SOSIAALI- JA TERVEYSPALVELUJEN ASIAKKAAN OIKEUSASEMA Vertailu yksityisten ja kunnan järjestämien palvelujen välillä

Transkriptio

1 SOSIAALI- JA TERVEYSPALVELUJEN ASIAKKAAN OIKEUSASEMA Vertailu yksityisten ja kunnan järjestämien palvelujen välillä Kuluttajaviraston julkaisusarja 9/2006 ISSN X (Painettu) ISSN (Verkkojulkaisu) ISBN (nid.) ISBN (PDF)

2 Haapaniemenkatu 4, PL 5, Helsinki Puh Fax Sähköposti KUVAILULEHTI Julkaisija Kuluttajavirasto Julkaisun päivämäärä 9/2006 Tekijät Jukka Kaakkola, Anja Peltonen Julkaisun laji Selvitys Julkaisun nimi (myös ruotsinkielinen) Sosiaali- ja terveyspalvelujen asiakkaan oikeusasema vertailu yksityisten ja kunnan järjestämien palvelujen välillä (Juridisk ställning av social- och hälsovårdstjänsters kunder en jämförelse mellan privata och kommunala tjänster) Tiivistelmä Selvityksessä vertaillaan sosiaali- ja terveyspalveluja koskevia säännöksiä kuluttajaoikeuden säännöksiin ja analysoidaan erojen merkitystä käyttäjän näkökulmasta. Kun tilaaja-tuottaja mallin ja palvelusetelien käyttö kunnissa yleistyy, lisääntyvät yksityisten palvelumarkkinoiden piirteet myös julkisten palvelujen tarjonnassa. Samalla kun on tärkeää varmistaa, että perusoikeuksista nousevat tavoitteet ja periaatteet edelleen ohjaavat palvelujen tarjontaa, kannattaa kuluttajaoikeudesta soveltaa sellaisia käytäntöjä, jotka selkeyttävät asiakkaan oikeusasemaa ja varmistavat tasapuolisen kilpailuasetelman yritysten kesken. Kunnalle on tärkeää, että vastuu palvelun laadusta ja toimitusvarmuudesta siirtyy myös tuottajalle ja että vastuunjako tuottajan ja tilaajan kesken on selkeä. Yrityksille, jotka monesti tulevat tarjoamaan samankaltaisia palveluja sekä julkisilla että yksityisillä markkinoilla, on tärkeää, että pelisäännöt ovat mahdollisimman yhteneväiset. Kansalaisille on tärkeää, että asiakkaana hänellä on samantasoinen kuluttajansuoja sekä julkisissa että yksityisissä palveluissa. Huomioon otettavia näkökohtia liittyy mm. palvelujen saatavuuden ja jatkuvuuden varmistamiseen, palvelun sisällön ja laadun määrittelyyn, riittävien tietojen tarjontaan ja asianmukaiseen markkinointiin, sopimusehtojen kohtuullisuuteen mm. muutostilanteissa, kohderyhmän erityispiirteiden tunnistamiseen, oikaisuun ja hyvitykseen virhetilanteissa sekä sopimuskumppanin määrittelyyn. On myös huomattava, ettei kilpailutilanne välttämättä ole toimiva ratkaisu kaikille asiakasryhmille. Kaikki eivät pysty toimimaan aktiivisen kuluttajan tavoin kilpailuilla markkinoilla, vaan tarvitsevat kunnalta apua ja ohjausta vaihtoehtoja miettiessään. Siksi on perusteltua, että esimerkiksi nykyisten säännösten mukaan asiakas voi myös kieltäytyä palveluseteleistä. Avainsanat (asiasanat) Julkiset palvelut, välttämättömyyspalvelut, kuluttajansuoja, palvelumallit, sosiaali- ja terveyspalvelut, tilaajatuottaja malli, palveluseteli Muut tiedot Raportti on julkaistu myös pdf-tiedostona Kuluttajaviraston kotisivuilla osoitteessa Sarjan nimi ja numero Kuluttajavirasto, Julkaisusarja Kokonaissivumäärä 26 Kieli suomi ISSN X (Painettu) (Verkkojulkaisu) Hinta ISBN (nid.) (PDF) Luottamuksellisuus julkinen

3 Aspnäsgatan 4, PB 5, FIN Helsingfors, Finland Telefon Fax E-post posti@kuluttajavirasto.fi Utgivare Konsumentverket PRESENTATIONSBLAD Utgivningsdatum 9/2006 Författare Konsumentverket Typ av publikation Utredning Publikation (även den finska titeln) Juridisk ställning av social- och hälsovårdstjänsters kunder en jämförelse mellan privata och kommunala tjänster (Sosiaali- ja terveyspalvelujen asiakkaan oikeusasema vertailu yksityisten ja kunnan järjestämien palvelujen välillä) Referat I utredningen jämförs bestämmelserna om social- och hälsovårdstjänster med konsumenträttsliga stadganden och skillnaderna mellan dessa ur konsumentsynvinkel analyseras. I och med att modellen med beställare-producent och bruket av servicesedlar blir allmännare i kommunerna, tilltar även de drag som kännetecknar privat tjänsteproduktion i utbudet av det offentligas tjänster. Samtidigt som det är viktigt att säkerställa realiseringen av de mål och principer som uppkommer ur de grundläggande rättigheterna, är det väl värt att den praxis som gäller för konsumenträtten iakttas, till en del denna klargör klienternas juridiska ställning och befäster jämlik konkurrens mellan företagen. För kommunen är det viktigt att ansvaret för tjänsternas kvalitet även fås att gälla serviceproducenterna och att ansvarsfördelningen mellan tjänsteproducent och beställare är tydlig. För företag, som i många fall erbjuder likartade tjänster både på den offentliga och på den privata marknaden, är det viktigt med så enhetliga spelregler som möjligt.. För kommuninvånarna är det viktigt att deras konsumentskydd är detsamma oberoende om tjänsterna ingår i den offentliga servicen eller om de köps på den fria marknaden. Till de beaktansvärda synpunkterna hör bl.a. att tillgången på tjänster och deras kontinuitet garanteras, likaså tjänsternas innehåll och kvalitetsdefinitionerna, utbudet av tillräcklig information, kraven på saklighet i marknadsföringen, skälighet i avtalsvillkoren bl.a. när ändringar sker, identifikation av målgruppernas specifika drag, möjligheterna till rättelse och ersättning i händelse av fel samt definitionerna av vem som är avtalspart. Vidare skall det beaktas att en konkurrenssituation inte nödvändigtvis är den bästa lösningen för alla klientgrupper. Alla har inte förmågan att agera som aktiva konsumenter på en konkurrensutsatt marknad, utan det finns alltid sådana som behöver hjälp från kommunen i valet mellan de olika alternativen. Därför är det motiverat att en klient ges möjlighet att även avstå från servicesedlar, på det sätt som anges i de nuvarande bestämmelserna. Nyckelord Offentliga tjänster, nödvändighetstjänster, konsumentskydd, tjänstemodeller, social- och hälsovårdstjänster, modellen beställare-producent, servicesedlar Övriga uppgifter Rapporten finns också i PDF-form på Konsumentverkets webbplats, Seriens namn och nummer Konsumentverket, Publikationsserie Sidoantal 26 Språk Finska ISSN X (tryckt) (på webben) Pris ISBN (hälf.) (PDF) Sekretessgrad Offentlig

