Suurten kaupunkien tulevaisuus ja tulevaisuuden kaupunkipolitiikka

Transkriptio

1 Santtu von Bruun, Torsti Kirvelä Suurten kaupunkien tulevaisuus ja tulevaisuuden kaupunkipolitiikka Acta nro 212

2 Santtu von Bruun Torsti Kirvelä Suurten kaupunkien tulevaisuus ja tulevaisuuden kaupunkipolitiikka Ennakointihankkeen loppuraportti HELSINKI 2009

3 TEKIJÄT Santtu von Bruun Torsti Kirvelä 1. painos ISBN (nid.) ISBN (pdf) ISSN Suomen Kuntaliitto Helsinki 2009 Painopaikka: Kuntatalon paino, Helsinki Myynti: Suomen Kuntaliiton julkaisumyynti Faksi (09) Tilausnumero Suomen Kuntaliitto Toinen linja 14 PL Helsinki Puh. (09) 7711 Faksi (09)

4 3 Esipuhe Työpaikkojen, työikäisen väestön, koulutusmahdollisuuksien ja yleensäkin elinvoiman keskittyminen suurille kaupunkiseuduille tulee jatkumaan. Globaalit muutostekijät, ihmisten hakeutuminen koulutus- ja työmahdollisuuksien ääreen, elämäntapojen muutokset ja myös ilmastonmuutos puoltavat tämänsuuntaista kehitystä. Näin kertoo meille käsissäsi oleva Santtu von Bruunin ja Torsti Kirvelän laatima raportti. Kaupungistuminen Suomessa tapahtui historiallista tekijöistä johtuen myöhemmin kuin muualla Euroopassa. Niinpä myös kaupunkipolitiikkamme on ohutta. Sen vahvistamista eittämättä tarvitaan. Raportissa panelistit esittävät, että kaupunki toiminnallisena ja talousalueena sekä hallinnollisena rakenteena tulisi yhdistää. Onkin helppo yhtyä näkemykseen, että aikaa myöten hallinnolliset rakenteet tulevat mukautumaan työssäkäyntialuepohjaisiin vetovoimakokonaisuuksiin. Kunta- ja palvelurakennehankkeen tavoitteena on myös vahvistaa kaupunkiseutuja. Työssä tarvitaan nykyistä toimivampia kaupunkien ja valtion välisiä neuvottelu- ja sopimusyhteyksiä. Näin voidaan myös varmistaa, että eri osapuolet toimivat samojen tavoitteiden mukaisesti. Raportti tarjoaa meille uusia näkemyksiä kaupunkipolitiikan kehittämiseksi. Sitä tarvitaan Suomen kilpailukyvyn varmistamiseksi yhä kovemmassa maailmanlaajuisessa kamppailussa. Haluan esittää lämpimät kiitokseni hankkeen osarahoittajille ja yhteistyökumppaneille sekä kaikille tähän tutkimukseen osallistuneille. Risto Parjanne toimitusjohtaja Suomen Kuntaliitto SUURTEN KAUPUNKIEN TULEVAISUUS JA TULEVAISUUDEN KAUPUNKIPOLITIIKKA

5 4 ACTA

6 5 Sisältö Esipuhe 3 Tiivistelmä 7 Resumé 10 Summary 13 1 Johdanto 16 2 Tutkimuksen tavoite ja toteuttaminen Menetelmä ja hankkeen rakenne Hankkeen eteneminen syksy kevät syksy kevät Tarkasteltavat kaupunkiseudut ja asiantuntijapaneeli Ennakointihankkeen osapuolet ja organisointi Analysointi ja tulokset 21 3 Suurten kaupunkiseutujen tulevaisuus ja siihen vaikuttavat muutosilmiöt Globaalitalous ja talouden uudelleen rakenteistuminen 23 Suurten kaupunkiseutujen merkitys korostuu 24 Kansainvälinen kilpailu kohdistuu yhä enemmän myös osaamisintensiivisille aloille 25 Murrosilmiöitä 26 Protektionistiset kansallisvaltiot 26 Energian hinnan nousu Taantuma nopeuttaa elinkeino- ja aluerakenteen muutosta 27 Kuntien taloudelliset haasteet kasvavat 28 Heikkoja signaaleja suuremmasta muutoksesta Nuoret ja työikäinen väestö keskittyy suurille kaupunkiseuduille Ilmastonmuutos muuttaa suomalaista alue- ja elinkeinorakennetta 32 Kohti ilmastotehokasta yhdyskunta- ja kaupunkiseuturakennetta 33...ja asumista 34 Etätyö ja teknologia 35 Valtio ohjaa maankäyttöä ja rakentamista entistä voimakkaammin Arvot ja elämäntavat moninaistuvat 37 SUURTEN KAUPUNKIEN TULEVAISUUS JA TULEVAISUUDEN KAUPUNKIPOLITIIKKA

