TULOSPRISMAN SOVELTAMISESTA TILIVIRASTOJEN OHJAUKSESSA

Transkriptio

1 TULOSPRISMAN SOVELTAMISESTA TILIVIRASTOJEN OHJAUKSESSA Pekka Etelälahti Tampereen Yliopisto Taloustieteiden laitos Finanssihallinto ja julkisyhteisöjen laskentatoimi 1

2 Sisällys: TAUSTAKSI...5 Artikkelin tavoite ja rajaus...6 Artikkelin sisältö...7 VALTIONHALLINNON OHJAUSMENETTELYISTÄ...8 TULOSPRISMA VALTIONYKSIKÖIDEN OHJAUKSEN UUDISTAMISEN KEINONA...10 Tulosprisman tausta - tilivelvollisuusuudistus...10 Valtion uusi tuloksellisuuskäsitteistö tulosprisma...11 Tulosprisman lähtökohdat...11 Tulosprisman sisältö...11 Tulosprisma on tarkoitettu myös tulosohjauksen tueksi...13 JULKISEN SEKTORIN OHJAUKSEN TEOREETTINEN VIITEKEHYS...14 Ohjaustavan valintakriteerit...15 Tavoitteiden yksiselitteisyys...15 Tuotosten mitattavuus...16 Ohjaustoimenpiteiden syy-seuraus suhteiden tunnettuus...16 Toiminnan toistettavuus...17 Ohjaustapojen luokittelu...17 Poliittinen ohjaus...18 Harkintaan perustuva ohjaus...19 Intuitiivinen ohjaus...19 Yrityksen ja erehdyksen kautta tapahtuva ohjaus...19 Asiantuntijaohjaus...19 Rutiiniohjaus...20 Esimerkki ohjausotteiden soveltamisesta budjetointiin...20 TULOSPRISMAN KÄYTTÖTAVAT ERILAISISSA OHJAUSOTTEISSA...22 Poliittinen ohjaus

3 Harkintaan perustuva ohjaus...22 Intuitiivinen ohjaus...24 Yrityksen ja erehdyksen kautta tapahtuva ohjaus...25 Asiantuntijaohjaus...25 Rutiiniohjaus...26 Tulosprisman käyttökelpoisuus tulosohjauksen tukena...26 Tulosprisman tulkitseminen Balanced Scorecardin (BSC) mukaisena tuloskortistona...28 TULOSPRISMAN RAJOITTEITA Tulosprisman terminologia ei ole täsmentynyt...30 Yhteiskunnallista vaikuttavuutta vai vaikutuksia?...30 Tuotosten vai toiminnan laatua?...31 Taloudellisuus ja tuottavuus...31 Henkilöstövoimavaroille asetettavien tavoitteiden kattavuus...32 Kustannusten merkitys on hämärtynyt...32 Tavoitteilta ei edellytetä mitattavuutta...33 Tavoitteiden välillä ei edellytetä olevan riippuvuussuhdetta...33 Tulosprisma ei ole riittävä tilivelvollisuuden osoittaja...34 AIKAISEMPAA TOIMIVAMPAAN TULOSOHJAUKSEEN TULOSPRISMAN AVULLA Tulosohjauksen ongelmia...35 Laskentajärjestelmän olemassaolo ei takaa toimivaa tulosohjausta...35 Tulosprisma ei yksin tee ministeriöiden ohjauksesta tulosohjausta...36 Tavoitteiden asettaminen...37 Tavoitteet on asetettava oikein tukeakseen tulosohjausta...37 Tavoitteiden yksiselitteisyys...38 Tuotosten määrittely...39 Mitä ovat tuotokset?...39 Tuotosten mitattavuus eli laskettavuus...40 Tuotosten mitattavuudesta esimerkkien valossa

4 Tulosohjauksen toimivuuden parantaminen...41 Ministeriöiden ohjausotteen terävöittäminen...41 Tulosohjausta tukevien tulostavoitteiden asettaminen...42 LOPUKSI...44 LÄHDELUETTELO