4 Finnish Consumer Agency & Ombudsman Haapaniemenkatu 4, P.O. Box 5, Helsinki Tel Fax posti@kuluttajavirasto.fi DESCRIPTION Publisher Finnish Consumer Agency Date of publication 9/2006 Authors Consumer Agency Type of publication Report Name of publication The legal position of social welfare and health service customers - comparison between private services and services arranged by local authorities Abstract The study compares provisions concerning social welfare and health services with consumer law provisions and analyses the significance of differences from the user's viewpoint. With more and more local authorities using the orderer-producer model and service vouchers, private service market features are also increasing in the supply of public services. While it is important to ensure that objectives and principles arising from constitutional rights continue to guide the supply of services, it is a good idea to apply practices from consumer law that clarify the customer's legal position and ensure fair competition between firms. It is important for local authorities that responsibility for service quality and reliability is also shifted to the producer and that the division of responsibility between the producer and the orderer is clear. For firms, which in many cases will offer similar services on both the public and private market, it is important that rules are as coherent as possible. It is important for citizens to have the same level of consumer protection in public services as in private services. Consideration must be paid to ensuring the availability of services and continuity, defining the content and quality of services, the provision of adequate information and proper marketing, fair contract terms for example regarding changes, recognizing the special features of the target group, redress and compensation in error situations and the specification of the contract partner. It should also be noted that competition may not be an effective solution for all customer groups. Not everyone can be an active consumer and take advantage of competition, but some people need the local authority's help and guidance in considering options. Consequently customers should continue to have the right to refuse service vouchers, as under current legislation, for instance. Key words Public services, essential services, consumer protection, service models, social welfare and health services, orderer-producer model, service voucher Miscellaneous The report is also published as a PDF document on the Consumer Agency s website at Series name and number Finnish Consumer Agency, Publications Series Pages, total 26 Languate Finnish ISSN X (Printed) (Online publ.) Price ISBN (paper) (PDF) Confidentiality Public

5 SISÄLTÖ 1. JOHDANTO Palvelujen sääntelyn erityispiirteitä Kuluttajalainsäädännön taustalla vaikuttavat arvot Nykytilanne PALVELUIDEN SAATAVUUS Välttämättömyyspalveluita sekä sosiaali- ja terveyspalveluita koskevat säännökset Palveluiden saatavuuteen liittyvät kuluttajan oikeusturvakysymykset Arviointia PALVELUIDEN MARKKINOINTI Säädösvertailu Arviointia PALVELUITA KOSKEVAT SOPIMUSEHDOT Säädösvertailu Arviointia ASIAKKAAN OIKEUSTURVAKEINOT, JOS HÄN ON TYYTYMÄTÖN PALVELUN LAATUUN Laadun ja virhekäsitteen määrittely Sosiaalipalvelut, menettelytapavertailu ja arviointia Terveyspalvelut, menettelytapavertailu ja arviointia ASIAKASMAKSUT: ILMOITTAMINEN, MÄÄRÄYTYMINEN JA MAKSUJA KOSKEVAT VALITUKSET Säädösvertailu Arviointia MAKSUJEN PERINTÄ Säädösvertailu Arviointia TILAAJA-TUOTTAJA MALLI JA PALVELUSETELIT Kuntaa palvelun tilaajana koskevia tehtäviä ja velvoitteita Palvelun tuottajaa koskevia tehtäviä ja velvoitteita Kunnan tai yrityksen tiedonantovelvollisuus UUSIEN TOIMINTAMALLIEN ARVIOINTIA PALVELUJEN KÄYTTÄJÄN NÄKÖKULMASTA... 24

6 2 1. JOHDANTO Kunnallisissa palveluissa on ollut suuntana lisätä kuluttajan valinnanvapautta ja kehittää palvelujen vaihtoehtoisia tuottamistapoja. Taustalla on tarve parantaa palvelujen laatua ja keventää kustannuksia. Kun palveluntuottajana toimivan yrityksen ja kuntalaisen suhde lähenee tavanomaista kuluttaja-elinkeinonharjoittaja asetelmaa, on syytä arvioida, miltä osin perinteiset hallintosäännökset eivät sellaisenaan sovellu markkinamekanismiin nojaaviin tuottamistapoihin. Kilpailun avautuessa muutoksella on merkitystä myös siihen, ovatko keskenään kilpailevat yritykset tosiinsa nähden tasaveroisessa tilanteessa vai voiko nykyinen sääntelymalli asettaa yritykset perusteetta eri asemaan markkinoilla ja siten vinouttaa kilpailuasetelmaa sekä kuluttajien että yritysten haitaksi. Kunnat käyttävät paitsi palveluseteleitä myös yhä useammin ns. tilaaja-tuottaja mallia järjestäessään kansalaisille sosiaali- ja terveyspalveluja. Uusilla palvelutavoilla on useita vaikutuksia, jotka johtavat epäselvään tilanteeseen sekä kunnan, yrityksen että asiakaskansalaisen näkökulmasta, ellei pelisääntöjä määritetä. Kunnalle on tärkeää, että vastuu palvelun laadusta ja toimitusvarmuudesta siirtyy myös tuottajalle, että vastuunjako tuottajan ja tilaajan kesken on selkeä ja että laatukriteerit on kilpailutusvaiheessa selkeästi määritelty Yrityksille, jotka monesti tulevat tarjoamaan samankaltaisia palveluja sekä julkisilla että yksityisillä markkinoilla, on tärkeää, että pelisäännöt ovat mahdollisimman yhteneväiset. Kansalaisille on tärkeää, että asiakkaina heillä on samantasoinen kuluttajansuoja sekä julkisissa että yksityisissä palveluissa. Tässä selvityksessä vertaillaan palvelujen käyttäjän näkökulmasta kunnan sosiaali- ja terveyspalveluja koskevia säännöksiä kuluttajaoikeuden säännöksiin, jotka koskevat yksityisiä ja nk. välttämättömyyspalveluja. 1.1 Palvelujen sääntelyn erityispiirteitä Julkisia palveluja sääntelevät sellaiset perusoikeuksista nousevat tavoitteet ja periaatteet, joita ei voida edellyttää yksityisillä markkinoilla ja joista ei ole syytä luopua tai tinkiä julkisissa palveluissa jatkossakaan, vaikka niitä alihankintana tuotettaisiinkin. Silloinkin on otettava edelleen huomioon hallintolain vaatimukset julkisen tehtävän hoitamisesta. On myös korostettava, että ylipäätään kilpailutilanne ei välttämättä ole toimiva ratkaisu kaikille asiakasryhmille. Nk. heikot kuluttajat eivät pysty toimimaan aktiivisen kuluttajan tavoin kilpailluilla markkinoilla, vaan kuitenkin tarvitsisivat kunnalta apua ja ohjausta vaihtoehtoja miettiessään. Siksi on perusteltua, että nykyisten palveluseteleitä koskevien säännösten mukaan asiakas voi myös kieltäytyä palveluseteleistä. Perustuslain 124 asettaa selkeät rajat palvelujen tuottamistavoille. Julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Toisaalta kuluttajakaupan säännöksistä löytyy hyviä käytäntöjä, joita voitaisiin soveltaa myös julkisiin palveluihin, kun niiden tuotantotavat muuttavat niitä yksityisten palvelujen kaltaisiksi. Kuluttajaoikeuden hyvät käytännöt parantavat asiakkaan asemaa, lisäävät läpinäkyvyyttä, selkiyttävät vastuunjakoa ja ennaltaehkäisevät erimielisyyksiä. Siten niillä on merkitystä yritysten keskinäisen kilpailun toimivuuden kannalta, sillä juuri tehokkuuttahan ja kilpailun mukanaan tuomia etuja tilaaja-tuottaja mallin avulla haetaan. Keskeistä on mm. se, miten varmistetaan, että palvelu suoritetaan asianmukaisesti, miten palvelujen yhtenäinen laatutaso määritellään, miten palvelun jatkuvuus taataan häiriötilanteissa, miten ns. heikkojen asiakasryhmien asema turvataan, mikä taho vastaa asiakkaalle käytännössä palvelusta ja miten asiakas ylipäätään pääsee oikeuksiinsa.

