Jukka Vehviläinen NUORTEN OSALLISUUSHANKE arvioinnin loppuraportti

Transkriptio

1 Jukka Vehviläinen NUORTEN OSALLISUUSHANKE arvioinnin loppuraportti

2 Opetushallitus ja tekijä Graafinen suunnittelu: Layout Studio Oy/Marke Eteläaho ISBN (nid.) ISBN (pdf) Edita Prima Oy, Helsinki 2008

3 SISÄLTÖ 1 JOHDANTO VALTAKUNNALLINENNUORTEN OSALLISUUSHANKE Johdatus osallisuushankkeen määrittelyyn Paikallisten hankkeiden erot ja samanlaisuudet Osallisuushankkeen ohjautuminen Osallisuushanke muutoksen tekijänä Syrjäytymisestä osallisuuteen? ARVIOINNIN TOTEUTTAMINEN Toimenpideohjelma arvioinnin raamittajana Tavoiteperusteinen arviointi Osallisuushankkeen arvioinnin kaksi tavoitetta Hankkeen vaikuttavuuden arviointi Kehittämistä tukeva arviointi Arviointitiedon profiili Kehittäminen, ohjaaminen ja valta Vierailijana asianosaisten kentällä Arvioinnin käytännön toteuttaminen Aineisto Arvioinnin luotettavuus? Arvioinnin rajaukset ja puutteet ELINOLOT JA PALVELUJÄRJESTELMÄN TILA VUOSINA Vuosi 2004 lähtötilanteena Paikallisen palvelujärjestelmän tila Elinolojen tila Koulujen tila Jatko-opintoihin ohjaus ja työllistyminen Nuorten vaikutusmahdollisuudet ja nuorisotyön tila Vastaajaryhmien erot vuonna Hankepaikkakunnilla tapahtuneet muutokset vuosina Palvelujärjestelmän tila omalla toimialalla Elinolojen tila paikkakunnalla Jatko-opintoihin ohjaus ja työllistyminen Koulun tilanne Nuorten vaikutusmahdollisuudet ja nuorisotyön tila

4 5 OSALLISUUSHANKKEIDEN MERKITYKSEN ARVIOINTIA Johdanto Paikkakunnittainen tarkastelu määrällisistä tuloksista Muutoksen täsmentäminen laadullisen aineiston perusteella Eroja, erilaisuuksia ja kielteisiä muutoksia Muuttuva palvelujärjestelmä ja yhteistyön lisääntyminen Hyvät ja huonot kehät Osallisuuden läpilyönti Nivelvaiheen yhteistyö ja nuorten työllistyminen Osallisuushankkeen vaikutuksen arviointi Vaikutus määrällisen aineiston perusteella Hankkeiden merkitys avainhenkilöiden kuvaamana Koordinoinnin pohjatyö Yhteistyön lisääntyminen Kehitysprosessiin osallistuminen Osallisuustyö Nuorisotyön kehittäminen Hankkeen ja perustyön välisen suhteen problematiikkaa Hankkeen voimattomuus Hankekoordinaattoreiden itsearvioinnit Hankkeen voimavarat ja hidasteet Hankekoordinaattoreiden opetus YHTEENVETO Määrällinen aineisto Laadullinen aineisto Osallisuushankkeen vaikutus KÄYTÄNTÖJEN MALLINNOKSIA Palvelujärjestelmän koordinointi Peruskoulun ja toisen asteen nivelvaihe Nuorten osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien parantaminen LOPPUKESKUSTELU LÄHDELUETTELO LIITTEET 1. Hankepaikkakunnat ja niiden sijainti Osallisuushankkeen vaikuttavuus toimenpideohjelman tavoitteiden kautta tarkasteltuna Avainhenkilökyselyn aineiston esittely

5 TIIVISTELMÄ Jukka Vehviläinen (2005): Nuorten osallisuushanke arvioinnin loppuraportti Valtakunnallisen nuorten osallisuushankkeen taustalla on keväällä 2002 kirjoitettu toimenpideohjelma, jossa esitettiin ratkaisuja nuorten osallisuuden edistämiseksi. Toimenpideohjelma syntyi asiantuntijatyöryhmän työskentelyn tuloksena ja siinä määriteltiin14 keskeistä toimenpidesuositusta. Toimenpide-ehdotukset päätettiin soveltaa käytäntöön valtion ja kuntien yhteistoimintakokeilussa. Yhteistoimintakokeilun (osallisuushankkeen) kustannukset (vuositasolla noin 2 milj. euroa) päätettiin rahoittaa kuntien ja valtion yhteisrahoituksella. Yhteistoimintakokeilun kestoksi sovittiin vuodet Osallisuushankkeen tarkoituksena on ollut kehittää pysyviä käytäntöjä ja toimintamalleja nuorten syrjäytymisen ehkäisemiseksi ja nuorten osallisuuden edistämiseksi. Hankkeen päättyessä vuonna 2007 hanketoimintaa toteutettiin 37 kunnan organisoimina paikallisina tai seudullisina hankkeina. Seudullisen yhteistyön myötä hanketoiminnassa on ollut mukana kaikkiaan yli 70 kuntaa. Osallisuushankkeen koordinoinnista on vastannut Opetushallitus. Allianssi ry on osallistunut myös hankkeen koordinointiin erityisesti nuorisotyöllistä ohjausta painottaen. Nuorten osallisuushankkeen arviointi aloitettiin vuoden 2004 alussa. Arvioinnissa on selvitetty hankkeen vaikuttavuutta ja sille asetettujen tavoitteiden saavuttamista. Lisäksi on tehty kehittävää arviointia. Arviointi painottuu paikallisen hanketoiminnan arviointiin. Arviointiaineistona on sekä kvalitatiivista että kvantitatiivista aineistoa. Kvalitatiivinen aineisto koostuu hankepaikkakunnilla tehdyistä haastatteluista ja avoimista kyselyistä. Kvantitatiivinen aineisto muodostuu kyselylomakkeista. Arvioinnissa hyödynnettiin myös projektiraportteja ja muuta kirjallista materiaalia. Hankkeen arviointi koostuu sekä ulkoisesta arvioinnista että hankkeiden tekemästä itsearvioinnista. Keskeisenä ulkoisen arvioinnin menetelmänä on ollut paikallisille avainhenkilöille tehty pitkittäiskysely, jossa on seurattu hankepaikkakuntien elinoloissa ja palvelujärjestelmän tilassa tapahtuneita muutoksia vuosien välillä. Kyselyn kautta on saatu runsaasti myös kvalitatiivista aineistoa, joka kuvaa muutoksien syitä ja osallisuushankkeiden merkitystä muutoksen tekijänä. Avainhenkilökyselyn määrällisten tulosten mukaan vuosien välillä hankepaikkakuntien palvelujärjestelmän ja nuorten elinolojen tila on pysynyt suunnilleen ennallaan. Kokonaisaineistossa havaittavat muutokset näkyvät peruskoulun ja 5

