Palveluinnovaatiot ja sosiaaliset näkökulmat julkisissa hankinnoissa

Transkriptio

1 Harri Kostilainen & Pekka Pättiniemi (Toim.): Avauksia yhteiskunnallisen yritystoiminnan tutkimukseen, Riitta-Maija Hämäläinen Palveluinnovaatiot ja sosiaaliset näkökulmat julkisissa hankinnoissa Abstrakti Uusia palvelujen muotoja ja tapoja kehitetään vastaamaan ikääntyvän väestön, vammaisten ja perheiden tarpeisiin. Hoivapalveluja ja kotiin tarjottavia palveluja voidaan tarjota nykytilannetta monipuolisemmin. Monissa kuntien, kuntayhtymien ja yritysten palveluissa koetaan työvoimavajetta ja henkilöstön väsymistä. Yksi ratkaisu on sosiaalisten yritysten tarjoamien työntekijöiden palkkaaminen avustaviin tehtäviin ja tukipalveluihin. Tämä edistää työllisyyttä ja parantaa työvoiman saatavuutta mm. sosiaali- ja terveyspalveluissa. Pitkäaikaistyöttömät, vammaiset ja osatyökykyiset eri-ikäiset henkilöt muodostavat merkittävän työvoimareservin, joka olisi hyödynnettävissä uusin tavoin järjestetyissä hyvinvointipalveluissa. Kuntien hankinnoissa voidaan huomioida sosiaaliset näkökulmat ja käyttää sosiaa lisia kriteerejä tarjouspyynnön eri vaiheissa. Sosiaalisten näkökulmien käytöllä julkisissa hankinnoissa voidaan tukea heikossa työmarkkinatilanteessa olevien henkilöiden työllistymistä ja paikallistaloutta. Avainsanat: sosiaaliset näkökulmat, julkiset hankinnat, hoivapalvelut, sosiaaliset yritykset. Johdanto Kunnan yhtenä perustehtävänä on tuottaa hyvinvointipalveluita ja sitä kautta hyvinvointia kuntalaisille. Kunnan verovaroja voidaan kohdentaa hyvinvointiin mm. edistämällä työllistymistä hankintojen kautta. Kunnissa on jo huomioitu ympäristöön ja kestävään kehitykseen liittyviä hankintakriteerejä. Samalla lailla voidaan huomioi da sosiaalisia näkökulmia hankinnoissa ja tehdä kokonaistaloudellisesti edullisia hankintoja. Tavoitteena sosiaalisten näkökulmien soveltamisessa julkisissa hankinnoissa on, että julkinen hallinto osaltaan kehittää ja luo Euroopan Unionin sisämarkkinoita, 149

2 toimii esimerkillisenä kuluttajana ja markkinoiden luojana, käyttää tehokkaasti julkisia varoja, huomioi sekä ympäristö, sosiaaliset että eettiset näkökohdat sekä edistää innovaatioita. Julkisten hankkijoiden ostovolyymit ovat niin suuria, että ne pystyvät vaikuttamaan merkittävästi tarjonnan kehittymiseen. Sosiaalisia näkökulmia otetaan harvemmin huomioon ja niiden käyttämisessä on vielä kehitettävää. Syynä on useimmiten se, että sosiaalisten kriteerien huomioon ottamisen mahdollisuuksia ja vaikutuksia ei tunneta. Lisäksi lainsäädännön tulkinta ja viranomaisohjeistus ovat vielä muotoutumassa. Useista muista maista löytyy esimerkkitapauksia ja erilaisia aloitteita sekä selvityksiä, joissa tarkastellaan sosiaalisten kriteerien käyttömahdollisuuksia. Sosiaalisten näkökulmien huomioon ottaminen julkisissa hankinnoissa on selkeästi kehittyvä suuntaus Suomessa ja Euroopassa (Moschitz 2005; Moschitz ym. 2007; Defranceschi ym. 2007; Pöyhönen ym. 2010; COM (2011) 681). Julkinen sektori on merkittävä kuluttajaryhmä Suomessa. Julkiset hankinnat ovat Suomessa n. 22 miljardia euroa vuodessa eli n. 15 % BKT:stä. Kuntasektorin hankintojen arvo oli n miljardia euroa vuonna Kuntasektori järjestää noin n