7 6 Suuret kaupungit mahdollistavat hyvin erilaisia elämäntapoja 38 Yksilöllistyminen ja yhteisöjen muutos 39 Merkittävä haaste kunnille ja niiden päätöksenteolle Alueellinen keskittyminen jatkuu Suomikin on yhä enemmän kaupunkien maa 40 Satelliittikaupungit 42 Kehityskäytävät Asuinpaikkavalinnat ja kaupunkimaisen elämäntavan yleistyminen 43 Asuinalueiden polarisaatio ja turvallisuus 44 Kakkosasunnot Palvelutarjonta ja -tuotanto 46 Palveluita karsitaan ja priorisoidaan 47 Paikallinen innovointi ja kehittämistoiminta vastaan valtion normiohjaus 48 Kuluttajavalta ja kuluttajalähtöinen toimintatapa Maahanmuutto kohdistuu vain harvoille kaupunkiseuduille 49 Integraatio vastaan segregaatio Tuloerojen kasvu ja lisääntyvä sosiaalinen segregaatio 51 Keskiluokka kutistuu ja osa työvoimasta ajautuu työmarkkinoiden ulkopuolelle 52 Syntyy uudenlainen marginaali 53 ja saattaa syntyä uudenlainen luokkayhteiskunta Kuntarakenne suurilla kaupunkiseuduilla 55 Kaupunkiseudun kuntien välinen kilpailu 55 Kuntaliitos vai yhteistyö 58 Kehityksen 4 vaihtoehtoista polkua 59 Maakuntien liittojen rooli suurten kaupunkiseutujen kehittämisessä 63 4 Tulevaisuuden alue- ja kaupunkipolitiikka sekä johtopäätöksiä 64 Valtion vaikutusmahdollisuudet 65 Keskittävää vai tasaavaa politiikkaa 65 Keskittymisestä elinvoimaa 67 Suurkaupunkipolitiikalle on suuri tarve 68 5 Suurkaupunkipolitiikan ja kaupunkien kehittämisen painopisteitä _ 71 Kilpailukyky sekä innovaatio- ja osaamiskeskittymien vahvistaminen 71 Yliopistoverkko ja -politiikka 73 Työperäisen maahanmuuton edistäminen ja maahanmuuttajien kotouttaminen 74 Segregaation ehkäiseminen ja sosiaalisen koheesion edistäminen 75 Liikenneinfrastruktuuri ja joukkoliikenne 77 Kuntarakenne ja maankäyttö 79 6 Suurten kaupunkien välinen yhteistyö 81 Lähteet 82 Liitteet Liite 1. Asiantuntijapaneelin valinta 83 Liite 2. Asiantuntijapaneelin jäsenet 85 ACTA

8 7 Tiivistelmä Santtu von Bruun & Torsti Kirvelä (2009): Suurten kaupunkien tulevaisuus ja tulevaisuuden kaupunkipolitiikka. Ennakointihankkeen loppuraportti. Acta nro 212. Suomen Kuntaliitto. Helsinki Suomen Kuntaliitto käynnisti marraskuussa 2007 Suurten kaupunkien tulevaisuutta luotaavan ennakointihankkeen yhteistyössä Työ- ja elinkeinoministeriön sekä Urbanismisäätiön kanssa. Hankkeen tavoitteena on ollut ennakoida suurten kaupunkiseutujen kannalta merkittäviä toimintaympäristön muutoksia, mahdollisia tulevaisuuspolkuja ja kehitysvaihtoehtoja. Hankkeessa on hyödynnetty Delfoi-menetelmää. Se perustuu asiantuntijapaneelin anonyymisti esittämiin arvioihin tarkastelun kohteena olevista aihealueista ja niihin liittyvistä tulevaisuuden kehityskuluista. Esitettyjä arvioita syötetään takaisin asiantuntijapaneelille lisätarkastelua varten. Hankkeen tulokset heijastavat paneelissa olleiden asiantuntijoiden käsityksiä Suomen suurten kaupunkiseutujen tulevaisuudesta ja niihin vaikuttavista muutosvoimista sekä niiden kehittämisestä ja suomalaisesta kaupunkipolitiikasta. Arvioiden mukaan Suomessa ollaan pikemminkin kaupungistumiskehityksen alkupäässä kuin loppupäässä ja suurten kaupunkiseutujen merkitys korostuu tulevaisuudessa yhä enemmän. Erityisesti taloudellinen kehitys perustuu pitkälti suurten kaupunkiseutujen ja niiden keskuskuntien kilpailukykyyn. On todennäköistä, että elinkeinoelämän, työpaikkojen ja työikäisen väestön keskittyminen harvoille elinvoimaisille kasvuseuduille kiihtyy. Näitä ovat erityisesti Helsingin metropolialue ja suurimmat kaupunkiseudut. Suurimpia kaupunkeja ympäröi pienempien kaupunkien ja kuntien muodostama elinvoimainen kehysalue. Suurten kaupunkiseutujen vaikutusalueen ulkopuolelle jää vain harvoja menestyjiä. Monin paikoin syntyy selvästi taantuvia alueita ja kaupunkiseutujakin. Todennäköisesti koko maa ei tule enää olemaan asuttuna. On mahdollista, että osa suuristakin kaupunkiseuduista muuttuu taantuvaksi. Näillä kaupunkiseuduilla on Suomen talouden ja aluerakenteen tasapainon kannalta keskeinen asema. Niiden heikkeneminen johtaisi laajan ympäröivän alueen ja niistä riippuvaisten pienempien kaupunkiseutujen taantumiseen. SUURTEN KAUPUNKIEN TULEVAISUUS JA TULEVAISUUDEN KAUPUNKIPOLITIIKKA