6 toisen asteen välisen nivelvaiheen palveluiden sekä nuorten vaikuttamismahdollisuuksiin liittyvien asioiden kehittymisessä. Kokonaisaineisto peittää kuitenkin alleen suuria paikkakuntakohtaisia vaihteluita. Määrällisten tietojen mukaan hankkeen koetaan onnistuneen parhaiten paikallisen yhteistyön tehostamisessa. Myös osallisuuden esille nostaminen tärkeänä tavoitteena saa melko yleisesti hyvät arviot vastaajilta. Kyselyn perusteella hieman runsaat puolet (52 %) vastaajista arvioi hankkeen merkityksen vähintään melko hyväksi palvelujärjestelmän kokonaisuuden kehittäjänä. Koordinoinnin tehostamisen osalta hankkeen merkitykseen uskoo alle puolet (46 %). Paikkakuntakohtaiset erot ovat huomattavat. Laadullinen aineisto toistaa kuvaa hankepaikkakuntien eroista ja polarisaation eri muodoista. Hankepaikkakunnilla koetaan yleisesti palveluiden koordinoinnin tarvetta. Hankevuosien aikana paikallinen ja seudullinen yhteistyö on lisääntynyt. Aineisto nostaa esiin erilaisia hyviä ja huonoja kehiä. Taloudellisten resurssien vähäisyyden nähdään heijastuvan kielteisesti nuorten tasa-arvoisuuteen, osallisuuteen ja toiminnan kehittämiseen. Keskeisinä muutoksina raportoidaan myös elinolojen seurannan lisääntyminen, peruskoulun ja toisen asteen nivelvaiheen kehittyminen ja nuorten osallisuuden merkityksen lisääntyminen. Osallisuushankkeen vaikutus koetaan kattavammin yhteistyön lisääjänä, nuorten osallisuuden läpilyönnin taustavoimana ja peruskoulun ja toisen asteen nivelvaiheen kehittäjänä. Palvelujärjestelmän koordinoinnin lisäämisen osalta hankkeiden erot ovat huomattavat. Yhteisesti voidaan puhua koordinoinnin pohjatyöstä. johon kuuluvat esimerkiksi palvelujärjestelmän kartoittaminen, tiedon levittäminen, yhteisten strategioiden ja tavoitteiden rakentaminen, elinolojen seurantajärjestelmän luominen sekä yhteistyöfoorumien perustaminen. Yhteistyön lisäämisen kohdalla voidaan korostaa osallisuushankkeen roolia koulun ja nuorisotyön yhteistyömuotojen kehittäjänä sekä muutamien hankkeiden kohdalla seutukunnallisen nuorisotyön kehittäjänä. Peruskoulun ja toisen asteen yhteistyön kohdalla osallisuushanke liittyy selvemmin osaksi laajempaa ja monitoimijaista kehittämisverkostoa. Paikoitellen osallisuushankkeella on ollut myönteinen vaikutus nuorisotyön uusien toimintamuotojen rakentajana ja toimenkuvan laajentajana. Keskeisin kritiikki osallisuushanketta kohtaan liittyy siihen, että hankkeella on tehty perustyötä. Paikoitellen on kritisoitu myös sitä, että hanke on esitetty perustyönä, jolloin hankkeen saavutuksia on voitu käyttää eri hallintokuntien intressien edistämiseen. Osallisuushankkeita on paikoin pidetty myös liian voimattomina saamaan aikaan todellisia muutoksia. Hankekoordinaattoreiden omien näkemysten mukaan hanketoiminnan onnistumisen tukena on ollut se, että hankkeet ovat rakentaneet erilaisia verkostoja ja kumppanuuksia, kehittäneet innovatiivisesti ja tarkastelleet nuorten palveluja laajoista, uusista, näkökulmista. Tämän tueksi on tarvittu raamittavia ja yhtenäistäviä käytäntöjä, jotka sitovat verkostot ja kehittämistyön yhteisiin strategioihin ja tavoitteisiin. Nämä yhtenäistävät käytännöt toimivat myös toiminnan rajaajina, koska niiden kautta varmistetaan, että kehittämistyön tavoitteet pysyvät toteuttamiskelpoisuuden rajoissa. Osallisuushankkeet ovat toimineet muuttuvissa toimintaympäristöissä, jolloin erilaisten jatkuvuutta ja pysyvyyttä luovien (ennakoivien) käytäntöjen merkitys kasvaa. Monet osallisuushankkeiden toiminnan hidasteet näyttäisivät perustuvan jatkuvuuden 6

7 ja ennustettavuuden katkeamiseen. Tällaisiksi voidaan lukea henkilöstön vaihdokset, organisaatioiden uudistukset ja valtakunnallisen hankerahoituksen epäselvyydet vuosien syksyllä. Epävarmuuden ja odottelun ilmapiiri näyttäisi olleen keskeinen hanketoimintaa haittaava tekijä. Nuorille suunnatun palvelujärjestelmän kehittämisessä osallisuushankkeet ovat liittyneet osaksi laajempia kehitysprosesseja. Tukena on ollut erilaisia yhteiskunnallisia ja paikallisia ohjausmekanismeja. Osallisuushankkeen kannalta toimintaa tukevat kontekstit ovat muodostuneet esimerkiksi uudesta nuorisolaista, yhteiskuntatakuusta, lapsi- ja nuorisopoliittisista strategioista sekä nivelvaiheen asemasta koulutuspoliittisena painopisteenä. Työvoiman palvelukeskuksilla on ollut paikoin suuri merkitys. Kuntien taloudellisten resurssien vaihtelut ja esimerkiksi seutukunnallisten palveluiden kehittäminen on niin ikään tulkittu hanketoimintaa kontekstoiviksi tekijöiksi. Jos osallisuushanketta arvioidaan kehittämishankkeena, jonka tehtävänä on synnyttää kollektiivisia oppimisprosesseja ja osallistua uusien innovatiivisten palvelukäytäntöjen luomiseen, niin osallisuushankkeen voi sanoa onnistuneen. Monien hankkeiden kokemukset osoittavat, että palvelujärjestelmän ja erilaisten kehittämishankkeiden koordinointi on mahdollista ja hyödyllistä. Tätä kautta hankkeen merkitys näkyy palvelujärjestelmän kehittämisen ohella myös hankepolitiikan kehittäjänä. Alkuperäisen toimenpideohjelman tavoitteiden näkökulmasta osallisuushankkeessa ei juurikaan tuettu maahanmuuttajanuorten sopeuttamista, ura- ja rekrytointipalvelujen kehittämistä ja työpajojen vakiinnuttamista. Alkuperäisen toimenpideohjelman painottama syrjäytymisen ehkäisy ja sen mukainen kohderyhmän määrittely jäi myös hieman sivuun hanketoiminnan kokonaisuudessa. Toisaalta osallisuushankkeen myötä osallisuuden käsite sai uudenlaisia merkityksiä ja laajeni jossain määrin kattamaan myös syrjäytymiseen aiemmin liitettyjä asioita. Hankkeen poikkihallinnollisuus tulkittiin sekä valtakunnallisella että paikallisella tasolla vahvuudeksi, mutta myös haitaksi. Monialaisuus teki hankkeen tavoitteista yhteisiä, mutta vaikeutti samalla laajan sitoutumisen ja yhteisen linjan löytämistä. Varsinkin hankkeen alkuvaiheessa tähän liittyivät erilaiset intressiristiriidat ja vaihtelevat käsitykset osallisuushankkeen tarkoituksesta. 7