5 Taustaksi Suomen valtion virastoissa on noudatettu tulosohjausta ja budjetointia vuodesta 1995 lähtien. Säädösten 1 mukaan tulosohjaus ja -budjetointi on tarkoittanut sitä, että valtion talousarviossa paitsi myönnetään virastoille määrärahat ja muut resurssit, myös asetetaan tavoitteet virastojen tuloksellisuudelle. Tuloksellisuudella on tässä yhteydessä tarkoitettu viraston vaikuttavuutta, taloudellisuutta ja tuottavuutta. Jokaisen tiliviraston 2 on myös pitänyt raportoida tavoitteiden toteutumisesta tilinpäätöksessään. Vuonna 2004 valtion talousarviolainsäädäntöä 3 muutettiin siten, että valtionhallinnon tuloksellisuus määriteltiin uudella tavalla. Tämä tuloksellisuuskäsitteistön uusiminen perustui pääosin valtiovarainministeriön työryhmän 4 työhön ja uudesta käsitteistöstä on käytännössä käytetty myös nimitystä (valtionhallinnon) tulosprisma 5. Uusien säädösten mukaan tilivirastojen tulostavoitteiden asettamisen ja niiden toteutumisesta raportoimisen on vuodesta 2005 lähtien tapahduttava tämän tulosprisman eli uuden tuloksellisuuskäsitteistön mukaisesti. Edellä mainitut muutokset liittyvät valtionhallinnossa parhaillaan meneillään olevaan tilivelvollisuusuudistukseen, jonka tavoitteena on sekä korostaa hallinnon tilivelvollisuutta että terävöittää tulosohjausta 6. Uudistus on koettu tarpeelliseksi, koska valtionhallinnon tulosohjauksen toimivuuteen ei kaikilta osin olla oltu tyytyväisiä. Ongelmia on nähty olevan mm. tuloksellisuuden määrittelemisessä, ministeriöiden ohjausotteessa ja tuloksellisuusraportoinnissa 7. Tilivelvollisuusuudistuksen toimeenpanon yhteydessä on esitetty, että toimiva tulosohjaus perustuu tuotto- ja kuluperusteiseen budjetointiin ja edellyttää kustannuslaskennalta hyvää tasoa. Kustannuslaskenta ja yleensäkin muu laskentatoimi on nähty tulosohjauksen onnistumisen ja tulosvastuun toteutumisen kannalta kriittisenä menestystekijänä 8. Lisäksi tilivelvollisuuden osoittaminen ja tulosvastuun kohentamisen tarve on näyttänyt korostavan 1 Laki valtion talousarviosta (1988/423), asetus valtion talousarviosta (1992/1243). 2 Tilivirasto: Valtiovarainministeriön määräämä, yhden tai useamman valtion viraston muodostama kokonaisuus, joka vastaa osaltaan valtion kirjanpidosta ja maksuliikkeestä. 3 Laki valtion talousarviosta (1988/423), asetus valtion talousarviosta (1992/1243). 4 Valtiovarainministeriö Ks. esimerkiksi Valtiovarainministeriö 2003: Valtiovarainministeriö Valtiovarainministeriö 2003: 43, Valtiovarainministeriö 2003:

6 tuloksellisuuden esittämistä erilaisten mittareiden, tunnuslukujen ja indikaattorien avulla 9. Uutta tuloksellisuuskäsitteistöä esiteltäessä ei kuitenkaan ole määritelty, miten sitä tulisi soveltaa erilaisten virastojen ja erityyppisen toiminnan ohjauksessa. Käsitteistön soveltamiseen liittyykin vaara, että tulosprismaa pidetään kaikkivoipana tuloksellisen toiminnan osoittajana, jota voidaan soveltaa kaikissa tilanteissa ja kaikissa virastoissa samalla tavalla, vaikka virastojen toiminta voi olla hyvinkin erilaista. Artikkelin tavoite ja rajaus Tämän artikkelin tarkoituksena on arvioida, miten valtionhallinnon uusi tuloksellisuuskäsitteistö soveltuu käytettäväksi valtion tilivirastojen ohjauksen tukena. Artikkelissa keskitytään tarkastelemaan tilivelvollisuusuudistuksen toteuttamisen keinoista ainoastaan tulosprismaa; kertomusmenettelyä tai sisäistä valvontaa koskeviin muutoksiin tai niiden vaikutuksiin tilivirastojen tilivelvollisuuden toteuttamisesta tai tulosohjauksesta ei oteta kantaa. Artikkelissa etsitään vastausta seuraavaan kysymykseen: Miten uutta tuloksellisuuskäsitteistöä tulisi soveltaa erilaisten virastojen ohjauksessa? Uudistettua tuloksellisuuskäsitteistöä eli tulosprismaa tarkastellaan suhteessa Geert Hofsteden 10 luokitteluun julkiselle sektorille soveltuvista ohjausotteista 11. Lisäksi analysoidaan tulosprisman soveltuvuutta erilaista ohjausta edellyttäviin toimintoihin ja vertaillaan tulosprismaa tasapainotettuun tuloskortistoon (Balanced scorecard) ohjausta tukevana viitekehyksenä. Hofsteden mukaan perinteiset ohjausmenetelmät ja lähestymistavat eivät useinkaan toimi julkisella ja voittoa tavoittelemattomalla sektorilla, vaan toiminnan tavoitteiden yksiselitteisyydestä ym. seikoista johtuen on sovellettava jopa kuutta erilaista ohjaustapaa 12. Artikkelissa tarkastellaan Suomen valtion tilivirastojen ohjausta. Eduskunnan ja valtioneuvoston ministeriöitään kohtaan harjoittama ohjaus rajataan artikkelin varsinaisen aihealueen ulkopuolelle. Artikkelin tarkoituksena ei ole tehdä tieteellisesti kattavaa tarkastelua asiassa, vaan kahta päälähdettä 13 käyttäen arvioida tulosprisman soveltuvuutta valtion virastojen tulosohjaukseen. 9 Valtiokonttori 2004: Hofstede Tässä artikkelissa termejä ohjaustapa, ohjausote ja ohjaustyyppi käytetään synonyymeinä. 12 Hofstede 1981: Valtiovarainministeriö 2003, Hofstede