tarjouskilpailua ja hankintoja tekee noin hankintayksikköä (viranhaltijat, organisaatiot). Hankinnoissa painopiste on siirtymässä tukkutavarasta laajoihin palveluhankintoihin (Virkkunen 2011). Vuonna 2011 kansallisia hankintoja koskevia ilmoituksia julkaistiin kaikkiaan noin Niiden ennakoitu arvo oli noin 5,8 miljardia euroa. EU-hankintailmoituksia julkaistiin noin Niiden ennakoitu arvo oli noin 4,1 miljardia euroa (Julkisten hankintojen tilastot 2011). Julkisissa hankinnoissa toimijoina ovat hankintayksiköt, jotka ovat velvollisia noudattamaan hankinnoissaan hankintalakia. Hankintayksiköitä ovat valtio ja kunnat toimielimineen, kuntayhtymät ja muut ylikunnalliset toimielimet, evankelisluterilainen kirkko seurakuntineen, sekä ortodoksinen kirkkokunta. Lisäksi hankintayksiköitä ovat muut julkisoikeudelliset laitokset ( Sitä vastoin julkinen hankinta on hankinnan kohteen ostaminen tai vastaava toimenpide. Julkista hankintaa ovat tavaroiden ja palveluiden ostaminen, vuokraaminen, osamaksulla ostaminen, leasing ja optiosopimukset sekä rakennus- ja käyttöoikeusurakan toteuttaminen ( Sosiaaliset näkökulmat julkisissa hankinnoissa Yritysten yhteiskunnallinen vastuu, sosiaaliset näkökulmat julkisissa hankinnoissa sekä sosiaaliset ja yhteiskunnalliset yritykset linkittyvät toisiinsa erityisesti kuntataloudessa ja työllisyyspolitiikassa. Yritysten yhteiskuntavastuu on EU:n toimissa tiiviisti mukana ja toteutuu kansallisessa politiikassa erilaisina toimien kohdentumisena mm. sosiaalisesti vastuullisissa toimitusketjuissa, ilmastonmuutoksen sekä pienten ja keskisuurten yritysten huomioimisessa, sosiaalisesti vastuullisissa 150

3 investoinneissa sekä julkisissa hankinnoissa. Myös OECD, YK ja sen jäsenjärjestöt, kuten ILO ovat laatineet toimintalinjauksia yritysten yhteiskuntavastuusta (OECD 2011, UN Global Compact 2011, UN Guiding principles on Business and Human Rights 2011, ILO 2006). EU:n komissio antoi vuonna 2001 tiedonannon, jossa se linjasi yhteisölainsäädännön antamia mahdollisuuksia ottaa huomioon sosiaalisia näkökulmia julkisissa hankinnoissa (COM 566 (2001)). Vuonna 2007 voimaan tullut laki julkisista hankinnoista (2007/348) velvoittaa valtion, kuntien ja kuntayhtymien viranomaisia ja liikelaitoksia sekä julkisoikeudellisia laitoksia kilpailuttamaan hankintansa, mikäli hankinnan euromääräiset kynnysarvot ylittyvät. Julkisten hankintojen lain sisältö määräytyy pitkälti EU lainsäädännön pohjalta (Euroopan parlamentin ja neuvoston hankintadirektiivi 2004/18/EY ja valvontadirektiiviä 89/665/ETY), jota toteutetaan hankintalain avulla. Tiedonannossa (566 (2001)) julkisista hankinnoista ja sosiaalisista näkökulmista linjattiin, että mitkä tahansa perusteet, joilla ei syrjitä tai suosita mitään tarjoajaa, ovat sallittuja. Sosiaaliset näkökulmat voidaan siis ottaa huomioon hankinnan kohdetta määriteltäessä tai tarjoajan valintaperusteissa. Sosiaalisilla perusteilla tarjoaja voidaan sulkea pois tarjouskilpailusta, jos tarjoaja on syyllistynyt jäsenvaltion lainsäädännön mukaan rangaistaviin laiminlyönteihin, kuten työturvallisuuden laiminlyöntiin. Tarjouksen valintaperusteena voidaan käyttää kokonaistaloudellisuutta, joskin tarjouksen valintaperusteen tulee liittyä