8 SAMMANDRAG Jukka Vehviläinen Slutrapporten om delaktighetsprojektet för unga I bakgrunden för det riksomfattande delaktighetsprojektet för unga finns ett åtgärdsprogram från år 2002, i vilket föreslogs lösningar för att öka de ungas delaktighet. Åtgärdsprogrammet hade tagits fram av en sakkunniggrupp och det innehöll 14 centrala åtgärdsrekommendationer. Man beslutade att omsätta rekommendationerna i ett samarbetsförsök mellan staten och kommunerna. Finansieringen av samarbetsförsöket (delaktighetsprojektet) skulle ske som samfinansiering mellan kommunerna och staten (ca 2 miljoner euro på årsnivå). Projekttiden fastställdes till åren Syftet med delaktighetsprojektet var att utveckla bestående förfaranden och verksamhetsmodeller för att förebygga utslagning bland unga och främja deras delaktighet. När projektet avslutas år 2007 genomförs projektverksamhet i form av lokala eller regionala projekt i 37 kommuner. Via regionalt samarbete har sammanlagt mer än 70 kommuner deltagit i projektet. Samordningen av delaktighetsprojektet har skötts av Utbildningsstyrelsen. Också Allianssi ry har deltagit i samordningen av projektet, med särskild betoning på handledningen av ungdomsarbetet. Utvärderingen av delaktighetsprojektet för unga inleddes i början av år I utvärderingen utreddes projektets effekter och uppnåendet av målen. Dessutom gjordes utvecklande utvärdering. Tyngdpunkten i utvärderingen låg på utvärdering av den lokala verksamheten. Utvärderingsmaterialet är både kvalitativt och kvantitativt. Det kvalitativa materialet består av intervjuer och öppna enkäter gjorda på projektorterna. Det kvantitativa materialet består av frågeformulär. I utvärderingen utnyttjades också projektrapporter och annat skriftligt material. Utvärderingen av projektet består både av extern utvärdering och av självvärdering. Den viktigaste externa utvärderingsmetoden var en längdsnittsenkät till de lokala nyckelpersonerna, i vilken man följde förändringarna i levnadsförhållandena och servicesystemet på projektorterna åren Genom enkäten erhölls också rikligt med kvalitativt material om orsakerna till förändringarna och projektens betydelse som förändringsfaktorer. Enligt de kvantitativa resultaten av enkäterna till nyckelpersonerna har läget beträffande servicesystemen och de ungas levnadsförhållanden på projektorterna förblivit närmast oförändrat åren De förändringar som kan skönjas i helhetsmaterialet syns som en utveckling av tjänsterna i övergångsskedet mellan grundskolan och 8

9 andra stadiet och i de frågor som ansluter sig till de ungas påverkningsmöjligheter. Skillnaderna mellan olika orter är dock stora. Bäst tycks projektet enligt de kvantitativa uppgifterna ha lyckats med att effektivera det lokala samarbetet. Också framlyftandet av delaktigheten som ett viktigt mål har lyckats ganska bra. På basis av enkäten bedömde lite över hälften (52 %) av svararna att projektets har haft minst ganska stor betydelse som utvecklare av servicesystemet. När det gäller effektivering av samordningen trodde under hälften av svararna (46 %) på projektets betydelse. Skillnaderna mellan olika orter är betydande. Det kvalitativa materialet upprepar bilden av ortvisa skillnader och olika former av polarisation. På projektorterna upplever man allmänt ett behov av att samordna tjänsterna. Under projektåren har det lokala och regionala samarbetet ökat. Materialet lyfter fram olika slag av goda och onda cirklar. De små ekonomiska resurserna anses återspeglas negativt i de ungas jämlikhet och delaktighet och i utvecklingen av verksamheten. Som positiva förändringar noteras en ökad uppföljning av levnadsförhållandena, utveckling av övergångsskedet mellan grundskolan och andra stadiet och att de ungas delaktighet har fått större betydelse. De största effekterna har delaktighetsprojektet haft som utökare av samarbetet, som bakgrundskraft för genombrottet för de ungas delaktighet och som utvecklare av övergångsskedet mellan grundskolan och andra stadiet. När det gäller samordningen av servicesystemet är skillnaderna mellan olika projekt betydande. Gemensamt är ett grundläggande samordnande arbete, i vilket ingår bl.a. att kartlägga servicesystemet, sprida information, bygga upp gemensamma strategier och mål, skapa ett system för uppföljning av levnadsförhållandena och grunda ett samarbetsforum. I fråga om det utökade samarbetet kan man betona delaktighetsprojektets roll som utvecklare av samarbetsformerna mellan skola och ungdomsarbete samt i fråga om en del projekt som utvecklare av det regionala ungdomsarbetet. I samarbetet mellan grundskolan och andra stadiet uppgår delaktighetsprojektet tydligast i ett bredare utvecklingsnätverk med många aktörer. Ställvis har delaktighetsprojektet haft en positiv inverkan som uppbyggare av nya verksamhetsformer inom ungdomsarbetet och som utvidgare av dess verksamhetsbeskrivning. Den viktigaste kritiken mot projektet riktas mot att projektet har använts för att utföra ett grundläggande arbete. Ställvis har kritik också riktats mot att projektet har presenterats som ett grundläggande arbete, varvid projektets framgångar har kunnat användas för att främja enskilda förvaltningars intressen. Delaktighetsprojekten har också ibland ansetts som alltför kraftlösa för att få till stånd verkliga förändringar. Enligt projektkoordinatorerna har projektverksamheten stötts av att projekten har bildat olika slag av nätverk och partnerskap, varit innovativa i utvecklingsarbetet och granskat servicen för de unga ur nya, breda synvinklar. Till stöd för detta har behövts samlande och förenhetligande förfaranden som sammanbinder nätverken och utvecklingsarbetet till gemensamma strategier och mål. Dessa förenhetligande förfaranden fungerar också som avgränsare av verksamheten, eftersom man via dem försäkrar sig om att målen hålls inom ramarna för det genomförbara. Delaktighetsprojekten har verkat under föränderliga verksamhetsförhållanden, vilket har ökat behovet av olika slag av (förutseende) förfaranden som skapar kontinuitet och beständighet. Många av 9