7 3 Kuluttajansuojalaista ilmeneviä kuluttajaoikeuden periaatteita sovelletaan kuluttajien hankkiessa markkinoilta kulutustavaroita ja palveluja. Markkinaolosuhteissa kuluttajilla on valinnanvaraa tarjottavien hyödykkeiden suhteen, mutta kilpailun pitää olla myös toimivaa, jotta se hyödyttäisi kuluttajaa. Markkinoilta on siten edellytettävä läpinäkyvyyttä, eli kuluttajan pitää voida helposti hahmottaa tarjolla olevat vaihtoehdot, niiden hinta, laatutaso sekä muut ehdot. Vastuunjaon on myös oltava kohtuullinen kuluttajan ja palvelua tarjoavan elinkeinonharjoittajan kesken. Jos palvelu ei vastaa sitä, mistä on sovittu tai mitä asiakas on voinut kohtuudella odottaa, hänellä on oikeus hyvitykseen access to justice periaatteen mukaisesti. Kuluttajaoikeuden seuraamusjärjestelmä pyrkii yhtäältä varmistamaan sen, että yrityksen toiminta jatkossa on asianmukaista (nk. kollektiivivalvonta) ja toisaalta, että kuluttajat saavat hyvityksen heille koituneesta vahingosta. Elinkeinonharjoittajalla tarkoitetaan kuluttajansuojalaissa luonnollista henkilöä taikka yksityistä tai julkista oikeushenkilöä, joka toimii ammattimaisesti tuloa tai muuta taloudellista hyötyä saadakseen. Yritysten lisäksi elinkeinonharjoittajakäsitteen piiriin kuuluvat siten myös järjestöt, yhdistykset ja säätiöt, mikäli tällainen yhteisö pyrkii toiminnallaan saamaan taloudellista hyötyä. Kuluttajansuojalain ulkopuolelle jää sen sijaan esimerkiksi sellainen vapaaehtoistoiminta, johon ei liity ansiotarkoitusta eikä yrittäjäriskiä. Muistiossa järjestöjä ja muita yhteisöjä ei käsitellä erikseen. Edellä olevan soveltamisalamääritelmän mukaisesti osaan järjestöistä kuluttajansuojalakia voidaan soveltaa, osa taas jää lain ulkopuolelle. 1.2 Kuluttajalainsäädännön taustalla vaikuttavat arvot Kuluttajaoikeutta koskevan lainsäädännön taustalla ovat mm. seuraavat periaatteet ja arvot, joista yksittäiset säännökset on johdettu ja jotka ohjaavat ratkaisukäytäntöä. Palvelujen saatavuus ja vaihtoehtojen riittävyys Ns. välttämättömyyspalveluissa, joita ovat esimerkiksi sähkö ja vesi, palvelujen saatavuus on kysymys, joka ei hoidu pelkästään kilpailun avulla ja johon on siksi kiinnitetty erityistä huomiota niitä koskevassa lainsäädännössä. Läpinäkyvyys Kuluttajan pitää voida helposti hahmottaa tarjolla olevat vaihtoehdot, niiden sisältö, hinta sekä toimitus- ja muut ehdot. Vaihtoehtoja pitää voida vertailla, ja kuluttajalla pitää olla mahdollisuus ennakoida, miten palvelua mahdollisesti myöhemmin muutetaan tai miten sen voi päättää. Palveluntarjoajan pitää markkinoinnissa ja muissa sopimuksenteon vaiheissa kertoa asiakkaalle kaikki olennaiset tiedot selkeästi. Olennaisten tietojen kertomatta jättäminen ja markkinoinnin harhaanjohtavuus voivat oikeuttaa hyvitykseen. Sopimusehtojen kohtuullisuus Kuluttajakaupassa palveluntarjoaja on lähtökohtaisesti ammattitaitoisempi ja siten vahvempi osapuoli kuin kuluttaja. Palveluntarjoaja laatii useimmiten vakioehdot, joiden sisältöön asiakas ei voi vaikuttaa. Sopimusehtojen kohtuullisuusvaatimus merkitsee mm. sitä, että palveluntarjoaja ei voi lähtökohtaisesti muuttaa sopimusehtoa yksipuolisesti. Jos sopimusehtoja muutetaan, muutoksista on hyvissä ajoin kerrottava kuluttajalle, eikä negatiivista sopimussidontaa saa käyttää muutosten hyväksynnässä. Hyvän tavan mukaisuus ja kohderyhmän ottaminen huomioon Markkinointi ei saa olla sopimatonta, esimerkiksi yhteiskunnan yleisten arvojen vastaista. Siinä ei saa käyttää hyväksi kohderyhmän, esimerkiksi lasten tai sairaiden, kokemattomuutta tai hädänalaista tilaa. Perinnässä on noudatettava hyvää perintätapaa. Oikeus hyvitykseen Jos palvelu ei vastaa sitä, mistä on sovittu tai mitä asiakas on voinut kohtuudella odottaa, hänellä on oikeus hyvitykseen eikä virheen korjaamisesta saa aiheutua hänelle kustannuksia.

8 4 Access to justice ja yhden luukun periaate Kuluttajalainsäädännössä on pidetty tärkeänä sitä, että kansalaisille turvataan lakiin kirjattujen oikeuksien lisäksi tosiasialliset mahdollisuudet saada oikeutensa toteutetuksi. Lainsäädäntö ei siis yksin riitä, tarvitaan myös access to justice järjestelmiä, kuten kunnallista kuluttajaneuvontaa, kuluttajavalituslautakuntaa ja kuluttaja-asiamiestä. Toinen tärkeä kuluttajan käytännön asemaan vaikuttava tekijä on periaate, jonka mukaan kuluttaja voi aina esittää kaikki vaatimuksensa taholle, jonka kanssa hänellä on sopimussuhde, ja tämän on hoidettava ne. Myyjä ei siis voi velvoittaa asiakasta ottamaan yhteyttä valmistajaan, maahantuojaan tai palvelun alihankkijaan, vaikka suorituksen virhe johtuisikin näiden toiminnasta. Myyjä voi tietysti neuvotella omista hyvityksistään omien sopimuskumppaneidensa kanssa, mutta asiakasta ei saa pallotella paikasta toiseen. 1.3 Nykytilanne Julkisten sosiaali- ja terveyspalvelujen käyttäjien asema on perinteisesti määräytynyt hallintooikeudellisten säännösten kautta niihin liittyvine valitus- ja kantelumenettelyineen. Melko uusia säännöksiä ovat sosiaalihuollon asiakaslaki ja terveydenhuollon potilaslaki, jotka antavat palvelunkäyttäjille mahdollisuuden kohteluaan koskevan muistutuksen tekemiseen. Palvelujen asiantuntevalle suorittamiselle, eli laatutasolle, ei sen sijaan ole asetettu riittävän selkeitä vaatimuksia käyttäjän näkökulmasta. Käyttäjän oikeutta virhe- ja viivästysseuraamuksiin ei ole säännelty. Yksityiset sosiaali- ja terveyspalvelut kuuluvat kuluttajansuojalain soveltamisalaan ja säännökset kattavat mm. palvelujen laadun, markkinoinnin ja sopimusehdot. Näitä säännöksiä ei kuitenkaan sovelleta silloin, kun palvelun tilaajana on kunta.

9 5 2. PALVELUIDEN SAATAVUUS 2.1 Välttämättömyyspalveluita sekä sosiaali- ja terveyspalveluita koskevat säännökset Määritelmä Tarjonta Oikeus palveluun Hinnan kohtuullisuus Sopimusehtojen kohtuullisuus Saatavuus Välttämättömyyspalvelut Palveluja - joita ilman nyky-yhteiskunnassa ei voi tulla toimeen - esim. sähkön- ja vedentoimitus, posti- ja viestintäpalvelut, peruspankkipalvelut Palveluiden erityisluonteen vuoksi - lainsäädännöllä turvattu niiden saatavuus kaikille - kohtuulliseen hintaan - kuluttajan taloudellisesta asemasta - ja asuinpaikasta riippumatta Elinkeinonharjoittajilla erityislakien mukaan toimitusvelvollisuus - kuluttajalla oikeus saada palvelu, vaikka ei olisikaan erityisen kannattava asiakas - säännökset mm. sähkömarkkina-, vesihuolto-, viestintämarkkina- ja postipalvelulaissa (velvollisuus postipalvelujen yleispalvelun tarjoamiseen) ja luottolaitos-toiminnasta annetussa laissa (asiakkaan oikeus talletustilin avaamiseen ja muihin peruspankkipalveluihin) Erityislaeissa säännöksiä - hinnoittelun kohtuullisuudesta Kuluttajansuojalaki (yleislaki) - hinnan kohtuullisuutta voidaan arvioida yksittäistapauksissa ja jälkikäteen (4 luvun 1 :n mukaisesti), mutta etukäteinen puuttuminen noudatettavaan hintatasoon on selkeä poikkeus ja perustuu silloin erityissääntelyyn Erityislaeissa säännöksiä - sopimusehtojen kohtuullisuudesta Kuluttajansuojalaki - kohtuuttomat ehdot kieltävä yleissäännös (3 luku) Erityislaeissa rajoitettu palveluntarjoajan oikeutta - keskeyttää tai irtisanoa palvelu kuluttajan sopimusrikkomuksen perusteella Julkiset sosiaali- ja terveyspalvelut Perustuslaissa turvatut taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset palvelut - välttämätön toimeentulo ja huolenpito - riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut ja väestön terveyden edistäminen - yhdenvertaisuussäännös ja syrjinnän kielto otettava huomioon Kuntien tehtävänä järjestää sosiaali- ja terveyspalveluja asukkailleen - osa pakollisia useiden lakien perusteella (mm. kotipalvelut, asumispalvelut, päivähoito, perusterveydenhuolto) - lisäksi kunnan päätöksen perusteella mahdollisesti muita lisäpalveluja Yksilön oikeudesta sosiaali- ja terveyspalveluihin säädetty eri tavoin eri laeissa - subjektiivinen oikeus, jolloin kunta ei voi evätä palvelua määrärahojen puutteessa (esim. päivähoito) - määrärahasidonnaiset palvelut, jolloin kunta voi kohdentaa palveluja eniten tarvitseville. Yleinen periaate kuitenkin, että palvelun tarve arvioitava aina yksilöllisesti eikä palvelua voi evätä pelkästään määrärahan puutteeseen vedoten. Julkisen vallan velvollisuus turvata jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut tarkoittaa käytännössä, että - esimerkiksi asiakasmaksut eivät saa siirtää palveluja niitä tarvitsevien ulottumattomiin Ei säännöksiä sopimusehtojen sisällöstä tai kohtuullisuudesta. Hoitotakuu ( ) enimmäisajat hoidon tarpeen arvioimiseksi ja hoidon järjestämiseksi (3 päivää 3 viikkoa 3/6 kuukautta)