9 8 Kehityksen taustalla vaikuttaa useita toisiinsa liittyviä muutosvoimia. Merkittävimpinä pidettiin talouden globaalia rakennemuutosta ja sen vaikutuksia paikallistalouteen, työikäisen väestön hakeutumista alueille, jotka tarjoavat hyvät opiskelu- ja työllistymismahdollisuudet, ilmastonmuutosta ja sen torjuntaa sekä energian hinnan nousua. Nämä vaikuttavat muun muassa ihmisten asuinpaikkavalintoihin, elinkeinoelämän sijoittumispäätöksiin sekä eri alueiden saavutettavuuteen ja logistiseen asemaan. kaupunkimaisen elämäntavan arvioitiin yleistyvän. Arvot ja elämäntavat erilaistuvat. Kaupungit tarjoavat paremmat mahdollisuudet erilaisiin elämäntapoihin liittyviin kulutustottumuksiin sekä mahdollistavat vertaisyhteisöjen syntymisen ja parinmuodostuksen. Esitettyjen arvioiden mukaan kuntien välinen kilpailu on voimakasta lähes kaikilla suurilla kaupunkiseuduilla. Tämä haittaa kaupunkiseutujen kehitystä ja niillä tehtävää yhteistyötä. Se on myös johtanut yhdyskuntarakenteen hajoamiseen suurilla kaupunkiseuduilla. Keskuskaupunkeihin on myös keskittynyt suhteellisesti enemmän matalan tulotason väestöä ja verokertymä asukasta kohti on yleensä kehyskaupunkeja pienempi. Samalla keskuskaupungin väestössä on runsaasti palveluiden suurkuluttajia. Lähes kaikki panelistit arvioivat tuloerojen ja sosiaalisen segregaation kasvavan Suomessa selvästi. Panelistien esittämien arvioiden mukaan kaupunginosien välinen polarisaatio on Suomessa vielä varsin pientä kansainvälisesti vertaillen, mutta selvästi voimistumassa suurimmilla kaupunkiseuduilla. Suurin osa panelisteista esitti näkemyksen, että kaupunki toiminnallisena ja talousalueena sekä kaupunki hallinnollisena rakenteena pitäisi yhdistää. Kuntaliitokset ovat paras ja käytännössä usein myös ainoa keino ratkaista suurten kaupunkiseutujen maankäyttöön, sisäiseen kilpailuun sekä palveluiden tuottamiseen liittyvät ongelmat. Lisäksi keskeinen syy, miksi kuntaliitosta pidettiin parempana kuin itsenäisten kuntien välistä yhteistyötä, oli kokonaisuuden hallinnan ja demokraattisen päätöksenteon turvaaminen. Arvioiden mukaan valtion aluepolitiikalla ei kyetä pitämään koko maata, kaikkia kuntia tai edes kaikkia nykyisiä kaupunkiseutuja elinvoimaisina. Suomessa voisi kuitenkin säilyä kohtuullisen vahva kaupunkiverkko, mikäli kaupunkiseudut saavat tuekseen vahvaa valtion politiikkaa, erilaisia toimenpiteitä ja voimavaroja. Erityisesti korostettiin 5 10 suurimman kaupunkiseudun kehittämistarvetta metropolipolitiikan ohella. Näiden varassa voisi säilyä ja syntyä uusia pienempiä menestyviä satelliittiseutuja ja maaseutukuntia, joilla on mahdollisuus saada osuutensa kasvukeskuksen kasvusta. Suurkaupunkipolitiikan sisällön osalta korostui joukko teemoja, joiden arvioitiin olevan keskeisiä suurten kaupunkiseutujen tulevaisuudelle ja jossa niillä on erityisiä haasteita. Näitä olivat 1) kuntarakenne, 2) maankäytön ohjaaminen, 3) liikenneinfrastruktuuri ja joukkoliikenne, 4) kilpailukyky, 5) osaamis- ja innovaatiojärjestelmä sekä yliopistoverkko, 6) työperäisen maahanmuuton edistäminen ja maahanmuuttajien ACTA