10 de faktorer som har fördröjt verksamheten i delaktighetsprojekten förefaller att bero på en brytning i kontinuiteten och förutsebarheten. Som sådana kan personalutbyten och organisationsreformer samt de oklarheter som förekom i den riksomfattande projektfinansieringen hösten 2005 och 2006 betraktas. En osäker och väntande atmosfär förefaller att ha varit en viktig faktor som har stört projektverksamheten. I utvecklandet av ett servicesystem som riktar sig till de unga har delaktighetsprojektet utgjort en del av bredare utvecklingsprocesser. Verksamheten har stötts av olika samhälleliga och lokala styrmekanismer. Bl.a. den nya ungdomslagen, samhällsgarantin, de barn- och ungdomspolitiska strategierna och etappmålets ställning som utbildningspolitisk tyngdpunkt har bildat kontexter som ur delaktighetsprojektets synvinkel har stött verksamheten. Servicecentralerna för arbetskraft har ställvis haft en stor betydelse. Också växlingarna i kommunernas ekonomiska resurser och t.ex. utvecklandet av regionala tjänster har tolkats som kontexterande faktorer. Om delaktighetsprojektet bedöms som ett utvecklingsprojekt som har till uppgift att ge upphov till kollektiva inlärningsprocesser och delta i att skapa nya innovativa serviceförfaranden, kan delaktighetsprojektet sägas ha varit en framgång. Erfarenheterna från många projekt visar att det är möjligt och nyttigt att samordna servicesystemet med olika slag av utvecklingsprojekt. Då syns projektets betydelse förutom som utvecklare av servicesystemet också som utvecklare av projektpolitiken. Jämfört med det ursprungliga åtgärdsprogrammet stödde delaktighetsprojektet inte nämnvärt unga invandrares anpassning, utvecklandet av väglednings- och rekryteringstjänsterna eller befästandet av verkstadsverksamheten. Inte heller förebyggandet av utslagning och definierandet av målgruppen för arbetet fick i projektet den plats som de hade i åtgärdsprogrammet. Å andra sidan fick begreppet delaktighet i och med delaktighetsprojektet nya betydelser och utvidgades också i viss mån till att omfatta sådant som tidigare har förbundits med utslagning. Att projektet var tväradministrativt tolkades både på riksplanet och lokalt som en styrka, men också som något negativt. Bredden gjorde att målen blev gemensamma, men samtidigt blev det svårare att skapa ett gemensamt engagemang och hitta en gemensam linje. Till detta anslöt sig i synnerhet i början intressekonflikter och varierande uppfattningar om projektets syfte. 10

11 SUMMARY Jukka Vehviläinen Youth Participation Project final evaluation report The national Youth Participation Project was based on the spring 2002 Action Programme to advance youth participation. Drawn up by an expert body, the Action Programme specified 14 key recommended actions to be implemented as part of a collaborative experiment between central government and the local authorities. The annual costs of the collaborative experiment, equating to about 2 million euros, were to be covered through co-funding from central government and the local authorities. The collaborative experiment was put in place to run from 2003 to The objective of the Participation Project was to develop permanent practices and operating models to prevent marginalisation and advance youth participation. At the time when the project was coming to an end in 2007, project activities were being implemented through local or sub-regional projects organised by 37 local authorities (municipalities), with activities in a total of 70 municipalities through sub-regional co-operation. The Participation Project was co-ordinated by the Finnish National Board of Education (FNBE), with assistance from Finnish Youth Co-Operation Allianssi, specifically focusing on youth work guidance. Evaluation of the Youth Participation Project started in early 2004 and investigated the effectiveness and level of achievement of the project objectives. In addition, the work involved development-oriented evaluation with focus on local project activities. This evaluation is based on both qualitative and quantitative data: qualitative data comprises interviews and open-ended surveys conducted in project municipalities, while quantitative data consists of survey forms. In addition, project reports and other written materials were also used during the evaluation. Project evaluation comprises both external evaluation and self-evaluation conducted as part of individual projects. A central method of external evaluation was a longitudinal survey conducted among key personnel of local projects, monitoring changes in living conditions in the project municipalities and in the status of their service systems between 2004 and The survey also produced plenty of qualitative data, which describes the reasons for changes and the significance of local participation projects as agents of change. The quantitative results of the key personnel survey indicate that the status of the service system and young people s living conditions in project municipalities had remained approximately the same. The changes found in the overall data are visible in 11

12 development of aspects relating to services provided in the transition point between compulsory basic education and upper secondary level and to young people s opportunities for participation. However, the overall data conceals major local variations. Quantitative data indicates that the project is perceived to have been most successful in terms of boosting local co-operation. In addition, raising participation as an important objective generally receives relatively high scores from respondents. Based on the survey, slightly more than half of the respondents (52%) assessed the significance of the project to be at least fairly good in development of the service system as a whole. Less than half of the respondents (46%) believe in the significance of the project in terms of intensifying co-ordination. Local differences are considerable. Qualitative data reinforces how differences between project municipalities and different forms of polarisation are viewed. Project municipalities commonly experience the need to co-ordinate services. Local and sub-regional co-operation has increased during the project period. The data highlights various virtuous and vicious circles. The lack of financial resources is perceived to reflect negatively on young people s equality, participation and development of activities. Other key changes reported also include increasing monitoring of living conditions, improvement of the transition point between basic and upper secondary levels and increasing the significance of youth participation. The impact of local participation projects is perceived most comprehensively in terms of increasing co-operation, forcing a breakthrough in youth participation and improving the basic/upper secondary transition point. There are considerable differences between projects in terms of increasing co-ordination of the service system. Collectively, it is possible to speak about groundwork for co-ordination involving aspects such as charting the service system, disseminating information, building common strategies and objectives, creating a monitoring system for living conditions and setting up cooperation forums. With increasing co-operation, it is fair to highlight the role of participation projects in developing forms of co-operation between schools and youth work and, within a few projects, in developing sub-regional youth work. In terms of co-operation between basic and upper secondary levels, participation projects are more clearly linked as part of a broader multi-party development network. Some projects have played positive role in building new forms of operation in youth work and expanding its sphere of activity. Criticism towards participation projects is primarily related to the fact that they have carried out basic work. In some places, people have also criticised the fact that the project has been presented as being basic work, which means that its achievements have been prone to be used to promote the interests of different branches of administration. Some local projects have also been considered to be too powerless to bring about real changes. According to project co-ordinators own views, the success of project activities has been backed up by the fact that the projects have built various networks and partnerships, developed youth services innovatively and examined them from broad new perspectives. In order to succeed, this has required defining and harmonising practices to tie networks and development work to common strategies and objectives. These har- 12

