Virastojen välisen laskutuksen vähentäminen

Transkriptio

1 Valtiokonttori Muistio 1 (7) Virastojen välisen laskutuksen vähentäminen 1 Perustiedot 1.1 Omistaja 1.2 Sidosryhmät 1.3 Tausta ja tarkoitus valtiovarainministeriö (prosessin omistaja) valtion virastot ja laitokset Valtionhallinnon virastojen välillä tehtiin vuonna 2015 Kiekuympäristön toteumaan perustuvan arvion mukaan noin laskua. Arvio ei sisällä Kiekun ulkopuolella olevien virastojen laskumäärää eikä koko vuoden volyymia niiden virastojen osalta, jotka ovat ottaneet Kiekun kesken vuotta 2015 käyttöön 1. Kiekun ulkopuolella on virastoja, joiden laskutus virastojen välillä tiedetään olevan merkittävää. Virastojen välisen laskutuksen laajuutta voidaan tarkastella myös kirjanpidon toteumien perusteella. Virastojen välinen laskutus 2015 Euroa Palvelutoiminnan kustannusten korvaukset Maksullisen toiminnan tuotot Vuokrat ja käyttökorvaukset Muut yhteistoiminnan kustannusten korvaukset Yhteisrahoitteisen toiminnan tuotot Muut toiminnan tuotot Yhteensä Kuva. Virastojen välinen laskutus vuonna Lähde Netra. Virastojen välisen laskutuksen prosessikustannuksia voidaan arvioida Valtion talous ja henkilöstöhallinnon palvelukeskuksen (Palkeet) /kpltavoitehintojen sekä Valtiokonttorin tekemien selvitysten perusteella. Karkeasti voidaan arvioida laskun käsittelyn kustannuksiksi yhteensä euroa. Yhden virastojen välisen laskun hinta sisältäen myyntilaskujen ja ostolaskujen käsittelyn on noin 50 euroa. Hinta ei sisällä tietojärjestelmäkustannuksia, sillä yksittäisen prosessin volyymeilla ei ole vaikutusta henkilötyövuosiperusteisessa järjestelmien hinnoittelussa. Edellä kuvatun lisäksi virastoissa sitoutuu työpanosta erilaisiin sopimusneuvotteluihin valtion toimijoiden välillä ja esimerkiksi maksullisen toiminnan suunnitteluun ja seurantaan. Näin ollen edellä esitetyn lisäksi virastojen välinen laskutus aiheuttaa muitakin henkilötyön kustannuksia. 1 Kiekun ulkopuolella olevat kirjanpitoyksiköt vuonna 2015: Puolustusvoimat, OM:n hallinnonala, TEM:n hallinnonala (pl. Geologian tutkimuslaitos), LVM:n hallinnonala (pl. Ilmatieteenlaitos), Valtioneuvoston kanslia, Eduskunta, Valtiontalouden tarkastusvirasto, Luonnonvarakeskus, Ulkopoliittinen instituutti ja Ahvenanmaan valtionvirasto.

2 Valtiokonttori Muistio 2 (7) Virastojen välisen laskutuksen voi jakaa eri kategorioihin: 1. Maksulainsäädännön soveltamisalan ulkopuolelle jäävä pelkästään virastojen ja laitosten välillä harjoitettava maksullinen toiminta (palvelutoiminnan kustannusten korvaukset): Palveluntuottaja toimii sisäisten palvelujen tuottajana yksinoikeudella tai olosuhteissa, jotka antavat sille ainakin osittaisen yksinoikeuden. Virastot ja laitokset ovat joko lainsäädännön perusteella tai esim. hallinnollisen ohjauksen tai tietojärjestelmäliitosten kautta velvoitettuja kokonaan tai osin hankkimaan palvelutuottajan palvelua. Esim. Palkeet, Valtori, Valtiokonttorin tietyt yhteiset itjärjestelmät, toimialariippuvat ictpalvelukeskukset. Toimintaan ei sovelleta maksuperustelakia tai asetusta, sillä kyseessä on julkisoikeudellinen viranomaistoiminta. Toiminnan maksullisuus perustuu virastokohtaisiin erityislainsäädäntöihin tai palvelusopimuksiin. 2. Maksuperustelakiin perustuva maksullinen toiminta (julkisoikeudelliset ja markkinasuoritteet) sekä erityislakien perusteella määrättävät maksut tai hinnoiteltavat suoritteet: Mm. valtion viranomaisen tuottamat maksulliset tavarat, tilauksesta tai muusta toimeksiannosta tuotetut palvelut ja hakemuksesta tehdyt päätökset. Maksuperustelain mukaan julkisoikeudellisesta maksullisesta suoritteesta tulee periä maksu myös valtion viranomaiselta, jollei muuhun menettelyyn ole erityistä syytä. Esim. Suojelupoliisin tekemät turvallisuusselvitykset. 3. Virastojen välinen yhteistoiminta (pl. palvelutoiminnan kustannusten korvaukset, eli kategoria 1): Yhteistoiminnan kustannusten korvaukset sisältävät viranomaistoimintaan liittyvät yhteistoiminnasta ja yhteisistä hankkeista aiheutuneiden kustannusten korvaukset. Kategoria sisältää myös määrärahan jakopäätöksellä saadun talousarvion tilijaottelussa toiselle kirjanpitoyksikölle osoitetun määrärahan laskutuksen. Esim. matkakustannusten korvaukset. 4. Virastojen välinen yhteisrahoitteinen toiminta: Toiminta, johon saadaan rahoitusta toiselta virastolta tai laitokselta ilman velvoitetta luovuttaa rahoittajalle välitöntä vastiketta. Tarkoitus on selvittää tarkemmin virastojen välisen laskutuksen vähentämisen vaikutusta valtionhallinnossa, erityisesti hallinnolliseen taakkaan. Virastojen

3 Valtiokonttori Muistio 3 (7) 1.4 Tavoitteet ja tuotokset 1.5 Hankeesityksen tilanne 2 Toteutettavuus välistä laskutusta voidaan vähentää määrittämällä joitakin palveluita ja suoritteita (vrt. avoin data) maksuttomiksi ja mahdollisesti valtionhallinnon sisällä euromääräinen alaraja, minkä alittavaa kustannusta ei tulisi veloittaa toiselta virastolta. Valtiokonttorin nykyisen suosituksen mukaan pienin laskutettava erä tulisi olla 10 euroa. Myös mahdollisuuksia laskutusvälin pidentämiseen ja laskujen koontiin tulee selvittää. Virastojen väliseen yhteistoimintaan liittyvää laskutusta voidaan vähentää budjetoimalla määrärahat tarkemmin aiheuttamisperiaatteen mukaisesti valtion talousarvioon ja kiinnittämällä huomiota jakamattomien määrärahojen jakopäätösten suuruuteen. Lisäksi matkakustannusten korvauksiin liittyvän laskutuksen tulisi vähentyä kun uusi M2järjestelmä tulee mahdollistamaan matkalaskun tekemisen toiselle virastolle. Yhteisrahoitteinen toiminta poikkeaa muusta virastojen välisestä laskutuksesta, sillä rahoittajalle tehdään myyntilaskun sijasta maksatushakemukset ja rahoittaja rahoittaa vain tukikelpoiset kustannukset. Valtion taloushallintostrategiassa 2020 on määritelty toimenpiteitä yhteisrahoitteisen toiminnan menettelyjen yksinkertaistamiseksi. Tehdyn analyysin avulla tavoitteena on selvittää mitä vaikutuksia virastojen välisen laskutuksen vähentämisellä on valtionhallinnossa ja erityisesti vähentäisikö virastojen välisen laskutuksen vähentäminen merkittävästi hallinnollista taakkaa. Analyysissa pohdittua maksullisuuden tarpeellisuutta tulee tarkastella tapauskohtaisesti laskutuksen perusteet ja vaikutukset huomioiden. Tarkastelu on tehty toteuttamalla kustannushyötyanalyysi Palkeiden laskutuksesta. Kustannushyötyanalyysin tuloksia voidaan soveltaa myös muun virastojen välisen laskutuksen vähentämistä selvitettäessä. 2.1 Riippuvuudet muuhun kehittämiseen Voi edellyttää muutoksia maksuperustelain ja asetuksen lisäksi virastokohtaisiin erityislainsäädäntöihin ja edelleen budjetointiperiaatteisiin. Kiekun sisäinen laskutus toiminnallisuus Toiminnallisuuden tavoitteena oli laskutusprosessin yksinkertaistaminen ja kustannusten säästyminen, kun sisäisten laskujen osalta ei raha liikkuisi kirjanpitoyksiköiden välillä. Toiminnallisuudesta päätettiin luopua vuonna 2012, sillä sisäisten laskujen käsittelystä olisi aiheutunut huomattavasti lisätyötä ja näin ollen asetettua alkuperäistä tavoitetta ei olisi ollut mahdollista sisäisten

4 Valtiokonttori Muistio 4 (7) 2.2 Riskit laskujen käsittelyn osalta saavuttaa. Virastojen välinen myyntilaskutus ei olisi tämän toiminnallisuuden käyttöönoton myötä kuitenkaan poistunut. Valtion maksuperustelain perustelujen mukaan maksullisuus vaikuttaa asiakkaan ja toimintaa harjoittavan yksikön käyttäytymiseen ja yksikön ohjattavuuteen. 2 Kun asiakas joutuu suoritteen saadakseen tekemään taloudellisia uhrauksia, hän myös harkitsee perusteellisemmin suoritteen tarpeellisuutta tai vaihtoehtoisia ratkaisuja. Tämän ohella asiakkaan kiinnostus suoritteen laatuun ja palvelutasoon kasvaa. Osittain samoilla argumenteilla on perusteltu myös sitä, että julkisoikeudellisesta maksullisesta suoritteesta tulee maksuperustelain perusteella periä maksu myös valtion viranomaiselta. Toisaalta voidaan pohtia kuinka merkittävä kysyntää rajoittava tekijä maksullisuus on kun kyseessä on yksittäinen suorite, esimerkiksi turvallisuusselvitys. Valtion virastot ja laitokset toimivat pääosin määrärahalla eivätkä asiakkailta perittävällä tulorahoituksella. Maksullisuus varmasti edistää kustannustietoisuutta sekä asiakkaassa että toimintaa harjoittavassa yksikössä, mutta voidaan kysyä katoaako kustannustietoisuus toimintaa harjoittavassa yksikössä, jos suorite/palvelu muutetaan maksuttomaksi valtion virastojen välillä? Kustannuslaskentatiedon avulla voidaan pyrkiä tehostamaan toimintaa ja alentamaan toiminnasta aiheutuvia kustannuksia maksuttomuudesta huolimatta. Toiminnasta ja sen tuotoksista olisi edelleen saatavissa määrällistä ja yhteismitallista tietoa. Virastojen välisen laskutuksen poistuminen ei vaikuttaisi ulkopuolelle tuotettavaan maksulliseen toimintaan ja sen vaatimaan laskentaan ja laskutukseen. Valtion maksuperustelain perustelujen mukaan toimintaa harjoittava yksikkö on riippuvainen tuotteiden menekistä, 3 ja tätä kautta yksikölle syntyy paineita kehittää myös toiminnan taloudellisuutta ja vaikuttavuutta. Toisaalta voidaan kyseenalaistaa tekeekö omakustannusarvon, eli kokonaiskustannusten, periminen yksiköstä tehokkaan, kun katetta ei kuitenkaan OKAhintaisista suoritteista voi periä. Jos toiminnan menot tulisi kattaa määrärahalla eikä asiakasrahoituksella, määrärahan tarve tulisi perustella ohjaavalle taholle. Toiminnan tuottavuuden seuranta on jo olemassa ja ohjaustieto jatkossakin annettavissa ja seurattavissa. Sillä, että julkisoikeudellisesta maksullisesta suoritteesta tulee maksuperustelain perusteella periä maksu myös valtion viranomaiselta, on pyritty myös selventämään viranomaisten työnjakoa, saamaan esille piilokustannukset ja kohdistamaan kustannukset aiheuttamisperiaatteen mukaisesti oikealle viranomaiselle ja näin saamaan mm. nettobudjetointi toimimaan oikein. Taloudellisesta näkökulmasta tulisi pohtia ylittävätkö yllä mainitut tavoitteet virastojen välisen laskutuksen aiheuttavat hallinnolliset kustannukset. On kuitenkin huo 2 Hallituksen esitys eduskunnalle valtion maksuperustelaiksi, HE 176/1991 vp. 3 Hallituksen esitys eduskunnalle valtion maksuperustelaiksi, HE 176/1991 vp.

5 Valtiokonttori Muistio 5 (7) mioitava mahdollisen maksuttomuuden vaikutukset palvelua/suoritetta tuottavien virastojen raportointivelvollisuudesta asiakkaille sekä asiakkaina toimivien virastojen kustannuslaskennan toteuttamiseen. Vastaavasti valtion yhteisten palvelujen maksullisuuden on katsottu olevan tärkeää valtion sisäisessä toiminnassa silloin kun maksuilla on tarve ohjata palvelujen kysyntää, kuten toimitilojen tai virastolle varattavien tietojärjestelmien käyttölisenssien määrää. 4 Toisaalta tavoitteena on ollut valtion yhteisiä palveluja tuottavien palvelukeskusten palveluiden kattava hyödyntäminen, jolloin maksuttomuuden ei voi tästä näkökulmasta katsoa heikentävän ohjausvaikutusta. Esimerkiksi Palkeiden matkalaskujen tarkastuspalvelua todennäköisesti käytettäisiin laajemmin, jos se olisi maksutonta virastolle. Vastaavasti maksuttomuus todennäköisesti lisäisi joidenkin kalliiksi koettujen jo toteutettujen yhteisten järjestelmien käyttöä ja ehkäisisi samaa asiaa toteuttavien rinnakkaisten ratkaisujen käyttöä. Lisäksi valtion sisäisessä toiminnassa palvelukeskukset toimivat yksinoikeudella tai olosuhteissa, jotka antavat sille ainakin osittaisen yksinoikeuden, jolloin aitoa kilpailuasemaa ei synny. Palvelukeskus kattaa kaikki kustannuksensa asiakasmaksuilla. Asiakkaalla on mahdollisuus reklamoida ja vahtia hintatasoa, mutta asiakas on joka tapauksessa velvoitettu hyödyntämään palveluita. Asiakasohjausta on jo toteutettu esimerkiksi ohjausryhmien ja neuvottelukuntien avulla. Niiden kaltainen asiakasohjaus ja yhteistyö toimintatapojen kehittämisessä on mahdollista toteuttaa ilman hallinnon sisällä tapahtuvaa laskutusta. Esimerkiksi Islannissa ja Norjassa on toteutettu pääosin budjettirahoituksella toimivat palvelukeskukset. Myös palvelukeskusten palvelujen kustannuksien ja laatutason kehityksen seuraaminen ja vertaaminen vastaaviin markkinatoimijoihin on mahdollista toteuttaa ilman myyntilaskutusta. Palvelukeskusten tulisi joka tapauksessa tuottaa asiakas ja palvelukohtaiset kustannukset virastoille viraston kustannuslaskentaa, hinnoittelua ja määrärahan mitoitusta varten. Tietojen toimitusaikataulusta tulisi sopia sitovasti, sillä virastoilla on oltava varmuus tietojen saannista sovitun aikataulun mukaisesti. Myös toiminnan tehokkuutta kuvaavien mittaritietojen tuottamista voidaan edelleen jatkaa. Esimerkiksi Palkeet on toimintansa alusta asti seurannut keskeisten palvelutuotteidensa tuottavuuskehitystä (kpl/htv) ja taloudellisuutta ( /suorite). 2.3 Toteuttamatta jättämisen riskit Koko ajan niukkenevia resursseja sitoutuu suuren laskumäärän tuottamiseen ja käsittelyyn, kun mahdollisuus olisi vähentää laskujen määrää ja hallinnon taakkaa. 4 Valtioneuvoston periaatepäätös valtion pysyvien toimintamenosäästöjen ja muiden vuoden 2010 erillisten toimintamenosäästöjen aikaansaamisesta

6 Valtiokonttori Muistio 6 (7) 2.4 Lainsäädännön muutostarpeet 2.5 Yhteentoimivuuden tarpeet 2.6 Yhteiset palvelut Virastokohtaiset erityislainsäädännöt ja mahdollisesti maksuperustelaki ja asetus. 3 Yhteiskunnallinen vaikuttavuus 3.1 Tavoiteltava yhteiskunnallinen vaikuttavuus Palkeiden laskutuksesta tehdyn kustannushyötyanalyysin mukaan yhden virastojen välisen laskun säästöpotentiaali on noin 89 euroa. Säästöpotentiaalissa on huomioitu myyntija ostolaskujen käsittelyn työpanoksen vähentymisen lisäksi sopimusneuvottelujen poistuminen sekä suunnittelun ja seurannan keventämisen mahdollisuus. Sopimusneuvotteluissa päivitetään sopimuksen hintaliite, sillä hinnat ja suoritemäärät muuttuvat vuosittain sekä käydään läpi seuraavan vuoden hinnoittelu ja asiakkaan laskutusarvio. Asiakkaan ostamista palveluista sovitaan vain niiden muuttuessa. Maksuttomuus voi mahdollisesti työllistää Palkeiden asiakkuuden hallintaa ja suunnittelua enemmän virastokohtaisten erillislaskutettavien palveluiden osalta, tätä ei ole säästöpotentiaalissa huomioitu. Tietojärjestelmäkustannukset eivät myöskään sisälly säästöpotentiaaliin, sillä yksittäisen prosessin volyymeilla ei ole vaikutusta henkilötyövuosiperusteisessa järjestelmien hinnoittelussa. Kustannushyötyanalyysitarkastelu vahvistaa käsityksen siitä, että yhden myyntilaskun hinnaksi voidaan varovaisuuden periaatetta noudattaen määrittää noin 50 euroa. Tässä säästöpotentiaalissa ei ole huomioitu työpanosta, joka vähenee valtion toimijoiden välisten sopimusneuvotteluiden poistumisen ja maksullisen toiminnan suunnittelun ja seurannan keventymisen myötä, sillä laskujen määrällä ei ole suoraa vaikutusta sopimusneuvottelujen määrään tai suunnitteluun ja seurantaan, joten sitä osuutta säästöpotentiaalista ei voi suoraan kertoa sisäisten laskujen määrällä. Kiekuympäristön toteumaan perustuvan arvion mukaan virastojen välillä tehtiin noin laskua vuonna Karkeasti voidaan arvioida valtion virastojen välisen laskutuksen säästöpotentiaaliksi vähintään euroa vuodessa. On huomioitava, että laskuvolyymi ei sisällä Kiekun ulkopuolella olevien virastojen laskumäärää eikä koko vuoden volyymia niiden virastojen osalta, jotka ovat ottaneet Kiekun kesken vuotta 2015 käyttöön 5. 5 Kiekun ulkopuolella olevat kirjanpitoyksiköt vuonna 2015: Puolustusvoimat, OM:n hallinnonala, TEM:n hallinnonala (pl. Geologian tutkimuslaitos), LVM:n hallinnonala (pl. Ilmatieteenlaitos), Valtioneuvoston kanslia, Eduskunta, Valtiontalouden tarkastusvirasto, Luonnonvarakeskus, Ulkopoliittinen instituutti ja Ahvenanmaan valtionvirasto.

7 Valtiokonttori Muistio 7 (7) Selvittämällä yksityiskohtaisesti valtion virastojen välisen laskutuksen sisältöä, voidaan tunnistaa erityisen työllistävä laskutus suhteessa laskujen määrään. Palkeiden laskutuksen voidaan katsoa olevan tehokasta ja laskujen sisällön selkeä, joten säästöpotentiaali työlään laskutuksen vähentämisessä on kustannushyötyanalyysin tuloksia suurempi. Asiakkaan ostolaskujen käsittelyn työpanos on arvioitu varovaisuuden periaatteella niin alhaiseksi, että hankinnasta maksuun prosessin tehostamistavoitteita ei ole tarpeen huomioida. Lisäksi Palkeiden peruspalveluiden laskutus ei ole volyymiltaan niin suurta (neljä laskua vuodessa), että sopimuskohdistuksen käyttöönotto välttämättä toisi erityisiä tehostumishyötyjä. Suurin osa Palkeiden laskuista on erillislaskutusta, johon ei voida soveltaa sopimuskohdistusta. Ottamalla tunnistettuja laskutusta vähentäviä ja tehostavia keinoja käyttöön, voidaan siis vähentää merkittävästi hallinnollista taakkaa ja säästää verovaroja. Kyse on kuitenkin valtion sisäisestä rahan siirrosta, jolla työllistämme itse itseämme. Hyödyt kohdentuvat ensi sijaisesti laskuttavaan virastoon, kun myyntilaskutus ja siihen liittyvät tehtävät vähenevät tai poistuvat kokonaan. Asiakkaan hallinnollinen taakka kevenee ostolaskujen käsittelyn vähentyessä ja sopimusneuvottelujen poistuminen keventää niin asiakkaan kuin laskuttavan viraston taakkaa. Palkeiden palveluiden muuttaminen maksuttomaksi vaatisi muutoksia virastojen ja Palkeiden määrärahojen mitoitukseen. Muutos olisi kertaluontoinen ja sen jälkeen luontainen osa talousarvion laadintaa. Tiettyjen suoritteiden maksuttomuus voi myös tuoda muita yhteiskunnallisia hyötyjä. Esimerkiksi edellisen hallituksen aikana aloitetulla julkisten tietovarantojen avaamisella luodaan mahdollisuuksia uudelle liiketoiminnalle ja palveluille. Avoin tieto lisää hallinnon läpinäkyvyyttä ja kansalaisvaikuttamisen mahdollisuuksia. 3.2 Jos hanke kuuluu johonkin suurempaan kehittämiskokonaisuuteen, niin mitkä ovat sen tavoitteet ja miten kyseinen hanke liittyy niiden toteutumiseen? 4 Taloudelliset hyödyt vs. kustannukset 5 Eitaloudelliset hyödyt Kuvattu kustannushyötyanalyysissa.