yksityisen sektorin toimijoihin oleellisesti liittyvä budjettirajoite ja sitä kautta ilmenevä konkurssin riski ei välttämättä koske samassa laajuudessa erilaisia julkisia tai voittoa tavoittelemattomia toimijoita. 2 Seuraava tarkastelu pohjautuu pitkälti Le Grandin ja Bartlettin analyysiin ilman erillisiä viittauksia. 15

16 Riittävä informaatio palveluiden hinnasta ja laadusta niin palvelun tuottajalle kuin asiakkaallekin on eräs kvasimarkkinoiden onnistumisen ehdoista. Informaation saatavuus liittyy osaltaan palveluiden tilaajalle varmistettavaan mahdollisuuteen valvoa palvelujen laatua. Ilman valvontaa palvelun tuottajalle jää mahdollisuus vähentää kustannuksiaan tinkimällä tarjoamiensa palveluiden laadusta. Kyseisen kaltainen toiminta voi ilmetä pääasiassa kahdella eri tavalla. Yhtäältä tuottaja voi käyttää tuotannossaan vähemmän resursseja kuin mistä tuotantosopimuksessa on sovittu (moral hazard). Toisaalta tuottaja voi olla paljastamatta tilaajalle kaikkia tuotannon kannalta oleellisia tekijöitä (adverse selection). Kyseisen kaltaisia tilanteita voidaan pyrkiä estämään jatkuvalla valvonnalla, mikä tosin vaatii resursseja ja vaikuttaa siten kvasimarkkinoiden kokonaistehokkuuteen. Riittävän informaation tarve koskee niin palvelujen käyttäjiä kuin tarjoajiakin. Mikäli palvelun loppukäyttäjällä (asiakkaalla eli kuntalaisella) ei ole saatavilla riittävää informaatiota, hänen valinnanmahdollisuutensa ei välttämättä toteudu optimaalisella tavalla. Toisaalta palvelujen tuottaja tarvitsee riittävän informaation asiakaskunnastaan ja sen tarpeista kyetäkseen tehokkaaseen palvelutarjontaan. Asiakaskuntansa ominaisuuksien ohella palvelun tarjoaja tarvitsee riittävän informaation kvasimarkkinoiden toimintaympäristöstä, tässä tapauksessa kunnallisesta päätöksenteosta. Tällaisen tilaajan päätöksentekoprosessia, toimintatapoja ja päätöksenteon tietoperustaa koskevan informaation tulisi olla puhdas julkishyödyke eli yhtäläisesti ja rajoituksitta kaikkien kilpailuun osallistuvien tuottajien siis yritysten käytettävissä. Julkisten palveluiden kvasimarkkinoihin sisältyy edelleen verrattain paljon julkisen sektorin ohjaus- ja organisointitehtäviä. Näistä transaktiokustannuksista kvasimarkkinoiden luomiseen, ylläpitoon ja hallintoon liittyvät tehtävät muodostavat suurimman osan. Transaktiokustannuksia syntyy mm. tuottajien valinnasta, neuvotteluprosessista ja varotoimien luomisesta. Transaktiokustannuksia saattaa syntyä myös kilpailuttamis- tai neuvotteluprosessin jälkeen. Osaltaan transaktiokustannuksiin vaikuttavat tietyt epävarmuustekijät, jotka 16

17 kaikissa oloissa kuuluvat elimellisenä osana talouselämään ja markkinoiden toimintaan. Tuloksellisuuden ja onnistumisen kannalta on oleellista, että kvasimarkkinoiden järjestelmään sinänsä väistämättä kuuluvat kustannukset eivät missään tapauksessa kasva järjestelmällä saavutettavia hyötyjä suuremmiksi. Palvelun tilaajien ja tuottajien riittävä motivaatio ja motivoituminen oikeista tekijöistä on niin ikään eräs onnistuneiden kvasimarkkinoiden edellytys. Palvelujen tuottajan näkökulmasta taloudellisten tekijöiden tulisi olla vähintään yksi toimintaan ryhtymisen motiivi. Tämä on edellytys oikeanlaiseen reagointiin markkinasignaaleihin ja sitä kautta tuotannon parantuvaan tehokkuuteen. Tuottajien motivoituminen taloudellisten kannustimien välityksellä saattaa kuitenkin muodostaa ongelman erityisesti siirtymävaiheessa julkisesta monopolista kohti markkinoita. Palveluita tuottavissa (julkisissa) organisaatioissa ei toiminnan päämotiivi ole välttämättä löytynyt taloudellisen tehokkuuden tekijöistä vaan esimerkiksi pyrkimyksestä palvelujen tarvitsijoiden hyvinvointiin. Kvasimarkkinoiden onnistuminen asettaa tiettyjä reunaehtoja myös palvelujen tilaajapuolen motivaatiolle. Tilaajan päämotiivin tulisi muodostua palvelujen loppukäyttäjän hyvinvoinnin tavoittelusta. Mikäli palvelun tilaaja on itse myös sen loppukäyttäjä, ei tilaajan motivaatio aiheuttane ongelmia, olettaen että toiminta on edes jossain määrin rationaalista. Käytännössä kvasimarkkinatilanteessa palvelun tilaaja ei useinkaan ole itse palvelun käyttäjä, vaan tilaajana toimii jokin julkinen organisaatio, joka ostaa palveluita, tässä tapauksessa kuntalaisille. Tässä yhteydessä nousee esille viranomaisen ja asiakkaan välisen välimatkan vaikutus. Mitä kauempana palvelujen tilaaja on niiden käyttäjästä tai mitä vieraampi hän on, sitä hankalampaa on asiakkaiden toiveiden edistäminen. Julkisessa palvelutuotannossa tilaajan etäisyys asiakkaaseen on usein varsin suuri. Kermankuorinnan estämisellä tarkoitetaan sellaisen tilanteen ehkäisemistä, jossa tuottajat valikoivat asiakkaansa. Tuottajalla saattaa olla taloudellinen intressi pyrkiä tarjoamaan palveluita vain helposti tai nopeasti palveltaville asiakkaille. Normaaleilla markki- 17

