Palvelusopimusten laadunhallinnan kehittäminen

Transkriptio

1 Eerik Jarkko, Timo Perälä, Katja Vimpari, Minna Koukkula Palvelusopimusten laadunhallinnan kehittäminen Esiselvitys Tiehallinnon sisäisiä julkaisuja 46/2009 gg

2

3 Eerik Jarkko, Timo Perälä, Katja Vimpari, Minna Koukkula Palvelusopimusten laadunhallinnan kehittäminen Esiselvitys Tiehallinnon sisäisiä julkaisuja 46/2009 Tiehallinto Oulu 2009

4 Verkkojulkaisu pdf ( ISSN TIEH v TIEHALLINTO Keskushallinto Opastinsilta 12 A HELSINKI Puhelin

5 Eerik Jarkko, Timo Perälä, Katja Vimpari, Minna Koukkula: Palvelusopimusten laadunhallinnan kehittäminen, esiselvitys. Helsinki Tiehallinto, Keskushallinto. Tiehallinnon sisäisiä julkaisuja 46/2009, 45 s. + liitt. 10 s. ISSN , TIEH v. Asiasanat: tienpito, hoito, ylläpito, laatu, sopimukset, urakkasopimukset, hankinta Aiheluokka: 70 TIIVISTELMÄ Tiehallinnon tiepidossa on siirrytty kohti suurempia kokonaisuuksia. Hoidon alueurakat avattiin kilpailulle vuonna 2001 ja sittemmin on vuoden 2003 hankintastrategian periaatteiden mukaisesti siirrytty kohti tehtäväsisällöltään laajempia ja ajallisesti pitkäkestoisimpia hoidon palvelusopimuksia. Hankintastrategian päivitys vuodelta 2006 toi palvelusopimusten pilotoinnin myös siltojen ja päällysteiden ylläpidon tuotteisiin. Nykyisin tienpidon palvelusopimuksia on useita eri tienpidon tuotteista. Kaikki nykyiset tienpidon palvelusopimukset ovat laatuvastuuperiaatteisia. Tämä tarkoittaa, että urakoitsija tuottaa tilatun laadun itsenäisesti, varmistaa laadun toteutumisen ja raportoi siitä tilaajalle. Tilaaja kontrolloi ensisijaisesti urakoitsijan laadunvarmistusmenettelyn toimivuutta ja tekee tarvittaessa pistekoeluonteisia tarkastuksia. Tämän esiselvityksen tavoitteena oli käydä läpi palvelusopimusten laadunhallinnan nykytilannetta, laadunhallinnassa ilmenneitä ongelmia sekä kartoittaa tärkeimmät kehittämistarpeet. Esiselvityksessä pyrittiin tuomaan esille myös nykytilanteeseen johtanut kehitys sekä tällä hetkellä merkittävimmät meneillä olevat laadunhallinnan kehittämishankkeet. Esiselvitys toteutettiin käymällä läpi palvelusopimusten asiakirjoja ja eri laadunhallinnan tutkimuksia sekä selvityksiä. Lisäksi esiselvityksessä toteutettiin palvelusopimuksissa toimivien henkiöiden haastatteluja. Esiselvityksen aikana järjestettiin kaksi seminaaria, joissa työryhmätyöskentelyn kautta pyrittiin löytämään merkittävimpiä palvelusopimusten laadunhallinnan kehittämiskohteita. Lisäksi työssä laadittiin kansainvälinen katsaus laadunhallinnan menetelmistä Kanadassa ja Tanskassa. Tämän työn kokemuksena voidaan todeta, että sisällöltään ja toiminnaltaan hoidon ja ylläpidon palvelusopimukset ovat toisistaan hyvin erilaiset. Jatkossa laadunhallintaa tulisi pääsääntöisesti kehittää erikseen tuotteittain, joitakin perusteita voidaan määrittää yhteisesti kaikille hoidon ja ylläpidon palvelusopimuksille. Palvelusopimusten laadunhallinnan kehittämistarpeista muodostettiin kuusi kehittämiskokonaisuutta, joita tulisi jatkossa ryhtyä viemään eteenpäin. Kehittämiskokonaisuudet ovat seuraavat: 1. Laadunhallinnan osaamisen kehittämissuunnitelma tilaajille, palveluntuottajille ja hankintapalvelukonsulteille 2. Laadunhallintaan liittyvien prosessien määrittäminen sekä niiden analysointi 3. Toiminta- ja laatusuunnitelman sisällön kehittäminen 4. Tarvittavan tiedon määrittäminen ja analysointi eri sopimusvaiheissa 5. Auditointikäytäntöjen kehittäminen 6. Laadun todentamismenetelmien kehittäminen

