Onko työmarkkinoilla kaikille tilaa? Katsaus erityisryhmille kohdistetun politiikan tuloksista ja haasteista?

Transkriptio

1 Onko työmarkkinoilla kaikille tilaa? Katsaus erityisryhmille kohdistetun politiikan tuloksista ja haasteista? Pertti Koistinen (Tampereen yliopisto) Rita Asplund (Elinkeinoelämän tutkimuslaitos)

2 Tutkimuksen tavoitteena oli tuottaa tutkimuskirjallisuuteen perustuva katsaus työmarkkinoiden erityisryhmien, ensisijaisesti nuorten, maahanmuuttajien, osa-työkykyisten ja pitkäaikaistyöttömien, työllistämisestä ja työvoimapoliittisten tukitoimien tuloksellisuudesta.

3 ? Onko tilaa? Vastavalmistuneet??? Matalapalkkaiset Keskipalkkaiset Korkeapalkkaiset Erityisryhmät?? Toimiiko politiikka? P O L I T I I K K A

4 Onko tilaa? Oli sitten kyse työmarkkinoille hakeutuvista nuorista, maahanmuuttajista tai erityisryhmistä, ratkaisevaa on tarjoavatko työmarkkinat mahdollisuuksia Sisääntulo (rekrytointi) Urakehitys (koulutus, kuntoutus, työ- ja perhe) kiinnittyminen Miten työmarkkinat ovat rakenteistuneet ja miten ne toimivat? Työvoiman kysynnän vaihtelu Työpaikka- ja aluerakenne Työvoiman liikkuvuus (yritysten sisällä, yritysten välillä) Työsuhdeturva ja institutionaalinen sääntely

5 Toimiiko politiikka Työvoimapolitiikan motiivina Turvata työvoiman liikkuvuus ja oikea allokaatio Tehdä siirtymät työmarkkina-asemasta toiseen joustaviksi ja sosiaalisesti turvallisiksi Kohdistaa tukitoimia riskitilanteisiin ja erityisryhmille Mutta toimiiko politiikka, jos huomioidaan tuo yleisempi liike (kuvio)

6 Nuoret (1/3) Hyvin heterogeeninen ryhmä ja erilaisissa elämänvaiheissa: osa edelleen koulutuksessa, työuransa alkuvaiheessa ja vasta siirtymässä työelämään. Nuoret tarvitsevat hyvin erimuotoista ja heidän tarpeitaan vastaavaa yksilöllistä tukea. Suomessa merkittävää kokemusta (koulutus, ammatinvalinnan ohjaus jne)varhaisesta puuttumisesta mm. koulutuksen ja ammatinvalinnan ohjauksen aloilla Ongelmien varhainen tunnistaminen ja niihin puuttuminen ei aina onnistu vaan ongelmat ehtivät kasaantua. Tästä usein seuraa koulutuksen keskeyttäminen, työllistymisen ja työssä pysymisen vaikeutuminen sekä syrjäytymisvaaran kasvaminen.

7 Nuoret (2/3) Näihin ilmiöihin on vuosien varrella pyritty puuttumaan eri tavoin: koulupudokkaille, työttömille nuorille ja syrjäytymisvaarassa oleville nuorille kohdistettavista toimista ei ole puutetta. Minkä tyyppisiin toimiin kannattaa yhteiskunnan ensisijaisesti panostaa? Laajaa, luotettavaa tietopohjaa ei ole. Nuorille kohdennettujen työvoimapoliittisten aktiivitoimien arviointitutkimus on edelleen suppea. Muiden maiden kokemuksia kannattaisi hyödyntää.

8 Nuoret (3/3) Olisiko esimerkiksi nyt kuntatasolle hajautetun toiminnan seurantaa kehittää niin että se mahdollistaisi eri toimenpiteiden pitkittäisseurannan? Toimien tehokkaan implementoinnin rooli? Koulutuksen ja työmarkkinoiden ulkopuolella olevien nuorten tavoittaminen sekä ohjaaminen takaisiin heille sopivaan koulutusmuotoon tai muuntyyppisiin toimiin. Vajaakuntoiset ja maahanmuuttajataustaiset nuoret väliinputoajia.

9 Osatyökykyiset (1/3) Tälläkin alalla Suomessa erityisosaamista ja tutkimustietoa (sotainvalidien ja veteraanien kuntoutuksesta koko väestöä koskevaksi toiminnaksi (sosiaalilääketiede, kuntoutus jne) Työelämän ulkopuolella olevat osatyökykyiset varteenotettava työpotentiaali ja hyvinvointitekijä haaste työvoima- ja sosiaalipolitiikalle Osatyökykyisten työllistymistä ja työllisyyttä edistäviä keinoja on monipuolistettu ja kehitetty. Työkyvyttömyyden sijasta on alettu korostaa osatyökykyisten osaamista; esim. Ruotsin vuonna 2010 käynnistetty kampanja Se kraften!