10 kotouttaminen. Lisäksi 7) segregaation ehkäiseminen näyttää nousevan ainakin muutamalla suomalaisella kaupunkiseuduilla entistä tärkeämmäksi kysymykseksi. Politiikan toteuttamisessa korostettiin erityisesti suoraa neuvotteluyhteyttä ja sopimusmenettelyä valtion kanssa. Varsin moni panelisti toi myös esiin näkemyksen, että kunta- ja palvelurakenneuudistukselle tarvitaan jatko, jossa tulisi entistä enemmän keskittyä tarkastelemaan suuria kaupunkiseutuja ja niiden haasteita. 9 SUURTEN KAUPUNKIEN TULEVAISUUS JA TULEVAISUUDEN KAUPUNKIPOLITIIKKA

11 10 Resumé Santtu von Bruun & Torsti Kirvelä (2009): Suurten kaupunkien tulevaisuus ja tulevaisuuden kaupunkipolitiikka (De stora städernas framtid och framtidens stadspolitik). Prognostiseringsprojektets slutrapport. Acta nr 212. Finlands Kommunförbund. Helsingfors. Finlands Kommunförbund inledde projektet som pejlar framtiden i de stora städerna i samarbete med arbets- och näringsministeriet och Urbanismisäätiö i november Projektets syfte var att förutse omvärldsförändringar som är av betydelse för de stora stadsregionerna, möjliga framtidsvägar och utvecklingsalternativ. Delfi-metoden har tillämpats i projektet. Metoden bygger på en expertpanels anonyma bedömningar av de ämnesområden som är föremål för undersökningen och av den utveckling som kommer att ske kring dem i framtiden. Bedömningarna ges tillbaka till expertpanelen för ytterligare granskning. Projektets resultat återspeglar bedömarnas, dvs. toppexperters uppfattningar om hur framtiden ter sig för de stora stadsregionerna i Finland och de förändringskrafter som påverkar dem, deras utveckling och stadspolitiken i Finland. I fråga om urbaniseringen befinner sig Finland enligt bedömningarna snarare i början än i slutet av utvecklingen och de stora stadsregionernas betydelse accentueras allt mer i framtiden. Speciellt den ekonomiska utvecklingen bygger i hög utsträckning på konkurrenskraften i de stora stadsregionerna och deras centralorter. Näringslivet, arbetstillfällena och den arbetsföra befolkningen kommer sannolikt i allt snabbare takt att koncentreras till några få livskraftiga tillväxtregioner, i synnerhet till Helsingfors metropolområde och de största stadsregionerna. De största städerna omringas av ett livskraftigt kransområde av mindre städer och kommuner. Det kommer att finnas endast ett fåtal vinnare utanför de stora stadsregionernas influensområde. På många håll kommer det att uppstå områden och också stadsregioner som klart stagnerar. Det är sannolikt att hela landet inte längre kommer att vara bebott. Det är möjligt att också en del av de stora stadsregionerna upplever en tillbakagång. Dessa stadsregioner spelar en viktig roll med tanke på balansen i Finlands ekonomi och regionstruktur. Om de försvagas leder det till stagnation för ett stort omkringliggande område och för de mindre stadsregionerna som är beroende av de större. Bakom utvecklingen ligger ofta flera förändringskrafter som har samband med varandra. De följande hör till de viktigaste: ACTA

