Kuinka hyvinvointivaltio kesytetään?

Transkriptio

1 Kuinka hyvinvointivaltio kesytetään? Julkisen sektorin uudistaminen ja hyvinvointipalvelujen muutos Pohjoismaissa Pauli Forma & Susan Kuivalainen & Mikko Niemelä & Arttu Saarinen

2 Turun yliopiston Sosiaalipolitiikan laitoksen julkaisuja B:32/2007 ISBN ISSN Turku 2007

3 Sisällysluettelo 1. JOHDANTO SOSIAALIPOLITIIKAN MUUTOS JA SEN SELITTÄMINEN TUTKIMUSKOHTEENA HYVINVOINTIPALVELUT TUTKIMUSASETELMA TULOKSET Julkisen sektorin muutos Pohjoismaissa tilastojen valossa Julkisen sektorin reformi Suomi Ruotsi Norja Islanti Tanska Hyvinvointipalvelujen muutos Suomi Ruotsi Norja Islanti Tanska YHTEENVETO...48 LÄHTEET...51 LIITEKUVIOT...60

4 1. JOHDANTO Sosiaalipolitiikan toimintaympäristö on viime vuosina muuttunut monin tavoin. Keskeisiä trendejä ja haasteita ovat ikärakenteen vanheneminen, perherakenteen pirstaloituminen sekä muutokset työmarkkinoilla (ks. Pierson 2001; Esping-Andersen 2002). Globalisaatio sekä Euroopan taloudellinen ja poliittinen integraatio ovat muuttaneet oleellisesti kansallista sosiaalipolitiikkaa koskevaa päätöksentekoa ja säädöksiä. Reunaehtojen muuttuessa länsimaiset hyvinvointivaltiot ovat siirtyneet sosiaalipolitiikan järjestelmien sopeuttamisen aikaan. Tämä on merkinnyt markkinariippuvuuden lisäämistä, kustannusten säästämistä ja järjestelmien hienosäätöä (Pierson 2001). Sosiodemografisten ja talouteen liittyvien muutosten ohella on tapahtunut ideologisia muutoksia. Sosiaalipolitiikan mentaaliset mallit ovat muuttuneet. Maailmanlaajuisesti tarkastellen luvulla alkanut julkisen sektorin kritiikki kiteytyy uusliberalistisen ajattelun kasvuun ja siihen liittyvään uuden julkisjohtamisen (new public management) käsitteeseen (Julkunen 2003, 85). Oppi sisältää joukon normatiivisluonteisia periaatteita julkisen sektorin uudistamisesta ja tehostamisesta (Lähdesmäki 2003, 9, 11). Uuden ajattelun myötä julkinen sektori on yhä yleisemmin mielletty raskaaksi byrokratiakoneistoksi. Tämän myötä palvelut nähdään entistä voimakkaammin kauppatavarana ja asiakkaat kuluttajina (Vabø 2005, 172, 177). 1 New Public Management (NPM) liitetään uusoikeistolaiseen valtioajatteluun, jonka juuret ovat Isossa-Britanniassa ja Yhdysvalloissa 1980-luvun alkupuolella käynnistetyissä hallintoreformeissa (Lähdesmäki 2003, 48). NPM-oppi kritisoi julkisen sektorin tehottomuutta, laatua, asiakasnäkökulman huomiotta jättämistä ja byrokratiaa. Kilpailuttamista ja markkinoita tulisikin hyödyntää yhä enemmän julkisessa tuotannossa. (Esim. Granqvist 1997.) Julkista hallintoa täytyisi tarkastella taloudellisuuden, tehokkuuden ja vaikuttavuuden kautta. Näin ollen yksityisen sektorin toimintamalleja tulisi siirtää voimakkaasti julkiselle sektorille. Jotta julkisen sektorin toimintaa voitaisiin tehostaa, edellyttää tämä menojen supistamista ja yleisesti julkisen sektorin koon pienentämistä. (Lähdesmäki 2003, 62, 69, 156, 232.) 1 Lehto (2004, 35) suomentaa termin uudeksi julkisen hallinnan paradigmaksi. Lisäksi termi on suomennettu myös uudeksi julkisjohtamiseksi, mutta suomennokset eivät ole täysin vakiintuneita (Lähdesmäki 2003, 54). 4

5 NPM-ajattelun keskeisiä piirteitä ovat asiakasläheisyyden ja -lähtöisyyden korostaminen, tuloksiin perustuva ohjaus, organisaatioiden ohentaminen ja hajauttaminen, tiukempi kulukontrolli sekä tuloksiin perustuvat johtamisjärjestelmät. Julkisen vallan uudenlaiselle roolille tyypillisiä piirteitä ovat olleet siirtyminen julkisen sektorin tuottamisvastuusta ohjausvastuuseen, ennakoitavuuden lisääntyminen, markkinamekanismien käyttöönottaminen sekä organisaatioiden välisten kumppanuussuhteiden luominen (Pollit 2000, 183). Muutokset ovat koskettaneet keskushallinnon ja alempien hallintotasojen suhteita. Keskeistä on ollut hajauttaminen. Ajatuksena on ollut lisätä demokratiaa siten, että päätöksenteko siirtyy lähemmäs sitä tasoa, jota päätökset koskevat. Vaikka trendi onkin ollut globaali, julkisen sektorin muutoksessa on havaittavissa kansallisia erityispiirteitä ja uudistukset ovat edenneet erilaisella nopeudella eri maissa (Harrinvirta 2000). Sosiaalipolitiikan haasteiden vuoksi tulonsiirtojärjestelmiin, kuten työttömyysturvaan ja eläkejärjestelmään, on Suomessa ja muissa hyvinvointivaltioissa tehty mittavia muutoksia viime vuosina. Myös palvelujärjestelmässä on tapahtunut muutoksia NPM-ajattelun hengessä. (Tiihonen 2004). Useissa maissa trendinä on ollut erilaisten markkinaratkaisujen yleistyminen. Julkista sektoria käsiteltäessä markkinoistumisella tarkoitetaan, että markkinoiden toimintalogiikka sekä mekanismit otetaan käyttöön julkisella sektorilla (Kovalainen 2004). Uusia palveluntuottamistapoja ovat olleet markkinoilla tuotettavat palvelut, erilaiset sopimusohjausmallit, tilaaja-tuottaja-mallit, erilaiset ostopalvelukäytännöt ja palvelujen ulkoistaminen. Markkinoistumista ja julkisen sektorin roolin pienentymistä on tapahtunut myös Pohjoismaissa. Tämä ilmenee muun muassa pienentyneenä julkisen sektorin roolina hyvinvointipalveluissa (Lehto ym. 1999). Markkinoistuminen on erityisen merkittävä muutostrendi nimenomaan Pohjoismaissa, jossa julkisesti tuotetut palvelut ovat olleet yksi hyvinvointivaltiomallin peruspiirteistä. Tämän raportin tarkoituksena on tarkastella julkisen sektorin uudistumista ja hyvinvointipalvelujen muutosta Pohjoismaissa. Hyvinvointipalveluilla tarkoitetaan raportissa terveyspalveluja, vanhusten palveluja ja lasten päivähoitopalveluja. Raportti etenee seuraavalla tavalla: Luku 2 tarkastelee sosiaalipolitiikan muutosta ja sen selittämistä erilaisten teorioiden valossa. Luku 3 puolestaan pohtii palveluja tutkimuskohteena. Tutkimustehtävän täsmennys, käytetyt aineistot ja menetelmät esitellään luvussa 4. Tämän jälkeen luvussa 5 esitellään tulokset. Ensin tarkastellaan julkisen sektorin ja hyvinvointipalvelujen muuttunutta kontekstia tilastojen 5

6 valossa (alaluku 5.1.). Näkökulmia ovat yhteiskunnan rakenne, politiikka ja talous. Sitten eritellään julkisen sektorin reformin piirteitä Pohjoismaissa 1970-luvulta 2000-luvun alkuun (alaluku 5.2). Tämän jälkeen eritellään konkreettisemmin hyvinvointipalveluiden järjestämisessä tapahtuneita muutoksia (alaluku 5.3.). Lopuksi luvussa 6 esitetään tiivistelmä tutkimuksen tuloksista. 2. SOSIAALIPOLITIIKAN MUUTOS JA SEN SELITTÄMINEN Sosiaalipolitiikkatieteessä hyvinvointijärjestelmien kehitystä selittävät teoriat voidaan jakaa karkeasti kolmeen ryhmään. Funktionalistiset teoriat kytkevät hyvinvointijärjestelmien kehityksen yhteiskunnan rakenteen muutokseen (esim. Wilensky 1975). Tästä näkökulmasta esimerkiksi yhteiskunnan ikä-, tai elinkeinorakenteen muutos johtaa sosiaaliturvajärjestelmien kehittämiseen. Poliittisissa selityksissä politiikan toimijat ovat ratkaisevassa roolissa. Toimijoilla on erilaiset käsitykset siitä, miten sosiaaliturvajärjestelmät tulisi organisoida, ja sosiaalipolitiikka muovautuu poliittisen kamppailun ja neuvottelujen lopputuloksena (esim. Stephens 1979; Korpi 1983; Esping-Andersen & Korpi 1987). Institutionaalisissa selitysmalleissa olemassa olevien järjestelmien ajatellaan ehdollistavan järjestelmien tulevaa kehitystä (Pierson 1993). Merkityksellisillä instituutioilla tässä teoriaperinteessä tarkoitetaan sekä formaalisia päätöksentekojärjestelmiä että olemassa olevia sosiaaliturvajärjestelmiä. Eri aikoina on käytetty erilaisia teoreettisia lähestymistapoja selittämään hyvinvointivaltion kehitystä. Funktionalistisia teorioita sekä (rakenteellis-) poliittisia teorioita sovellettiin erityisesti hyvinvointivaltion kasvukaudella. Institutionaaliset selitykset ovat lisänneet suosiotaan sosiaalipolitiikan sopeuttamisen kaudella. Institutionaalisessa katsantokannassa puolueiden painoarvon on nähty vähäisemmäksi, keskeisempänä ovat sen sijaan sosiaalipoliittisten järjestelmien luomat palautevaikutukset ja polkuriippuvuudet. Sosiaalipolitiikan kehitystä koskeva keskustelu on viime vuosina kulminoitunut väittelyyn vanhasta ja uudesta politiikasta (Pierson 2001; Korpi & Palme 2003). Ensin mainitussa perspektiivissä poliittisten puolueiden katsotaan olevan merkityksellisiä. Jälkimmäisessä virkamiehille ja järjestelmien luomille palautevaikutuksille on varattu isompi rooli. Myös poliitikkojen motiivit ja kannustimet ovat erilaisia uudessa ja vanhassa politiikassa. Ensin mainitussa korostuu uusien etujen jakamisesta seuraava ansioiden hankkiminen, kun taas jälkimmäisessä nousee esiin 6

7 epäsuosittujen päätösten tekemisestä seuraava moitteiden välttäminen erilaisten strategioiden avulla (Weaver 1986). Niin ansioiden hankkimisessa kuin erityisesti moitteiden välttämisessä asiakysymysten kehystäminen julkisuudessa tulee merkittäväksi (Zaller 1992; Riker 1986). Erilaisten julkisen keskustelun kehysten tarkastelu on yksi näkökulma ideoihin ja niiden merkitykseen politiikan prosessissa ja myös sosiaalipolitiikan kehityksessä. Campbellin (1998; 2004) mukaan ideat voivat olla ohjelmia, paradigmoja, kehyksiä tai yleisiä sitoumuksia. Ideat ohjelmina kertovat, miten tietyt asiakysymykset ratkaistaan. Kehyksinä ideoita voidaan käyttää legitimoimaan erilaisia politiikkavaihtoehtoja. Ideat paradigmoina tarkoittavat taustaolettamuksia, jotka rajoittavat politiikkavaihtoehtoja. Yleisinä sitoumuksina ideat rajoittavat politiikkavaihtoehtoja, joita poliitikot voivat valita. Ideoita koskevien teorioiden merkitys korostuu erityisesti sosiaalipolitiikan murroskausina. Esimerkiksi edellä esitetyt NPM-ajattelun piirteet ja iskusanat ovat ideoita julkisen sektorin ongelmien ratkaisemiseksi. Toisaalta on huomioitava vanhaan sosiaalipoliittiseen ajatteluun liittyvät ideat ja niihin sitoutumisella uudistuksille syntyvä jarrutusvoima. Esimerkki tämäntyyppisestä ideasta on vaikkapa ajatus siitä, että vain julkinen sektori voi tuottaa palveluja tasa-arvoisesti ja laadukkaasti. Paul Pierson (2001) on kiteyttänyt sosiaalipolitiikan sopeuttamisen menetelmät rekommodifikaation lisäämiseen, kustannusten hillintään sekä järjestelmien uudelleensäätämiseen. Viimeaikainen kehitys hyvinvointipalveluissa on liittynyt erityisesti rekommodifikaation lisääntymiseen eli palvelujen markkinoistumiseen ja erilaisten kilpailullisten toimintatapojen tuomiseen julkisiin palveluihin. Sosiaalipolitiikan sopeuttamisen käytäntöjä saattaa kuitenkin olla hankala sijoittaa Piersonin teoriaan, koska monet toimenpiteet voivat kuulua samanaikaisesti teorian moniin eri luokkiin (Julkunen 2005). Esimerkiksi rekommodifikaatiota lisäävä palvelujen markkinoistaminen tähtää myös kustannusten hillintään ja on järjestelmän uudelleensäätämistä. Politiikan muutosta voidaan tarkastella myös tasojen, välineiden tai tavoitteiden tasolla (Hall 1993). Ensimmäisessä tapauksessa sosiaalipolitiikkaa muutetaan korjaamalla yksinkertaisesti etuuksien tasoa (esim. Hinrichs & Kangas 2003). Hyvinvointipalvelujen osalta tämä tarkoittaisi esimerkiksi palveluihin liittyvien käyttäjämaksujen lanseeraamista tai maksujen muuttamista. Välineiden tasolla muutetaan järjestelmien toimintaperiaatteita, joka saattaisi tarkoittaa 7

8 esimerkiksi julkisesti tuotettujen palvelujen korvaamista ulkoistetuilla palveluilla ja kilpailullisten toimintatapojen tuomista palvelujen järjestämiseen. Muutokset politiikan tavoitteissa ovat kaikkein merkittävimpiä, koska ne muuttavat koko järjestelmän toimintaajatusta. Tavoitetason muutokset saattaisivat merkitä esimerkiksi luopumista tavoitteesta, että kunta järjestää kaikille kuntalaisille heidän tarvitsemansa palvelut. Aikaisemman tutkimuksen mukaan sosiaalipolitiikan kehitykseen vaikuttavat yhteiskunnan rakenteet, politiikka ja olemassa olevat instituutiot. On syytä korostaa, että näitä näkökulmia ei ole syytä pitää erillisinä tai toisensa poissulkevina. Tutkimusasetelmat, joissa sovelletaan useita erilaisia lähestymistapoja, johtavat todennäköisesti parhaimpiin lopputuloksiin (Kangas 2005). Aikaisempi sosiaalipolitiikan kehitystä vertailevassa perspektiivissä tarkasteleva tutkimus on ollut voittopuolisesti tulonsiirtoja tarkastelevaa tutkimusta. 2 Sen sijaan hyvinvointipalveluissa tapahtuneet muutokset ja yleisesti julkisen sektorin reformien kansainvälinen vertailu on kiinnostanut tutkijoita huomattavasti vähemmän. 3. TUTKIMUSKOHTEENA HYVINVOINTIPALVELUT Pohjoismaisen mallin yksi ominaispiirre on verovaroin kustannettu hyvinvointipalvelujärjestelmä. Laaja-alaisen hyvinvointivaltion pääasiallisina keinoina eriarvoisuuden vähentämisessä ovat perinteisesti olleet tulonsiirtojen lisäksi kuntien tuottamat julkisesti tuetut hyvinvointipalvelut (esim. Ringen 1987, 4; Titmuss 1974, 31). Hyvinvointipalvelut voidaan luokitella usealla tavalla. Laajemmin hyvinvointipalveluilla viitataan niihin palveluihin, joita ihmiset tarvitsevat perustarpeidensa tyydyttämiseen, kuten koulutukseen ja työvoimahallinnon palveluihin. Suppeammassa mielessä hyvinvointipalveluilla viitataan vain sosiaali- ja terveyspalveluihin. Palvelujärjestelmien kansainvälistä vertailua on tehty verraten vähän. Kuitenkin 1980-luvun loppupuolelta lähtien palvelujärjestelmien kansainvälinen vertailu on lisääntynyt. Syyksi on nähty eurooppalaistuminen ja yleisemmin kansainvälistyminen. Yhtenä merkittävänä syynä palvelujärjestelmien vertailevan tutkimuksen suosioon on lisääntynyt kiinnostus tutkia 2 Myös suomalaisesta perspektiivistä katsottuna hyvinvointivaltion rakentumista ja uudelleenmuotoilua koskevat tutkimukset ovat keskittyneet pääosin tulonsiirtojärjestelmiin (Julkunen 2005, ). Nordlund (2003) tuokin esille, kuinka väite pohjoismaisen regiimin vähäisestä muutoksesta 1980-luvulta lähtien ei ole enää erityisen uskottava, kun vertaillaan tulonsiirtojärjestelmien lisäksi palvelujärjestelmiä. 8