13 monising practices also work as delimiters of activities, because they are used to ensure that the objectives of development work remain within feasible limits. Participation projects have functioned in changing operating environments, which increases the significance of various (anticipatory) practices that create continuity and stability. Many hindrances to project activities would seem to be based on breakdowns in continuity and predictability. These can be considered to include changes in personnel, organisational reforms and ambiguities in national project funding in the autumn of 2005 and An atmosphere of uncertainty and suspense would appear to have been a major hindrance to project activities. In order to develop the service system intended for young people, participation projects have become part of broader development processes. They have been backed up by various social and local steering mechanisms. Contexts supporting project activities have included the new Youth Act, the social guarantee for young people, child and youth policy strategies and the status of the transition point as an education policy priority. Labour force service centres have played a significant role in some areas. Variations in the financial resources of different local authorities and development of sub-regional services have also been interpreted as being factors creating context for project activities. If the Youth Participation Project is evaluated as a development project aiming to generate collective learning processes and to participate in creating new innovative service practices, it is fair to say that the project has been successful. The experiences of many local projects demonstrate that co-ordination of the service system and various development projects is possible and useful. In this sense, the project s significance is also visible in development of project policy, alongside development of the service system. From the perspective of the objectives set out in the original Action Programme, however, the Participation Project did not do much to support the adjustment of young immigrants, development of careers and recruitment services and establishment of workshops as a permanent form of provision. In addition, prevention of marginalisation, emphasised in the original Action Programme, and definition of the target group accordingly had also been slightly overshadowed by other types of project activities. On the other hand, the project created new definitions of the concept of participation, which also expanded to cover some aspects previously associated with marginalisation. The cross-sectoral nature of the project was interpreted both at national and local levels as being a strength, but also a weakness. The multidisciplinary approach made project objectives common to everyone, but it also made it difficult to ensure broad commitment and find a common line of action. At the early stages in particular, this involved various conflicts of interest and varying understandings of the rationale of the Participation Project. 13

14 1 JOHDANTO Valtakunnallisen Nuorten osallisuushankkeen taustat ulottuvat vuoden 2002 maaliskuuhun. Pääministeri Paavo Lipponen kutsui koolle työmarkkinakeskusjärjestöt, Kuntaliiton, kirkon, sosiaali- ja terveysministeriön, työministeriön ja opetusministeriön ministerit ja virkamiehet sekä nuorisotutkimuslaitosten ja nuorisojärjestöjen vastuuhenkilöt keskustelemaan siitä, miten nuorten osallistumista voitaisiin edistää yhteiskunnassa. Koolle kutsutuista muodostetun johtoryhmän tarkoituksena oli tehdä ratkaisuesityksiä nuorten oppimisen edistämisestä, oppimisympäristöjen kehittämisestä sekä oppimis- ja työllistymisedellytysten parantamisesta. Huomioon otettaviin asioihin kuului myös maahanmuuttajanuorten tarpeet ja sopeutuminen yhteiskuntaan. (Toimenpideohjelma nuorten osallisuuden edistämiseksi 2002.) 1 Kesäkuussa 2002 tämän johtoryhmän työn tuloksena syntyi toimenpideohjelma, jossa esitettyjä toimenpide-ehdotuksia perusteltiin seuraavilla tavoitteilla: Vaikka suurin osa nuorista voi hyvin, on keskeiseksi tavoitteeksi asetettava viimeaikoina lisääntyneen ja vuosittain kertaantuvan nuorten syrjäytymistrendin pysäyttäminen ja kääntäminen laskuun. Nuorten osallisuuden edistämistyötä on jatkettava (Toimenpideohjelma nuorten osallisuuden edistämiseksi 2002). Toimenpideohjelma on luonteeltaan varsin kattava asiakirja, jossa käydään läpi nuorten syrjäytymisen ehkäisyyn ja osallisuuden lisäämiseen liittyviä toimenpiteitä sekä esitetään keskeisiä ongelmia. Asiakirja konkretisoitui 14 toimenpidesuositukseksi (liite 2). Toimenpideohjelman varsinaisena lopputulemana voidaan kuitenkin pitää päätöstä aloittaa valtion ja kuntien yhteistoimintakokeilu, jossa johtoryhmän työstämät toimenpide-ehdotukset sovellettaisiin käytäntöön. Yhteistoimintakokeilun kustannukset (vuosittain noin 2 milj. euroa) päätettiin rahoittaa puoleksi kokeilukunnista ja puoleksi valtion budjetista sisäisinä siirtoina. Yhteistoimintakokeilun kestoksi sovittiin vuodet Kunnille lähetettiin lokakuussa 2002 kutsu hakeutua kehittämishankkeeseen. Opetusministeriöön saapui määräaikaan mennessä 73 hakemusta. Valtionavustusta myönnettiin 39 kunnalle tai seutukunnalle. Avustuksen myöntämisessä otettiin huomioon myös alueelliset seikat siten, että mukaan saatiin erilaisia ja 14