12 Enligt bedömningarna är konkurrensen mellan kommunerna hård i nästan alla större stadsregioner. Detta inverkar menligt på stadsregionernas utveckling och deras samarbete, och har också lett till sönderfall av samhällsstrukturen i stora stadsregioner. Relativt sett har också låginkomsttagare i större utsträckning än väntat sökt sig till centralorterna och skatteutfallet per invånare är därför i regel lägre än i kransstäderna. Samtidigt finns det rikligt med storförbrukare av tjänster bland centralortens invånare. Nästan alla paneldeltagare bedömde att inkomstskillnaderna och den sociala segregationen ökar. Enligt paneldeltagarna är polariseringen mellan olika stadsdelar ännu mycket obetydlig i Finland i internationell jämförelse, men den håller på att öka klart i de stora stadsregionerna. De flesta paneldeltagare ansåg att man borde sammankoppla staden som verksamhets- och ekonomiområde och staden som administrativ struktur. Kommunsammanslagning är det bästa, och i praktiken ofta också det enda sättet att lösa problem som anknyter till markanvändning, intern konkurrens och tjänsteproduktion i stadsregionerna. En central orsak till att en kommunsammanslagning ansågs vara en bättre lösning än samarbete mellan själständiga kommuner är att kontrollen över helheten och det demokratiska beslutsfattandet tryggas. Enligt bedömningarna kan inte livskraften i hela landet, alla kommuner eller ens alla nuvarande stadsregioner bevaras med statens regionalpolitik. Ett rimligt starkt stadsnät kunde emellertid bevaras i Finland om staten ger stadsregionerna sitt starka stöd genom olika åtgärder och resurser. Utöver metropolområdet betonades särskilt behovet av utveckling av de 5 10 största stadsregionerna. Nya, mindre satellitområden som klarar sig bra och som är beroende av stadsregionerna kunde bevaras och uppstå och dessa har möjlighet att få sin andel av tillväxtcentrumets tillväxt. I fråga om storstadspolitikens innehåll framhävdes ett antal teman som bedömdes vara viktiga för de stora stadsregionernas framtid och också innebära särskilda utmaningar för dem. Dessa teman var 1) kommunstruktur, 2) styrning av markanvändningen, 3) trafikinfrastruktur och kollektivtrafik, 4) konkurrenskraft, 5) kompetensoch innovationssystem och ett universitetsnät, 6) främjande av arbetskraftsinvandring och integration av invandrare. Därtill tycks 7) förebyggandet av segregation bli en allt 11 Ekonomins globala strukturomvandling och dess verkningar på den lokala ekonomin. Den arbetsföra befolkningen söker sig till regioner som erbjuder goda studieoch sysselsättningsmöjligheter. Klimatförändringar och förebyggandet av dem samt stigande energipriser. Dessa faktorer inverkar bland annat på människors val av boningsort, näringslivets val av etableringsort och på tillgängligheten och logistiksituationen i olika regioner. Den urbana livsstilen bedömdes vinna terräng. Värderingar och levnadssätt utvecklas i olika riktningar. Städerna erbjuder bättre möjligheter till konsumtionsvanor förknippade med olika livsstilar samt möjliggör tillkomsten av samhällen för likatänkande och parbildning. SUURTEN KAUPUNKIEN TULEVAISUUS JA TULEVAISUUDEN KAUPUNKIPOLITIIKKA

13 12 viktigare fråga åtminstone i en del av de finländska stadsregionerna. I genomförandet av politiken betonades särskilt direkt förhandlingskontakt och avtalsförfarande med staten. Ganska många paneldeltagare förde också fram åsikten att kommun- och servicestrukturreformen behöver en fortsättning, där man allt mer ska fokusera på de stora stadsregionerna och deras utmaningar. ACTA

14 13 Summary Santtu von Bruun & Torsti Kirvelä (2009): Suurten kaupunkien tulevaisuus ja tulevaisuuden kaupunkipolitiikka [The future of large cities and future urban policy]. The final report of the forecast project. Acta Publications No The Association of Finnish Local and Regional Authorities. Helsinki. In November 2007, the Association of Finnish Local and Regional Authorities launched a forecast project together with the Finnish Ministry of Employment and the Economy and the Urbanismisäätiö foundation to look into the future prospects of large cities. The project objective was to forecast significant changes that are taking place in the operating environments of large urban areas, and these areas potential future paths and development options. The project applies the Delphi Method, which is based on forecasts that expert panellists give anonymously on subjects under examination and future development paths related to them. A facilitator then provides a summary of the forecasts, which is submitted to the experts for revision. The project outcomes reflect the perceptions of the expert panellists on the future of large urban areas in Finland and their driving forces; and on the development of these areas and Finnish urban policy. According to their estimates, Finland is only in the early stages of urbanisation, and the importance of large urban areas will be increasingly highlighted in the future. Economic development, in particular, relies to a great extent on the competitiveness of large urban areas and their central municipalities. It is likely that trade and industry, jobs and the working-age population will increasingly concentrate in the few viable growth regions. These include first and foremost the Helsinki metropolitan area and the largest urban areas. The largest cities are surrounded by viable small towns and municipalities. Most regions outside the large urban areas will find it difficult to succeed. Across the country, some regions, even urban areas, will suffer stagnation. It is likely that, as a consequence, the entire country will no longer be populated. It is possible that some of the larger urban areas will also go into decline. These urban areas play a key role in balancing the Finnish economy and regional structure. Their decline would lead to a stagnation of large areas surrounding them, as well as to that of some smaller urban areas dependent on them. The reasons behind this development can be traced to several interconnected factors. The panellists named the following as the most important driving forces SUURTEN KAUPUNKIEN TULEVAISUUS JA TULEVAISUUDEN KAUPUNKIPOLITIIKKA