10 Osatyökykyiset (2/3) Puuttuu laajapohjaista perustietoa eri keinojen vaikuttavuudesta. Olisiko tällaisesta evidenssipohjaisesta tietämyksestä hyötyä? Suomi on osatyökykyisten kohdalla valinnut toisen tien kuin useimmat muut EU-maat. Räätälöityjen erityisohjelmien sijasta Suomen valitsema toimintaperiaate korostaa inkluusiota ja pyrkimystä normaaliuteen. Toinen muille Pohjoismaille yhteinen piirre: työkyvyttömyysetuuksien ja työvoimapoliittisten toimenpiteiden hallinnollinen lähentäminen, osittain jopa sulauttaminen yhteen.

11 Osatyökykyiset (3/3) Työn tarjontaan edistävillä tekijöillä vahva asema osatyökykyisten työllistymistä ja työllisyyttä edistävässä politiikassa. Onko politiikassa ristiriitaisuuksia? Kannustaako se osatyökykyisiä pysymään työelämässä ja palaamaan työkyvyttömyysvaiheen jälkeen työelämään? Osatyökykyisistä on suhteellisesti huomattava määrä työvoiman ulkopuolella ja työkyvyttömyyseläkkeelle? Miksi? Onko työvoimapolitiikassa liian kapea perspektiivi?

12 Maahanmuuttajat (1/3) Maahanmuuttopolitiikan painopiste on siirtynyt yhä enemmän kohti työperäistä maahanmuuttoa. Kotouttamispolitiikan ja siinä tapahtuneiden muutosten vaikutuksista on kuitenkin vähän empiiristä tietoa. Maahanmuuttopolitiikan sosiaalista valikoivuutta ja maahanmuuttajien yhteiskunnallista integroitumista ja työllistymistä (alat, ammatit jne)tutkittu paljon. Mutta työuralla etenemisestä ja siihen kohdistuvasta politiikasta vähän tutkimustietoa.

13 Maahanmuuttajat (2/3) Pitkittäisseurantaan perustuvat tutkimukset osoittavat, että maahanmuuttajien työmarkkinoille kiinnittyminen on Suomessa vahvasti eriytynyt (Myrkylä 2012; Krutova & Lipiäinen 2014) Krutova & Lipiäinen osoittavat vuosia koskevalla seurannalla peräti 10 erilaista kiinnittymisen mallia, joista keskeisimmät: Nopeasti työllistyvät ja vahvasti kiinnittyvät Koulutuksen kautta viiveellä työllistyvät Lukuisten tukitoimien, lyhytkestoisten työsuhteiden ja työttömyysjaksojen jälkeen työllistyvät Toistuvien työttömyysjaksojen ja lyhytkestoisten suhteiden jälkeen työmarkkinoilta viipeellä työmarkkinoilta poistuvat Toistuvien työttömyysjaksojen ja lyhytkestoisten suhteiden jälkeen työmarkkinoilta nopeasti poistuvat Pitkittäisseurantaan perustuvista tutkimuksista huutava pula!

14 Maahanmuuttajat (3/3) Ne ohjelmat ja toimenpiteet, jotka yleisesti ottaen näyttävät tehoavan työttömiin, näyttävät toimivan parhaiten myös työttömiin maahanmuuttajiin. Näihin kuuluvat ennen kaikkea kiinteästi vakituiseen työntekoon kytkeytyvät keinot, kuten tuettu työllistyminen yksityiselle sektorille. Tästä huolimatta tällaisia aktiivitoimia kohdennetaan maahanmuuttajataustaisille työttömille varsin rajoitetusti.

15 Pitkäaikaistyöttömät (1/6) Pitkäaikaistyöttömyydestä on tullut rakenteellinen ja jatkuvasti uudelleen muotoutuva yhteiskunnallinen ongelma. Vaikuttavuuden suhteen 1990-luvun alusta alkaen tutkimusten ja poliittisten diskurssien perusviestinä oli epäily politiikkaohjelmien tehokkuudesta. Kun työvoimapolitiikan painopiste on niin Suomessa kuin muissakin maissa siirtynyt aktivointipoliittisiin toimiin, on myös työvoimapolitiikan tuloksellisuuden ja tehokkuuden arvioinnissa painottuneet kysymykset miten ohjelmat vaikuttavat yksilöiden käyttäytymiseen ja työllistymiseen. Ongelmana tässä vain on se, että tarkastelun ulkopuolelle ovat silloin jääneet työvoimaa rekrytoivien yritysten käyttäytymiseen ja työvoiman kysyntään liittyvät tekijät sekä muut yhteisölliset tekijät.