9 sosiaalipoliittisten järjestelmien karsintaa eri maissa. Suuressa osassa vertailuja kiinnostuksen kohteena on ollut palvelujen muuttuminen karsinnan tuloksena. (Anttonen & Sipilä 1994; Alber 1995; Kröger 1997; 2001; Haverinen 1999; Rostgaard & Lehto 2001; Bettio & Plantenga 2004; Anttonen & Sointu 2006, 16.) Hyvinvointipalvelujärjestelmiä voidaan vertailevasta näkökulmasta tutkia usealla tavalla ja erilaisilla aineistoilla. Vertailut on jaettavissa neljään osaan: 1) tilastollisiin makrovertailuihin, 2) tapaustutkimuksiin, 3) regiimitutkimuksiin ja 4) poikkikulttuurisiin laadullisiin vertailuihin. Poikkeavin vertailun muoto ovat poikkikulttuuriset vertailut, joissa vertaillaan enemmänkin erilaisia kulttuureita. Tilastolliset makrovertailut pohjautuvat tiettyjen muuttujien vertaamiseen jollain tavalla homogeenissä maajoukoissa. Tapaustutkimuksessa pyritään monipuolisin aineistoin tietämään vähäisestä määrästä tapauksia mahdollisimman yksityiskohtaisesti. Regiimitutkimukset sijoittuvat tapaustutkimusten ja tilastollisten makrovertailujen välimaastoon. (Anttonen 2005.) Hyvinvointipalveluita voidaan makrotasolla tutkia käytännössä joko vertailevasta näkökulmasta tai yksittäistä kohdetta tarkastellen. Palvelujärjestelmien vertailut ovat usein perustuneet makrotason tilastoille (esim. Kröger 1997). Vertailuissa on esimerkiksi tarkasteltu palvelujärjestelmän kattavuutta sen avulla, mitkä ovat palveluiden käyttäjien osuudet kustannuksista. Näin on päätelty palveluiden rahoituksesta, kattavuudesta ja universaalisuudesta (Nordlund 2003). Yksinkertaisimmillaan palveluiden kattavuutta ja muutoksia on tutkittu vertailemalla julkisia sosiaali- ja terveyspalvelumenoja. Useissa palveluiden vertailututkimuksissa on tarkasteltu maita Esping-Andersenin regiimijaon valossa ja päädytty muodostamaan osin poikkeava regiimijako. Tehdyissä tutkimuksissa on keskitytty vain joko sosiaalipalveluihin tai terveyspalveluihin tai niiden tiettyihin osiin (esim. Anttonen & Sipilä 1996; Harrison & Calltorp 2000; Kröger 1997; Rauch 2005; Rostgaard & Lehto 2001, 138; Szebehely 2005) 3. Joissakin tutkimuksissa on tarkasteltu eri sektoreiden hoivattaville tai hoivaajille tarkoitettuja rahaetuja tai rahaetujen ja palveluiden yhdistelmiä (Anttonen & Sointu 2006; Bettio & Plantenga 2004) luvulta lähtien on tosin alettu puhua, erityisesti feministisesti suuntautuneessa sosiaalipalvelututkimuksessa myös hoivatutkimuksesta, jolloin huomioidaan voimakkaasti sekä yksityiset ja julkiset palvelut sekä myös lähiyhteisön tuottama tuki ja niiden tukemiseen tarkoitetut rahaetuudet (ks. Anttonen & Sointu 2006; Daly & Lewis 2000; Eriksen & Dahl 2005; Sipilä ym. 2003). 9

10 Hyvinvointipalvelujen vertailuissa suurimpana ongelmana voitaneen pitää käsitteellisiä terminologiaan liittyviä ongelmia. Esimerkiksi yhdessä maassa kotipalvelu on osa sosiaalipalvelua, toisessa osa terveyspalvelujärjestelmää (Anttonen 2005, 284). Myös aineistojen erilaisuus maittain on ongelmallista. Tämä merkitsee, että analyyseissa täytyy liikkua suhteellisen yleisellä tasolla (Sipilä ym. 2003). Ongelma ei kuitenkaan ole erityinen, kun verrataan järjestelmiltään samantyyppisiä maita, kuten Pohjoismaita. Esimerkkinä tästä on lasten päivähoito, joka on Pohjoismaissa sosiaalipalvelun muoto, kun muissa eurooppalaisissa valtioissa se luetaan useimmin koulutuspalveluksi (Anttonen & Sipilä 1994, 231). 4. TUTKIMUSASETELMA Kuten kaikki hyvinvointi-instituutiot, myöskään hyvinvointipalvelut eivät toimi institutionaalisessa tyhjiössä, eivätkä niiden muutokset ala yhdessä hetkessä, vaan ovat aina pidempien ajallisten prosessien tuloksia (Thelen & Steinmo 1992, 9; Rothstein 1996, 79; Rothstein & Steinmo 2002). Hyvinvointipalvelut ovat olleet toiminnassa vuosikymmeniä ja ne ovat kohdanneet ajan saatossa sekä pieniä että suurempia muutoksia. Samaan aikaan olemassa olevat instituutiot muokkaavat poliittisten toimijoiden preferenssejä ja mielipiteitä sekä vaikuttavat olemassa oleviin muutosmahdollisuuksiin, ja luovat näin ollen jatkuvuutta. Toisaalta useiden pienten, monesti yksinään merkityksettömiltä tuntuvien, muutosten tai uudistusten kumuloitumisen kautta voidaan päästä huomattaviin systeemimuutoksiin (esim. Pierson 2004, 82-83; Palier 2005). Jotta institutionaalisen muutoksen luonnetta voitaisiin tutkia, tutkimusasetelman tulee pohjautua pidemmän aikajänteen tarkasteluun. Tässä tutkimuksessa kiinnostuksen kohteina ovat hyvinvointipalveluissa ja julkisessa sektorissa 1970-luvulta 2000-luvulle tapahtuneet muutokset Pohjoismaissa. Kuten edellä on tullut ilmi, kansainvälisissä vertailuissa julkisen sektorin reformien ja hyvinvointipalveluissa tapahtuneiden muutoksien samankaltaisuuksia tai eroja ei ole juurikaan tutkittu aiemmin. Lisäksi Pohjoismaiden sisäinen vertailu on liikkunut suhteellisen yleisellä tasolla. Toisin kuin tässä tutkimuksessa, aiemmille vertailuille on ollut tyypillistä, että niissä ei ole ollut mukana kaikkia Pohjoismaita (esim. Rauch 2005). 10