18 noilla asiakkaan maksukyky määrää sen, kenellä on mahdollisuus hankkia tarjolla olevia palveluita. Kvasimarkkinatilanteeseen tällainen toimintatapa ei kuitenkaan sovellu, sillä asiakkaan palvelujen tarve ja maksukyky eivät välttämättä vastaa toisiaan. Kvasimarkkinatilanteessa palvelujen käyttöoikeuden ja tarvekriteerien määrittely kuuluu edelleen julkisen viranomaisen tehtäviin. Lähteet [1] Kurri, Samu Martikainen, Mikko Pohjonen, Petri (1998): Ammatillisen koulutuksen kvasimarkkinat. VATT-keskustelualoitteita. Valtion taloudellinen tutkimuskeskus, Helsinki. [2] Kilpailuvirasto (2001): Markkinat ja kilpailu kuntien tuotantotoiminnassa. Selvityksiä 1/2001. [ ], [3] Bartlett, Will Le Grand, Julian (1993): The theory of quasi-markets. In Le Grand, Julian Bartlett, Will (eds): Quasi-Markets and Social Policy. Macmillan Press, Basingstoke. 18

19 Kuntien sosiaali- ja terveyspalvelujen markkinat ja ostopalvelut Suomessa Sami Fredriksson Pekka Lith Tuomo Martikainen Helsingin yliopisto Y ksityinen sektori tuotti Suomessa runsaan neljänneksen sosiaalipalveluista ja vajaan neljänneksen terveyspalveluista vuonna Pääosa yksityisistä sosiaalipalveluista on kuntien ostopalveluja. Terveydenhuollossa kuntien ostopalvelujen merkitys on vielä erittäin pientä. Sosiaali- ja terveydenhuollon markkinoita ja kuntien ostopalvelutoimintaa eritellään Tuomo Martikaisen ja Heikki Helinin kuntien kehittyneisyystyypittelyn [1] avulla. Sisällölliset tulkinnat perustuvat Pekka Lithin selvitykseen sosiaali- ja terveysalan markkinoista ja ostopalveluista [2]. Kuntien kehitystyypit on muodostettu ryhmittelyanalyysin avulla Suomen kunnista (N = 415) sen perusteella, mikä niiden asema on ollut 1970-luvun alun aikaisessa yhteiskunnan elinkeino- ja sektorirakenteessa ja minkä aseman ne sen jälkeen ovat saavuttaneet kolmen vuosikymmenen rakennemuutoksessa. Ryhmittelyanalyysissä pyritään muodostamaan käsiteltävistä kunnista ominaisuuksiltaan mahdollisimman homogeenisia ja toisistaan mahdollisimman paljon poikkeavia ryhmiä 1. Analyysin avulla saadut kuntatyypit on voitu jaotella kahteen päätyyppiin, keskus- ja reuna-alueisiin. Keskusalueiden päätyyppiin kuuluvat 115 kuntaa eriytyvät edelleen kuudeksi kehitystyy- 1 Tarkemmin ryhmittelyn perusteita ja suorittamista on esitelty Martikaisen ja Helinin tutkimuksessa [1]. 19