10 6 2.2 Palveluiden saatavuuteen liittyvät kuluttajan oikeusturvakysymykset Prosessit Korvausvelvollisuus Välttämättömyyspalvelut Julkiset sosiaali- ja terveyspalvelut Jos elinkeinonharjoittaja kieltäytyy tarjoamasta välttämättömyyspalvelua, kuluttaja - Muutoksenhakuviranomainen ottaa yk- Sosiaalipalveluissa voi tehdä valituksen alaa valvovalle regulaattorille (Energia-markkinavirasto, Vies- palvelujen järjestämiseen. Sitä ennen asisittäistapauksessa kantaa tarpeen mukaisten tintävirasto, Rahoitustarkastus). akkaan on tehtävä palvelua koskeva vaatimus tai hakemus, joka tulee käsitellä hal- Esimerkiksi sähköntoimituksen osalta Energiamarkkinavirasto voi määrätä alueella määräävässä markkina-asemassa haltijan tai toimivaltaisen elimen on tehtävä lintolain tarkoittamalla tavalla ja viran- olevan vähittäismyyjän toimittamaan sähköä sähkönkäyttäjälle, jos sähkönkäyttälitusosoitus asiasta päätös. Päätökseen on liitettävä vajällä ei ole muuten mahdollisuutta saada - Terveyspalveluissa sähköä. - Päätökset hoitoon pääsystä tehdään yleensä - Tarvittaessa virasto voi asettaa päätöksensä tehosteeksi uhkasakon. asiakkaalle annettaisiin erillinen valituskel- tosiasiallisen toiminnan sisällä ilman, että poinen hallinto-päätös. Lääkärin hoitosuhteessa tekemiin ratkaisuihin ei siten voi hakea valittamalla muutosta. - Hoitoon ottamatta jättäminen tai terveydentilaan nähden liian pitkät jonot voivat kuitenkin merkitä sitä, että kunta on laiminlyönyt palvelun järjestämisvelvollisuutensa. Potilaan vaatimukset, jotka koskevat kunnan velvollisuutta huolehtia tietyn terveyspalvelun järjestämisestä tai kunnan maksuvelvollisuutta, voidaan tällöin käsitellä riita-asioina hallinto-oikeudessa. Lisäksi sosiaali- ja terveyspalveluissa - Sosiaalihuollon asiakaslain ja terveydenhuollon potilaslain mukaiset muistutusmenettelyt voivat myös johtaa siihen, että henkilölle järjestyy huolto- tai hoitopalvelu. - Asiakas voi tehdä kantelun valvontaviranomaiselle (lääninhallitukselle), joka voi laiminlyöntitapauksissa käyttää tehosteena uhkasakkoa, tai myös oikeuskanslerille tai eduskunnan oikeusasiamiehelle. Jos palvelun tarjoaja laiminlyö toimitusvelvollisuutensriin kuuluvaa palvelua, Jos henkilö ei saa subjektiivisen oikeuden pii- - kuluttaja voi esittää korvausvaatimuksen (esim. sähkömarkkinalain mukaan kohtaan on mahdollinen (esim lasten päi- - yksityisoikeudellinen korvauskanne kuntaa yritys on velvollinen korvaamaan aiheuttamansa vahingon) velvoitettiin suorittamaan lapsen vanhemvähoitovelvollisuuden laiminlyönyt kunta - korvausvaatimus voidaan käsitellä kuluttajavalituslautakunnassmille vahingonkorvausta (KKO 2001:93).

11 7 2.3 Arviointia Tietyt palvelut ovat välttämättömiä kuluttajien jokapäiväisen elämän kannalta. Kuluttajaoikeudessa on lähdetty siitä, että kun elinkeinonharjoittajat tarjoavat ja tuottavat näitä nk. välttämättömyyspalveluja, palvelun tuottajalla esimerkiksi sähköyhtiöllä, vesilaitoksella tai pankilla on yhteiskunnallinen vastuu palvelun saatavuudesta. Välttämättömyyspalveluissa ei ole katsottu pelkän kilpailun voivan taata palvelujen saatavuutta. Ellei säännöstasolla varmisteta palvelujen saatavuutta kaikille, on vaarana, että elinkeinonharjoittajat keskittyvät toiminnassaan parhaisiin, eli tuottavimpiin, asiakkaisiin. Välttämättömyyspalveluja koskeviin erityislakeihin on tämän vuoksi otettu toimitusvelvollisuutta koskevia säännöksiä palvelujen saatavuuden turvaamiseksi. Palvelujen saatavuus pitää sisällään myös vaatimuksen kohtuullisista ehdoista ja hinnoittelusta palvelua tarjottaessa. Sosiaali- ja terveyspalvelujen osalta julkiselle vallalle on perustuslaissa asetettu velvoite edistää kansalaisten hyvinvointia, terveyttä ja turvallisuutta. Tarkemmin velvoitteet määräytyvät varsinaisen sosiaali- ja terveyslainsäädännön kautta. Asiakkaita ei voi yhdenvertaisuusperiaatteen vastaisesti valita esimerkiksi sillä perusteella, kenen palvelut tulisivat edullisemmaksi toteuttaa. Myöskään yritys, joka toimii palvelun tuottajana asiakkaille, ei voi toiminnassaan sivuuttaa yhdenvertaisuusperiaatetta ja keskittyä parhaimpiin asiakkaisiin, eli poimia mansikoita kakusta. Palvelua ei voi myöskään evätä vain sillä perusteella, että esimerkiksi aiempi terveyskeskusmaksu on maksamatta. Välttämättömyyspalveluita ei tarvitse vaatia oikeusteitse Valtaosa palveluista on määrärahasidonnaisia. Määrärahat on mitoitettava niin, että kunta täyttää palvelujen järjestämisvastuunsa esim. terveydenhuollossa. Palvelun tarve on arvioitava aina yksilöllisesti. Korkein hallinto-oikeus ja eduskunnan oikeusasiamies ovat todenneet, että määrärahasidonnaista palvelua koskevaa hakemusta ei voida hylätä pelkästään vetoamalla riittämättömiin määrärahoihin. Joihinkin palveluihin asiakkaalle on säädetty subjektiivinen oikeus, jolloin hän voi vaatia tällaista palvelua kunnalta tarvittaessa tuomioistuimen kautta, eikä kunnalla ole oikeutta evätä palvelua vetoamalla määrärahan puuttumiseen. Tältä osin tilanne muistuttaa välttämättömyyspalveluja, joissa elinkeinonharjoittaja ei voi myöskään yleensä kieltäytyä palvelun tarjoamisesta ja palvelua koskevan sopimuksen tekemisestä. Välttämättömyyspalvelut ja kunnalliset palvelut ovat monin osin verrattavissa toisiinsa sen suhteen, miten huomiota on kiinnitetty palvelujen saatavuuteen. Välttämättömyyspalveluissa käyttäjä saa palvelun kuitenkin siinä mielessä sujuvammin, että hän voi kääntyä tarvittaessa suoraan regulaattorin puoleen, joka voi esimerkiksi sähköntoimituksen osalta määrätä sähköyhtiön toimittamaan kuluttajalle sähköä. Kuluttajan ei tällöin tarvitse vaatia palvelua oikeusteitse, kuten saatetaan joutua tekemään esimerkiksi subjektiivisena oikeutena olevan päivähoidon osalta.