16 Pitkäaikaistyöttömät (2/6) Mikrotaloustieteellinen ja sosiaalitieteellinen tutkimus onkin tuottanut mielenkiintoista lisätietoa siitä miten institutionaaliset reformit (etuisuuksien muutokset, uudet ohjelmat jne.) vaikuttavat työttömien työnhakijoiden käyttäytymiseen. Harz-reformi Saksassa Ketkä hyötyvät eniten ohjelmista Suomessa (Niio & Sarvander 2011) ja Ruotsissa (Norlund 2011, 2012)) Vuosien 1997, 2003 ja 2006 työttömyysturvauudistukset Suomessa Tarkastelun ulkopuolelle ovat jääneet työvoimaa rekrytoivien yritysten käyttäytymiseen ja työvoiman kysyntään liittyvät tekijät. Pitkäaikaistyöttömiin diskriminaatio vs. positiivinen informaatio työhaussa (Bonoli 2012) Työpaikan menettämisen vaikutukset myöhempään työuraan Uuden aineistot (Fleed, URA-tietokanta, politiikka ohjelmien tietokannat) antaisivat uusia mahdollisuuksia

17 Hartz reformi? (3/6) Klingerin ja Rothen (2012)tutkivat miten Hartz reformi työttömien virtaamiin (sisääntulo-, poistuma- ja nettovirtaama) ja sitä kautta avointen työpaikkojen ja työnhakijoiden kohtaantoon (matching problem). Tulos: Institutionaalisilla reformeilla voi olla sekä lyhytaikaisia shokki- ja uhkavaikutuksia että pitkäaikaisia vaikutuksia työmarkkinoiden rakenteeseen sekä työttömien työnhakijoiden ja työvoimaa rekrytoivien yritysten käyttäytymiseen. Talouskasvu- ja työllisyyden paraneminen kuitenkin selittyvät muilla tekijöillä Matalapalkka-alan laajeneminen voi olla Saksassa rakenteellinen uhka.

18 Vuoden 2006 työmarkkinatukiuudistus (4/6) Hämäläisen ym. (2009)tutkimuksen mukaan vuoden 2006 aktivointiuudistuksella ei olisi ollut varsinaisia uhkavaikutuksia mutta sen sijaan että avoimille työmarkkinoille siirtymisen todennäköisyys olisi lisääntynyt kasvoikin todennäköisyys siirtyä työvoimapoliittisille toimenpiteille. Uudistuksella oli mitä ilmeisimmin merkittävä aktivointivaikutus ja aktivointiohjelma ei lisännyt todennäköisyyttä, että aktivoinnin kohteeksi joutuneet olisivat siirtyneet työvoiman ulkopuolelle vaan pikemminkin todennäköisyyttä osallistua aktivointiohjelmaan (Hämäläinen ym 2009, 34-35). Tässä suhteessa Suomen tulokset poikkeavat Tanskan tuloksista, jossa aktivointikausien periaate on kohdennettu ansiosidonnaista työttömyysturvaa saaviin. Suomessa aktivointi on tavallaan yleissitovampi ja kohdentuu heikoimmassa työmarkkina-asemassa oleviin (Emt, 38).

19 Kokemuksia Ruotsista (5/6) Ruotsissa niin työvoimapoliittinen koulutus kuin työvoimapoliittisesti tuettu työllistäminen vähensivät työttömyyden kielteisiä vaikutuksia työmarkkinoille kiinnittymiseen ja työttömien jälkeisiin tuloihin. ATP toimenpiteet olivat parhaimmillaan parantaessaan nuorten pitkäaikaistyöttömien työllisyyttä kun taas ATP toimenpiteet olivat parhaimmillaan tukeakseen iäkkäämpien työntekijöiden tulojen kehitystä suhteessa työttömyyttä edeltävään aikaan (Norlund 2011, 151). Korkeammin koulutetut hyötyvät muita enemmän työvoimapoliittisesta koulutuksesta, mutta kaikkien ryhmien kohdalla työvoimapoliittiset toimenpiteet lievensivät työttömyyden aiheuttamia kielteisiä seurannaisvaikutuksia. Vaikutukset olivat erityisen merkittäviä iäkkäämpien ryhmien kohdalla. Sen sijaan työvoimapoliittiset toimenpiteet eivät olleet erityisen merkittäviä vähemmän koulutettujen kohdalla. Nuoret työttömät olivat yleisen koulutustasonsa perusteella onnekkaampia kuin vanhemmat työntekijät siirtymään työnantajalta toiselle mutta heidän riskinsä liittyi työmarkkinaaseman epävakauteen (Norlund 2011, 152).

20 Pitkäaikaistyöttömät (6/6) Politiikkaohjelmien vaikuttavuuden ja tuloksellisuuden arvioinnissa tulisi yksittäisten tekijöiden sijasta kiinnittää huomiota yhteisvaikutuksiin. Politiikkaohjelmat ovat aina osa jotakin suurempaa kokonaisuutta ja kullakin ohjelmalla on yhteiskunnassa oma historiansa ja institutionaaliset perinteensä, ne ovat juurtuneet kuhunkin yhteiskuntaan. Uusia politiikkaohjelmia kehitettäessä olisi huomioitava miten ne istuvat olemassa oleviin ohjelmiin ja instituutioihin.