7 Artikkelin sisältö Artikkeli etenee siten, että ensin käsitellään lyhyesti valtionhallinnon ohjausmenettelyjä yleisellä tasolla; millä tavalla virastoja voidaan ohjata. Sen jälkeen esitellään uuden tuloksellisuuskäsitteistön taustalla oleva tilivelvollisuusuudistus sekä sen tavoitteet ja tulosprisman sisältö. Tulosprismaan tutustumisen jälkeen tarkastellaan Hofsteden 14 luomaa teoreettista viitekehystä julkisten ja voittoa tavoittelemattomien organisaatioiden ohjaamisotteen valinnalle. Tämän jälkeen arvioidaan tulosprisman käyttökelpoisuutta valtion tulosohjauksessa suhteessa Hofsteden erilaisiin ohjausotteisiin ja käsitellään tulosprismaan ja sen hyödyntämiseen liittyviä rajoitteita. Tämän jälkeen pohditaan, miten tulosohjauksesta voitaisiin saada entistä toimivampaa. Lopuksi esitetään artikkelin perusteella syntyneet johtopäätökset. 14 Hofstede

8 Valtionhallinnon ohjausmenettelyistä Valtion virastojen ohjaus perustuu eduskunnan säätämiin lakeihin ja niiden nojalla annettuihin asetuksiin sekä määräyksiin. Muita ohjausvälineitä, joita käytetään lakien sallimassa laajuudessa, ovat mm. erilaiset suunnitelmat, sopimukset ja valtion talousarvio. Vuotuisen valtion talousarvion käsittelyn yhteydessä voidaan lisäksi muuttaa lainsäädäntöä talousarvion edellyttämällä tavalla 15. Määrärahat ja muut resurssit virastojen lakisääteiseen ja mahdolliseen muuhun toimintaan otetaan valtion talousarvioon. Säädökset ovat siten hyvin keskeinen väline, joilla valtion virastojen toimintaa ohjataan. 16 Virastoille talousarviossa osoitettavat määrärahat ja tulostavoitteet määrätään valtioneuvoston, sen ministeriöiden ja niiden alaisten virastojen välisessä ohjausmenettelyssä. Tämä ohjaus voi tapahtua ainakin kahdella eri tavalla: perinteisellä resurssiohjauksella tai tulosohjausmenettelyllä. Resurssiohjauksessa virastolle osoitettavat määrärahat määräytyvät sen tuotannontekijöiden hankkimisesta aiheutuvien menojen sekä suoritteiden luovuttamisesta saatavien tulojen mukaan. Tulosohjauksessa sen sijaan määrärahat kytketään reaaliprosessin tuloksiin. Tulosohjauksessa on tarkoituksena kytkeä yhteen reaaliprosessin tulokset ja rahoitus eli viraston määrärahat 17. Valtionhallinnossa tulosohjaus on määritelty vuorovaikutteiseksi sopimusajatteluun perustuvaksi ohjausmalliksi, jonka toiminnallinen ydin on sopijapuolten kyvyssä löytää oikea tasapaino käytettävissä olevien voimavarojen ja niillä saavutettavien tulosten välillä 18. Julkisella sektorilla tuloksilla tarkoitetaan yleensä organisaation aikaansaannoksia eli suoritteita ja erityisesti niiden vaikutuksia. Saavutettujen tulosten hyvyyttä ei kuitenkaan arvioida suhteessa niiden aikaansaamiseksi uhrattuihin kustannuksiin. Pelkkien tulosten sijaan julkisella sektorilla onkin erotuksena kannattavuudesta alettu puhua tuloksellisuudesta, jolla erityisesti talouden näkökulmasta tarkoitetaan organisaation aikaansaamien suoritteiden tuottamia vaikutuksia suhteessa niiden aikaansaamisesta aiheutuneisiin kustannuksiin 19. Toimintaa pidetään siis tuloksellisena silloin, kun aikaansaadut vaikutukset voidaan arvioida vähintään aiheuttamiensa kustannusten arvoisiksi. 15 Talousarvion yhteydessä säädettävät, ns. budjettilait 16 Meklin 2002: Meklin 2001: Valtioneuvosto 2002: Meklin 2002:

9 Valtion talousarviossa tulosohjausta sovelletaan siten, että talousarvioon esitettävät määrärahat on perusteltava aikaansaannoksilla. Aikaansaannoksilla tarkoitetaan vaikuttavuustavoitteiden ja toiminnallisten tulostavoitteiden esittämistä. 20 Tulosohjauksen perusmallissa voidaan erottaa tilaajat ja tuottajat, joiden välillä on selkeä työnjako. Tällöin tulosohjaaja on palvelujen tai tuotteiden tilaaja, joka päättää, mitä tuotetaan, millä laatutasolla ja millaisia määriä. Ohjattava eli virasto on tuottaja, joka vastaa palveluitten ja tuotteiden tuottamisesta tilauksen mukaisesti virastolle tuotantoon eli toimintaan osoitetuilla määrärahoilla Valtiovarainministeriö 2005: Meklin 2001:

10 Tulosprisma valtionyksiköiden ohjauksen uudistamisen keinona Valtiovarainministeriö asetti työryhmän selvittämään valtion tilinpäätösmenettelyjen kehittämistä. Työryhmän tavoitteena oli mm. parantaa tulosvastuun ja tilivelvollisuuden toteutumista ja niiden seurantaa. Tulosprisma syntyi tämän työryhmän työn tuloksena. 22 Uuden tuloksellisuuskäsitteistön tarvetta perusteltiin mm. sillä, ettei tuloksellisuuden jakaminen vaikuttavuuteen, taloudellisuuteen ja tuottavuuteen ole tuonut riittävästi esille julkisen hallinnon erilaisia rooleja ja vastuita tuloksellisen toiminnan järjestämisessä. Aikaisemmin käytetty käsitteistö on osaltaan johtanut siihen, että sekä tavoitteiden asettamisessa että tulosraportoinnissa yhteiskunnallinen vaikuttavuus ja toiminnallinen tuloksellisuus ovat voineet sekoittua. 23 Tulosprisman soveltuvuutta valtion virastojen tulosohjauksen tueksi on arvioitava niistä lähtökohdista, joissa uusi tuloksellisuuskäsitteistö luotiin. On ymmärrettävä, mitä tarkoitusta varten tulosprisma on kehitetty ja löydettävä sen rajoitteet. Tämän vuoksi seuraavassa tarkastellaan itse tilivelvollisuusuudistusta, sen taustaa sekä tavoitteita. Tulosprisman tausta - tilivelvollisuusuudistus Valtionhallinnon tilivelvollisuusuudistuksen tavoitteena on todettu olevan mm. 1. luoda perusteita tehokkaasti hoidetulle valtion taloudelle ja toiminnalle; 2. vahvistaa hallituksen ja ministeriöiden alaisten virastojen sekä tilivelvollisuutta että tulosvastuuta ja terävöittää niiden tulosohjausta; sekä 3. vahvistaa valtioneuvoston harjoittamaa valtionhallinnon johtamista ja ohjausta sekä sitä koskevaa parlamentaarista vastuuta eduskunnalle 24. Aikaisempaa parempaan tilivelvollisuuteen ja terävämpään tulosohjaukseen pyritään paitsi uuden tuloksellisuuskäsitteistön, tulosprisman avulla 25, myös 22 Valtiovarainministeriö HE 56/2003: Valtiovarainministeriö Valtiovarainministeriö 2003:

11 uudistuneiden valtiontalouden kertomusten ja täsmentyneiden sisäisen valvonnan säädösten voimalla. Tulosprisma on siten vain yksi, vaikkakin varsin keskeinen keino toteuttaa tämän uudistuksen tavoitteita. Valtiovarainministeriön työryhmäraportin 26 perusteella voidaan todeta, että uusi tuloksellisuuskäsitteistö on ensisijaisesti tarkoitettu valtionhallinnon yksiköiden, tilivirastojen ja kokonaisia hallinnonaloja edustavien ministeriöiden tilivelvollisuuden toteamisen tueksi. Tulosprisma on nähtävä viitekehyksenä, jonka mukaan valtionyksiköiden on sekä suunniteltava toimintaansa että raportoitava toimintansa tuloksista. Tulosprisman toivotaan lisäksi terävöittävän ministeriöiden alaista hallintoaan kohtaan harjoittamaa ohjausta, mutta ministeriöitä ei ole tällaiseen esimerkiksi säädöksin velvoitettu. Tulosprisman toimivuutta arvioitaessa on siten huomattava, ettei sitä ole ensisijaisesti suunniteltu käytettäväksi tulosohjauksen, vaan tilivelvollisuuden toteamisen välineenä. Valtion uusi tuloksellisuuskäsitteistö tulosprisma Seuraavassa käsitellään tulosprisman lähtökohtia ja sisältöä sekä tulosprisman käyttämistä tulosohjauksen tukena sen mukaisesti, mitä valtiovarainministeriön työryhmä 27 on raportissaan todennut. Tulosprisman lähtökohdat Tulosprisman lähtökohtana on ollut oikeiden ja riittävien tietojen muodostaminen tiliviraston (ja budjettivaltion) tuloksellisuudesta 28. Toisaalta uudella tuloksellisuuskäsitteistöllä on haluttu löytää keinoja myös parempaan tulosohjaukseen. Tämän takia talousarviolainsäädäntöön on otettu määräykset soveltaa uutta käsitteistöä sekä talousarviossa että tilinpäätösraportoinnissa. Tulosprisman tulisi siten sekä toimia viitekehyksenä oikeiden ja riittävien tietojen antamisessa että mahdollistaa entistä terävämpi tulosohjaus. Tulosprisman sisältö Tuloksellisuuden uuden peruskäsitteistön mukaan valtionhallinnon tuloksellisuus muodostuu yhteiskunnallisesta vaikuttavuudesta, toiminnallisesta tuloksellisuudesta sekä henkisten voimavarojen hallinnasta ja kehittämisestä. Toiminnallinen tuloksellisuus jakaantuu edelleen tuotoksiin ja laadunhallintaan 26 Valtiovarainministeriö Valtiovarainministeriö Valtiovarainministeriö 2003: 23,