15 erikokoisia kuntia sekä seutukuntia eri puolilta Suomea. Yhteensä hankkeeseen tuli mukaan 62 kuntaa (Osallisuushankkeen toimintakertomus 2003). Vuonna 2003 opetusministeriö siirsi osallisuushankkeen valtakunnallisen koordinoinnin opetushallitukselle. Suomen nuorisoyhteistyö Allianssi ry osallistui myös hankkeen koordinointiin 3 Osallisuushankkeen toteuttamista, seurantaa ja arviointia varten perustettiin johtoryhmä maaliskuussa Kehittämishankkeen nimeksi muodostui sittemmin valtakunnallinen Nuorten osallisuushanke. Hankkeen arviointitutkimus aloitettiin vuoden 2004 alussa. 5 Arvioinnin tarkoituksena oli selvittää hankkeen vaikuttavuutta ja tavoitteiden saavuttamista. Vaikuttavuuden arvioinnin ohella toteutettiin kehittämistä tukevaa arviointia, jossa korostuu arviointitiedon hyödyntäminen hanketoiminnassa sekä yhteiskunnallisen päätöksenteon tukena. Luvussa 2 määritellään osallisuushanketta ja tarkastellaan hanketoimintaan liittyviä konteksteja. Lisäksi luvussa kuvataan osallisuushankkeen alkuvuosien toimintaa aikaisempien arviointiraporttien pohjalta (Vehviläinen 2005;2006). Luvussa 3 kuvataan hankkeen arviointia. Luvussa 4 tarkastellaan paikkakuntien elinolojen ja palvelujärjestelmän tilaa ja niissä tapahtuneita muutoksia vuosien aikana. Luvussa 5 keskitytään paikkakunnalla tapahtuneisiin muutoksiin ja osallisuushankkeen merkitykseen muutoksen tekijänä. Luvussa 6 tehdään yhteenveto paikallisten hankkeiden toiminnasta. Luvussa 7 esitellään ideaalityyppisiä mallinnoksia ja konkreettisia käytäntöjä osallisuushankkeiden toimintakäytännöistä. Luvussa 8 käydään loppukeskustelua hankekokonaisuudesta. 1 Johtoryhmän puheenjohtajaksi nimettiin työministeri Tarja Filatov. Sihteereiksi kutsuttiin opetusneuvos Tarja Riihimäki opetusministeriöstä ja ylitarkastaja Anneli Tallqvist työministeriöstä. Työryhmässä oli edustus seuraavista asiantuntijaelimistä: opetusministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, työministeriö, valtiovarainministeriö, Kuntaliitto, Kirkkohallitus, Akava / OAJ ry, Palvelutyönantajat, SAK ry, STTK ry, Teollisuuden ja Työantajain Keskusliitto, Sitra, Nuorisotutkimusverkosto ja Nuorisoasian neuvottelukunta. 2 Valtion rahoitusosuus ei aivan tällaisenaan toteutunut hankkeen viimeisten vuosien aikana. Vuoden 2006 toimintaan kunnille jaettiin valtionavustuksina noin euroa (Osallisuushankkeen toimintakertomus 2006) ja vuoden 2007 toimintaan noin euroa. 3 Opetushallituksessa hankkeen koordinoinnista vastasi ensin Elise Virnes (ent. Hänninen). Vuoden 2005 syksyllä valtakunnallisena koordinaattorina aloitti Susanna Pirttinen. Allianssi ry: n puolelta koordinointiin osallistuivat kehittämispäällikkö Hannu Kareinen ja häntä vuosina sijaistanut Liisa Sahi. 4 Johtoryhmän puheenjohtajana toimi aluksi vuosien aikana ylijohtaja Heli Kuusi Opetushallituksesta, vuoden 2007 alussa johtoryhmän puheenjohtajaksi tuli kehitysjohtaja Markku Rimpelä Opetushallituksesta. Johtoryhmässä olivat edustettuina opetusministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, työministeriö, Suomen Kuntaliitto, Suomen nuorisoyhteistyö Allianssi ry ja Opetushallitus. 5 Tutkimuksen ja arvioinnin suunnittelu aloitettiin vuoden 2003 aikana. Varsinaisesti arviointitutkimus käynnistyi vuoden 2004 alusta kahtena osatutkimuksena. Arviointia tehtiin Tampereen yliopiston Työelämän tutkimuskeskuksen sekä nuorisotutkimusverkoston toimesta. Nuorisotutkimusverkostosta osallisuushankkeen tutkijaksi ryhtyi Petri Paju. Hankkeen kuluessa nuorisotutkimusverkosto jättäytyi kuitenkin pois osallisuushankkeen arvioinnista. 15

16 2 VALTAKUNNALLINEN NUORTEN OSALLISUUSHANKE 2.1 Johdatus osallisuushankkeen määrittelyyn Toimenpideohjelmassa puhutusta yhteistoimintakokeilusta siirryttiin siis valtakunnalliseen Nuorten osallisuushankkeeseen, joka toteutettiin kaikkiaan 37 kunnan organisoimina paikallisina tai seudullisina hankkeina. 1 Seudullisen yhteistyön myötä hanketoiminnassa oli mukana kaikkiaan 75 kuntaa. Alkuperäiset hankepaikkakunnat ja niiden sijoittuminen eri puolille Suomea on kuvattu liitteessä 1. Osallisuushankkeen määrittelemiseen on monta mahdollista tapaa. Ensimmäisessä näkökulmassa hankkeen sisältöä voidaan hakea siitä, mihin hankkeella on pyritty ja miten paikalliset tai seudulliset osallisuushankkeet ovat itse määritelleet oman toimintansa. Osallisuushankkeen tavoitteet määriteltiin toimenpideohjelmassa, mutta tästä ohjelmasta tiivistyivät tavoitteiksi kuntien perustoimintojen kehittäminen nuorten osallisuutta lisäävällä ja syrjäytymistä vähentävällä tavalla. Lisäksi osallisuushankkeen kohdalla on alusta saakka korostettu poikkihallinnollisen ja moniammatillisen työotteen tärkeyttä. Hankkeesta tehdyssä alkukartoituksessa paikallisten hankkeiden yhteistyökumppaneiksi mainittiin koulutoimi, sosiaali- ja terveystoimi, sivistystoimi, nuorisotoimi sekä kulttuuri- ja vapaa-aikatoimi. Muina yhteistyökumppaneina olivat esimerkiksi poliisi, seurakunnat ja alueen nuoriso- ja liikuntajärjestöt. Paikallisessa yhteistyössä on mukana myös järjestöjä, yhdistyksiä ja muita toimijoita. (Nuorten osallisuushankkeen alkukartoitus 2003.). Näin osallisuushanke näkyy sekä tavoitteiden että toiminnan tasolla selvästi monialaisena ja poikkihallinnollisena hankkeena. Monialaisuus ja poikkihallinnollisuus yhdessä hankkeen pitkän keston ( ) muotoilevat osallisuushankkeesta omanlaisensa hankkeen. Tästä huolimatta osallisuushanke asettui useimmilla paikkakunnilla paikallisen pal- 1 Hankkeen käynnistyessä mukana oli 39 kuntaa, Riihimäki ja Kaskinen jäivät pois kesken hankekauden 16