hankinnan kohteeseen. Sosiaalinen valintaperuste voi olla esimerkiksi vammaisille tarjottavan palvelun riittävä laatu. Hankintasopimuksen sopimusehdoissa on sallittua käyttää sosiaalisia lisäehtoja, joissa velvoitetaan työttömien palkkaamiseen, toteuttamaan työttömille tai nuorille suunnattuja koulutusohjelmia, edistämään sukupuolten välistä tasa-arvoa tai etnistä monimuotoisuutta, tai velvoitetaan palkkaamaan enemmän vammaisia kuin hankintayksikön kotimaan lainsäädännössä edellytetään. Hankintadirektiivien toimivallan ulkopuolelle jäävät kynnysrajat alittavat hankinnat, jotka ovat jäsenvaltioiden säädeltävissä. Näissäkin hankinnoissa on syytä huomioida EU:n perustamissopimusten periaatteet, kuten tasa-arvoinen kohtelu, läpinäkyvyys, tavaroiden ja palveluiden vapaa liikkuvuus, liiketoiminnan perustamisen vapaus ja vapaus tarjota palveluita (Pohjonen & Pekkala 2010; Luostarinen ym. 2011). Julkaisu sosiaalisesta ostamisesta (2010) lähtee siitä, että ottamalla sosiaaliset näkökulmat huomioon julkisissa hankinnoissa voidaan antaa yleisölle hyviä esimerkkejä ja vaikuttaa markkinoihin. Edistämällä sosiaalisia näkökulmia julkinen sektori antaa yrityksille kannustimen kehittää yhteiskuntavastuuta ja samalla on mahdollisuus luoda innovatiivisia palveluita ja tuotteita. Hankintojen kohdistaminen voi tarjota työllistämismahdollisuuksia, parantaa työolosuhteita, edistää sosiaalista osallisuutta, pienten ja keskisuurten yritysten mahdollisuuksia toimia markkinoilla, esteettömyyttä sekä reilua ja eettistä kauppaa. 151

4 Taulukko 1. Konkreettisia asioita, joita voidaan edistää julkisilla hankinnoilla ovat mm. seuraavat (Sosiaalinen ostaminen 2010).: Työllisyys Ihmisarvoisen työn edistäminen Sosiaalinen osallisuus mukaan lukien yhteisötalouden edistäminen PK-yritysten toiminnan edistäminen Esteettömyys Reilun ja eettisen kaupan periaatteiden huomioon ottaminen Edistää vapaaehtoista yhteiskuntavastuuohjelmien käyttöönottoa yrityksissä edistää nuorisotyöllisyyttä edistää sukupuolten välistä tasapainoa työelämässä edistää epäedullisessa asemassa olevien ihmisten työllisyyttä (etniset ja uskonnolliset vähemmistöt ja seksuaalivähemmistöt) edistää pitkäaikaistyöttömien työllisyyttä edistää ikäihmisten työllisyyttä edistää työssä oppimisen ohjelmia mukaan lukien vammaisten ohjelmat edistää osallistavia ja esteettömiä työympäristöjä perustyöoikeuksien kunnioittaminen (kansainvälisen työjärjestön sopimukset säällisestä työstä) kunnollinen palkka työturvallisuudesta ja -terveydestä huolehtiminen työmarkkinaosapuolten välinen vuorovaikutus mahdollisuus päästä työharjoitteluun oikeus sosiaaliturvaan sukupuolten välinen tasa-arvo tasapuolinen mahdollisuus työntekijäomisteisille ja etnisten ryhmien omistamille yrityksille (esim. osuuskunnat, sosiaaliset yritykset ja voittoa tavoittelemattomat organisaatiot) osallistua julkisiin kilpailutuksiin erityisasemassa olevien henkilöiden työllistymismahdollisuuksien parantaminen edistää vammaisten tukityöllistämistä ehdot, jotka pienentävät kilpailutuksiin osallistumisen kustannuksia ehdot, jotka mahdollistavat pienten ja keskisuurten yritysten kilpailutuksiin osallistumisen sitä kautta, että sopimusten koko itsessään ei ole este pienille