12 8 3. PALVELUIDEN MARKKINOINTI 3.1 Säädösvertailu Sovellettava lainsäädäntö Perusteet ja tavoitteet Hallintolaki - ei sisällä nimenomaisia markkinointia koskevia säännöksiä Hyvän hallinnon perusteet - voidaan tulkita pitävän sisällään myös vaatimuksen julkisen palveluntuottajan markkinoinnin asianmukaisuudesta Sosiaalihuollon asiakaslaki - asiakkaalle selvitettävä hänen oikeutensa ja velvollisuutensa sekä eri palveluvaihtoehdot Terveydenhuollon potilaslaki - potilaalle annettava selvitys mm. eri hoitovaihtoehdoista sekä niiden vaikutuksista - OKA - EOA Valvontaviranomainen Seuraamukset ja sanktiot Elinkeinonharjoittajan tuottamat yksityiset sosiaali- ja terveyspalvelut Kuluttajansuojalaki - 2 luku Markkinoinnin käsite laaja - mainonnan lisäksi kuluttajille annetut palvelulupaukset eri muodoissaan Säännösten päätavoitteet - ehkäistä epäasianmukaisten markkinointikeinojen käyttöä - saada elinkeinonharjoittajat antamaan kuluttajille riittävästi tietoa heille tärkeistä asioista Elinkeinonharjoittajan kunnan toimeksiannosta tuottamat sosiaali- ja terveyspalvelut Hallintolaki - hyvän hallinnon perusteet Kuluttajansuojalaki 2 luku - tilanteissa, joissa samaa palvelua tarjotaan sekä yleisesti kuluttajille että palvelu-setelin käyttäjille - On epäselvää, voidaanko ksl:a soveltaa, kun eh ei markkinoi muille kuin kunnan ostopalvelua käyttäville. Hallintolaki - ei sisällä nimenomaisia markkinointia koskevia säännöksiä Hyvän hallinnon perusteet - voidaan tulkita pitävän sisällään myös vaatimuksen palvelun tarjoamiseen liittyvän markkinoinnin asianmukaisuudesta - Kuluttaja-asiamies - Oikeuskansleri (OKA) - Eduskunnan oikeusasiamies (EOA) - osassa KA - KA:n huomautus ja kehotus, kielto + uhkasakko - Markkinaoikeuden kielto + uhkasakko OKAn ja EOAn - huomautus tai huomion kiinnittäminen lain tai hyvän hallintotavan vastaiseen menettelyyn KSL:n keinot osassa tilanteita Kunnan itse tuottamat sosiaali- ja terveyspalvelut Hallintolaki - hyvän hallinnon perusteet OKAn ja EOAn - huomautus tai huomion kiinnittäminen lain tai hyvän hallintotavan vastaiseen menettelyyn

13 9 3.2 Arviointia Elinkeinonharjoittajien kuluttajiin kohdistamaa markkinointia säännellään kuluttajansuojalaissa. Kuluttajansuojalain markkinointisäännöksiä sovelletaan siten yksityisten sosiaali- ja terveyspalveluiden markkinointiin. Kunnan järjestämisvastuulla oleviin sosiaali- ja terveyspalveluihin sovelletaan hallintolakia tuottamistavasta riippumatta. Siten yritys, joka tarjoaa palveluja kuntalaisille kunnan kanssa tehdyn sopimuksen perusteella, on palveluja tälle asiakaskunnalle markkinoidessaan eri asemassa markkinointivastuun suhteen kuin palveluja yleisesti tarjoavat yritykset. Kuluttajansuojalain mukainen valvonta ei tule lainkaan kysymykseen, jos yritys markkinoi toimintaansa vain kunnan kanssa tehdyn sopimuksen piiriin kuuluville kuntalaisille. On todennäköistä, että vaihtoehtoisten palvelujen tarjoamistapojen lisääntyessä yritysten markkinointi suoraan kuluttajille lisääntyy. Kun kuluttajan valinnanmahdollisuudet lisääntyvät, kuluttaja ei edes saisi tietoa vaihtoehtojen eroista ilman markkinointia. On vaikea perustella, miksi yritys, joka haluaa mainostaa palveluitaan muillekin kuin kunnan palveluseteliä käyttäville, joutuu noudattamaan kuluttajansuojalakia kun taas yritys, joka pidättyy markkinointitoimissaan vain palveluseteliasiakkaisiin, voisi toimia kuluttajansuojalain säännösten estämättä. Hallintolakia sovelletaan paitsi kunnan itse tuottamiin palveluihin myös palveluihin, joita yksityinen palveluntuottaja tuottaa kunnalle esimerkiksi tilaaja-tuottaja mallissa tai palvelusetelin avulla. Hallintolaissa ei ole nimenomaisia markkinointia koskevia säännöksiä, mutta laissa säädettyjen hyvän hallinnon perusteiden voidaan tulkita pitävän sisällään myös vaatimuksen julkista tehtävää hoitavan palveluntuottajan markkinoinnin asianmukaisuudesta. Markkinoinnin valvonta ei oikeuskanslerin tai asiamiehen varsinainen tehtävä Oikeuskansleri ja eduskunnan oikeusasiamies valvovat hyvän hallinnon toteutumista, joten nämä ylimmät lainvalvojat voisivat puuttua sekä kunnan että julkista tehtävää hoitavan yksityisen palveluntuottajan kuluttajiin kohdistamaan markkinointiin silloin, kun markkinointi on esimerkiksi harhaanjohtavaa tai siinä ei anneta kuluttajien terveyden tai taloudellisen turvallisuuden kannalta tarpeellisia tietoja. Kyse voisi olla esimerkiksi kunnallisen päiväkodin tai terveyskeskuksen taikka kunnan ostopalvelua hoitavan yksityisen päiväkodin tai vanhusten palvelutalon palvelujen markkinoinnista. Markkinoinnin valvonta ei kuitenkaan ole oikeuskanslerin ja oikeusasiamiehen varsinainen tehtävä vaan heidän keskeinen toiminta-alueensa on hyvän hallinnon sekä perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisen valvonta viranomaisten toiminnassa. Silloin, jos kunnan ostopalvelua tuottava elinkeinonharjoittaja markkinoi palvelujaan samalla sekä ostopalvelua käyttäville että yleisesti muillekin kuluttajille, saatettaisiin myös joutua tilanteeseen, jossa kuluttajaasiamiehellä ja ylimmillä lainvalvojilla olisi päällekkäinen toimivalta: kuluttaja-asiamies valvoisi elinkeinonharjoittajan kuluttajiin yleisesti kohdistamaa markkinointia ja ylimmät lainvalvojat valvoisivat puolestaan markkinointia, jota elinkeinonharjoittaja kohdistaa ostopalvelua käyttäviin kuluttajiin. Myös julkisten palveluiden markkinoinnin valvonta kuluttajansuojalakiin? Ratkaisuna voisi olla kuluttajansuojalain markkinointisäännösten ulottaminen koskemaan myös julkisten sosiaali- ja terveyspalvelujen markkinointia kuluttajille ainakin silloin, kun on kyse kilpailluilla markkinoinnilla toimivasta palveluntarjoajasta. Tällainen malli on toteutettu Tanskassa heinäkuun alusta 2006 voimaan tulleessa markkinointilaissa.