12 sekä toiminnalliseen tehokkuuteen. 29 Kuva 1 esittää tulosprisman osa-alueita, niiden sisältöä sekä tulosprismaa sellaisena viitekehyksenä, millaisena sitä on useimmiten käytännössä esitetty. Kuva 1. Tuloksellisuuden peruskäsitteistö eli tulosprisma. Tulosprisman yhteydessä yhteiskunnallisella vaikuttavuudella tarkoitetaan toiminnan laaja-alaisia ja yleensä pidempikestoisia vaikutuksia. Jotta toiminta olisi vaikuttavaa, on aikaansaatujen vaikutusten oltava niitä, joita on ollut tarkoituskin saavuttaa. 30 Tuotoksiin ja laadunhallintaan katsotaan kuuluvaksi 31 suoritteet ja niiden laatu sekä palvelukyky ja toiminnan laatu, jotka sisältävät asiakasvaikuttavuuden, asiakastyytyväisyyden, määritellyn laatukriteeristön ja laatuun vaikuttavien prosessien mukaisen laadun. Lisäksi tarkastellaan tuotettujen suoritteiden ja julkishyödykkeiden määrää 32. Toiminnallisella tehokkuudella tarkoitetaan taloudellisuutta, tuottavuutta, kannattavuutta ja kustannusvastaavuutta. Taloudellisuus määritellään tavallisesti tuotosten ja kustannusten suhteena. Toiminta on sitä taloudellisempaa, mitä enemmän tuotoksia saadaan aikaan määrätyillä kustannuksilla. Tuottavuudella tarkoitetaan tuotosten ja panosten (tuotannontekijöiden) suhdetta. Kannattavuudella tulosprisman yhteydessä tarkoitetaan maksullisen toiminnan kannattavuutta 33, josta tosin raportoidaan kustannusvastaavuuslaskelmalla Valtiovarainministeriö 2003: Valtiovarainministeriö 2003: 23, Valtiovarainministeriö 2003: Valtiokonttori 2004: Valtiovarainministeriö 2003:

13 Tulosprisman toiminnallisen tehokkuuden yhteydessä kustannusvastaavuudella puolestaan tarkoitetaan yhteisrahoitteisten hankkeiden kustannusvastaavuutta 35. Henkisten voimavarojen hallinnan todetaan sisältävän mm. henkilöstön rakennetta ja sen kehitystä, henkilöstökustannuksia, henkilöstön määrää ja henkilötyövuosia, henkilöstön edustamaa osaamista sekä sen kehittymistä koskevia tietoja 36. Tulosprisma on tarkoitettu myös tulosohjauksen tueksi Valtiovarainministeriön työryhmän 37 mukaan tulosohjauksessa tuloksellisuuden peruskriteereitä sovellettaisiin siten, että tulostavoitteet olisi asetettava toiminnallisen tehokkuuden ja laadunhallinnan eri osille sekä lisäksi henkisten voimavarojen hallinnan rakenteelliselle ja pääasialliselle kehittämiselle samoin kuin yhteiskunnalliseen vaikuttavuuteen kohdistuville olennaisimmille tavoitteille. Tulosprismaa on siten ainakin tarkoitus hyödyntää tulosohjauksessa. Tämä tarkoitus ilmenee myös talousarviosäädöksistä, joiden mukaan valtion talousarvioon otettavat tulostavoitteet tulee asettaa uuden tuloksellisuuskäsitteistön mukaisesti, samalla kuin vastaavaan toimintaan esitetään myönnettäväksi määrärahaa. Jää kuitenkin myöhemmin nähtäväksi, miten tulosprisma tulee vaikuttamaan valtionhallinnon ohjausmenettelyihin. 34 Valtiokonttori Valtion tilinpäätöstyöryhmän työn jälkeen toiminnallisen tehokkuuden sisältöä on täydennetty kohdalla kustannusvastaavuus. Ks. esimerkiksi Valtiokonttori 2004: 2, Valtiovarainministeriö 2003: Valtiovarainministeriö 2003:

14 Julkisen sektorin ohjauksen teoreettinen viitekehys Julkisen sektorin toiminta ei ole samanlaista kuin yksityissektorin toiminta. Yksi keskeinen julkista ja yksityistä sektoria erottava tekijä on se, että julkisen sektorin palvelutuotanto on enimmäkseen välillistä 38, kun taas yksityissektorin palvelutuotanto on välitöntä 39. Tämän vuoksi yksityissektorin perinteisiä ohjausmenetelmiä ei voi sellaisenaan soveltaa julkisella sektorilla ainakaan ilman perusteita. Julkiselle sektorille soveltuvaa ohjausta 40 tarkasteltaessa on siten otettava huomioon julkisen sektorin erityispiirteet, erityisesti sen toiminnan välillinen luonne 41. Hofsteden mukaan ohjaustapa on valittava ennemmin ohjattavan toiminnan kuin organisaation perusteella. Soveltuvan ohjausotteen valitsemista varten organisaatiota on siten tarkasteltava tehtävien tai toimintojen tasolla, koska kaikissa organisaatioissa on toimintoja, jotka vaativat erilaista ohjausta: välitöntä ja välillistä toimintaa ei voida ohjata samalla tavoin. Välillisessä toiminnassa voi silti olla välittömän toiminnan piirteitä esimerkiksi siinä mielessä, että sen tuotokset ovat hyvin mitattavissa olevia. Toisin sanoen, sikäli kuin julkisen organisaation toiminta on luonteeltaan välitöntä, kuten esimerkiksi valtion viraston maksullinen palvelutoiminta, sitä voidaan pitkälti ohjata samoin kuin yksityisen yrityksen toimintaakin Toiminnan tarkoituksena on aikaansaada yhteiskunnallisia vaikutuksia. Palvelun (välittömänä) käyttäjänä ei ole yhteiskunta, vaan kansalainen. 39 Yritykset tuottavat palveluja suoraan asiakkaalle 40 Hofstede määrittelee ohjauksen prosessiksi, jonka avulla johtajat pyrkivät varmistamaan, että resurssit sekä hankitaan että käytetään tehokkaasti ja vaikuttavasti organisaation tavoitteiden saavuttamiseksi. 41 Hofstede 1981: Hofstede 1981:

15 Ohjaustavan valintakriteerit Hofstede 43 esittää julkisen organisaation toiminnalle neljä kriteeriä, joiden perusteella kyseiseen toimintaan soveltuva ohjaustapa valitaan. Nämä kriteerit ovat: 1. tavoitteiden yksiselitteisyys, 2. tuotosten mitattavuus, 3. ohjaustoimenpiteiden vaikutusten tunnettuus ja 4. toiminnan toistettavuus. Tarkastellaan seuraavaksi näitä ohjausmallin valintakriteereitä kutakin hieman lähemmin. Tavoitteiden yksiselitteisyys Ohjauksen kannalta tavoitteiden yksiselitteisyys on kaikkein kriittisin ja olennaisin ohjaukseen vaikuttava kriteeri. Ohjaus edellyttää olemassa olevaa, selkeää ja yksiselitteistä tavoitetta. Jos tavoite on epäselvä, ainoa toimintaan soveltuva ohjaustapa on poliittinen ohjaus. 44 Tavoite voidaan yleisesti määritellä niin, että se on saavutettavaksi tarkoitettu tila. Tavoite on ilmaistava sellaisessa muodossa, että sen saavuttaminen tai saavuttamatta jääminen voidaan todeta. Tämä taas edellyttää tavoitteelta mitattavuutta. 45 Tavoitteet voivat olla epäselviä monesta syystä. Ensinnäkin eri intressiryhmien tavoitteet voivat olla ristiriidassa keskenään. Esimerkiksi vankilanjohtajan tavoitteena voi olla varmistaa vankilan turvallisuus, kun taas oikeusministeriön tavoitteena voi olla kustannusten minimoiminen. Samoin esimerkiksi asiantuntijaorganisaatiossa asiantuntijoiden näkemykset toiminnan tavoitteista eroavat. Toiseksi, erimielisyyttä voi olla sen suhteen, johtaako valittu toiminta tavoitteen suuntaiseen toimintaan. Voidaan esimerkiksi olla yhtä mieltä siitä, että tavoitteena on työttömyyden vähentäminen, mutta eri mieltä siitä, johtaako valittu toiminta työttömyyden vähenemiseen, lisääntymiseen tai vaikuttaako se työttömyyteen millään tavalla. 46 Tavoitteet voivat olla yksiselitteisiä ja selkeitä vain silloin, kun toiminnasta päättävien tahojen välillä ei ole intressiristiriitoja ja niiden arvot ovat yhtenevät. Toisin sanoen tavoitteista vallitsee konsensus. Mahdollista on myös, että tavoitteet asettava auktoriteetti on niin voimakas, ettei sen tavoitteita aseteta kyseenalaiseksi. Tällöin ohjaava taho päättää tavoitteista ja tavoitteet muuttuvat 43 Hofstede Hofstede 1981: Meklin 2001: Hofstede 1981:

16 alemman tahon kannalta yksiselitteisiksi. Toinen tapa aikaansaada yksiselitteiset tavoitteet on neuvotella ja sopia tavoitteista yhteisesti. 47 Tuotosten mitattavuus Toisena kriteerinä ohjausotteen valitsemiselle on tuotosten mitattavuus. Toiminnan ohjaaminen edellyttää, että toiminnan tuotos voidaan identifioida ja aikaansaannosta voidaan verrata asetettuihin tavoitteisiin. Mitattavissa oleva tarkoittaa tässä määrällisesti mitattavaa. Hofsteden mukaan useat sekä yksityisen että julkisen sektorin tuotokset eivät kuitenkaan ole määriteltävissä kuin laadullisin ja epämääräisin käsittein. Esimerkkeinä Hofstede mainitsee puolustusvoimien ja opetusministeriön tehtävät. 48 Jos tuotokset eivät ole mitattavissa, on ensimmäiseksi kysyttävä, voidaanko löytää tuotoksia riittävän hyvin edustavia sijaismittareita 49. Mikäli sijaismitat ovat löydettävissä, voidaan näissä tapauksissa käsitellä tuotoksia niin kuin ne olisivat mitattavissa. 50 Ohjaustoimenpiteiden syy-seuraus suhteiden tunnettuus Kolmas kriteeri, jonka perusteella toimintaan soveltuva ohjaustapa valitaan, on toimenpiteiden syy-seuraus suhteiden tunnistaminen. Tehokas toiminnanohjaus edellyttää, että toimintaan voidaan puuttua, jos aikaansaannokset eivät ole asetettujen tavoitteiden mukaisia. Tämä edellyttää johtajalta tietoa siitä, miten puuttua toimintaan, jotta tavoitteet saavuttaisiin. Johtajan on ymmärrettävä sekä organisaation tapa reagoida hänen johtamistoimenpiteisiinsä että ympäristön reaktiot organisaation muuttuneeseen toimintaan. 51 Aina ohjaustoimenpiteiden syy-seuraus suhteet eivät ole tiedossa. Hofstede käyttää tällaisesta tilanteesta esimerkkinä tapausta, jossa vastuuhenkilö vaihdetaan kun tulokset eivät tyydytä. Ei voida olla varmoja siitä, että vaihdos korjaa tilanteen, ja vaikka tulokset paranisivatkin, ne voivat olla viivästynyttä tulosta edeltäjän toimenpiteistä tai jostain muusta kuin uudesta vastuuhenkilöstä. 47 Hofstede 1981: 194, Hofstede mainitsee myös muita tapoja saada tavoitteet yksiselitteisiksi kuten esimerkiksi sääntöjen ja menettelytapojen määrääminen tai uskottujen asiantuntijoiden käyttäminen. 48 Hofstede 1981: Hofstede käyttää termejä proxies ja surrogates. 50 Hofstede 1981: Hofstede 1981:

17 Toiminnan toistettavuus Neljäntenä ja viimeisenä kriteerinä ohjausotteen valitsemiselle on se, onko toiminta toistettavissa. Toistettavissa oleva toiminta sekä mahdollistaa oppimisen että helpottaa toiminnan ohjaamista ja valvontaa. Toistettavuus voi ilmetä ajallisesti toistuvissa tehtävissä, mutta myös monissa asiantuntijatehtävissä, kuten esimerkiksi lääkärin tai sosiaalityöntekijän tehtävissä. Yksi esimerkki toistettavissa olevasta tehtävästä on vuosisuunnittelu, joka ei ensimmäisenä vuonna välttämättä toimi oikein hyvin, mutta voi toimia paremmin neljän - viiden vuoden kuluttua. Ei-toistettavissa olevat tehtävät ovat ainoita laatuaan, kertaluonteisia projekteja, investointeja tms. Tällaisistakin tehtävistä voidaan toki oppia, esimerkiksi sitä, miten tehtävät olisi voitu hoitaa paremmin. Tätä oppimista ei kuitenkaan voida hyödyntää tulevissa tehtävissä, eikä oppimisella siten ole ohjauksen kannalta juurikaan merkitystä. 52 Ohjaustapojen luokittelu Hofsteden mukaan toiminnan ohjaukseen on sovellettava jotain seuraavista kuudesta ohjausotteesta sen mukaan, miten edellä esitetyt kriteerit täyttyvät 53. Kriteerien perusteella toimintaan soveltuvaksi ohjausotteeksi valitaan jokin seuraavista: 1. poliittinen ohjaus (political control); 2. harkintaan perustuva 54 ohjaus (judgmental control) 3. intuitiivinen ohjaus (intuitive control); 4. yrityksen ja erehdyksen kautta tapahtuva ohjaus (trial and error control); 5. asiantuntijaohjaus (expert control) tai 6. rutiiniohjaus (routine control). Ohjaustapojen ja toiminnallisten kriteerien välinen yhteys ilmenee seuraavalla sivulla olevasta kuvasta Hofstede 1981: Hofstede 1981: Ks. Näsi ym Näsi ym. 2001: 39. Käännetty lähteestä Hofstede 1981:

18 Kuva 2. Ohjauksen typologia Hofsteden mukaan. Seuraavaksi tarkastellaan näitä kuutta ohjaustapaa hieman lähemmin. Poliittinen ohjaus Mikäli toiminnan tavoitteet eivät ole selviä, eikä näitä ristiriitoja ole mahdollista ratkaista yhteisesti hyväksyttävällä tavalla, toimintaa voidaan ohjata ainoastaan poliittisesti. Muut ohjaustavat edellyttävät tavoitteilta yksiselitteisyyttä. Poliittinen ohjaus tapahtuu valtarakenteiden, neuvotteluprosessien, erityisintressien sekä taloudellisten resurssien kulloisenkin niukkuuden perusteella. Poliittinen ohjaus voi yhdistyä muihin ohjausotteisiin, mikäli organisaation poliittinen johto pystyy ratkaisemaan alaisensa organisaation 18