ja keskisuurille yritysten osallistumiselle; annetaan tarpeeksi aikaa valmistautua kilpailutuksiin, hoidetaan maksatukset ajallaan, ei aseteta suhteettomia edellytyksiä tarjoajan pätevyydelle tai taloudelliselle asemalle ehdot, joilla mahdollistetaan selkeämmin alihankkijoiden käyttäminen ja tasapuoliset ehdot alihankkijoille pakollisia teknisiä edellytyksiä, jotka takaavat hankittavan tuotteen tai palvelun esteettömän käytön yhteistyötä hankintasopimuksen puitteissa, jotta sopimuskumppanit edistäisivät ympäristö- ja sosiaalisia tavoitteita liiketoiminnassaan 152

5 Sosiaaliset näkökulmat julkisissa hankinnoissa ja sosiaaliset yritykset Julkiset hankinnat voidaan kilpailuttaa kahdella periaatteella, joko kokonaistaloudellisen edullisuuden mukaan tai vaihtoehtoisesti pelkästään halvimman hinnan perusteella. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen vertailuperusteina sosiaaliset kriteerit ovat hyödyllisiä, varsinkin kun tarkastellaan asiaa tilaaja- tai toimittajayksiköitä laajemmin. Sosiaalisia kriteereitä voidaan soveltaa kahdella eri tavalla. Niille voidaan antaa jokin paino- tai pistearvo, aivan kuten muillekin tekijöille: esimerkiksi hinnalle, laadulle, toimitusvarmuudelle, referensseille tai ympäristöasioiden huomioimiselle. Sosiaaliset kriteerit voidaan asettaa myös siten, että kilpailun voittanut toimittaja sitoutuu sopimuksessa johonkin kilpailutuksessa määriteltyyn seikkaan, kuten esimerkiksi työllistämään tietyn määrän pitkäaikaistyöttömiä kyseisen hankinnan toteuttamisessa (Luostarinen ym. 2011). Laki julkisista hankinnoista mahdollistaa kilpailutuksen kohdistamisen työkeskuksille ja vastaaville yksiköille. Hankintayksiköt eivät vapaudu kilpailutusvelvollisuudesta, vaan kilpailutus tulee toteuttaa työkeskusten välillä. Yritystoiminnalla ja työkeskustoiminnalla on kuitenkin eroa, sillä työkeskukset joutuvat usein sopeuttamaan työtehtäviä ja tuotantoaan annetun henkilöstöresurssin kykyjen ja osaamisen mukaan, kun taas yrityksissä tilanne on toisenlainen. Vain osa työkeskuksista toimii koko Suomen markkinoilla ja siten työkeskusten toimintaan on hyvä tutustua etukäteen. Tällöin toimittajaehdokkaiden kanssa käytävän markkinavuoropuhelun kautta voidaan kartoittaa osaamista kilpailutuksen kohteena olevasta palvelusta tai tuotannosta ja molemmin puolin varmistua hankinnasta (Kujanpää 2010; laki julkisista hankinnoista 2007). Joidenkin EU-maiden lainsäädäntö mahdollistaa sosiaalisten yritysten suosimisen tietyissä tapauksissa, joskin oikeuskäytäntö on vielä vähäistä ja sosiaalisten kriteerien käyttömahdollisuudet epäselviä. Hankintadirektiivien määrittelemien kynnysarvojen alle jäävissä ostoissa julkiset hankkijat (yleensä paikallistasolla) voivat asettaa yhteiskunnalliset yritykset etusijalle. Jos hankinnat ylittävät kynnyssumman, tiettyjä sääntöjä täytyy noudattaa, mutta nämä säännöt eivät sulje pois sosiaalisten näkökulmien huomioimista hankintaprosessissa (Defourny & Nyssens 2008). Sopimuksellisuus (Koski ym. 2009), sosiaaliset sopimukset ja muut julkiset strategiat (esimerkiksi kuntien palvelustrategiat tai hankintastrategiat) tuotteiden tai palveluiden ostossa ovat julkisille viranomaisille pääasiallisia kanavia vaikuttaa sosiaa listen näkökulmien soveltamiseen julkisissa hankinnoissa ja sosiaalisten yritysten asemaan. Julkisen sektorin hankintojen käyttämät sosiaaliset kriteerit avaavat markkinoita sosiaalisille yrityksille ja luovat myös muille yrityksille painetta toimia yhteiskuntavastuullisesti. Julkisten hankintojen ja niissä sovellettavilla sosiaalisilla näkökulmilla sosiaalisten yritysten määrää markkinoilla voidaan lisätä, 153