17 velujärjestelmän ja hanketoiminnan kokonaisuuteen, yhdeksi tekijäksi muiden joukossa, muiden rinnalle ja tavoitteiden mukaisesti myös muita hankkeita kehittämään pyrkien. Myös hankekauden aikana oli meneillään runsaasti hankkeita, joiden tavoitteet olivat hyvin pitkälti samanlaiset osallisuushankkeen kanssa. Yhtenä esimerkkinä voidaan mainita Onnistuvat opit hanke, jossa pyrittiin niin ikään lisäämään palvelujärjestelmän koordinointia. Tässä toimintaympäristössä tullaan siihen kysymykseen, että mikä erottaa ja nostaa osallisuushankkeen esiin hankkeiden runsaudesta. Valtakunnallinen osallisuushanke oli valtiolähtöinen hanke, jolla pyrittiin kehittämään kuntien toimintaa. Tällainen näkemys osallisuushankkeesta kuljettaa hanketta pois perinteisestä projektimaisen toiminnan logiikasta. Paju (2004) on tulkinnut, että osallisuushanke on yksi esimerkki 2000-luvun alussa alkaneesta poliittisten ohjelmien aikakaudesta. Tälle ohjelma-aikakaudelle on leimallista kevyiden ja koko maassa operoivien pitkäkestoisten hankkeiden tulo paikallisten projektien ja palvelujärjestelmän rinnalle. Käytännössä osallisuushanke ja siihen liittyvät valtion resurssit otettiin useimmissa kunnissa vastaan perinteisen projektiajattelun logiikalla. Arvioinnin näkökulmasta valtakunnallisen osallisuushankkeen ymmärrettiin poliittiseksi ja sosiaaliseksi toimenpideohjelmaksi, jonka tarkoituksena on tuottaa yhteiskuntapolitiikan kehittämisen kannalta olennaista tietoa (esim. Pawson & Tilley 1997). Kukin osahanke ymmärrettiin kehittyväksi prosessiksi ja interventioksi, jonka avulla pyritään kehittämään paikallisen palvelujärjestelmän toimintaa. Tämä paikallisen ja valtakunnallisen toiminnan analyyttinen erottaminen on tärkeää. Paikallisen hanketoiminnan ytimessä olivat hankekoordinaattori ja hankkeen ohjausryhmä. Näiden varsinaisten hanketoimijoiden ohella hankkeen yhteydessä on tarkasteltava kunnan toimintaa kokonaisuudessaan sekä toisaalta kunnan toimintaympäristöä (elinoloja, taloudellista tilaa, palvelujärjestelmän tilaa yms.). Paikallinen toimintaympäristö muodostaa reunaehdot ja kontekstin hanketoiminnalle. Valtakunnallisella tasolla reunaehdot ja kontekstit muodostuvat esimerkiksi siitä, kuinka paikallista hanketoimintaa resursoidaan, ohjataan ja arvioidaan. Toisaalta kontekstit muodostuvat siitä laajemmasta toimintaympäristöstä ja niistä instituutioista, joiden sisällä ja joihin suhteessa osallisuushanke on toiminut. Eräs keskeinen konteksti muodostuu muutoksesta. Osallisuushankkeet toimivat paikallisessa ja seudullisessa kuntakentässä, jonka tulkitaan yleisesti olevan jatkuvassa muutoksen ja kehittämisen tilassa. Esimerkiksi kuntapalveluiden uusista järjestämistavoista on tullut Kalliolan ja Nakarin (2006) mukaan muutosideologioiden kohde. Muutoksiin liittyy usein myös epävarmuus tulevasta. Konteksteihin palataan myöhemmin on nimittäin niin, että paikallisten osallisuushankkeiden toiminnassa sekä toisaalta toimintaympäristöissä on ollut 17

18 runsaasti eroja. Keskeiseksi kysymykseksi muodostuu se, missä määrin hankkeet ovat erilaisia ja mitä samaa voidaan paikallistaa tämän erilaisuuden takaa? 2.2 Paikallisten hankkeiden erot ja samanlaisuudet Ensimmäiset systemaattiset tiedot osallisuushankkeiden toiminnasta saatiin vuoden 2003 projektiraporteista sekä projektipäällikön tekemästä alkukartoituksesta. Alkuvaiheen aineistossa näkyi selvästi osallisuushankkeen tavoitteiden laajuus ja hankkeiden kirjavuus. Monella paikkakunnalla toimintaa oli lähdetty kehittämään eräänlaisen ongelma-analyysin avulla. Osallisuushanke nähtiin keinona ja mahdollisuutena ja sille haettiin sopivaa roolia paikallisessa toimintaympäristössä. Hankkeiden keskuudessa oli erilaisia käsityksiä hanketoiminnan luonteesta ja tavoitteista. Osaltaan kysymys oli edellä viitatusta asiasta eli tulisiko osallisuushankkeen olla projekti vai ohjelma. Projektikehyksessä osallisuushankkeen kohderyhmäksi saatettiin määrittää tietty yksittäisten nuorten ryhmä, jolle tarjottaisiin (projekti)palveluja. Toiset hankepaikkakunnat olivat ymmärtäneet osallisuushankkeen perusajatuksen siten, että kyseessä on laaja-alainen kehittämishanke, jonka aikavolyymi on suhteellisen pitkä ainakin projektiperinteeseen verrattuna. Nämä hankkeet olivat lähteneet rakentamaan työtä pitkäjänteisesti, ja lyhytkestoisen projektihenkäyksen sijaan uskallettiin lähteä kartoittamaan, selvittämään ja pohjustamaan hanketoiminnan merkitystä ja profiilia. Tämä ohjelmalogiikan ja perinteisen projektimaisen toiminnan erottelu ei suinkaan tarkoita sitä, että hankkeet olisivat jakautuneet selkeästi kahteen leiriin. Enemmänkin kysymys oli siitä, että monella paikkakunnalla ohjelmamuotoista kehittämistyötä ja konkreettista projektityötä tehtiin samaan aikaan. Helmikuussa 2004 hankekoordinaattoreilta kysyttiin toimenpideohjelmassa esitettyjen 14 tavoitteen ja painopistealueen tärkeyttä oman hankkeen näkökulmasta ja kokonaisajanjaksoa ( ) tarkastellen. Yleisimmin jaettuina tavoitteina pidettiin perustoimintojen vahvistamiseen pyrkimistä, lasten ja nuorten vaikutusmahdollisuuksien parantamista ja sektorirajat ylittävän lapsija nuorisopolitiikan rakentamista. Vähiten kannatusta saavat maahanmuuttajanuorten kotouttamisen tukeminen, työpajatoiminnan vakiinnuttaminen sekä ura- ja rekrytointipalveluiden kehittäminen. Näiden tavoitteiden kohdalla kysymys oli siitä, että toiminnan kohdetta ongelmaa, kehittämistarvetta ei tulkittu olevan olemassa tai sitten kyseisen asian tulkittiin olevan muiden toimijoiden vastuulla. Osallisuushankkeissa tehtiin sitä, mitä pidettiin mahdollisena ja tarkoituksenmukaisena. Hankkeen tavoitteiden muotoutumiseen ja koko toimintaan vaikutti myös se, minkä hallintokunnan organisoimasta hankkeesta oli kyse. Vaikka osallisuushanke nähtiin ainakin valtakunnan tasolla koko kunnan 18