6

7 ESIPUHE Tiehallinnolla on käytössä useita hoidon ja ylläpidon palvelusopimuksia sekä uusia on tulevaisuudessa mahdollisesti tulossa. Palvelusopimusten laadunhallintaan tarvitaan yhteinen toimintatapa seurata eri palvelusopimusten laatua erilaisten toimintojen näkökulmista. Tässä työssä on selvitetty valtakunnallisesti Tiehallinnon hoidon ja ylläpidon palvelusopimusten laadunhallinnan menettelyjä ja menetelmien hyödyntämistä. Tämän esiselvityksen tavoitteena on saada tarvittava lähtötieto laadunhallinnan kehittämiselle ja laatutiedon paremmalle hyödyntämiselle. Työtä on ohjannut Tiehallinnon projektiryhmä, jonka kokoonpano on ollut seuraavanlainen: Jarkko Pirinen Anne Leppänen Kai Tattari Jarmo Puharinen Pekka Siitonen Pasi Patrikainen Markku Tervo Kari Holma Esa Kaitala Oulun tiepiiri (projektipäällikkö) Keskushallinto Uudenmaan tiepiiri Uudenmaan tiepiiri Kaakkois-Suomen tiepiiri Savo-Karjalan tiepiiri Oulun tiepiiri Oulun tiepiiri Lapin tiepiiri Konsulttina työssä toimivat Eerik Jarkko (projektipäällikkö) ja Katja Vimpari Destia Oy:stä sekä Timo Perälä (projektisihteeri) ja Minna Koukkula Navico Oy:stä. Lisäksi konsultin asiantuntijoina ovat toimineet Pertti Virtala, Antti Rämet ja Seppo Kaarto Destia Oy:stä sekä Martti Perälä ja Väinö Luttinen Navico Oy:stä. Oulussa joulukuussa 2009 Tiehallinto Keskushallinto

8

9 Palvelusopimusten laadunhallinnan kehittäminen, esiselvitys 7 Sisältö 1 JOHDANTO Selvitystyön tausta Toimintaympäristön muutokset ja palvelusopimukset Selvitystyön organisointi, toteutus ja menetelmät 12 2 TYÖN LÄHTÖKOHDAT Laadun termit ja nimikkeistö palvelusopimuksissa Laadunhallinnan hierarkia ja eri näkökulmat palvelusopimuksissa Palvelusopimusten laadunhallinnan vaiheet Tiehallinnon strategiset tavoitteet palvelusopimusten laadunhallinnan kehittämiseksi Tiehallinnon laadunhallinnan kehittämistyöt Valtion tienpidon kehittyminen ja laadunhallinta Tiehallinnon ICT:n kehittyminen palvelusopimuksissa Finnranet palveluportaali Väyläomaisuuden hallinnan järjestelmät 26 3 LAADUNHALLINNAN NYKYTILANTEEN ANALYYSI Palvelusopimusten laadunhallinta palvelusopimusten asiakirjoissa Haastattelutulokset nykykäytännöistä ja kehittämisehdotuksista Hoidon palvelusopimukset Päällysteiden ylläpidon palvelusopimukset Siltojen ylläpidon palvelusopimukset Tiemerkintöjen ylläpidon palvelusopimukset Tievalaistuksen ja pumppaamoiden palvelusopimukset Laadunhallinnan kehittämisseminaarien tulokset 38 4 LAADUNHALLINNAN KEHITTÄMISTARPEET Laadunhallinnan osaamisen kehittämissuunnitelma tilaajille, palveluntuottajille ja hankintapalvelukonsulteille Laadunhallintaan liittyvien prosessien määrittäminen sekä niiden analysointi Toiminta- ja laatusuunnitelman sisällön kehittäminen Tarvittavan tiedon määrittäminen ja analysointi eri sopimusvaiheissa Auditointikäytäntöjen kehittäminen Laadun todentamismenetelmien kehittäminen 44 LIITTEET 45

10 8 Palvelusopimusten laadunhallinnan kehittäminen, esiselvitys

11 Palvelusopimusten laadunhallinnan kehittäminen, esiselvitys 9 JOHDANTO 1 JOHDANTO 1.1 Selvitystyön tausta Valtion tienpidon kehityspolussa on viimeisen vuosikymmenen aikana tapahtunut paljon muutoksia. Vuonna 1998 tapahtui sisäinen jako Tiehallintoon ja Tieliikelaitokseen. Tämän prosessin seurauksena siirryttiin avoimeen kilpailuun siirtymäajan jälkeen vuoden 2005 alusta lähtien. Kuva 1. Valtion tienpidon kehityspolku Vuoden 2010 alussa tapahtuu jälleen suuria uudistuksia ja muutoksia hallintorakenteissa, jotka tulevat vaikuttamaan tienpidon kehittymiseen. Liikenneja viestintäministeriön liikennehallinnon kolme väylävirastoa Tiehallinto, Ratahallintokeskus ja Merenkulkulaitos yhdistyvät liikennevirastoksi vuoden 2010 alussa. Virasto vastaa valtion liikenneväylien liikenteen palvelutason ylläpidosta ja kehittämisestä. Aluehallinnon uudistuksessa lääninhallitukset, työ- ja elinkeinokeskukset, alueelliset ympäristökeskukset, ympäristölupavirastot, tiepiirit ja työsuojelupiirien työsuojelutoimistot lakkautetaan ja niiden tehtävät kootaan ja uudelleen organisoidaan kahteen uuteen viranomaiseen aluehallintovirastoon (AVI) ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukseen (ELY). ELYn vastuualueet ovat elinkeinot, työvoima, osaaminen ja kulttuuri; liikenne ja infrastruktuuri sekä ympäristö ja luonnonvarat. ELYn tehtävät ovat nykyisten työ- ja elinkeinokeskusten, tiepiirien, alueellisten ympäristökeskusten ja lääninhallitusten tehtäviä. AVIn tehtävät ovat nykyisten lääninhallitusten, ympäristölupavirastojen, alueellisten ympäristökeskusten ja työsuojelupiirien tehtäviä. Aluehallintoviraston vastuualueet ovat peruspalvelut, oikeusturva ja luvat, työsuojelu, ympäristöluvat, pelastustoimi ja varautuminen sekä poliisi.

12 10 Palvelusopimusten laadunhallinnan kehittäminen, esiselvitys JOHDANTO Hoidon alueurakat avattiin kilpailulle vuonna 2001 ja niiden osalta on siirrytty askeleittain vuoden 2003 julkaistun hankintastrategian mukaisesti kohti tehtäväsisällöltään laajempia ja ajallisesti pitkäkestoisimpia hoidon palvelusopimuksia. Vuonna 2009 hoidon palvelusopimuksia on 82 kpl. Hankintastrategian päivitys vuodelta 2006 toi systemaattisen palvelusopimusten pilotoinnin myös siltojen ja päällysteiden ylläpidon tuotteisiin. Piloteista saatujen kokemusten mukaan tehdään päätökset etenemistavoista ylläpidon palvelusopimusten osalta. Hoidon ja ylläpidon palvelusopimukset ovat perinteisiä hoito- ja ylläpitourakoita laajempia kokonaisuuksia, joissa palveluntuottajien tehtäviin kuuluvat toimenpiteiden toteutuksen lisäksi sopimuskohteen kunnon hallinta sekä toimenpiteiden ohjelmointi. Lisäksi palveluntuottaja rooli suhteessa tienkäyttäjiin on muuttunut näkyvämmäksi. Kuva 2. Urakan ja palvelusopimuksen erot Vuoden 2009 alussa päällysteiden ylläpidon palvelusopimuksia (PÄÄLPA) on käynnissä 7 kpl ja siltojen ylläpidon palvelusopimuksia (SILTOPA) 4 kpl. Ensimmäiset tiemerkintöjen ylläpidon palvelusopimukset (TIEMPA) aloitettiin vuonna 2005 ja niitä on vuonna 2009 yhteensä 8 kpl. Tiemerkintöjen ylläpitoa on myös kokeiltu osana joidenkin päällysteiden tai hoidon palvelusopimuksia. Tievalaistuksen ja pumppaamoiden hoidon palvelusopimuksia (VA- LOSÄ) on käynnistetty vuonna 2007 ja niitä on vuoden 2009 alussa käynnissä 10 kpl. Lisäksi on muita hoitoon ja ylläpitoon liittyviä sopimuksia, joissa ei ole käytetty palvelusopimus nimikettä. Kaikki palvelusopimukset ovat laatuvastuuperiaatteisia. Tämä tarkoittaa, että urakoitsija tuottaa tilatun laadun itsenäisesti, varmistaa laadun toteutumisen

13 Palvelusopimusten laadunhallinnan kehittäminen, esiselvitys 11 JOHDANTO ja raportoi siitä tilaajalle. Tilaaja kontrolloi ensisijaisesti urakoitsijan laadunvarmistusmenettelyn toimivuutta ja tekee tarvittaessa pistekoeluonteisia tarkastuksia. Tilaajalla ei ole resursseja perinteiseen laadunvarmistukseen. Tilaajan laadunvarmistukseen tarvitaan kuitenkin tietoa kriittisten työvaiheiden toteutuksesta. Tällaisen tiedon tulee olla reaaliaikaista ja luotettavasti jäljitettävissä. Toimivuusvaatimusten käyttöönotto ja toimivuuden todentaminen edellyttävät laadunhallinnan sisällön sekä menetelmien kehittämistä. Laadunhallinnan kehittämisessä tulee hyödyntää uusia teknisiä mahdollisuuksia, koska näin voidaan parantaa infrarakentamisen tuottavuutta. Uusien teknisten mahdollisuuksien hyödyntämisen vaikutuksista tuottavuuteen on esimerkkejä usealta toimialalta. Laadunhallinnan hallinnan kannalta keskeinen lähtökohta on tarvittavan laatutiedon määrittely. Laatutiedosta voidaan jalostaa tietoa, jonka tärkeimpiä hyödyntäjiä ovat: Tiehallinto, urakoitsijat/palveluntuottajat, tienkäyttäjät, kunnat, kuljetusala ja tietopalveluyritykset. Laadunvarmistukseen kerättävä tieto voi olla osittain samaa kuin muiden osapuolien tarvitsema tieto. Tämän esiselvityksen tavoitteena on saada tarvittava lähtötieto laadunhallinnan kehittämiselle ja laatutiedon paremmalle hyödyntämiselle. 1.2 Toimintaympäristön muutokset ja palvelusopimukset Seuraavassa on lyhyesti arvioitu yleisesti tunnistettuja tulevaisuuden muutoksien ja kehitystrendien mahdollisia vaikutuksia ylläpidon ja hoidon palvelusopimuksiin sekä niiden laadunhallintaan. Hallinnolliset muutokset. Suomessa on vireillä hallinnollisia uudistuksia. Liikennevirasto, aluehallinnon muutokset (ELY: Elinkeino-, Liikenne- ja Ympäristökeskukset, AVI: aluehallintovirastot) sekä kuntasektorin kehittämispaineet aiheuttavat tien- ja kadunpidon organisaatioiden muuttumista. Tiehallinnon palvelusopimuksiin hallinnolliset muutokset voivat aiheuttaa toimintatapojen ja -mallien sekä sopimusrakenteiden monimuotoisuutta. Julkishallinnon tehokkuustavoitteet ja tilaajatehtävien resurssien vähentäminen aiheuttaa suuria haasteita kehittyneiden hankintamenetelmien ja toimintamallien onnistumiselle. Teknologian kehitys. Uusien teknologian sovellusten avulla voidaan paremmin hallita toimintaympäristöä, sen muutoksia sekä kunnossapidettävää infrastruktuuria. Palvelusopimuksien laadunhallinnan osalta teknologian kehittyminen tarkoittaa ajantasaisemman ja luotettavamman tietouden saamista tieverkon tilasta. Tietouden parantumisen myötä kehittyy tiestön omaisuuden hallinta ja tienpidon tehokkuus paranee. Ongelmaksi voi nousta tiedon määrän kasvu, ylimääräinen tieto ja tiedon hallitsemattomuus. Suurten tietomassojen hallinta edellyttää myös määrämuotoisuutta, mikä vaatii yhdenmukaisia toimintatapoja. Ilmastonmuutoksella voi olla sekä positiivisia että negatiivisia vaikutuksia tienpitoon. Viimeaikoina esille ovat olleet lisääntyneet sääolosuhteiden ääri-

14 12 Palvelusopimusten laadunhallinnan kehittäminen, esiselvitys JOHDANTO ilmiöt, joilla voi olla paikallisiin ns. normaaleihin olosuhteisiin huomattaviakin vaikutuksia. Mahdollisiin muutoksiin tulee varautua riskien hallintaa ja jakamista kehittämällä koskemaan koko palvelusopimusten elinkaaren aikaa. Tämä vaatii riskien tunnistamista, lähtötietojen parantamista, riskimekanismien määrittelyä ja ennen kaikkia parempaa yhteistyötä ja vuorovaikutusta eri toimijoiden kesken. Globalisaation vaikutukset olemme jo tunteneet yhteiskunnassamme pidemmän aikaa. Palvelusopimusten osalta kansainvälistymistä on tapahtunut kotimaan hoidon palvelusopimusten markkinoilla, kun Virolaisia toimijoita on ollut hoidon alueurakoissa. Samalla yhteispohjoismaisia markkinoita pyritään kehittämään GNA -yhteistyön (Gemensam Nordisk Anläggningsmarknad) kautta. Talouden suhdannevaihtelut vaikuttavat kaikkien elinkeinoelämän alueille. Nykyisiin hoidon ja ylläpidon palvelusopimuksien talouden suhdannevaikutukset eivät ole suuria, sillä sopimukset ovat pitkäaikaisia. Tienpidon kannalta tämän hetkisellä laskusuhdanteella on myös positiivisia vaikutuksia mm. työvoiman saatavuuden kannalta. Palveluntuottajien kannalta taloudellisesti tiukemmat ajat voivat kannustaa innovointiin. Väestön sosio-ekonomiset muutokset tulevat koettelemaan myös tieverkon hoidon ja ylläpidon palvelusopimuksia. Osaavan työvoiman puute on alalla akuutti. Talouden suhdannevaihtelut vaikuttavat osaltaan työvoiman saatavuuteen. Suuri joukko kokeneita osaajia eläköityy ja vastuullisiin tehtäviin asetetaan suhteellisen vähäisen kokemuksen omaavia henkilöitä. Osaamisen siirtäminen ja koulutus ovat avainasemassa pyrittäessä vastaamaan näihin haasteisiin. Arvopohjan muutokset voivat myös vaikuttaa yllättävästi tieverkon hoidon ja ylläpidon palvelusopimuksiin. Alan houkuttelevuus, osaamisen säilyttäminen ja innovatiivisuuden lisääminen pitää saada vastaamaan yksilöllisyyttä ja joustavuutta korostavia nykyarvoja. Edellä mainitut mahdolliset toimintaympäristön muutokset tulisi voida ottaa huomioon palvelusopimuksissa sopimusten joustavuuden ja riskien hallinnan kautta, millä taas on vaikutusta laadun toteutumiseen. 1.3 Selvitystyön organisointi, toteutus ja menetelmät Projektiryhmä valitsi tarkasteluun otettavat palvelusopimukset. Palvelusopimukset pyrittiin valitsemaan eri tiepiirien alueilta ja usealta eri palveluntuottajalta. Palvelusopimusten tuli olla melko uusia, mutta kuitenkin jonkin verran jo käytännön kokemusta palvelusopimusten laadunhallinnasta. Tarkasteluun valitut palvelusopimukset on lueteltu taulukossa 1. Esiselvityksessä käytiin ensin läpi eri palvelusopimusten asiakirjojen perusteella laadunhallinnan nykyisiä käytäntöjä. Tarkasteltavia asiakirjoja olivat toiminta- ja laatusuunnitelma, sopimuskohtaiset urakkaehdot (SKU), työkohtainen tarkennus ja sopimusasiakirjat. Asiakirjojen läpikäynnin ongelmaksi nousi salaiseksi nimetyt kohdat asiakirjoista. Näin ollen kaikkia tietoja ei saatu ajatellussa laajuudessa esiselvityksen käyttöön.

15 Palvelusopimusten laadunhallinnan kehittäminen, esiselvitys 13 JOHDANTO Taulukko 1. Esiselvityksessä läpi käydyt palvelusopimukset Sopimusmalli Palvelusopimukset Palveluntuottaja Kesto Sopimushinta (M ) Hoidon alueurakka Kotka YIT ,0 Siltojen ylläpidon palvelusopimus, aluemalli Päällysteiden ylläpidon palvelusopimus, aluemalli Päällysteiden ylläpidon palvelusopimus, kuntovastuu -malli Päällysteiden ylläpidon palvelusopimus, kumppanuusmalli Tievalaistuksen ja pumppaamoiden hoidon palvelusopimus Tiemerkintöjen ylläpidon palvelusopimus, hybridimalli Tiemerkintöjen ylläpidon palvelusopimus Kuusamo Koillistie Määttä ,8 Nummi YIT ,5 Suonenjoki Destia ,7 Karstula Destia ,4 Lahti Destia ,1 SILTOPA 1: Oulu etelä Skanska ,6 KaS Kesälahden maansiirto ,0 Oulun PÄÄLPA 1 Skanska ,0 Oulun PÄÄLPA 2 Destia ,0* HTU PPS Lemminkäinen ,0 SK GNA Destia ,0 Oulun eteläinen Andament ,1 Lappi Destia ,0 Turku Tielinja * 4,5 * Sopimuksen max arvo on 45,0 M Asiakirjojen läpi käynnin jälkeen laadittiin kysymyspatteristo ja haastateltiin taulukossa 1 esitettyjen palvelusopimusten tilaajan ja urakoitsijoiden edustajat. Lisäksi haastateltiin tiepiirien kunnossapito- tai hankintavastaavia sekä Tiehallinnon hankintapalvelukonsultteja. Haastattelut toteutettiin pääasiassa puhelimitse. Työn aikana järjestettiin kaksi työseminaaria, joihin osallistuivat Tiehallinnon, palveluntuottajan ja hankintapalvelukonsulttien edustajia. Esiselvityksen yhteydessä tehtiin myös kirjallisuusselvitys koskien kotimaisia ja ulkomaisia hoidon ja ylläpidon palvelusopimusten laadunhallintaa. Edellä kuvatuilla menetelmillä kerätyn lähtöaineiston pohjalta esiselvityksessä on tehty analyysi laadunhallinnan nykytilanteesta palvelusopimuksissa sekä ehdotuksia laadunhallinnan kehittämiseksi.

16 14 Palvelusopimusten laadunhallinnan kehittäminen, esiselvitys TYÖN LÄHTÖKOHDAT 2 TYÖN LÄHTÖKOHDAT 2.1 Laadun termit ja nimikkeistö palvelusopimuksissa Laatu liittyy läheisesti jonkin asian arvoon, sen merkitykseen, asiakkaiden tarpeisiin, vaatimuksiin ja odotuksiin sekä annettuihin lupauksiin. Laatu on tehdä oikeita asioita kerralla oikein. Laatu jakautuu lukuisiin eri osa-alueisiin. Ratkaisevinta on lopputuotteen laatu. Laadukas lopputuote vaatii koko tuotantoketjun laadukasta toteutusta ja hallintaa. Taulukossa 2 on määritelty keskeiset palvelusopimusten laadun hallintaan liittyvät termit ja nimikkeistöt. Taulukko 2. Palvelusopimusten laadun hallinnan keskeisimpien termien ja nimikkeiden määritelmät Termi, nimikkeistö Akkreditointi Auditointi Bonus Hoito- ja ylläpitoluokitus InfraRYL ISO laatustandardi Kuntovaatimus Tilaajan määrittämät ja edellyttämän tuotteen jatkuvat käyttökuntoominaisuudet sellaisissa urakoissa, joissa toimittajan edellytetään urakka-aikana tekevän toistuvasti toimenpiteitä käyttökunnon ylläpitämiseksi. Laadunhallintajärjestelmä Laadunvarmistus Laatupisteytys Laaturaportointi Laatusertifikaatti Määritelmä Menettely, jossa toimivaltainen elin muodollisesti toteaa, että jokin elin on pätevä suorittamaan tiettyjä tehtäviä. Järjestelmällinen ja riippumaton toiminta, jossa hankitaan objektiivista tietoa tarkasteltavasta kohteesta sen määrittämiseksi, missä määrin sovitut kriteerit on täytetty. Kannuste, jossa palveluntuottaja saa lisäpalkkion, mikäli hänen suoritteensa on sovittua parempi. Tieverkko on jaettu merkittävyyden mukaan hoito- ja ylläpitoluokkiin, joiden mukaan tieverkolla toteutettavat hoito- ja ylläpitotyöt priorisoidaan. Hoito- ja ylläpitoluokille on määritelty palvelutasovaatimus, toimenpideajat ja laatuvaatimukset. Infrarakenteiden yleiset laatuvaatimukset. InfraRYL -julkaisuissa esitetään koko infra-alan yhtenäinen ja yhteinen kuvaus infrarakenteiden yleisistä laatuvaatimuksista. Kansainvälisen standarditoimijärjestön kehittämä standardisarja, jonka mukaisen sertifikaatin voi saada ulkopuolisen tahon, sertifioijan tekemän auditoinnin perusteella. ISO 9001 määrittää vaatimukset organisaatioiden laadunhallintajärjestelmille. Organisaation dokumentoitu kuvaus sen käyttämistä toimintatavoista ja malleista. Tämän avulla suunnataan ja ohjataan organisaatiota laatuun liittyvissä asioissa. (yleensä sertifioitu) Se osa laadunhallintaa, joka keskittyy antamaan luottamuksen siihen, että laatuvaatimukset tullaan täyttämään. Palvelusopimuksissa tehdyn työn laatua seuraa pääasiallisesti palveluntuottaja ja tilaaja kontrolloi laatua pistekoeluontoisesti. Palvelusopimusten tarjousvaiheessa palveluntuottajat pisteytetään tarjouspyynnössä määriteltyjen kriteerien perusteella. Palveluntuottaja on velvollinen raportoimaan tilaajalle tekemistään toimenpiteistä, toteutuneesta laadusta, mahdollisista laadun alituksista sekä korvaavista toimenpiteistä sopimuksissa määritellyllä tavalla. Ulkopuolisen akkreditoidun tahon suorittaman hyväksytyn auditoinnin kirjallinen todistus.

17 Palvelusopimusten laadunhallinnan kehittäminen, esiselvitys 15 TYÖN LÄHTÖKOHDAT Termi, nimikkeistö Laatusuunnitelma Laatuvaatimus Laatuvastuuperiaate Palvelusopimus Kestoltaan useampivuotinen sopimus, jonka aikana palveluntuottaja tuottaa tilaajalle sopimuksen piiriin kuuluvia palveluita laatuvastuuperiaatteella. Palvelutasovaatimus Pistokoetarkastukset RALA -pätevyys RALA ry. RALA toimintatapojen hyväksyntä Tekninen vaatimus Toimenpideaika ja - raja Toiminta- ja laatusuunnitelma Toimintalinjat Toimivuusvaatimus Sanktio Määritelmä Asiakirja, jossa esitetään toimenpiteet ja resurssit, joilla varmistetaan urakan laatuvaatimusten mukainen toteutuminen. Tuotteelle, tuoteosille, rakennusosille ja materiaaleille asetetut tekniset vaatimukset. Laatuvaatimusten toteutuminen on yleensä palveluntuottajan omalla vastuulla. Palveluntuottaja tuottaa tilatun laadun itsenäisesti, varmistaa laadun toteutumisen ja raportoi siitä tilaajalle. Tilaaja kontrolloi ensisijaisesti urakoitsijan laadunvarmistusmenettelyn toimivuutta. Tuotteen tai palvelun laatutasoa kuvaava ominaisuus. Tienpidossa palvelutaso määräytyy tien liikennemäärän, liikenteen koostumuksen, toiminnallisen luokan ja alueen ilmaston mukaan. Suunnitelmallinen toimintatapa, jolla seurataan vastaako toteutunut laatu tilattua laatua ja urakoitsijan laatu- ja toteutumaraportoinnin oikeellisuutta. RALA -pätevyys on RALA:n arviointilautakunnan myöntämä osoitus yrityksen osaamisesta ja luotettavuudesta. Rakentamisen Laatu, RALA, on itsenäinen ja riippumaton kiinteistö- ja rakennusalan toimija, jonka tarkoituksena on parantaa rakentamisen laadun ja terveen kilpailun edellytyksiä. Infra-alan omista tarpeista lähtevä ja alalle soveltuva toimintajärjestelmän arviointi- ja hyväksyntämenettely. Hyväksynnän saaneissa yrityksissä toimintatavat täyttävät arviointiperusteiden vaatimukset ja sovittuja toimintatapoja myös sovelletaan käytännössä ja yrityksen toiminta kehittyy. Kuvaa tuotteen teknisen ratkaisun (esimerkiksi tien leveys, poikkileikkaus, kerrospaksuus, materiaalimäärät ja toimenpiteiden määrät). Aika, johon mennessä tieverkkoon tai sen laitteisiin kohdistuva toimenpide on tehtävä toimenpiderajan ylityttyä. Asiakirja, jonka palveluntuottajan tulee tehdä tarjousta antaessaan. Asiakirjassa palveluntuottaja kuvaa, kuinka pyydetty palvelu aiotaan toteuttaa. Tienpidon strategiaa toteuttava tienpidon eri tuotteista laadittava asiakirja, joka ohjaa tienpidon tuotteiden palvelutasoa sekä sitä määritteleviä laatuvaatimuksia. Tuotteen toimivuutta tietyissä olosuhteissa koskeva tilaajan määrittelemä vaatimus. Toimivuusvaatimuksissa ei määritellä yksityiskohtaisia teknisiä laatuvaatimuksia, tai työssä käytettäviä työmenetelmiä tai materiaaleja. Sanktio määrätään, mikäli palveluntuottajan suoritus ei täytä sovittuja vaatimuksia. Sanktio voi olla esimerkiksi suullinen tai kirjallinen huomautus, sakko, työjohtajan vaihto tai sopimuksen purkaminen.

18 16 Palvelusopimusten laadunhallinnan kehittäminen, esiselvitys TYÖN LÄHTÖKOHDAT ISO -standardit Kansainvälinen standardiorganisaatio (ISO) on määritellyt laatujohtamista ja laadunvarmistusta käsittelevässä SFS-EN 9000 standardissa laadunhallintajärjestelmien perusteet ja sanastot. SFS-EN ISO 9001 standardissa on määritelty laadunhallintajärjestelmien vaatimukset. Suomessa organisaatioiden laatujärjestelmät perustuvat yleisesti sarjan standardeihin. RALA, Rakentamisen laatu ry. Rakentamisen Laatu RALA ry tarkoituksena on parantaa rakentamisen laadun ja terveen kilpailun edellytyksiä. Kiinteistö- ja rakennusalan keskeiset järjestöt perustivat RALA:n RALA:n arviointilautakunta arvioi ja todentaa RALA -pätevyydet sekä myöntää arvioijan raporttiin perustuen RALA - toimintatapojen hyväksynnät. RALA ry. ylläpitää sähköistä PROPAL - projektipalautejärjestelmää, joka on perustettu työvälineeksi alan toimijoiden toiminnan kehittämiseksi. INFRA -RYL InfraRYL -laadunohjaushanke käynnistyi osana TEKESin Infra - teknologiaohjelmaa ja sen tavoitteena oli laatia alan yhteistyönä lopputuotteen laatuvaatimukset parantamaan koko infra-alan menetelmien ja lopputuotteiden laatua. Uudella tavalla aseteltujen laatuvaatimusten tarkoituksena oli päästä tilaamaan kokonaisuuksia, joiden puitteissa on tilaa ideointiin ja tuotekehitykseen. Hanketta ovat rahoittaneet useat tilaaja- ja palveluntuottajatahot sekä eri järjestöt. Hankkeen tuloksena vuonna 2006 julkaistiin ensimmäiset osat InfraRYL sarjaan; Infrarakentamisen yleiset laatuvaatimukset, Osa 1 Väylät ja alueet sekä Rakennusosa- ja hankenimikkeistö. Määrämittausohje. Lisäksi vuonna 2009 on julkaistu InfraRYL 2006:n 3 osa Sillat ja rakennustekniset osat, joka korvaa SYL (siltojen yleiset laatuvaatimukset). RAKLI ry RAKLI ry (Asunto-, toimiala- ja rakennuttajaliitto) ottaa laajasti vastuun koko kiinteistö- ja rakennusalan kehittämisestä. Strategiansa mukaan liitto muuttaa rooliaan vahvemmaksi vaikuttajaksi ja yhteiskunnalliseksi toimijaksi asiantuntijuuden ja osaamisen kautta. RAKLI ry:n organisoimassa hankintaklinikassa hankintamenettelyjen, pelisääntöjen ja asiakirjojen kehittämisestä lähestytään käytännön hankintatilanteiden kautta. Työpajatyöskentelyyn kootaan työryhmiä, joihin kutsutaan mukaan tilaajien, urakoitsijoiden ja konsulttien edustajia. Vuonna 2008 hankintaklinikassa aiheena olivat Tiehallinnon alueurakat ja niiden kehittäminen. Tienpito Tiehallinnon tienpidon palvelutaso lähtee määräytymään korkeammalta tasolta. Palvelutasoon vaikuttavat mm. ministeriön politiikka, linjaukset ja suunnitelmat, Tiehallinnon tienpidon strategia sekä tienpidon linjaukset. Kuvassa 3 on esitetty kaavio Tiehallinnon tienpitoon vaikuttavista tekijöistä.

19 Palvelusopimusten laadunhallinnan kehittäminen, esiselvitys 17 TYÖN LÄHTÖKOHDAT Kuva 3. Tienpidon palvelutasoon vaikuttavat tekijät (Lähde: päällysteiden ylläpidon toimintalinjat, Tiehallinto 2006) 2.2 Laadunhallinnan hierarkia ja eri näkökulmat palvelusopimuksissa Maantielain ( ) mukaan kunnossapidon tason määräytymisessä otetaan huomioon liikenteen määrä ja laatu, tien liikenteellinen merkitys sekä säätila ja sen ennakoitavissa olevat muutokset, vuorokaudenaika ja muut olosuhteet. Maantielain lisäksi Tiehallinnon tienpidon tuotteiden toimintalinjoja ohjaavat mm. Liikenne- ja viestintäministeriön strategiat ja linjaukset, Tiehallinnon omat strategiset linjaukset, Valtioneuvoston periaatepäätökset sekä eri tahojen odotukset tiepidosta. Kuva 4. Tiehallinnon laadunhallinnan hierarkia

20 18 Palvelusopimusten laadunhallinnan kehittäminen, esiselvitys TYÖN LÄHTÖKOHDAT Tienpidon tuotteiden palvelutaso, luokitukset ja laatuvaatimukset on esitetty tuotekohtaisissa toimintalinjoissa, joita tiepiirit soveltavat ja toteuttavat alueellisesti paikalliset tarpeet huomioon ottaen. Tiehallinnon laadunhallinnan hierarkian periaatteet on esitetty kuvassa 4. Palvelusopimuksissa laadun hallintaan on useita eri näkökulmia. Tilaaja määrittelee palvelusopimuksiin haluamansa laatutason laatimillaan asiakirjoilla. Ne määrittelevät tilatun laadun, jota ohjaavat Tiehallinnon tuotteiden toimintalinjoihin pohjautuvat laatu- ja toimivuusvaatimukset. Tilaaja arvioi myös palveluntuottajan pätevyyttä tarjota pyydettyä palvelua. Palveluntuottajat reagoivat tarjouspyyntöön ja antavat vastauksen pyydettyyn laatuun ja esittävän kykynsä pätevyysvaatimuksiin omassa toiminta- ja laatusuunnitelmassaan. Tätä luvattua laatua valvotaan itsejohtoisesti palveluntuottajan toimesta tilaajan edellyttämällä tavalla sekä tilaajan tilaamilla pistokoetarkastuksilla sekä auditoinneilla. Näin saadaan mittaustuloksiin ja tarkastuksiin perustuva todennettu laatu. Laadunhallintaketjun suurin haaste on osoittaa, onko tieomaisuuden kunnon säilymisen turvaava saatu laatu tilatun ja luvatun sopimuksen mukainen. Kuva 5. Palvelusopimusten laadunhallinnan näkökulmat 2.3 Palvelusopimusten laadunhallinnan vaiheet Teiden hoidon ja ylläpidon palvelusopimusten laadunhallinnan vaiheet voidaan jakaa neljään seuraavaan vaiheeseen: 1) ilmoittautumisvaihe 2) tarjousvaiheen laadunhallinta, 3) palvelusopimusajan laadunhallinta ja 4) takuuajan laadunhallinta. Seuraavassa on kuvattu tarkemmin eri vaiheiden laadunhallinnan sisältöä palvelusopimuksissa.

21 Palvelusopimusten laadunhallinnan kehittäminen, esiselvitys 19 TYÖN LÄHTÖKOHDAT Ilmoittautumisvaiheen laadunhallinta Ylläpidon ja hoidon palvelusopimuksien laatu alkaa määräytyä niiden valmistelu- ja tarjousvaiheessa. Palvelun tarjoajille asetetaan ilmoittautumisvaiheessa vaatimuksia yhteiskunnallisten velvoitteiden täyttämisestä sekä näyttöjä palvelua vastaavien töiden suorittamisesta (referenssit) ja toiminnan laadunhallinnasta (laatusertifikaatti). Kriteerit täyttävät tarjoajat pääsevät laatimaan tarjousta. Tarjousvaiheen laadunhallinta Tiehallinnon tarjouspyyntöasiakirjat ovat pitkälti yhdenmuotoisia, mutta palvelusopimusten tarjouspyyntöjen valmisteluvaiheessa sopimusasiakirjoihin tehdään sopimuskohtaisia tarkennuksia ja täydennyksiä johtuen urakoiden erilaisuuksista ja kokeiluista. Hoidon palvelusopimuksissa on käytössä valtakunnalliset laadun pisteytysperusteet tarjoajien arviointiin, mutta muiden tuotteiden palvelusopimuksissa käytäntö on ollut kirjavampaa. Tarjouspyyntöasiakirjoja kehitetään Tiehallinnossa jatkuvasti. Palvelusopimusajan laadunhallinta Varsinainen palvelusopimuksen aikainen laatu konkretisoituu tienkäyttäjälle palvelutasona sekä tien omistajalle tieomaisuuden arvon säilymisenä. Hankintastrategian hengen mukaisesti palvelusopimuksissa vastuu laadun tuottamisesta on palveluntuottajalla. Palveluntuottaja ilmoittaa toimenpide- ja laaturaportoinnissaan tekemänsä toimenpiteet tarvittavine teknisine yksityiskohtineen ja laadun mittaustuloksineen tilaajalle. Tilaaja tekee tai teettää rinnakkaista laadunmittausta pistokoeluontoisesti ja muita yleisiä tiestön kuntoon liittyviä mittauksia. Lisäksi tilaaja tekee palveluntuottajan toiminnan laatuauditointeja. Tiehallinnon palautekanavien kautta palveluntuottajille tulee tiedoksi tai toimenpiteitä varten tienkäyttäjien palautteita. Lisäksi vuosittaisten tienkäyttäjätutkimusten tuloksia käytetään hoidon palvelusopimusten bonusten määrittelyssä. Takuuajan laadunhallinta Palvelusopimusten käyttöönoton myötä toteutettujen ylläpidon toimenpiteiden takuuaikoja pidennetään, jotta vastuu laadusta siirtyy nykyistä selkeämmin palveluntuottajalle. Takuuajan pidentämisen tavoitteena on myös edistää innovatiivisten ratkaisujen käyttöönottoa ja vähentää toteutusvaihtoehtoja rajoittavien vaatimusten käyttöä. Tiehallinto ilmoittaa hankintaasiakirjoissa eri toimenpiteille asetetuista takuuajoista ja takuuajan sanktioista.