6 jolloin työllistäminen ja muiden hankkijoiden mahdollisuus ostaa yhteiskunta- tai ympäristövastuullisia palveluita ja tuotteita lisääntyy. Tällaisia esimerkkejä on mm. Lappeen rannan, Espoon, Tampereen ja Oulun kaupungeista (Luostarinen ym. 2011). Sosiaalisten yritysten on vaikea kilpailla markkinoilla pelkästään taloudellisilla kriteereillä, koska sosiaaliset yritykset yleensä kantavat sellaisia kustannuksia, joita on perinteisesti yrityksissä ulkoistettu. Toisaalta yhteiskunnalliset yritykset tuottavat yhteiskunnallista arvoa, jota ei kilpailutuksen kokonaistaloudellisuusarviossa osata ottaa huomioon. Näiden arvottamattomien yhteiskunnallisten vaikutusten vuoksi tietyn tuotteen tai palvelun tilaaminen yhteiskunnalliselta yritykseltä voi tulla laajemmin tarkasteltaessa yhteiskunnalle halvemmaksi kuin hinnaltaan halvemman tarjouksen hyväksyminen. Siksi julkisissa hankinnoissa kokonaistaloudellisuus olisi huomioitava paremmin. Kuntien kokonaistaloudelliset hankinnat ja työmarkkinat Työllä on keskeinen merkitys toimeentuloon, mutta myös terveyteen (Heponiemi ym. 2008, Kerätär & Karjalainen 2010), elinaikaan (Vuokko, Juvonen-Posti & Kaukinen 2011) ja tarpeellisuuden tunteeseen (Manka 2008, 2007) ja sitä kautta yksilön kokonaisvaltaiseen hyvinvointiin. Rikkaiden ja köyhien suomalaisten elinajan erot ovat kasvaneet selvästi enemmän kuin koulutusryhmien tai ammattiin perustuvien sosiaaliryhmien väliset erot. Työttömyyden vähentäminen olisi kaikkein tehokkain keino terveyserojenkin kaventamiseen. Erityisesti pitkäaikaistyöttömät, osatyökykyiset ja vammaiset törmäävät usein työmahdollisuuksien puutteeseen (Ylipaavalniemi ym. 2005, Vuokko ym. 2011, Lilja 2011). Vuonna 2010 laaja rakennetyöttömyys käsitti noin työtöntä työnhakijaa, kuten pitkäaikaistyöttömät (39 %), toistuvaistyöttömät (12 kk työttömyyttä 16 kk aikana 29 %), työvoimapoliittisten toimenpiteiden jälkeen työttömäksi palaavat (25 %) ja toistuvasti toimenpiteisiin osallistuvat (7 %). Vammaisista hieman alle puolet eli noin on halukkaita ja kykeneviä tekemään työtä ainakin jonkin verran. Heistä noin puolet haluaisi säännöllisen kokoaikaisen työn (Lehto 2011). Vuonna 2010 syrjäytyneitä vuotiaita nuoria oli yhteensä noin , joka on noin 5 % kaikista tämänikäisistä nuorista. Syrjäytyneiksi luokitellaan sellaisten työvoiman ja opiskelun ulkopuoliset nuoret, joilla ei ole peruskoulun lisäksi muuta koulutusta (Myrskylä 2012). Työllisyysasteen nostaminen edellyttää toimenpiteitä rakenteellisen työttömyyden alentamiseksi. Rakenteellinen työttömyys on sosiaalinen ongelma ja merkitsee suurta rasitusta julkiselle taloudelle (Valtiontalouden tarkastusvirasto 2011). 154

7 Taulukko 2: Määritelmiä työn hakijasta ja työkyvystä Työtön Vajaakuntoinen Työrajoitteinen Osatyökykyinen Heikko työmarkkinaasema Vammainen Syrjäytynyt Rakenteellinen työttömyys Pitkäaikaistyötön Työkyvyttömyyden uhka Työkyvyttömyys Työ- ja elinkeinohallinto määrittelee työnhakijaksi, joka on ilman työtä ja on käytettävissä työhön, jonka työaika on vähintään puolet alan normaalista työajasta tai joka odottaa sovitun työn alkamista. Luetaan työnhakijaksi ilmoittautuneet lomautetut. Vuoden 1988 työllisyysasetuksen termi. Laki julkisista työvoimapalveluista määrittelee vajaakuntoisen henkilöksi, jolla on vähentynyt mahdollisuus tehdä työtä, säilyttää työ tai edetä työssä vamman, sairauden tai vajavuuden takia (Laki julkisista työvoimapalveluista (1295/2002), Työterveyshuoltolaki (1383/2001)). Vajaakuntoisuuteen voidaan liittää myös mielenterveysongelmat, pitkäaikaistyöttömyys, päihdeongelmat ja sosiaalinen syy, mutta syrjäytymiskehityksen pitää olla riittävää (Vammaisten ja vajaakuntoisten työllistämisen kokonaiskartoitus 2001, Ylipaavalniemi ym. 2005). Korvattiin vuoden 1987 työllisyysasetuksessa vajaakuntoisuus-termillä. Osatyökykyisyys ja osatyökyvyttömyys tarkoittavat suunnilleen samaa. Ensin mainittu korostaa jäljellä olevaa työkykyä ja on sen takia haluttu ottaa käyttöön. Osatyökykyisyys ja vajaakuntoisuus asettuvat myös lähelle toisiaan (Lehto 2011). Ei ole yksiselitteinen käsite tai tila; tarkoittaa vajaakuntoista, alentunutta toimintakykyä tai työkykyä tai osatyökykyistä; voi tarkoittaa ihmistä, joka on heikossa työmarkkina-asemassa olematta mitenkään vajaakuntoinen (esim. nuoret, maahanmuuttajat), melkein sama kuin vaikeasti työllistyvä henkilö (Arnkil ym. 2012). Yleistynyt termi 1970-luvulla; invalidista tuli vammainen ja vajaamielisestä kehitysvammainen. Vammaisuus kuvaa rajoitteita, jonka vuoksi henkilö syystä tai toisesta ei pysty toimimaan täysipainoisesti yhteiskunnan rakennetussa tai sosiaalisessa ympäristössä. YK:n yleissopimuksessa vammaisten henkilöiden oikeuksista vammaisuus määritellään seuraavalla tavalla: Vammaisiin henkilöihin kuuluvat ne, joilla on pitkäaikainen ruumiillinen, henkinen, älyllinen tai aisteihin liittyvä vamma, jonka vuorovaikutus erilaisten esteiden kanssa voi estää heidän täysimääräisen ja tehokkaan osallistumisensa yhteiskuntaan yhdenvertaisesti muiden kanssa. Aiemmin vammaisuudesta käytettiin yleiskielessä ja lainsäädännössä nimitystä invaliditeetti ja vammaisesta henkilöstä nimitystä invalidi. Liittyy työttömyyteen, köyhyyteen, yksinäisyyteen ja yhteiskunnallisten vaikutusmahdollisuuksien ulkopuolelle joutumiseen; vastentahtoisesti ulosajautumista taloudellisesti, sosiaalisesti ja kulttuurisesti arvostetun elämäntavan valtavirrasta (Wilska 2006). Työhallinnon määritelmässä pitkäaikaistyöttömällä tarkoitetaan henkilöä, joka on ollut työttömänä työnhakijana yhtäjaksoisesti vähintään 12 kuukautta. Työttömyys ei vähene, vaikka joillakin aloilla vallitsee työvoimapula. Työelämän kasvaneiden vaatimusten vuoksi tai työttömien työnhakijoiden osaaminen tai kyvyt eivät riitä avoimiin työtehtäviin (Ylipaavalniemi ym. 2005). Sairaudesta johtuvat todennäköisyys tai riski lähivuosina ilman kuntoutusta joutua työkyvyttömyyseläkkeelle (Laki Kelan kuntoutus- ja kuntoutusrahaetuuksista (566/2005), Kuntoutuslaki 2005). Sairasvakuutuslaissa tarkoitetaan sellaista sairaudesta johtuvaa tilaa, jonka kestäessä vakuutettu on sairauden edelleen jatkuessa kykenemätön tekemään tavallista työtään tai työtä, joka on siihen läheisesti verrattavaa. Eläkelainsäädännön määritelmä on laaja-alaisempi. 155