14 10 Tanskan uutta markkinointilakia sovelletaan yksityisen elinkeinotoiminnan lisäksi myös julkisyhteisöjen toimintaan sikäli kuin nämä tarjoavat tavaroita ja palveluita markkinoilla. Ratkaisevaa ei ole se, voidaanko julkisyhteisön toiminta rinnastaa elinkeinonharjoittamiseen. Markkinoilla toimimisella tarkoitetaan sitä, että kuluttaja voi esimerkiksi julkisia hyvinvointipalveluja, kuten sosiaali- ja terveyspalveluja tai koulutuspalveluja, hankkiessaan valita palveluntarjoajan. Valinta voidaan tehdä esimerkiksi julkisyhteisön tuottamien palvelujen, julkisyhteisön yksityissektorilta ostopalveluina hankkimien palvelujen taikka puhtaasti yksityisten palveluiden välillä. Kyse voi olla myös valinnanmahdollisuudesta pelkästään julkisten palveluntuottajien kesken, esimerkiksi valinnasta kunnan koululaitokseen kuuluvien lukioiden välillä. Tanskassa kuluttaja-asiamies valvoo julkisten palveluiden markkinoilla tapahtuvaa tarjoamista samojen markkinointisäännösten nojalla kuin muutoinkin sovelletaan elinkeinonharjoittajien markkinointiin. Jos Suomessa kuluttajansuojalain markkinointisäännösten soveltamisalaan tehtäisiin vastaava laajennus, pitäisi ratkaista muun muassa se, voiko kuluttaja-asiamies ryhtyä viranomaista kohtaan vastaaviin pakkotoimenpiteisiin kuin elinkeinonharjoittajia kohtaan. Toisaalta perintälaissa kuluttaja-asiamiehelle on jo nykyisin annettu toimivalta puuttua myös julkisyhteisöjen hyvän perintätavan vastaiseen toimintaan samoilla valvontakeinoilla kuin mitä sillä on käytössään elinkeinonharjoittajien markkinoinnin valvonnassa.

15 11 4. PALVELUITA KOSKEVAT SOPIMUSEHDOT 4.1 Säädösvertailu Elinkeinonharjoittajan tuottamat yksityiset sosiaali- ja terveyspalvelut Sopimussuhde Sopimussuhde syntyy - tuottajan ja asiakkaan kesken (yritys ja kuluttaja) Sopimuksen sisältöä koskevat säännökset Sopimusehdon kohtuullisuus Kuluttajansuojalaki - yleissäännös ehtojen kohtuullisuudesta - virheen käsite ja hyvitysmenettelyt, mm. palvelun ammattitaitovaatimukset ja viivästys Sosiaalihuollon asiakaslaki - palvelun perustuttava tuottajan ja asiakkaan kirjalliseen sopimukseen - määriteltävä ehdot, asiakasmaksut ja osapuolten oikeudet ja velvollisuudet Kuluttajansuojalaki - eh ei saa käyttää ehtoa, jota hyödykkeen hinta ja muut seikat huomioon ottaen on pidettävä kohtuuttomana kuluttajan kannalta. Elinkeinonharjoittajan kunnan toimeksiannosta tuottamat sosiaali- ja terveyspalvelut Sopimussuhde syntyy - tilaajan ja tuottajan kesken (kunta ja yritys) Tuottaja ja asiakas (yritys ja kuluttaja) - eivät ole sopimussuhteessa, jos kyseessä on ostopalvelu - tekevät (kirjallisen tai suullisen) sopimuksen, jos kyseessä on palvelusetelin käyttö Ostopalveluissa - tilaaja ja tuottaja tekevät ostopalvelusopimuksen - siinä sovitaan palvelun käyttäjää koskevista ehdoista, kuten palvelun sisällöstä Palvelusetelimallissa - tilaaja ja tuottaja tekevät puitesopimuksen - siinä määritellään palveluiden sisältö, hinnat ja muut ehdot - tilaaja sitoutuu maksamaan asiakkaan käyttämistä palveluista setelin arvon verran Ei säännöksiä kohtuuttomuuden näkökulmasta. Hallintolaki kuitenkin edellyttää, että ostopalvelusopimuksia ja puitesopimuksia palvelusetelimallissa valmisteltaessa on huolehdittava siitä, että palvelun käyttäjällä mahdollisuus osallistua ja vaikuttaa sopimuksen sisältöön. Kunnan itse tuottamat sosiaali- ja terveyspalvelut Tuottaja ja asiakas (kunta ja kuluttaja) - eivät ole sopimussuhteessa keskenään Sosiaali- ja terveyspalvelujen käyttäjien asemaa koskevat yleislait (esim. asiakaslaki, potilaslaki) - eivät sisällä sopimusehtoihin liittyviä säännöksiä Sosiaalihuollon asiakaslaki - sosiaalihuollon järjestämisen tulee perustua viranomaisen tekemään hallintopäätökseen Joissakin erityissäännöksissä on sopimusehtoihin liittyviä määräyksiä - esim. sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuja koskevassa asetuksessa - koskevat esim. peruuttamatta jätetystä palvelusta perittävää maksua Ei säännöksiä kohtuuttomuuden näkökulmasta. Hallintolain hyvän hallinnon vaatimus kuitenkin otettava huomioon.

16 Arviointia Elinkeinonharjoittajien tarjoamia yksityisiä sosiaali- ja terveyspalveluja koskee kuluttajansuojalain 3 luvun mukainen vaatimus palveluja koskevien sopimusehtojen kohtuullisuudesta kuluttajan kannalta. Sopimusehtojen kohtuullisuuden yleinen valvonta kuuluu kuluttaja-asiamiehelle. Kuluttaja-asiamies esimerkiksi neuvottelee järjestöjen kanssa alakohtaisia mallisopimusehtoja. Lähtökohtana on, että osapuolten sopimuksesta ilmenevät oikeudet ja velvollisuudet eivät saa olla keskenään epätasapainossa kuluttajan vahingoksi ja sekä vakioehtojen että yksilöllisesti laadittujen sopimusehtojen tulee olla kohtuullisia. Yleisen kollektiivisen kohtuullisuusvaatimuksen ohella on mahdollista sovitella ehtoa kuluttajansuojalain 4 luvun nojalla yksittäistapauksessa, jos ehdon soveltaminen johtaisi kuluttajan kannalta kohtuuttomaan lopputulokseen. Jos esimerkiksi yksityisen sairaalan soveltama hinnoitteluperuste (potilasta laskutetaan kolmesta hoitopäivästä, vaikka kokonaisoloaika sairaalassa olisi alle kaksi vuorokautta) johtaa käyttäjän kannalta kohtuuttomaan lopputulokseen, voidaan ehtoa myös yksittäistapauksessa sovitella kuluttajavalituslautakunnassa. Yritys voi tuottaa myös kunnan järjestämisvastuulla olevia sosiaali- tai terveyspalveluja kunnan toimeksiannosta. Ostopalveluissa kunta tilaajana ja yksityinen yritys tekevät keskenään palvelun sisällön määrittävän ostopalvelusopimuksen. Sen sijaan asiakas, palvelun käyttäjä, ei ole sopimussuhteessa yritykseen palveluntuottajana eikä hän voi vedota palvelun laatupuutteiden osalta yrityksen sopimusrikkomukseen. Palvelun tilaaminen yritykseltä ei poista kunnan vastuuta. Ongelmallista on, missä rajoissa yrityksellä on mahdollisuus tehdä muutoksia asiakkaan saamaan palveluun ilman että ostopalvelusopimus muodostaisi estettä muutoksille. Mitä väljemmin palvelu on määritelty kunnan ja yrityksen välisessä sopimuksessa, sitä suurempi on todennäköisyys palvelujen sisällön vaihteluun asiakassuhteessa. Ongelmallisia palvelun käyttäjän kannalta saattavat olla esimerkiksi tilanteet, joissa palveluntuottaja päättää tehdä palveluidensa sisältöön muutoksia myös ostopalveluasiakkaiden osalta samalla, kun se muuttaa ehtojaan muidenkin asiakkaidensa osalta. Ostopalvelusopimus ei aina estä muutoksia, jos suorituksen sisältöä ei ole alun perin määritelty siinä riittävän täsmällisesti. Esimerkiksi vanhusten asumispalveluiden käyttäjissä on usein kyse ns. heikoista kuluttajista, joiden mahdollisuudet valvoa oikeuksiaan ja tehdä valituksia valvontaviranomaisille ovat rajalliset. Sopimuskumppani usein epäselvä palvelusetelin käyttäjän näkökulmasta Palvelusetelijärjestelmässä palveluita tuottavan elinkeinonharjoittajan ja palvelun käyttäjän välillä ei palveluseteleitä koskevien säännösten mukaan katsota olevan kuluttajansuojalain piiriin kuuluvaa sopimussuhdetta. Tosiasiassa käyttäjä kuitenkin sopii palvelun sisällöstä ja määrästä suoraan palveluntuottajan kanssa. Tämä sopimus tehdään kunnan viranhaltijan tekemän palvelusetelipäätöksen sekä kunnan ja palveluntuottajan välisen palvelun ehtoja koskevan puitesopimuksen rajoissa. Yrityksen liikkumavara yksittäisen sopimuksen sisällön suhteen riippuu kunnan asettamista rajoista. Palvelunkäyttäjän kannalta tilanne joka tapauksessa on käytännössä sopimista. Epäselvää asiakkaalle voi olla, kumpi taho, palveluntuottaja vai kunta, vastaa sopimuksen asianmukaisesta täyttämisestä yksityiskohtineen. Kuluttajansuojan periaatteiden mukaan kuluttajalla tulee aina olla oikeus reklamoida sopijakumppanilleen, joka asiakkaan näkökulmasta on yritys. Tämä mahdollisuus on perusteltua ainakin jokapäiväisiin palvelutapahtumiin liittyvissä asioissa. Kun taas on kyse vaikutuksiltaan merkittävästä, esimerkiksi toiminnan keskeytymiseen liittyvästä, valituksesta, kunta on luonteva vastuutaho. Oikeuskansleri on ratkaisukäytännössään pitänyt tärkeänä, että julkisen hallintoviranomaisen käyttämät sopimusehdot eivät ole ristiriidassa kuluttajansuojalain eivätkä kuluttajien ja elinkeinonharjoittajien käyttämien sopimusehtojen kanssa. Tähän liittyen kuluttajansuojalain 3 luvun kohtuullisia sopimusehtoja koskevat periaatteet voisivat olla laajemminkin lähtökohtana arvioitaessa myös julkisten palvelujen tarjonnassa sovelletta-