15 14 behind the change: Global structural economic change and its impact on local economies. Tendency of the working-age population to move to areas with good opportunities for studying and employment. Climate change and the measures to tackle it; an increase in energy prices. They have an influence on where people choose to live, the location of businesses and industry, and the accessibility and logistics position of different regions. It was estimated that urban-like life style would become more common. People s values and life styles become more diversified. Cities offer better opportunities for consumption patterns related to different life styles and for forming peer groups and seeking a partner. The panellists estimated that the competition between municipalities is intense in nearly all urban areas. This hampers their development and cooperation efforts. This has led to the sprawl of the large urban areas. Also, proportionally more citizens with a lower level of income have concentrated in urban centres, where the income tax intake per resident is thus usually less than in the surrounding towns. At the same time, many urban centre residents are large-scale users of services. Almost all of the panellists estimated that there will be a clear increase in income disparities and social segregation in Finland. They made estimates that, by international comparison, the polarisation between city districts is very limited in Finland, but clearly becoming more common in the largest urban areas. Most of the panellists were of the opinion that it would make sense to integrate the city as an operational and economic area and the city as an administrative structure. Municipal mergers are the best and, in practice, often the only way for large urban areas to solve problems related to the land use, internal competition and service provision. The main reason why panellists favoured a merger rather than cooperation between independent municipalities was to ensure a good overall view of the situation and democratic decision-making. It was estimated that the viability of the entire country, of all local authorities or even of all current urban areas cannot be ensured by the national regional policy. It would, however, be possible to retain a relatively strong network of cities in Finland if urban areas were supported by strong national policies, measures and resources. It was emphasised that there is a need to develop not only the metropolitan area but also another 5 to 10 of the largest urban areas. This would help maintain and create new successful, smaller satellite regions and rural municipalities that would benefit from the development of the growth centres. As to the policy content regarding large cities, a set of themes emerged which were estimated to be central to the future of large urban areas and pose challenges to the cities. They were 1) local government structure, 2) land use control, 3) transport infrastructure and public transport, 4) competitiveness, 5) competence and innovations systems and university network, 6) promotion of work-related immigration and integration of immigrants. Also 7) the prevention of segregation seems to emerge as ACTA

16 an increasingly important issue in at least some Finnish urban areas. In policy implementation, the role of direct negotiations and a mutual agreement procedure with the central government were emphasised. Relatively many of the panellists also expressed the view that the project to restructure local government and services need to be continued so that more focus can be given to large urban areas and the challenges associated with them. 15 SUURTEN KAUPUNKIEN TULEVAISUUS JA TULEVAISUUDEN KAUPUNKIPOLITIIKKA

17 16 1 Johdanto Suomalaisen yhteiskunnan hyvinvoinnin ja tulevaisuuden kannalta suurten kaupunkien ja kaupunkiseutujen merkitys kasvaa koko ajan. Niiden merkitys globaalissa taloudessa on jatkuvasti korostunut. Yhä suurempi osa väestöstä asuu kaupunkiseuduilla ja ne ovat myös paikkoja, joissa uudet ilmiöt, elämäntavat ja toimintamallit nousevat ensimmäisinä esiin. Suomikin on yhä enemmän kaupunkien maa. Tämän vuoksi Suomen Kuntaliitto käynnisti marraskuussa tämän hankkeen vuonna 2007 yhteistyössä Työ- ja elinkeinoministeriön sekä Urbanismisäätiön kanssa. Hankkeen tavoitteena on ollut ennakoida suurten kaupunkiseutujen kannalta merkittäviä toimintaympäristön muutoksia, mahdollisia tulevaisuuspolkuja ja kehitysvaihtoehtoja. Tarkasteltava aikahorisontti asetettiin vuoteen Tässä raportissa esitellään hankkeen keskeisiä tuloksia. Tulokset heijastavat vastaajina olleiden huippuasiantuntijoiden käsityksiä Suomen suurten kaupunkiseutujen tulevaisuudesta, niiden kehittämisestä ja suomalaisesta kaupunkipolitiikasta. Kaupunkipolitiikalla on Suomessa lyhyt historia. Suomalaiseen politiikkakenttään se ilmaantuu vasta luvun puolivälissä. Suomessa on harjoitettu pitkään aluepolitiikkaa, mutta se on ollut sisällöltään ensisijaisesti taantuvien alueiden tukemista, koheesiopolitiikkaa. Kaupunkiseutuihin ja niiden kilpailukykyyn ei juurikaan kiinnitetty huomiota ennen 1994 käynnistynyttä osaamiskeskusohjelmaa, jota vahvoja keskittymiä korostavana voidaan pitää merkittävänä kaupunkipolitiikan murroksena. Kaupunkien kehittämistyöryhmä aloitti toimintansa vuonna Sen tehtävänä oli määritellä kaupunkien kehittämispolitiikan sisältöjä. Työryhmän toimeksiannon taustalla oli paljolti 90-luvun lama ja sen seurauksena syntynyt korkea työttömyys ja tarve uudenlaiselle kehittämispolitiikalle. Keskeinen merkitys oli myös tuoreella EU-jäsenyydellä, jonka siivittämänä kaupunkipoliittinen keskustelu Suomessa hyvin pitkälle käynnistyi. Tämä työryhmä korosti keskuskaupunkien merkitystä laajemman vaikutusalueen kehityksen moottoreina. Mutta tuloksena oli tylyimpien arvioiden mukaan vielä lähinnä paljon puhetta ja paperia ja vain vähän toimintaa. Toisaalta kaupunkipolitiikka oli asiana Suomessa uusi. On ymmärrettävää, että vaati aikaa ennen kuin sille alkoi muotoutua paikallisiin oloihin sopiva sisältö. Varsinkin kun EU:n kaupunkipolitiikan painopisteenä on ollut kaupunkiseutujen sisäisen segregaation torjunta ja Suomessa taas haasteena oli ennen kaikkea elinkeinorakenteen muutos. Varsinainen kaupunkipolitiikka, joka huomioi kaupunkien erityispiirteet, on kehittynyt vasta 2000-luvulla. Sen tavoitteena on ollut kaupunkiseutujen kilpailukyvyn edistäminen ja monikeskuksisen kaupunkiverkon vahvistaminen. Kaupunkipolitiikan ACTA