19 tavoitteisiin sisältyvät ristiriidat. Tällöin muualla organisaatiossa voidaan ohjata toimintaa jäljempänä esitettävillä tavoilla. 56 Harkintaan perustuva ohjaus Kun tavoitteet ovat yksiselitteisiä, mutta tuotos ei ole mitattavissa, eikä niille ole löydettävissä hyväksyttäviä sijaismittoja, toimintaa ohjataan subjektiiviseen harkintaan perustuen. Tällainen ohjaus toimii parhaiten silloin, kun organisaatiolla on yksi vahva, suvereeni ja ylivaltainen johtaja, jonka harkinnan perusteella toimintaa ohjataan. 57 Intuitiivinen ohjaus Kun sekä tavoitteet ovat selkeät että tuotos mitattavissa, mutta toimenpiteiden syy-seuraus suhteita ei tunneta eikä toiminta ole toistettavissa, joudutaan turvautumaan intuitiiviseen ohjaukseen. Näin voi asianlaita olla myös silloin, kun luonteeltaan toistettavissa olevaa tehtävää tehdään ensimmäistä kertaa 58. Tällöin oppimista ei ole vielä voinut tapahtua. Yrityksen ja erehdyksen kautta tapahtuva ohjaus Jos tavoitteet ovat selkeät, tuotos mitattavissa ja toiminta on toistuvaa, mutta toimenpiteiden syy-seuraus suhteita ei tunneta, organisaatio voi kehittyä ohjauksessaan omien virheidensä kautta. Tässä ohjausotteessa toiminnan tiukka sääntely ja ohjeistus ei ole mahdollista, mutta toimenpiteiden, onnistumisten ja virheiden välisten yhteyksien syvällinen analysoiminen on erityisen tärkeää. Jo aiemmin mainittu vuosisuunnittelu on yksi esimerkki toiminnasta, jossa tätä ohjaustapaa voidaan soveltaa. 59 Asiantuntijaohjaus Kun toiminnan tavoitteet ovat selvät, tuotokset mitattavissa, ohjaustoimenpiteiden vaikutukset tiedossa, mutta toiminta on ainutkertaista, ohjaus voi olla asiantuntijaohjausta. Tässä ohjausotteessa pyritään jäljittelemään toiminnan toistettavuutta sillä, että asiantuntijalle toiminta on tuttua aikaisemmista yhteyksistä ja niinpä hän onkin asiassaan kokenut asiantuntija. 56 Hofstede 1981: Hofstede 1981: Hofstede 1981: Hofstede 1981:

20 Menestyksellinen asiantuntijaohjaus riippuu silloin ohjaajan kyvystä sekä hyödyntää vastaavanlaisesta toiminnasta aikaisemmin keräämiään kokemuksia että välittää tätä tietoa nykyisille toimijoille. 60 Rutiiniohjaus Toiminnanohjaus voi muuttua rutiiniksi silloin, kun kaikki edellä esitetyt kriteerit toteutuvat: tavoitteet ovat yksiselitteiset, tuotokset mitattavissa, ohjaustoimenpiteiden vaikutukset tunnetaan ja samankaltaista toimintaa on harjoitettu aikaisemminkin. Tämä ohjausote soveltuu useimpiin toimintoihin tuotanto- ja palveluorganisaatioissa. Ohjaus tapahtuu määräyksin ja ohjein. 61 Esimerkki ohjausotteiden soveltamisesta budjetointiin Edellä esitetyt ohjaustyypit koskettavat kaikenlaisissa organisaatiomuodoissa tapahtuvaa toimintaa, oli kyseessä sitten yksityinen tai julkinen, voittoa tavoitteleva tai not-for-profit organisaatio. Ohjaustyypit ilmenevät yleensä niin, että organisaation alimmilla tasoilla ohjaus on rutiini- tai asiantuntijaohjausta, kun taas ylimmän johdon ohjaus on poliittista tai harkintaan perustuvaa. Yrityksen ja erehdyksen kautta tapahtuvaa ohjausta, samoin kuin intuitiivista ohjausta, sovelletaan organisaation keskivaiheilla. 62 Ohjaustapojen valinnan konkretisoimiseksi Hofstede ottaa esimerkiksi budjetoinnin. Ohjauksen näkökulmasta budjetit voidaan luokitella kolmenlaisiin taloudellisiin suunnitelmiin: 1. panos-tuotosyksikön toimintabudjetti (operations budget for input-output center). 2. panosyksikön toimintabudjetti (operations budget for input center); ja 3. investointibudjetti (investment budget); Panos-tuotosyksikön toimintabudjetti edellyttää mitattavissa olevia tuotoksia. Lisäksi näissä tapauksissa on useimmiten kyse myös toistettavissa olevasta toiminnasta, joten soveltuvia ohjausmalleja ovat rutiini- sekä yrityksen ja erehdyksen kautta tapahtuva ohjaus. 63 Klassiset budjetointi- ja valvontamenetelmät rahamääräisine tavoitteineen ja tavoite- ja toteutuneiden lukujen eroanalyyseineen on kehitetty juuri panos-tuotos yksikköympäristöön Hofstede 1981: Hofstede 1981: Hofstede 1981: Hofstede 1981: Näsi ym. 2001: