Julkiset hankintamarkkinat ja epäterveen kilpailun torjunta. Pekka Lith

Transkriptio

1 Julkiset hankintamarkkinat ja epäterveen kilpailun torjunta Pekka Lith HTSY Verohallinto

2 Verohallinto 2 (5) JULKISET HANKINTAMARKKINAT JA EPÄTERVEEN KILPAILUN TORJUNTA Julkisyhteisöjen tavara- ja palveluostot ja niiden teettämät rakennusurakat, eli julkiset hankinnat, ovat Suomessa vuositasolla arviolta 35 miljardia euroa, mikä nousee noin viidennekseen bruttokansantuotteesta. Julkisten hankintojen merkitys on lisääntynyt tasaisesti 1990-luvulta lähtien, kun monia julkisia palveluja on alettu tuottaa kasvavassa määrin yksityisillä palveluntuottajilla. Monet valtion palvelulaitokset on yhtiöitetty, yksityistetty tai ne ovat muuttuneet ajan myötä tilaajaorganisaatioksi, jotka ostavat palvelut ja urakat ulkopuolelta. Kunnissa ulkoistaminen ja ostopalvelutoiminta ovat edenneet hitaammin kuin valtion virastoissa ja laitoksissa, mutta kunnatkin ovat siirtymässä entistä enemmän palvelujen tuottajista niiden rahoittajiksi ja järjestäjiksi. Julkiset hankinnat auttavat yrityksiä kasvuun Ulkoisten hankintojen suuri määrä tekee kunta- ja valtio-organisaatioista tärkeän vaikuttajan monilla markkinoilla. Julkisten hankintojen osuus yritysten liikevaihdoista on tietyillä aloilla, kuten rakentamisessa tai yksityisissä sosiaali- ja terveyspalveluissa, suuri ja sillä, miten julkinen ala käyttää ostovoimaansa on paljon vaikutusta näiden toimialojen markkinoiden kehitykseen. Vahvat ja vaativat julkiset hankintamarkkinat antavat hankintakilpailuissa pärjänneille yksityisille toimijoille referenssejä ja mahdollisuuden kasvaa yrityksenä, minkä lopputuloksena voi olla toiminnan laajentaminen koti- ja ulkomaiden markkinoilla. Julkiset hankinnat voivat tarjota investointiluonteisia hankkeita, mikä vähentää yritysten kasvuun tarvittavan riskipääoman tarvetta. Kunta- ja valtio-organisaatiot voivat omilla hankinnoillaan vaikuttaa yksityisen yritystoiminnan innovaatiotoimintaan ilman, että tarvitaan yritystoiminnan suoria rahoitustukia, verohelpotuksia tai muita erityisiä kannusteita. Samalla lisätään uusien toimintatapojen ja teknologioiden virtaa julkiseen palvelutuotantoon, joka on nyt mittavien haasteiden edessä. Painoa epäterveen kilpailun ehkäisyyn Julkiset hankinnat ovat myös tärkeä kohdealue harmaan talouden torjunnassa. Kunta- ja valtio-organisaatioiden on katsottava, ettei yhteiskunnan varoin tueta toimintaa, jossa vältetään veroja tai poljetaan työntekijöiden oikeuksia eikä hankintapäätöksillä suosita tällaista toimintaa harjoittavia yrityksiä lakia noudattavien kustannuksella ja vääristetä kilpailuasetelmia markkinoilla. Julkisiin hankintoihin liittyvästä harmaasta taloudesta, eli verojen, sosiaalivakuutusmaksujen ja muiden yhteiskunnallisten velvoitteiden laiminlyöneistä ei ole olemassa rahamääräisiä arvioita, mutta pelkästään Helsingin kaupungin katsotaan menettävän verotuloja noin miljoonaa euroa vuodessa. Tulos perustuu kaupungin tarkastusviraston tekemiin laskelmiin. Helsingin kaupungin hankinnat ovat kaikkien kuntien rakennusurakoista sekä tavara- ja palveluostoista noin kymmenen prosenttia, mikä antaa jonkin käsityksen mahdollisista veromenetyksistä kunta-alan hankinnoissa. Joka tapauksessa puhutaan vuositasolla sadoista miljoonista euroista, jonka päälle tulevat menetykset valtio-organisaatioiden ja muiden julkisten hankintayksiköiden hankinnoissa.

3 Verohallinto 3 (5) Helsingin kaupungin mukaan harmaata taloutta on eniten rakentamisessa, koska pääosa rakentamispalveluista teetetään yksityisillä urakoitsijoilla. Riskit kasvavat tapauksissa, joissa työtekoa voidaan ketjuttaa ulkomaalaisia työntekijöitä käyttäviin alihankkijoihin. Ongelmia voi olla myös kuljetuspalveluissa, yksityisissä sosiaalipalveluissa, atk-alan konsulttipalveluissa ja kiinteistöjen puhtaanapidossa. Epärehellisten tarjoajien poissulkemissäännökset Julkisista hankinnoista annetussa laissa (hankintalaki) määriteltyjen hankintayksiköiden, kuten kuntien ja valtion viranomaisten on noudatettava hankintalainsäädäntöä rakennusurakoissa sekä tavara- ja palveluhankinnoissa. Kansallinen lainsäädäntö perustuu EU:n hankintadirektiiveihin. Suomen hankintalaki koskee kaikkia niin sanotut kansalliset kynnysarvot ylittäviä hankintoja. Hankintalakiin sisältyy säännöksiä, joiden perusteella tarjoajat on suljettava pakollisesti tai harkinnanvaraisesti tarjouskilpailun ulkopuolelle. Poissulkemisen perusteita ovat esimerkiksi syyllistyminen vakaviin rikoksiin, verojen ja maksujen laiminlyönteihin, rahanpesuun, avustusten väärinkäytöksiin ja työlainsäädännön rikkomuksiin tai se, että tarjoaja on asetettu selvitystilaan. Oman vaikutuksensa harmaan talouden torjunnassa voisi olla myös sillä, mikäli korotettuja tilaajavastuulain laiminlyöntimaksuja saaneet tarjoajat suljettaisiin määräajaksi julkisten hankintojen ulkopuolelle. Poissulkemisperusteet eivät suoraan koske tarjottavan tavara- ja palvelutuotteen ja urakan laadullista arviointia, vaan tarjoajan soveltuvuutta toimia tuotteen toimittajana. Harkinnanvaraisissa tapauksissa hankintayksikön on kohdeltava tarjoajia samalla tavoin ja arvioinnissa tulee suhteuttaa mahdolliset riskit ja havaitut laiminlyönnit yrityksen liikevaihtoon, hankinnan arvoon tai luonteeseen. Tiedonsaannin pullokauloja syytä vähentää Hankintayksiköt voivat kartoittaa tarjoajien soveltuvuutta pyytämällä tarjouskilpailuun osallistuvilta viranomaistodistuksia sekä esimerkiksi tarjoajien rahoituksellista ja taloudellista tilannetta, teknistä suorituskykyä, ammatillista pätevyyttä tai työvoimaa ja käytettäviä alihankkijoita koskevia selvityksiä, joilla voi olla merkitystä erilaisten riskien kokonaisarvioinnissa. Salassapitosäännöksiä tulisi muuttaa siten, että tarjouskilpailuihin osallistuvista tarjoajista saataisiin aiempaa helpommin tietoja viranomaisrekistereistä. Siten julkiset hankintayksiköt verosaajina, kuten kunnat voivat varmistua siitä, että hankinnan saanut yritys ei ole laiminlyönyt yhteiskunnallisia velvoitteitaan, ja ettei tarjoajaa ole tuomittu hankintalain poissulkemissäännöksiin kirjatuista rikoksista. Vaikka tarjoajat voivat pääsääntöisesti valita vapaasti toteutustavan ja suorittaa töitä alihankkijoilla, tarjoajat velvoitettaisiin esittämään tarpeelliset taustatiedot myös käyttämistään alihankkijoista koskien esimerkiksi yhteiskunnallisten velvoitteiden hoitamista ja tarvittavat tarkistukset viranomaisrekistereistä olisi mahdollista tehdä myös heidän osaltaan. Tiedonsaantimahdollisuuden ulottamista alihankkijoihin voidaan perustella sillä, että EU:n uudet hankintadirektiivit pyrkivät edistämään pk-yritysten pääsyä julkisille hankintamarkkinoille. Yhtenä esimerkkinä voidaan mainita tilaajien mahdollisuus suorittaa maksut suoraan alihankkijoille.

4 Verohallinto 4 (5) Neljännesvuosi-ilmoitukset käyttöön Yhteiskunnallisten velvoitteiden täyttämistä ei pitäisi selvittää vain hankintapäätöstä tehtäessä, vaan asiaa tulisi seurata hankinnan, kuten rakennusurakan toteutusvaiheessa. Jos laiminlyöntejä havaitaan, eikä niitä välittömästi korjata, hankinta olisi keskeytettävä ja velvoitteiden laiminlyöjät ja rikkomuksiin syyllistyneet olisi suljettava ulos tulevista hankintayksikön järjestämistä tarjouskilpailuista. Julkiset hankintayksiköt, kuten kuntien ja valtion viranomaiset, voitaisiin myös velvoittaa tekemään ainakin kaikista hankintasäännösten alaisista, eli kansalliset kynnysarvot ylittävistä, hankinnoistaan niin sanotut neljännesvuosi-ilmoitukset Verohallinnolle. Vastaavasti Verohallinto voisi ilmoittaa havaitsemistaan tarjoajien (toimittajien) laiminlyönneistä ilmoituksen tehneelle hankintayksikölle, mikä osaltaan edistäisi viranomaisyhteistyötä. Asia edellyttäisi kuitenkin lainsäädännöllisiä muutoksia muun muassa viranomaisten välisiin tietojenvaihtosäännöksiin. Halpa hinta harmaan talouden kasvualustana? Julkisissa hankinnoissa tarjoajan valintaperusteena on joko vain halvin hinta tai kokonaistaloudellinen edullisuus, joka sisältää hinnan ja tarjouspyynnössä ilmoitetut laadulliset valintatekijät. Alhaiset tarjoushinnat voivat viitata harmaaseen talouteen tai sitten tarjouksesta voi puuttua jotain olennaista, joka saattaa kostautua myöhemmin hankintayksikölle suurina lisäkustannuksina. EU:n uudessa hankintadirektiivissä on aiempaa selkeämmät säännökset siitä, milloin on kysymys epäilyttävän alhaisesta hinnasta, mutta jo nykyiset säännökset velvoittavat hankintayksikköä selvittämään halvan hinnan perusteet. Edullinen hinta ei tietysti välttämättä tarkoita harmaata taloutta tai kohteena olevan hankinnan heikkoa laatua eikä korkea hinta korkeaa laatua. Halpa hinta voi perustua tekniseen innovaatioon, tavaroiden valmistusmenetelmään, töiden uudenlaiseen järjestelyyn tai muihin uusiin tuottavuutta nostaviin toimintatapoihin. Joskus suuri yritys haluaa vallata markkinaosuuksia tappiollisellakin hinnalla. Julkinen hankinta voi olla yritykselle myös tärkeä investointiluonteinen hanke uudella osaamisalueella tai asiakassegmentissä Tarjoajien vaiheittainen valinta Valintaprosessia kehittämällä vältetään tilanteita, joissa valituksi tulisi hinnaltaan halvin, mutta laatutason alittava tarjous. Yksi tapa olisi kolmen kuoren menetelmän käyttö, jossa tarjoajat toimittavat tarjouksensa kolmessa osassa. Ensimmäisessä osassa on kerrottu tarjoajan soveltuvuuteen liittyvät seikat, toisessa hankkeen toteuttamista koskevat tiedot ja kolmannessa tuotteen hinta. Menetelmässä toimittajan valintaprosessi etenee siten, että ensin katsotaan tarjoajan soveltuvuutta koskevat tiedot, kuten yhteiskunnallisten velvoitteiden suorittaminen. Jatkoon pääsevät vain soveltuvuusvaatimukset täyttävät tarjoajat. Toisessa vaiheessa valitaan hankkeeseen parhaimmat toteutusratkaisut esittäneet tarjoajat. Vasta toisesta vaiheesta läpipäässeiden osalta katsotaan hinta. Edellä mainittu päätöksentekoprosessi voidaan supistaa vain kahteen vaiheeseen, jossa ensin tutkitaan tarjoajien soveltuvuus ja toisessa hanketta koskeva

5 Verohallinto 5 (5) tarjous. Halvoista tarjoushinnoista johtuvaa harmaan talouden kasvualustaa voidaan pienentää julkisissa hankinnoissa myös siten, että hankinnan hinta on asetettu, ja tarjoajat kilpailisivat vain soveltuvuudellaan ja osaamisellaan. Tarjouspyyntöjen laatuun enemmän huomiota Hankintayksiköt voisivat panostaa nykyistä enemmän tarjouspyyntöjen laadintaan. Heikosti laaditut tarjouspyynnöt voivat johtaa siihen, että tarjouksentekijöille syntyy erilaisia mielikuvia hankkeesta ja alin esitetty hinta voi jäädä ainoaksi yhteismitalliseksi vertailutekijäksi tarjoajien kesken, minkä seurauksena tarjouskilpailun voittaa ehdokas, joka on osannut veikata oikein halvimman hinnan. Monimutkaisissa julkisissa hankinnoissa ja niissä hankinnoissa, joissa hankintayksiköllä ei ole riittävästi osaamista ja käsitystä markkinoilla tarjolla olevista toteutustekniikoista tai hankinnalle asettavista ehdoista, ja joissa kelvollisten tarjousten laadinta on vaikeaa, voisi hyödyntää nykyistä enemmän kaksivaiheista kilpailullista neuvottelumenettelyä yleisesti käytetyn avoimen hankintamenettelyn sijasta. Julkiset hankinnan tilastojen katvetta Suomessa ei laadita virallisia tilastoja julkisista hankinnoista, mistä syystä tärkeä osa kansantalouden toiminnasta on tilastojen ulkopuolella. Edes lainsäätäjät eivät tiedä, kuinka hankintalaki toteutuu maassamme. Tiedot julkisista hankinnoista kuvaisivat sitä, missä määrin julkinen valta itse tuottaa tai missä määrin se hankkii ulkopuolisilta toimittajilta järjestämisvastuullaan olevia palveluja. Julkiset hankintojen jälki-ilmoitusvelvollisuutta kannattaisi laajentaa kaikkiin kansalliset kynnysarvot ylittäviin hankintoihin samaan tapaan kuin EU:n kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa. Jälki-ilmoitusvelvollisuuden laajentaminen olisi tärkeää jo sen vuoksi, että hankintasäännösten ja avoimen ilmoitusmenettelyn piiriin kuuluvien julkisten hankintojen kynnysarvoja ehkä nostetaan nykyisestä. Pitkällä aikavälillä julkisten hankintojen juokseva tilastointi voitaisiin antaa Suomessa tilastoviranomaisena toimivan Tilastokeskuksen tehtäväksi, joka tarvitsisi tilastoinnin kehittämiseen ja juoksevaan tilastotuotantoon budjettirahoituksen. Samalla tiedonkeruuta laajennettaisiin kansalliset kynnysarvot alittaviin pienhankintoihin, sillä ne jäävät pakollisen ilmoitusvelvollisuuden ulkopuolelle. Kirjoitus perustuu Harmaan talouden selvitysyksikön ilmiöselvitykseen. Lisätiedot ja ilmiöselvitystilaukset htsy@vero.fi Lisätietoja medialle: Johtaja Janne Marttinen, puh Apulaisjohtaja Marko Niemelä, puh