8 Julkisella sektorilla on monet tavat kuntouttaa ja työllistää avoimille työmarkkinoille. Osana työllisyyden ja sosiaalipolitiikan eurooppalaisia linjausten (Social Agenda; Eurooppa 2020) tavoitteiden saavuttamista on aktiivinen työvoimapolitiikka. Kuntien ja julkisen sektorin kokonaistaloudellinen ajattelu hankinnoissa on yksi väline työllisyyden edistämiseksi. Monet kunnat maksavat työmarkkinamaksuja yli 500 päivää työttöminä olleista työttömistä työntekijöistä (Taulukko 3). Toisaalta kunnilla on monia keinoja ja tapoja työllisyyden parantamiseksi. Joissakin kunnissa tehdyt toimenpiteet ovat olleet menestyksellisiä ja sakkomaksut pitkäaikaistyöttömistä on saatu pienemmiksi. Kuntien aktiiviseen työvoimapolitiikkaan käytetty raha on nähtävä investointina kunnan hyvinvointiin ja toisaalta kunnan talouden tasapainottajana, koska työttömyys lisää usein mm. sosiaali- ja terveysmenoja. Kuntien aktiivinen työvoimapolitiikka sisältää mm. erilaisia kursseja, tuettua työtä, kuntouttavaa työtoimintaa, työhön valmennusta, työharjoittelua, tuettua työtoimintaa (työ- ja päivätoiminta), erialojen ja ikäisten työpajoja, velvoitetyöllistämistä, työllistämissetelejä, nuorisosetelejä, tukityöllistämistä, osatyökykytukea, kuntakohtaista lisää, palkkatukea ja klubitaloja. Myös sosiaaliset yritykset, osuustoiminta, yritysten yhteiskunnallinen vastuu, säätiöt ja rahastot ja muut toimenpiteet, jotka tähtäävät työttömän työmarkkinakelpoisuuden parantamiseen ovat osa keinovalikoimaa. Nämä toimenpiteet maksavat, mutta julkinen talous saa omansa takaisin, jos niiden seurauksena tarve tulonsiirtoihin vähenee ja verotulot kasvavat. Investoinnit kannattaa suunnata niin, että niiden tuotto on mahdollisimman suuri (Soininvaara 2010). Taulukossa 4 on eri työmarkkinatoimenpiteiden kustannuksia kunnalle pitkäaikaistyöttömistä. Siten sekä kuntouttava työtoiminta että palkkatuettu työ ovat edullisempia ratkaisuja kunnalle kuin työmarkkinatuen maksaminen pitkäaikaistyöttömistä. Yksilön kannalta on huomattavasti parempi päästä työhön aikaisemmin. Haasteena on aktiivisen työvoimapolitiikan toimenpiteiden moninaisuus ja sekavuus asiakkaan näkökulmasta esimerkiksi toimenpiteiden vaikuttaminen työllistymiseen, toimeentuloon ja toimenpiteiden jatkuvuus ja seuranta. Työllistyminen avoimille työmarkkinoille vaatii alkukartoitusta seuraavan työllistymisen kehittämistä tavoitteellisesti, ohjatusti ja määrätietoisesti, jossa seuranta, ohjaus, neuvonta ja tuki ovat olennaisia yksilön työllistymisen kannalta. Myös työnantajien ja eri työmarkkinatoimenpiteiden välistä yhteistyötä ja ohjauksen tarjontaa työantajille olisi lisättävä. Pitkäaikaistyöttömille suunnatuista toimenpiteiden hyödystä ja heidän työllistymisestään on ristiriitaisia tuloksia. Toisaalta toimenpiteillä on hyvinvointia edistäviä ja syrjäytymistä ehkäiseviä vaikutuksia. Kovin myöhään aloitettu kuntouttava työtoiminta näyttää seurantatutkimusten valossa olevan investointina kannattamatonta (Karjalainen & Karjalainen 2011). Kuntien toimenpiteiden painopiste tulisi suunnata työkyvyn hyödyntämiseen ongelmien sijaan. Kansantaloudelle työttömyys tuottaa 156