11 Tutkimuksen pääkysymykset ovat seuraavat: 1) Millä tavoin Pohjoismaat ovat muuttuneet rakenteellisten reunaehtojen, poliittisten voimasuhteiden ja julkisen talouden osalta? 2) Miten julkista sektoria on reformoitu Pohjoismaissa ja millä tavoin vastuut hyvinvointipalvelujen tuotannossa, toimeenpanossa ja rahoituksessa ovat muuttuneet? 3) Miten muutokset rakenteellisissa reunaehdoissa, poliittisissa voimasuhteissa ja julkisessa taloudessa linkittyvät julkisen sektorin reformeihin ja hyvinvointipalveluissa tapahtuneisiin muutoksiin? Tutkimuksen ensimmäiseen pääkysymykseen vastataan tilastojen avulla (luku 5.1). Pyrkimyksenä tässä tutkimuksessa on tarkastella mahdollisimman vertailukelpoisia tilastolukuja, jotka ulottuvat vuodesta 1970 viimeisimpään saatavilla olevaan tilastointiajankohtaan. Tutkimuksessa käytetään pääsääntöisesti OECD:n tilastoja, jotka mahdollistavat yhdenmukaisen vertailun. Joidenkin tarkasteltavien muuttujien kohdalla joudutaan käyttämään kansallisia tilastoja. Tällöin yhdenmukaista vertailua vaikeuttaa maiden erilaiset tilastointikäytännöt. Lisäksi tietyistä tilastoista saatavissa oleva tietojen aikajänne saattaa vaihdella jonkin verran. Käytetyt tilastolähteet esitellään yksityiskohtaisemmin kyseisessä luvussa. Rakenteellisista tekijöistä tarkastellaan maiden bruttokansantuotteen ja väestön ikärakenteen kehitystä. Poliittisten voimasuhteiden tarkastelussa keskiössä ovat hallitusten kokoonpanot. Pääpaino luvussa on julkisen sektorin tarkastelussa. Tässä yhteydessä tutkitaan julkisen sektorin koossa tapahtunutta kehitystä julkisen sektorin työllisyyden sekä julkisten menojen ja sosiaalimenojen bruttokansantuoteosuuksien avulla. Hyvinvointipalveluissa tapahtuneita muutoksia tarkastellaan puolestaan eri palveluihin käytettävien menojen sekä terveydenhuoltomenojen osuudella bruttokansantuotteesta ja julkisen terveydenhuoltomeno-osuuden kautta. Toiseen pääkysymykseen vastataan kvalitatiivisen uudelleen erittelyn keinoin. Aineistoina ovat kustakin maasta tehdyt aiemmat tieteelliset tutkimukset tai aiemmat useampia maita vertailevat tutkimukset sekä kansalliset selvitykset julkisen sektorin reformeista (luku 5.2) ja hyvinvointipalvelujen muutoksista (luku 5.3). Tässä tutkimuksessa hyvinvointipalvelut ymmärretään suppeassa mielessä. Tarkastelun kohteena ovat vanhusten palvelut, päivähoito ja terveydenhuolto. Näiden palveluiden yhteydessä on yleisemmin käytetty universaalisuuden määrittelyä. Muutos on oletettavasti ollut voimakkaampi tietyillä sosiaali- ja terveydenhuollon 11

12 sektoreilla. Koulutus jätetään tarkastelusta pois, koska se on edelleen voimakkaasti viime vuosien markkinoistumiskehityksen ulkopuolella. Palvelun tuottaa Perhe Kunta Markkinat Kolmas sektori Palkaton Palvelun maksaa Julkinen Yksityinen KUVIO 1. Eri toimijoiden vastuut hyvinvointipalvelujen tuottamisessa ja rahoituksessa (Lähde: Szebehely 2005, 27) Hyvinvointipalvelujen tuotannossa ja rahoituksessa tapahtuneita muutoksia tarkastellaan kuvion 1 mukaisesti. Siinä yhdistyvät kaksi kysymystä: kuka tuottaa ja kuka maksaa palvelun. Kuvio antaa kehikon, jonka perusteella pystytään tarkastelemaan, missä määrin hyvinvointipalvelujen tuotanto- ja rahoitusjärjestelmissä on tapahtunut muutoksia ja mihin suuntaan mahdolliset muutokset ovat kulkeneet. Edustavatko mahdolliset muutokset jatkuvuutta vai epäjatkuvuutta? Missä määrin Pohjoismaat eroavat lähtökohtaisesti ja millä tavoin Pohjoismaiden väliset erot ovat muuttuneet ajan saatossa? Tutkimuksen kolmannessa pääkysymyksessä on kyse kahden edellisen pääkysymyksen synteesistä (luku 6). Siinä tarkastellaan, onko poliittisten voimasuhteiden muutoksilla, väestörakenteen muutoksilla tai julkisen talouden tilalla yhteyttä hyvinvointipalveluja koskeviin uudistuksiin. Keskeisenä kiinnostuksen kohteena on uudistusten ajoitus ja suuruus. Onko esimerkiksi poliittisten voimasuhteiden muutos tai julkisen talouden tilan heikkeneminen merkinnyt äkkinäistä systeemimuutosta vai edustaako muutos jatkuvuutta, jolloin edellä mainituilla tekijöillä ei olisi lainkaan merkitystä tai niillä olisi vain vähäinen merkitys? Onko havaittavissa, että tietyillä tekijöillä on enemmän vaikutusta kuin toisilla? Millä tavoin eri tekijöiden merkitys vaihtelee Pohjoismaiden välillä? 12