18 eriyttäminen vastaamaan erityyppisten kaupunkiseutujen tarpeita sisältyi jo vuonna 2004 hyväksyttyyn alueiden kehittämisen tavoitepäätökseen. Siinä esitetään muun muassa valmisteltavaksi erityinen suurten kaupunkiseutujen politiikkakokonaisuus. Käytännössä ongelmana on kuitenkin edelleen ollut aluepolitiikan ja koheesiopolitiikan sekoittuminen kaupunkipolitiikkaan sekä todellisen poliittisen tahdon puute. Kansallinen kaupunkipolitiikka hakee edelleen muotoaan. Vuoden 2007 hallitusohjelmaan kirjattu metropolipolitiikka ja tämän hankkeen kuluessa keväällä 2009 tehty valtioneuvoston kaupunkipolitiikan periaatepäätös ovat merkittäviä askeleita kohti todellista ja vaikuttavaa kaupunkipolitiikkaa. Periaatepäätöksessä määriteltiin muun muassa Suomen suuret kaupunkiseudut, joita ovat (metropolialueen lisäksi) Turku, Tampere, Oulu, Jyväskylä Lahti, Kuopio. Niiden konkretisoituminen vaikuttavaksi politiikaksi ja toimenpiteiksi on kuitenkin vasta aluillaan. Tämän ennakointihankkeen ja sen tuloksien tavoitteena on osaltaan auttaa hahmottamaan kaupunkipolitiikan sisältöjä ja painopisteitä. Hankkeen tulokset ovat joiltain osin pessimistisiä ja uhkaavia tai ainakin niihin sisältyy merkittäviä haasteita. Onkin hyvä muistaa, että häviäjiä ja ongelmia on helpompi ennustaa kuin voittajia ja uusia mahdollisuuksia. Uudet markkinat, elinkeinoelämän alat, elämäntavat ja niihin liittyvät mahdollisuudet ovat vasta syntymässä. Tulevaisuus ei ole ennalta määrätty. Siihen, millaiseksi tulevaisuus muodostuu, voidaan (ainakin jossain määrin) vaikuttaa nykyhetkessä tehtävillä toimenpiteillä, paikallisella kehittämisellä ja kansallisella politiikalla. 17 SUURTEN KAUPUNKIEN TULEVAISUUS JA TULEVAISUUDEN KAUPUNKIPOLITIIKKA