20 piksi ja vastaavasti reuna-alueiden 300 kuntaa neljäksi kehitystyypiksi 2. Keskusalueet Suuret aluekeskukset (17 kpl) Pääkaupunkiseutu (4 kpl) Vanhat teollisuuskeskukset (33 kpl) Taantuvat kaupunkikeskukset (14 kpl) Kehyskunnat (15 kpl) Pienet seutukeskukset (32 kpl) Reuna-alueet Maaseudun periferia (81 kpl) Maaseudun pienkunnat (81 kpl) Kehittyvä maaseutu (92 kpl) Rannikon pienkunnat (46 kpl) Suuret aluekeskukset koostuvat suomalaisittain suurista alue- ja kaupunkikeskuksista. Tähän luokkaan kuuluville kunnille on tyypillistä elinkeinorakenteen monipuolisuus ja väestömäärän selvä kasvu. Suuriin aluekeskuksiin luokiteltavat kunnat ovat maantieteellisesti jakautuneet suhteellisen tasaisesti, mikä osaltaan viittaa siihen, että kaikilla alueilla Suomessa on oma vahva keskuksensa. Pääkaupunkiseutuun kuuluvat nimensä mukaisesti pääkaupunkiseudun suurkunnat Helsinki, Espoo ja Vantaa sekä lisäksi Kauniainen. Pääkaupunkiseudun voidaan sanoa edustavan suomalaisen yhteiskuntakehityksen kehittyneintä ja uudenaikaisinta ääripäätä. Muuta maata selvästi monipuolisemman elinkeinorakenteen ohella pääkaupunkiseudulle on ollut tyypillistä suuri väestönkasvu, teollisuusammattien raju väheneminen ja palveluammattien kasvu 80 %:n tasolle ja niistä erityisesti yksityisten palveluiden kasvu yli 50 %:n tasolle. Vanhat teollisuuskeskukset on kuntatyyppi, jonka elinkeinorakenteessa teollisuusammattien osuus on edelleen suuri. Väkiluvun muutokset ovat koko ryhmän tasolla olleet pieniä, joskin ryhmän sisällä väkiluvun kehitys on vaihdellut selvästi. Pääosa vanhoihin teollisuuskeskuksiin kuuluvista kunnista sijaitsee Suomen eteläisissä osissa. 2 Manner-Suomen kuntien jakautuminen kuntatyyppeihin on esitetty liitetaulukossa. 20

21 Taantuvissa kaupunkikeskuksissa sekä asukasluvun kehitys että elinkeinoelämän monipuolistuminen on ollut hidasta. Ryhmään kuuluvissa kunnissa väkimäärä ei ole juurikaan kasvanut 1960-luvun jälkeen. Tähän kuntaryhmään kuuluvat kunnat sijaitsevat pääsääntöisesti maan itä- tai kaakkoisosissa ja Pohjanlahden rannikolla. Kehyskuntiin kuuluvista kunnista jokainen sijaitsee jonkin suuren ja dynaamisen keskuksen läheisyydessä. Kehyskuntia leimaa voimakas väestönkasvu ja sen myötä monipuolistunut elinkeinorakenne. Tähän kuntatyyppiin kuuluvat kunnat ovat kyenneet hyödyntämään hyvin edullisen sijaintinsa, yhteiskunnallisen muutoksen ja maansisäisen muuttoliikkeen tarjoamat mahdollisuudet. Pienille seutukeskuksille on niin ikään tyypillistä merkittävä väestönkasvu. Ryhmään kuuluvan kunnan väkiluku on keskimäärin pienehkö, mikä osoittaa suhteellisen pienten mutta elinkeinorakenteeltaan tasapainoisten kuntien elinvoimaisuuden. Tähän ryhmään kuuluvat kunnat sijaitsevat miltei poikkeuksetta jonkin suuremman kunnan läheisyydessä, mikä osaltaan selittää niiden suotuisaa kehitystä. Maaseudun periferia edustaa kuntia, joissa väkiluvun väheneminen on ollut muihin ryhmiin verrattuna voimakkainta. Tämän ryhmän kuntien asema ja kehitysnäkymät ovat heikoimmat. Väkiluvun väheneminen, suuri työttömyys, muuttoliikkeen valikoivuus ja suhteellisen heikko koulutustaso viittaavat väestön suorituskyvyn ja toiminnallisen tehokkuuden pysyvään heikkenemiseen. Kuntaryhmän keskimääräinen tulotaso onkin selvästi alhaisempi kuin muiden ryhmien. Valtaosa tämän kehitystyypin kunnista sijoittuu maan itäisille, koillisille ja pohjoisille alueille. Maaseudun pienkunnissa väestömäärä on vähentynyt suuresti, ei kuitenkaan samassa määrin kuin maaseudun periferian ryhmässä. Kunnan keskimääräinen koko on kuitenkin selvästi pienempi kuin edellisessä ryhmässä. Alkutuotanto on edelleen elinkeinorakennetta hallitseva piirre. Selvimmin maaseudun pienkunnat ja maaseudun periferian erottavat toisistaan 1990-luvun laman seuraukset, joista tämän ryhmän kunnat selvisivät edellisiä paremmin. Maantieteelli- 21

22 sesti tämän kehitystyypin kunnat sijoittuvat usein läntiseen Suomeen, joskin hajontaa ympäri maata on havaittavissa. Kehittyvä maaseutu on niin ikään menettänyt väestöä, joskin suhteellisesti paljon vähemmän kuin kaksi edellistä ryhmää. Elinkeinorakenne on tämän kehitystyypin kunnissa selvästi monipuolisempi ja kehittyneempi kuin edellisissä ryhmissä. Myös kuntien keskimääräinen koko on suurempi kuin edellisissä ryhmissä. Monet kehittyvän maaseudun kunnat sijaitsevat jonkin toisen runsasväkisemmän kunnan vaikutusalueella. Rannikon pienkunnissa väestömäärän kehitys on ollut selvästi suotuisampi kuin muilla reuna-alueilla. Sosiaalisten riskien hallinta on parasta koko kuntajärjestelmän tasolla: vuonna 2003 työttömyys oli 7 % ja työkyvyttömien määrä 6 %. Koulutus- ja tulotaso ovat reunaalueiden muiden kehitystyyppien tasoa korkeammat. Tämän ryhmän kunnat sijaitsevat muutamin poikkeuksin pääasiassa Pohjanlahden rannikon ruotsinkielisillä alueilla, joskin poikkeuksia ruotsinkielisyydestä on melko runsaasti. Sosiaalipalveluiden markkinat ja tuottajat Kansantalouden tilinpidon ennakkotietojen mukaan sosiaalipalvelujen tuotos 3 vuonna 2005 oli Suomessa 6,4 miljardia euroa ja työllisyys henkeä ja 2000-luvuilla tapahtunut kehitys on johtanut siihen, että julkisen toiminnan osuus tuotetuista palveluista on vähentynyt 72 %:iin ja samanaikaisesti yksityisen toiminnan osuus on noussut 28 %:iin alan tuotoksesta (kuvio 1). Vuonna 2005 kolmannen sektorin osuus yksityisestä sosiaalipalvelusta oli tuotoksella mitattuna noin 18 prosenttiyksikköä ja yritysten osuus 10 prosenttiyksikköä. 3 Tuotoksella tarkoitetaan tiettynä ajanjaksona, kuten vuoden aikana, tuotettujen tavaroiden ja palvelujen arvoa. Tuotoksella sellaisten tuottajasektoreiden (julkinen toiminta ja kolmas sektori), joilla ei ole käsitteellisesti liikevaihtoa, toiminnan laajuus saadaan vertailukelpoiseksi yrityssektorin laajuuden kanssa. 22

23 ,6 % 137 3,9 % ,5 % ,7 % 283 6,1 % ,2 % ,7 % ,3 % 10,0 % Julkinen toiminta Yrityssektori Kolmas sektori Kuvio 1: Sosiaalipalvelujen tuotos (tuotettujen palvelujen arvo) tuottajasektoreittain vuosina 1995, 2000 ja 2005 (milj. euroa) ja osuus palvelutuotannosta (%). (Lähde: Tilastokeskuksen kansantalouden tilinpito.) Sosiaalipalveluissa yksityisen toiminnan kasvu on ollut selvästi ripeämpää kuin terveyspalveluissa. Kasvun taustalla on laitospainotteisen vanhusten palvelujärjestelmän purkaminen, jolloin yksityisille palvelukodeille ja avohuollon palveluille on syntynyt uutta kysyntää. Myös vanhusväestön määrän nopea kasvu ja lasten ja nuorten laitoshuollon palvelutarve ovat johtaneet lisääntyneiden sosiaalisten ongelmien vuoksi siihen, että tarvittavat lisäpalvelut on haettu yksityiseltä puolelta ilman että yksityiset palvelut olisivat syrjäyttäneet julkista palvelutuotantoa. Yksityisen tarjonnan rakenne Kuviosta 2 selviää, että tuotoksella eli tuotettujen palvelujen arvolla mitattuna yksityinen toiminta on lasten ja nuorten laitoshuollossa, palvelutalo- ja asuntotoiminnassa ja päihdehuollossa jo suurempaa kuin julkinen palvelutuotanto. Sitä vastoin mm. vanhusten ja vammaisten laitoshuollon palveluissa sekä lasten päivähoidossa ja kotipalvelussa kuntayhteisöjen osuus palvelutuotannosta on edelleen hyvin merkittävä (80 90 %). Kolmannen sektorin osuus yksityisistä sosiaalipalveluista on selvästi suurempi kuin yritysten osuus. 23