19 hankkeena, niin kuntien sisällä hankkeet usein luokiteltiin omaksi tai toisten hankkeeksi 2. (Vehviläinen 2005) Paikalliset hankkeet edustivat hyvin erilaisia kuntia ja alueita, joilla oli paikallisia erityispiirteitä ja tarpeita. Eräs hankkeiden välinen ero liittyi siihen, että monet hankkeet painottivat seutukunnallisuuden huomioimista. Varsinkin hajaasutusalueella osallisuushankkeille asetettiin usein tavoitteeksi nuorten kiinnittäminen omaan kuntaan tai seutuun. Nuorten osallisuushankkeella tavoiteltiin myönteisten mielikuvien luomista alueesta ja sen vetovoimaisuuden lisäämistä, minkä on tarkoitus ehkäistä nuorten poismuuttoa. Osallisuus kytkettiin nuorten ja paikkakunnan yhteiseen tulevaisuuteen, elinkeinoelämän ylläpitäminen ja nuorten työelämään sijoittuminen niveltyivät luontevasti yhteiseksi tavoitteeksi. Keväällä 2004 toteutettiin hankkeiden ohjausryhmien jäsenille tarkoitettu laajahko kysely. Tässä kyselyssä ohjausryhmien jäseniä pyydettiin arvioimaan oman kuntansa elinoloja ja hankkeen toimintaedellytyksiä. Tämän lähtötasokartoituksen ohella ohjausryhmien jäsenet arvioivat hankkeen etenemistä ja kertoivat omin sanoin näkemyksiään hankkeen tuomasta lisäarvosta ja vaikuttavuudesta (Vehviläinen 2005). Vastaajilta kysyttiin, mitä sektoria tai toimialaa hän edustaa hankkeen ohjausryhmässä. Runsas neljännes vastanneista (27 %) oli nuorisotoimen edustajia. Viidennes vastaajista edusti peruskoulua ja joka kymmenes ammatillista koulutusta. Kaikkiaan koulutus- ja sivistystoimen edustajia oli runsas kolmannes aineistosta (37 %). Sosiaali- ja terveystoimen edustajia oli 15 prosenttia vastanneista, ja työvoimahallinnon alaan kuului noin joka kymmenes vastaaja. Keskushallinnon edustajia oli 7 prosenttia. Paikkakunnittain tarkasteltuna vaikuttaa ilmeiseltä, että kuntien ja kaupunkien asiantuntijoiden näkemyksissä oli eroja osallisuushankkeen alkuvaiheessa. Esimerkiksi osallisuushankkeen kannalta olennainen valmius poikkihallinnolliseen yhteistyöhön erosi selvästi eri paikkakunnilla. Paju (2004b) vertaili hankepaikkakuntia toisiinsa väestökehityksen, talouden, äänestysaktiivisuuden, koulutustason, nuorisotyöttömyyden ja lasten sosiaalisten ongelmien suhteen. Hankepaikkakunnat olivat kooltaan huomattavan erikokoisia: samassa valtakunnallisessa hankkeessa olivat niin Helsinki kuin asukkaan Sahalahtikin. Toisaalta kuntien väestökehityksessäkin oli huomattavia eroja, sillä yhtäällä ollaan enimmäkseen huolissaan palveluiden, toisaalla ihmisten riittävyydestä (emt.). Kuntien välillä oli eroja myös kuntatalouden tilassa. Kun- 2 Paikalliset hankkeet lähtivät kehittämään tuota palvelujärjestelmää tietyn hallintokunnan organisoimina hankkeina. Pajun (2004c) eri lähteistä yhdistelemän tiedon mukaan hanke sijoittui hallinnollisesti useimmiten nuorisotoimeen (22 hanketta). Koulutoimen hankkeita oli 13 kappaletta ja 4 hanketta sijoittui keskushallintoon 19

20 tien välillä oli selviä eroja myös muiden tarkasteltujen asioiden suhteen. Nämä elinolojen erot heijastuivat myös esimerkiksi kuntien lapsi- tai nuorisopoliittisiin ohjelmiin, kehittämistä suunnattiin sinne, missä indikaattoreiden mukaan on ongelmia. Paju (emt.) tyypitteli hankepaikkakunnat kasvukeskuksiin, uuden ja vanhan mallin onneloihin ja maakuntakeskuksiin. Vaikka tyypittelyt ovat osin ongelmallisia, kunnissa on usein piirteitä monesta tyypistä, niin tyypittely antaa jotakin osviittaa paikallisista eroista. Kasvukeskusten hankekunnille on leimallista korkea koulutustaso, muuttovoitto, matala työttömyys, sukupuolijakauman tasaisuus ja korkea tulotaso. Maahanmuuttajia on näissä kunnissa absoluuttisesti ja suhteellisesti eniten. Uuden mallin onnelat ovat Pajun mukaan parhaiten onnistuneet yhdistämään maaseudun ja kaupungin hyvät puolet. Nämä kunnat sijaitsevat lähellä kasvukeskuksia. Talous on vakaa, väestön koulutustaso suhteellisen hyvä, sosiaalisia ongelmia on vähän ja työttömyys matalalla tasolla. Vanhan mallin onnelat ovat kuntia, joiden taloudessa ja työllisyydessä on parantamisen varaa. Väestön koulutustaso on suhteellisen matala. Väestön ikääntyminen ja muuttotappio koetaan ongelmaksi. Kuntien vahvuutena on sosiaalisten ongelmien vähäisyys ja pienillä paikkakunnille tyypillinen yhteisöllisyys. Maakuntakeskukset ovat kuntia, joille on leimallista oman alueensa keskuksena toimiminen. Näille kunnille on tyypillistä korkea koulutustaso, mutta toisaalta myös työttömyys on usein ongelmana. Sosiaaliset ongelmat voivat olla väestöön suhteutettuna pahempia kuin kasvukeskuksissa Kuntien toimintaympäristön vaihtelut on luonnollisesti otettava huomioon osallisuushankkeiden toiminnan tarkastelussa. Paikalliset hankkeet toimivat hyvin erilaisissa toimintaympäristöissä, ja tästä syystä niiden toiminta suuntautui hieman eri tavalla. Hankkeiden yhteisenä elementtinä on ollut osallisuushankkeen ytimessä oleva paikallinen koordinaattori, jonka tehtävänä oli huolehtia paikallisen hanketoiminnan organisoinnista ja suunnitella toimenpide-ehdotusten toteuttamista omassa kunnassaan. Hankekoordinaattorin työn tukena toimivat paikalliset ohjausryhmät, joissa oli edustus eri hallintokunnista tai muista nuorten asioita tuntevista tahoista. Niin ikään kaikille hankkeille oli asetettu tavoitteeksi paikallisen yhteistyön kehittäminen ja toimintojen koordinointi. Osallisuushankepaikkakunnille yhteistä toiminnan kontekstia on mahdollista hakea paikallisten asiantuntijoiden näkemyksistä. Syksyllä 2005 tehdyssä kyselyssä hankepaikkakuntien avainhenkilöitä pyydettiin nimeämään omaan työhön ja toimialaan liittyviä keskeisiä ongelmia ja kehittämishaasteita. Tämän kyselyn vastauksista tematisoitiin neljä toisiinsa liittyvää keskustelunaihetta tai teemaa. Nämä tematisoinnit on esitelty hankkeen aikaisemmassa raportissa (Vehviläinen 2006), mutta tässä yhteydessä niihin palataan lyhyesti. Tematisoinnit kuvaavat hanketoiminnan kontekstia, koska ne ovat tulkintoja palvelujärjestelmän tilasta, 20