19 18 2 Tutkimuksen tavoite ja toteuttaminen 2.1 Menetelmä ja hankkeen rakenne Suurten kaupunkien tulevaisuus ja tulevaisuuden kaupunkipolitiikka -ennakointihankkeessa hyödynnetään Delfoi-menetelmää. Menetelmässä kerätään, työstetään ja analysoidaan asiantuntijapaneelin anonyymisti esittämiä tulevaisuusarvioita halutusta asiasta tai ilmiöstä 1 (katso myös liite 1: Paneelin valinta). Delfoi perustuu perättäisiin kysely- tai haastattelukierroksiin, joiden kuluessa saatua informaatiota syötetään takaisin asiantuntijoille lisätarkastelua varten. Tässä ennakointihankkeessa keskeisen tiedonkeruun perustan muodostavat kaksi haastattelukierrosta sekä yksi puolistrukturoitu kysely. Menetelmällä pyritään tuomaan esille arvioita merkittävistä muutosilmiöistä, tulevaisuuden mahdollisista kehityskuluista sekä niiden taustalla olevista argumenteista ja uskomuksista. Tavoitteena ei ole tilastollinen edustavuus, yhtenäinen tulevaisuuskuva tai kehityspolkuja koskeva konsensus. 2 Anonyymiydellä pyritään siihen, että vastaajien ei tarvitse varoa esittämästä näkemyksiä tai kannanottoja, joita esimerkiksi työnantaja tai poliittinen taustaryhmä ei hyväksyisi. 3 Keskeisiksi arvioitujen kehityssuuntien lisäksi on haastatteluissa pyritty löytämään sellaisia näkökulmia, jotka 1) poikkeavat enemmistön esittämistä arvioista, 2) sisältävät mahdollisen heikon signaalin tulevaisuuden kehityksestä tai 3) ennakoivat jonkin vallitsevan trendin murrosta. 2.2 Hankkeen eteneminen Hankekokonaisuus koostui karkeasti ottaen viidestä eri vaiheesta. Ensimmäiset kolme vaihetta olivat esiselvitys, paneelin ja tarkasteltavien kaupunkiseutujen valinta sekä haastattelurungon valmisteleminen. Neljäs ja työmäärältään suurin vaihe oli aineiston kerääminen kolmella delfoikierroksella. Viides vaihe koostui aineiston analysoinnista ja raportoinnista, josta tosin osa tehtiin jo delfoikierrosten välillä. 1 Gordon, T. J. (2005) ja Linstone & Turoff, M. (2002) 2 Kuusi, O. (1999) 3 Kuusi, O. (1999) ACTA

20 syksy Syksyllä 2007 tehtiin taustamateriaalin ja aiempien samaa aihealuetta tarkastelleiden tutkimusten kartoitus sekä tehtiin muutamia asiantuntijahaastatteluita. Kartoituksessa käytiin lävitse Suomessa noin kymmenen edellisen vuoden kuluessa julkaistut ennakointi- ja tulevaisuusraportit sekä valtion kaupunkipoliittiset linjaukset. Yhteensä kartoitukseen sisältyi runsaat kaksisataa erityyppistä julkaisua, joista tarkemmin käytiin lävitse runsaat viisikymmentä kappaletta. Kartoituksen ja haastatteluiden avulla pyrittiin rajaamaan tarkasteltavat kaupunkiseudut sekä hahmottamaan kaupunkien kannalta keskeisiä teemoja ja sitä, minkälaista asiantuntemusta Delfoi-paneeliin pitäisi sisältyä. Tarkastelun kohteeksi valittiin 8 suurta kaupunkiseutua (ks. tarkasteltavat kaupunkiseudut ja asiantuntijapaneeli). Yhteensä Delfoi-paneeliin kutsuttiin 55 henkilöä. Määrä oli tutkimusekonomisesti turhankin suuri, mutta pienempi paneeli olisi merkinnyt joidenkin kaupunkiseutujen pudottamista tarkastelun ulkopuolelle kevät Alkukeväästä 2008 toteutettiin ensimmäinen haastattelukierros. Tavoitteena oli antaa paneelistien tuoda esille omasta mielestään keskeisiä aiheita, ilman tiukasti ennalta määrättyjä teemoja. Haastatteluiden kesto oli keskimäärin 2 tuntia, joskin pisin venyi melkein viiteen tuntiin. Ensimmäisen haastattelukierroksen jälkeen tehtiin välianalyysi ja sen pohjalta toisen haastattelukierroksen haastattelurunko. Loppukeväästä 2008 toteutettiin toinen haastattelukierros. Näissä haastatteluissa pyrittiin syventämään ensimmäisellä kierroksella esiin nousseita teemoja, hakemaan murrosilmiöitä sekä asettamaan vastakkain panelistien esittämiä erilaisia näkemyksiä ja argumentteja. Haastatteluiden kesto oli noin 2 tuntia. Molemmilla kierroksilla tehdyt haastattelut perustuivat väljiin haastattelurunkoihin, joita muokattiin aina kulloisenkin haastateltavan osaamisalueiden mukaan. Toisella kierroksella haastattelurunkoa muokattiin myös kyseisen panelistin ensimmäisellä kierroksella esittämien tulevaisuusarvioiden perusteella syksy Syksyllä 2008 käynnistyi ensimmäinen varsinainen analyysivaihe. Litteroituna aineistoa on runsaat 2000 sivua kevät Alkukeväästä 2009 julkaistiin hankkeen väliraportti. Sen tarkoituksena oli saattaa hankkeen keskeisiä tuloksia mahdollisimman nopeasti hyödynnettäväksi kaupunkien strategisessa suunnittelussa sekä valtion kaupunkipolitiikan muotoilussa. Erityisesti valtioneuvoston kaupunkipoliittisen periaatepäätöksen valmisteluaikataulu perusteli tuloksien nopeaa esiintuomista. SUURTEN KAUPUNKIEN TULEVAISUUS JA TULEVAISUUDEN KAUPUNKIPOLITIIKKA