13 5. TULOKSET 5.1. Julkisen sektorin muutos Pohjoismaissa tilastojen valossa Pohjoismaiselle hyvinvointivaltiomallille on ollut ominaista julkisen vallan vastuu hyvinvoinnin takaamisessa, joka on ilmennyt korkeina julkisina menoina ja hyvinvointiin panostettuina resursseina, laajoina julkisina palveluina ja korkeana julkisen sektorin työllisyytenä. Vaikka pohjoismainen malli on vakiintunut käsite, on maiden välillä myös eroja. Tässä luvussa tehdään lyhyt katsaus julkisen sektorin muutoksiin tilastollisen tiedon valossa. Tarkastelussa ovat talouskehitys sekä muutokset väestön ikärakenteessa, poliittisissa voimasuhteissa, julkisen sektorin koossa ja julkisissa hyvinvointipalveluissa. Talouskasvu ja väestön ikärakenteen muutokset Hyvinvointivaltion laajeneminen on osaltaan liitetty talouskasvuun (esim. Wilensky 1975; Lane 1993). Pohjoismaissa talouskasvu oli nopeaa sodanjälkeisinä vuosikymmeninä. Muiden läntisten teollisuusmaiden tavoin ne joutuivat 1970-luvulla öljykriisin myötä taloudelliseen lamaan (ks. Liitekuviot 1 ja 2). Taantuma oli kuitenkin huomattavasti lievempää kuin muissa läntisissä maissa lukuun ottamatta Tanskaa, jossa se jatkui vielä 1980-luvulla. Muissa Pohjoismaissa luku oli suhteellisen vakaan talouskasvun aikaa. Kaikki Pohjoismaat kokivat laman 1980-luvun lopun ja 1990-luvun alun välisenä aikana. Tanskassa, Norjassa ja Islannissa taantuma alkoi jo 1980-luvun lopulla. Norjan talous vakiintui kuitenkin nopeasti, ja öljytulojen ansiosta taloudellinen tilanne on ollut muita Pohjoismaita huomattavasti suotuisampi. Tanskassa ja Islannissa vuosikymmenen vaihde oli hitaan talouskasvun aikaa. Taantuma oli suhteellisen pieni, etenkin verrattaessa sitä Ruotsissa ja Suomessa 1990-luvun alkaneeseen lamaan, jonka aikana bruttokansantuote laski Suomessa lähes 12 prosentilla ja Ruotsissa liki viidellä prosentilla luvun loppupuolella talouskasvu oli jälleen suotuisaa kaikissa Pohjoismaissa. Kaiken kaikkiaan talouskasvu oli Pohjoismaissa nopeampaa sekä että 1990-luvuilla kuin Euroopan unionissa keskimäärin (Kiander 2006, 219). Rakenteellisista tekijöistä väestön ikärakenteella on yhteys hyvinvointimenoihin vanhusten väestöosuuden merkittävästi selittäessä sosiaalimenojen suuruutta (Wilensky 1975). Iäkkäämpien ikäluokkien väestöosuuden kasvun tuoma demografinen muutos on keskeinen 13

14 yhteiskuntapoliittinen haaste kaikissa läntisissä maissa. Kun 65 vuotta täyttäneiden keskimääräinen osuus Pohjoismaissa oli vuonna 1970 noin 11 prosenttia väestöstä, oli se vuonna 2005 keskimäärin liki 15 prosenttia (ks. Liitekuvio 3). Ikärakenteen muutos on kaikkein voimakkainta Suomessa. Yleisesti ottaen väestön ikääntyminen on Pohjoismaissa, eritoten Islannissa, muuta Eurooppaa vähäisempää. Tästä huolimatta vanhusväestön kasvulla tulee olemaan merkittäviä vaikutuksia julkiseen talouteen ja palvelujärjestelmään väestörakenne myös Pohjoismaissa (Andersen 2004). Poliittisten voimasuhteiden muutokset Pohjoismaille on ollut tyypillistä vasemmiston, eritoten sosiaalidemokraattien vahva, asema. Sosiaalidemokraattisten puolueiden dominanssilla on todettu olevan yhteys hyvinvointivaltioiden laajenemiseen (esim. Castles 1982; Huber ym. 1993). Vastaavasti oikeistopuolueiden vahvuus on ollut yhteydessä heikkoon hyvinvointivaltion kehitykseen. Työväenliikkeellä on ollut keskeinen asema pohjoismaisen mallin luomisessa (Flora & Heidenheimar 1981; Esping-Andersen 1985). Vahvinta sosiaalidemokraattien kannatus on ollut Ruotsissa, jossa sosiaalidemokraatit ovat johtaneet hallituksia toisen maailmansodan jälkeen kaikkina muina ajankohtina paitsi vuosina ja (ks. Liitekuvio 4). Norjassa oli sosiaalidemokraattinen hallitus pääosan 1970-lukua luvulla toimi epävakaita porvarillisia hallituksia ja vuodesta 1991 vuoden 1997 syksyyn vallalla oli jälleen sosiaalidemokraattinen hallitus. Vuosituhannen vaihteessa toimi lyhytikäinen työväenpuolueen vähemmistöhallitus ja sosiaalidemokraattien kokeman historiallisen suuren vaalitappion vuonna 2001 hallitusvalta siirtyi jälleen oikeistohallitukselle. Sosiaalidemokraattinen asema on Ruotsissa ja Norjassa ollut muita Pohjoismaita vankempi. Islannissa vasemmiston heikompaa asemaa ilmentää muun muassa se, että hallitusvastuu on ollut muutamaa poikkeusta lukuun ottamatta konservatiivisella itsenäisyyspuolueella. Porvarihallitukset ovat hallinneet Tanskassa vuodesta 1982 vuoteen 1993, jolloin alkoi yhdeksän vuotta kestänyt sosiaalidemokraattisjohtoinen hallituskausi. Vuodesta 2001 Tanskassa on toiminut jälleen porvarihallitus. Suomelle on ollut ominaista sosiaalidemokraattien vetämä vasemmiston ja keskustan yhteistyö. Suomessa punamultahallitukset olivat vallassa koko luvun vuoteen 1987 asti. Oikeiston asema vahvistui porvarillisessa keskusta-oikeistolaisessa Ahon hallituksessa vuonna Oikeisto oli mukana myös ns. Lipposen sateenkaarihallituksissa 14

15 vuodesta 1995 vuoteen 2003, jonka jälkeen valta on jälleen ollut perinteisellä punamultahallituksella ja oikeisto siirtyi oppositioon. Muutokset julkisen sektorin koossa Yksi keskeinen julkisen sektorin koon arviointitapa on tarkastella julkisen sektorin työllisyyttä (Kuvio 2). 4 Pohjoismaille on ominaista laaja julkisen sektorin työllisyys. Julkisen sektorin työllisyys kasvoi kaikissa maissa voimakkaasti aina 1980-luvun puoliväliin asti. Ruotsissa julkisen sektorin työllisyys kääntyi laskuun 1980-luvun puolivälissä ja laski aina vuoteen Suomessa julkinen työllisyys kasvoi 1990-luvun alkuun asti ja Norjassa aina 1990-luvun puoliväliin asti. Suomessa työllisyys on sittemmin hieman laskenut, kun se Norjassa on pysynyt suhteellisen tasaisena. Islannin ja Tanskan kohdalla aikasarja on puutteellinen, mutta olemassa olevan tiedon perusteella ei julkisen sektorin työllisyydessä voida sanoa tapahtuneen merkittäviä muutoksia. Kaiken kaikkiaan julkisen sektorin työllisyys ei ole kokenut dramaattista määrällistä laskua Pohjoismaissa 1990-luvun aikana % Tanska Ruotsi Norja Suomi Islanti KUVIO 2. Julkisen sektorin työllisyys (%) kaikista työllisistä, (Lähde: Kansalliset tilastokeskukset) 4 Julkisen työllisyyden määrittely eroaa tilastolähteittäin (ks. esim. Alestalo ym. 1991), ja vertailukelpoista pitkän aikavälin tilastotietoa on vähän saatavilla. Kuviossa 2 esitetyt luvut on kansallisista tilastokeskuksista. Luvut eivät ole täysin vertailukelpoisia, mutta ne antavat kuitenkin kuvan maittaisesta kehityksestä. 15

16 Toinen tavanomainen tapa arvioida julkisen sektorin koossa tapahtunutta kehitystä on tarkastella julkisia kokonaismenoja ja niiden bruttokansantuoteosuutta (Kuvio 3.). Suhdeluku on luonnollisesti yhteydessä bruttokansantuotteen kehitykseen ja on herkkä sen muutoksille (ks. Kiander ym. 2001) ja 80-luvuilla julkiset menot kasvoivat Pohjoismaissa. Tanskassa ja Ruotsissa julkisten menojen osuus bruttokansantuotteesta kasvoi voimakkaasti 1970-lvun loppupuolella, Suomessa puolestaan voimakkaimmin 1980-luvun alussa ja Norjassa 1980-luvun loppupuolella. Suomessa, Ruotsissa ja Tanskassa julkisten menojen bruttokansantuoteosuus oli korkeimmillaan 1990-luvun puolivälissä, jolloin julkisten menojen keskimääräinen osuus bruttokansantuotteesta oli noin 60 prosenttia. Voimakas kasvu, etenkin Suomessa ja Ruotsissa, johtui 1990-luvun alun lamasta, jolloin bruttokansantuote aleni voimakkaasti. Tämän jälkeen meno-osuus on laskenut kaikissa näissä kolmessa maassa. Norjassa julkisten menojen osuus bruttokansantuotteesta kääntyi laskuun jo 1990-luvun alussa bruttokansantuotteen kasvaessa voimakkaasti. Islanti eroaa muista Pohjoismaista, sillä menot ovat jatkaneet tasaista kasvua myös 1990-luvulla % Ruotsi Tanska Suomi Norja Islanti KUVIO 3. Julkisten menojen osuus bruttokansantuotteesta (%), (Lähde: OECD National accounts) Sosiaalimenojen bruttokansantuoteosuudella on usein kuvattu hyvinvointivaltion laajuutta. Pohjoismaat ovat erottautuneet muista maista korkeimmilla osuuksillaan. Ruotsissa ja Tanskassa sosiaalimenojen osuus bruttokansantuotteesta oli korkea jo 1970-luvulla (Kuvio 4). Norja ja Suomi saavuttivat pohjoismaisen, kansainvälisesti korkean sosiaalimeno-osuuden vasta

17 luvulla. Tanskassa sosiaalimenoihin käytettävä bruttokansantuotteen osa on pysynyt suhteellisen tasaisena 1980-luvun alusta lähtien. Ruotsissa, Norjassa ja Suomessa sen sijaan osuus kasvoi aina 1990-luvun puoliväliin asti. Islannissa sosiaalimenojen bruttokansantuoteosuus poikkeaa olennaisesti muista Pohjoismaista ollen selvästi alhaisempi. 35 % Ruotsi Tanska Norja Suomi Islanti KUVIO 4. Sosiaalimenojen osuus bruttokansantuotteesta (%), (Lähde: OECD Social expenditure database ; Kosonen 1998) Kokonaisuudessaan 1990-luvun tarkastelu ei osoita dramaattista hyvinvointivaltiollisen kehityksen alasajoa: Kun verrataan vuoden 2000 osuuksia vuoden 1990, voidaan todeta niiden olevan hyvin samansuuruisia. Lisäksi tämän vuosituhannen alun kehitys osoittaa sosiaalimenojen bruttokansantuoteosuuden kasvaneen kaikissa Pohjoismaissa. Muutokset hyvinvointipalveluissa Pohjoismaille on ollut leimaavaa julkiset hyvinvointivaltiopalvelut. Yhdenlaisen kuvan palvelujen laajuudesta ja kehityksestä antaa palveluihin käytettyjen menojen bruttokansantuoteosuus 5 (Kuvio 5). Ruotsissa ja Tanskassa palveluihin käytettävä meno-osuus on kaikkina ajankohtina selvästi muita Pohjoismaita korkeampi. Palvelujen meno-osuus on pysynyt suhteellisen vakiona koko tarkasteluajanjakson. Suomessa, Norjassa ja Islannissa palveluihin on käytetty huomattavasti pienempi osuus bruttokansantuotteesta, vaikka meno-osuus on kasvanut 5 Aineistolähtöisistä syistä tarkastelu ulottuu 1980-luvun alusta vuoteen Palvelut kattavat vanhuksille, vammaisille ja lapsiperheiden tarkoitetut palvelut. OECD:n social expenditure tilastokannassa vanhusten ja vammaisten palvelumenot on laskettu yhteen 1980-luvulla, minkä vuoksi 1980-lukua koskevat vanhuuspalvelut menot kattavat kuviossa 5 myös vammaispalvelumenot. 17

18 tasaisesti 1980-luvulta lähtien. Kehityksen myötä maiden väliset erot palveluihin käytettävissä meno-osuuksissa ovat pienentyneet. 3 2,5 2 1,5 1 0,5 0 Vanhuus Vammaisuus Lapsiperheet Vanhuus Vammaisuus Lapsiperheet Vanhuus Vammaisuus Lapsiperheet Vanhuus Vammaisuus Lapsiperheet Vanhuus Vammaisuus Lapsiperheet % Tanska Suomi Islanti Norja Ruotsi KUVIO 5. Palveluihin käytettyjen menojen osuus bruttokansantuotteesta (%) kohderyhmittäin, (Lähde: OECD Social expenditure database ) Tarkasteltaessa palveluihin käytettävien menojen jakautumista eri väestöryhmien kesken, löytyy maiden välillä mielenkiintoisia eroja. Suomen ja Tanskan kehitys on jossain määrin identtistä. Molemmissa maissa lapsiperheiden palveluiden meno-osuus on noussut: Tanskassa kasvu on tapahtunut 1990-luvun lopulla ja Suomessa 1980-luvun alkupuolella. Ruotsissa ja Norjassa on havaittavissa toisenlainen kehitys: vanhusten palvelumeno-osuuden kasvu. Palvelujen menoosuus on laskenut puolestaan tanskalaisten vanhusten ja ruotsalaisten lapsiperheiden kohdalla. Islanti muodostaa tämänkin tarkastelun suhteen poikkeuksen: meno-osuus on kasvanut jokaisen ryhmän kohdalla. Lopuksi tarkastellaan vielä terveydenhoitoon käytetyn bruttokansantuoteosuuden kehitystä sekä julkisen ja yksityisen rahoituksen osuutta terveydenhuoltomenoista (Kuvio 6). Meno-osuus kasvoi kaikissa Pohjoismaissa 1970-luvulla. Tämän jälkeen meno-osuus on pysynyt suhteellisen vakiona Ruotsissa ja Tanskassa, mutta Norjassa meno-osuus on kasvanut 1980-luvun puoliväliä lukuun ottamatta. Suomessa terveydenhoitoon käytettyjen kustannusten osuus bruttokansantuotteesta kasvoi aina 1990-luvun alkuun asti luvulla meno-osuus laski, mutta kääntyi jälleen kasvuun vuosituhannen alussa. Meno-osuus on noussut myös muissa maissa 2000-luvun alussa. Islanti poikkeaa terveydenhoitomenojenkin suhteen muista Pohjoismaista. 18

19 Siellä terveydenhoitomenojen bruttokansantuoteosuus oli alhaisin vuonna 1970, mutta on sen jälkeen kasvanut koko tarkastelujakson ollen 1990-luvun puolivälistä lähtien Pohjoismaiden korkein. 12 % Islanti Norja Ruotsi Tanska Suomi KUVIO 6. Terveydenhuoltomenojen osuus bruttokansantuotteesta (%), (Lähde: OECD Health data 2006) % Tanska Suomi Islanti Norja Ruotsi KUVIO 7. Julkinen meno-osuus kaikista terveydenhuoltomenoista (%), (Lähde: OECD Health data 2006) Julkinen osuus terveydenhoitomenoista on Pohjoismaissa korkea (Kuvio 7). Yleisesti ottaen meno-osuus kasvoi ja 80-luvuilla: Norjassa kasvu päättyi jo 1970-luvun lopulla ja Suomessa 1990-luvun alussa luvulla julkinen sektorin osuus menoista on pysynyt 19

20 suhteellisen tasaisena kaikissa maissa. Suomen terveydenhoidossa julkisen sektorin osuus on alhaisin. Huolimatta 1990-luvun kehityksestä on julkisella sektorilla edelleen keskeinen rooli terveydenhuollossa kaikissa Pohjoismaissa. Yhteenvetona voidaan todeta, että määrällinen tarkastelu ei osoita tapahtuneen julkisen sektorin tai hyvinvointivaltion voimakasta alasajoa missään Pohjoismaassa. Tutkijat (ks. esim. Korpi ja Palme 2003) ovatkin todenneet laadullisen ja sisällöllisen tarkastelun tuovan paremmin esiin sosiaalipoliittisten muutosten sisällön ja vaikutuksen kuin perinteinen menotarkastelu. Seuraavaksi tarkastellaan julkisen sektorin reformien piirteitä ja hyvinvointipalvelujärjestelmässä tapahtuneita muutoksia Pohjoismaissa Julkisen sektorin reformi Suomi Kuten edellisessä luvussa kävi ilmi, Suomelle on ollut ominaista vasemmiston ja poliittisen keskustan yhteistyö. Punamultahallitukset olivat vallassa 1970-luvun alusta vuoteen 1987 saakka. Aikakausi oli voimakasta julkisen sektorin kasvun aikaa. Samalla korostui poliittisen keskustan voimakas pyrkimys alueelliseen tasa-arvoon. Suomen aluehallinto koostuu kahdesta aluehallinnon tasosta, maakunnista ja kunnista. Suomen nykyiset 20 maakuntaa perustettiin vuoden 1997 lääniuudistuksen myötä, jonka tausta on vuoden 1994 uudistuksessa, jossa vastuu siirrettiin lääninhallituksilta maakuntien liitoille (ks. Pribilla 2005; Tiainen ym. 1999, 38). Maakunnilla on kuitenkin edelleen verraten pieni rooli verrattaessa esimerkiksi Keski-Euroopan maihin, ja maan 430 kuntaa ovat suuri vastuunkantaja jopa muihin Pohjoismaihin verrattuna (Nousiainen 1998, 292; Sisäasiainministeriö 2004, 7). Suomen markkinoistumiskehitystä voidaan tarkastella hallinnon hajauttamisen historiana luvun lopulla ja 1980-luvun alussa esiintyi entistä selkeämpiä vaatimuksia kuntien itsehallinnon lujittamiseksi sekä omaehtoisuuden ja taloudellisen riippumattomuuden lisäämiseksi valtiosta (Heuru 2002, 19). Esimerkiksi Elinkeinoelämän valtuuskunta oli yksi aktiivisista kriitikoista. Myös kunnista viestittiin haluttavan lisää itsemääräämisoikeuksia. 20