17 13 via sopimusehtoja. Tällöin olisi pohdittava myös sitä, mille viranomaiselle valvonta kuuluisi ja miten valvonta muutoin järjestettäisiin. Mitä enemmän kuluttajien valinnanvapautta lisätään julkisissa palveluissa, sitä tärkeämmäksi tulee sopimusehtojen rooli. 5. ASIAKKAAN OIKEUSTURVAKEINOT, JOS HÄN ON TYYTYMÄTÖN PALVELUN LAATUUN 5.1 Laadun ja virhekäsitteen määrittely Virheen määrittely / laatupoikkeama Elinkeinonharjoittajan tuottamat yksityiset sosiaali- ja terveyspalvelut Kuluttajansuojalain 8 luku sisältää kulutuspalveluita koskevat laatuvaatimukset - Palvelus on suoritettava ammattitaitoisesti ja huolellisesti sekä ottaen huomioon tilaajan edut. - Lisäksi palveluksen on sisällöltään, suoritustavaltaan ja tulokseltaan vastattava sitä, mitä voidaan katsoa sovitun. - Palvelussa on virhe, jos se poikkeaa asetetuista vaatimuksista. Elinkeinonharjoittajan kunnan toimeksiannosta tuottamat sosiaali- ja terveyspalvelut Kunnan on - Varmistuttava siitä, että hankittavat palvelut vastaavat sitä tasoa, jota edellytetään vastaavalta kunnalliselta toiminnalta. - Laatuvirhettä ei ole erikseen määritelty. Kunnan itse tuottamat sosiaali- ja terveyspalvelut Kunnallisesti tuotettavien palvelujen laatua ei yleensä ole yksityiskohtaisesti määritelty. - Monissa tapauksissa palveluita koskevissa laeissa tai niiden nojalla annetuissa asetuksissa on kuitenkin perusteita palvelujen laadun määrittämiseksi. - Vaatimukset liittyvät mm. henkilöstön määrään ja koulutustasoon sekä toimitilojen laatuun. - Laatuvirhettä ei ole erikseen määritelty Mitä palvelun laatu on? Kuluttajansuojalain piiriin kuuluvissa tapauksissa kuluttaja voi edellyttää yritykseltä, että palvelu suoritetaan ammattitaitoisesti ja huolellisesti. Palvelun halpa hinta ei oikeuta huolimatonta suoritusta. Se, mitä ammattitaito ja huolellisuus merkitsee, määritellään sen mukaan, mitä tietyn tyyppistä palvelusta suoritettaessa on pidettävä kyseisen alan elinkeinonharjoittajille yleensä asetettavan tieto- ja taitomittapuun kannalta asianmukaisena suorituksena. Huolellisuusvaatimus edellyttää, että yritys toimii moitteettomalla tavalla ottaen huomioon, mitä kyseisellä alalla ammattimaisesti toimivalta elinkeinonharjoittajalta kohtuudella voidaan vaatia sopimussuhteissaan kuluttajien kanssa. Palvelus on suoritettava tilaajan, kuluttajan edut huomioon ottaen yrittäjälle asetetaan lojaalisuusvaatimus. Suorituksen tulee luonnollisesti vastata laissa, asetuksessa tai viranomaisen päätöksessä mahdollisesti asetettuja vaatimuksia. Toimeksisaajalla eli yrityksellä on todistustaakka siitä, että palvelus on suoritettu ammattitaitoisesti ja huolellisesti. Virhevastuu ei edellytä huolimattomuutta yrityksen puolella.

18 14 Ostopalveluissa ja palveluseteleissä kunta tilaajana vastaa viime kädessä palvelun laadusta, ei siis yritys. Vastuu ilmenee käytännössä palveluntuottajaa koskevana valvontavelvollisuutena. Sen sijaan kuluttajansuojalain mukaista vastuuta asiakkaalle palvelun virheistä tai puutteista ei kunnalla eikä yrityksellä ole. Palvelun laatua koskevat asiakas- ja potilaslain yleiset vaatimukset laadultaan hyvästä sosiaalihuollosta ja laadultaan hyvästä terveyden- ja sairaanhoidosta. Lisäksi yksityisten sosiaalipalvelujen valvonnasta annettu laki sekä yksityisestä terveydenhuollosta annettu laki asettavat palveluille laatuvaatimuksia esim. henkilöstön määrän ja toimitilojen suhteen. Kunnallisesti tuotettavien palvelujen laatua ei yleensä ole yksityiskohtaisemmin määritelty. Monissa tapauksissa palveluita koskevissa laeissa tai niiden nojalla annetuissa asetuksissa on asetettu palvelukohtaisesti laatutasoedellytyksiä. Esimerkiksi lasten päivähoidossa on säädetty asetuksella lasten määrästä suhteessa hoito- ja kasvatushenkilöstöön. Lisäksi kuntien laadunhallintatyön tueksi on laadittu laatusuosituksia eri sosiaalipalveluiden aloille. Laatusuositukset eivät ole oikeudellisesti sitovia, mutta niitä voidaan pitää asianmukaisten palvelujen mittapuuna. Esimerkkinä laatusuosituksista on Sosiaali- ja terveysministeriön ja Kuntaliiton yhteistyönä laatima ikäihmisten hoitoa ja palveluja koskeva laatusuositus, jossa otetaan kantaa esimerkiksi henkilöstön ammattitaitovaatimuksiin ja toimitiloihin. Palvelua koskevat laatuvaatimukset yksittäisen yrityksen kohdalla tulee täsmentää kunnan ja palveluntuottajan välisessä ostopalvelusopimuksessa. Samalla sovitaan siitä, miten tilaaja seuraa ja valvoo laatuvaatimusten toteutumista ja mitkä ovat mahdollisia laaturikkomuksia koskevat sanktiot tilaajan, kunnan suuntaan ei siis asiakkaan suuntaan. Asiakas voi tehdä palvelun laadun puutteista muistutuksen tai kantelun sosiaali- ja terveydenhuoltoa valvoville viranomaisille. Ostopalveluina tuotetuista yksityisen palveluntuottajan palveluista voi kannella myös yleisille lainvalvojille, oikeuskanslerille ja eduskunnan oikeusasiamiehelle.

19 Sosiaalipalvelut, menettelytapavertailu ja arviointia Oikeusturvakeinot Muistutus Kantelu valvoville viranomaisille Kantelu ylimmille lainvalvojille Kuluttajansuojalain mukainen valitus Vahingonkorvauslain mukainen korvausvaatimus Elinkeinonharjoittajan tuottamat yksityiset sosiaali- ja terveyspalvelut Elinkeinonharjoittajan kunnan toimeksiannosta tuottamat sosiaali- ja terveyspalvelut Kunnan itse tuottamat sosiaali- ja terveyspalvelut Sosiaalihuollon asiakaslaki - asiakkaalla oikeus saada laadultaan hyvää sosiaalihuoltoa - kohteluun tyytymätön voi tehdä muistutuksen kunnan johtavalle viranhaltijalle - tämän on vastattava kohtuullisessa ajassa - vastauksessa kerrottava, mihin toimenpiteisiin on ryhdytty tai miten asia muuten hoidetaan Oikeus hallintokantelun tekemiseen - asiakas voi tehdä kantelun kunnalle tai lääninhallitukselle - siinä asiakas voi kiinnittää huomiota palvelun laadun puutteisiin tai muihin epäkohtiin Asiakas ei voi tehdä kantelua. Asiakas voi tehdä valituksen - kunnan kuluttajaneuvojalle (kiistan sovittelu) - kuluttajavalituslautakuntaan (ratkaisusuositus) - käräjäoikeuteen - kuluttaja-asiamiehelle (voi puuttua eh:n menettelyyn, vaikutusta muillekin kuluttajille) Yksityinen sosiaalihuolto perustuu tuottajan ja asiakkaan sopimukseen - vahingonkorvauslakia ei sovelleta sopimussuhteessa - sovellettavaksi tulee ksl 8 luvusta ilmenevät vahingonkorvausperiaatteet Hallintolaki - asiakas voi tehdä kantelun oikeuskanslerille tai eduskunnan oikeusasiamiehelle - kantelun voi tehdä yksityistä tuottajaakin kohtaan, kun kyse on kunnan tilaamasta ostopalvelusta tai palvelusetelistä, koska näissä on kyse julkisen tehtävän hoitamisesta Asiakas ei voi tehdä valitusta ksl:n perusteella Palveluseteliä käyttävä voi - irtisanoa sopimuksen - vaihtaa palveluntuottajaa (jos sellainen on) - valittaa palvelusta niiltä osin, kuin hän on maksanut siitä itse (esim. ostanut palvelua lisää omalla rahalla) Asiakas ei voi tehdä valitusta ksl:n perusteella Vahingonkorvauslain mukaan - julkista tehtävää hoitava on velvollinen korvaamaan virheen tai laiminlyönnin johdosta aiheuttamansa vahingon. - asiakas voi esittää vahingonkorvausvaatimuksen alioikeudessa sekä yksityistä tuottajaa että kuntaa kohtaan Sosiaalipalveluissa asiakkaan ja sosiaalihuollon järjestäjän ( yritys, kunta, järjestö) välillä tehty sopimus sekä siihen liittyvä palvelusuunnitelma määrittelevät ne tavat ja keinot, miten sosiaalihuoltoa järjestetään. Huomattava on, että lain vaatimus palvelusuunnitelmasta koskee myös puhtaasti yksityisiltä markkinoilta ostettua palvelua. Kohteluunsa tyytymätön asiakas voi tehdä muistutuksen kunnan asianomaiselle viranhalti-

20 16 jalle. Hän voi myös kannella palvelun puutteista tai muista epäkohdista yksityisen sosiaalihuollon valvontaviranomaisina toimiville kunnalle ja lääninhallitukselle. Jos yksityinen palvelu ei ole osapuolten tekemän sopimuksen mukainen, tai jos palvelusta ei ole suoritettu ammattitaitoisesti ja huolellisesti, taikka jos palvelu ei vastaa palveluntuottajan siitä etukäteen antamia tietoja, voidaan tilanteeseen soveltaa kuluttajansuojalain säännöksiä palvelun virheestä. Kuluttaja voi vaatia virheen perusteella esimerkiksi hinnanalennusta. Jos palvelun virheestä on aiheutunut hänelle vahinkoa, hän voi vaatia myös vahingonkorvausta välittömistä kuluistaan sekä aiheutuneesta henkilö- ja esinevahingosta. Jos yritys ja kuluttaja eivät pääse asiassa yhteisymmärrykseen, kuluttaja voi viedä asian kuluttajavalituslautakunnan ratkaistavaksi. Kunnan järjestämisvastuulla olevissa sosiaalipalveluissa, jotka kunta tuottaa itse tai hankkii yksityisiltä palveluntuottajilta esimerkiksi ostopalveluna tai palvelusetelin avulla, oleviin puutteisiin palvelunkäyttäjä voi reagoida muistutuksen tai kantelun tekemällä. Kantelun voi tehdä paitsi kuntaan ja lääninhallitukselle, myös yleisille lainvalvojille. Kuluttajansuojalakia ei sen sijaan sovelleta kunnan järjestämisvastuulla oleviin sosiaalipalveluihin silloinkaan kun palvelun tuottaa kuluttajansuojalain soveltamisalaan muutoin kuuluva elinkeinonharjoittaja tai kolmannen sektorin palveluntuottaja. Saman palvelun käyttäjät eri oikeusasemassa Esimerkiksi samassa yksityisessä vanhusten palvelutalossa tai lasten päiväkodissa on oikeusasemaltaan kahdenlaisia asiakkaita: yksityistä sosiaalipalvelua käyttäviä ja siten kuluttajansuojalain piiriin kuuluvia asiakkaita sekä kunnan ostopalvelun piirissä olevia asiakkaita, joihin kuluttajansuojalakia ei sovelleta. Vaikka ostopalvelua käyttävä kuluttaja maksaakin asiakasmaksuna vain pienehkön osan palvelun kustannuksista, voidaan silti kysyä, pitäisikö hänelläkin olla oikeus reklamoida palvelun virheistä palveluntuottajaa kohtaan ja vaatia esimerkiksi virheen oikaisua ja uutta suoritusta. Tällöinhän asiakas itse asiassa toimii kunnan puolesta ikään kuin laadunvalvojana. Palveluntuottajana olevan elinkeinonharjoittajan kannalta tällaista vaatimusta ei voitaisi pitää kohtuuttomana, sillä muiden kuin ostopalveluasiakkaiden osalta hän on joka tapauksessa kuluttajansuojalain virheseuraamusten piirissä. Peruskysymys on, pitääkö kunnan palveluita käyttävien asiakkaiden tyytyä virheelliseen suoritukseen ilman, että sitä oikaistaan. Palvelusetelimallilla yhtymäkohtia perinteiseen kuluttaja-elinkeinonharjoittaja -malliin Palvelusetelijärjestelmä jää sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain 4 :n perustelujen mukaan kuluttajansuojalain soveltamisalan ulkopuolelle siitäkin huolimatta, että järjestelmän eräät piirteet muistuttavat tavanomaista kuluttaja-elinkeinonharjoittaja -suhdetta. Ensinnäkin palvelusetelin saanut asiakas maksaa suoraan palveluntuottajalle omavastuuosuutena setelin arvon ja palvelun hinnan välisen erotuksen. Tämä asiakkaan omalla rahalla maksama omavastuuosuus voi joissakin tapauksissa olla suurempikin kuin se asiakasmaksu, jonka hän vastaavasta kunnan palvelusta maksaisi. Toinen kuluttajasuhteeseen viittaava piirre palvelusetelijärjestelmässä on se, että kuluttaja voi toisin kuin esimerkiksi kunnan ostopalveluissa itse valita palveluntuottajan kunnan hyväksymistä elinkeinonharjoittajista ja osapuolet myös käytännössä sopivat keskenään palvelun sisällöstä. Palveluntuottaja ei ole kuitenkaan tämän sopimuksen perusteella kuluttajansuojalain mukaisessa vastuussa palvelun laatua koskevista virheistä palvelunkäyttäjää kohtaan. Käyttäjä ei siis voi esittää palveluntuottajalle esimerkiksi hinnanalennus- tai vahingonkorvausvaatimusta. Kuluttaja voi sen sijaan irtisanoa sopimuksen, jos hän on tyytymätön palvelun laatuun ja vaihtaa palveluntuottajaa. Hän voi myös kannella palveluntuottajan toiminnasta valvovalle viranomaiselle, mutta ei voi kantelun yhteydessä vaatia palveluntuottajaa hyvittämään sopimusrikkomustaan. Tältäkin osin ne saman palveluntuottajien asiakkaat, jotka maksavat palvelun