9 Taulukko 3: Kuntien rahoittama työmarkkinatuki 2010 ( ja Työmarkkinatukiseuranta) Kaupunki Kuntien rahoittama työmarkkinatuki ( ) Yli 500 päivää työttömänä olleet henkilöt Espoo Helsinki Kouvola Lappeenranta Oulu Tampere Vantaa Taulukko 4. Esimerkinomainen vertailu eri työmarkkinatoimenpiteiden kustannuksista kunnalle työnhakijoista, joilla on yli 500 päivän työttömyys ja heille maksetaan työmarkkinatukea. Laskenta on esimerkki, miten laskentaa voi lähestyä eikä siinä ole huomioitu valtionosuuksia (Kesä 2011). Työmarkkinatuen kuntaosuus -272 Toimeentulotuki (arvio) -180 Välilliset sosiaali ja terveysmenot (arvio) -50 Poisto yhteiskunnallisista investoinneista (kunta) ( / 25 työvuotta) -363 Yhteensä -865 Kuntouttavan työtoiminnan järjestäminen (10 euroa / päivä / asiakas) -200 Asiakasohjaus -10 Toimeentulotukimenot -180 Välilliset sosiaali ja terveysmenot -100 Poisto yhteiskunnallisista investoinneista (kunta) -363 Työpanokset arvo 300 Yhteensä -553 Palkkatuettu työ -936 Työnjohto -320 Muut välilliset kustannuspaikan menot -100 Poisto yhteiskunnallisista investoinneista (kunta) -363 Työpanoksen arvo (75 % palkasta) Kunnallisverotulot 50 sitä suuremmat menetyksen, mitä tuottavammasta työvoimasta on potentiaalisesti kyse. Työkykyä, taitoa ja vahvuuksia on jäljellä jokaisella. Työllistämisen tulee kuitenkin olla kansantaloudellisesti perusteltua, vaikka työ ja osallisuus sinänsä voivat tukea henkilön tarpeellisuuden tunnetta ja päivittäistä 157

10 selviytymistä. Siksi syrjäytymiskehitykseen pitäisi puuttua varhaisemmassa vaiheessa. Työnteolla on paljon positiivisia vaikutuksia, ihmissuhteisiin, elämän tarkoitukseen, päihteiden käyttöön ja kaikenlaiseen elämänhallintaan. Tämä saattaa säästää terveydenhuollon menoja sen lisäksi, että se parantaa asianomaisen elämänlaatua. Työllistymistavoite on monille pitkään työttömänä olleille liian vaativa. Liian suoraviivainen eteneminen työllistämistoimenpiteisiin voi myös estää pitkäaikaistyöttömien kuntouttamisen työmarkkinoille ja kestävämmän pohjan luomisen työllistymiselle (Valtiontalouden tarkastusvirasto 2011). Osatyökykyisten työllistämiseksi työnantajilta puuttuu tietoa ja osaamista esimerkiksi apuvälineiden käytöstä työpaikalla sekä työn sopeuttamisesta (Nevala ym. 2011). Kohtuullinen mukauttaminen tarkoittaa fyysiseen työympäristöön tehtäviä muutoksia, kuten työn uudelleen organisointia, osa-aikatyötä, joustavia työaikoja tai yleisiin käytäntöihin tehtäviä muutoksia (Kreisman & Palmer 2001, Lee 1996). Työterveyslaitoksen työn ja työolosuhteiden mukauttamisesta osatyökykyisille tehdyssä tutkimuksessa mukauttamisratkaisujen kohteina olivat työaikajärjestelyt (45 %), vaikutusmahdollisuudet työhön (41 %), työpisteen ominaisuudet (40 %), työtehtävät (40 %), avun saaminen työpaikalla (38 %), työterveyshuollon palvelujen esteettömyys (35 %), työvälineet, koneet, laitteet (34 %), työasennon ylläpitäminen (29 %), työmäärä ja työtahti (28 %) ja auton pysäköinti (25 %) (Nevala ym. 2011). Sosiaali- ja terveysministeriön asiantuntijaryhmä esitti (2011) heikossa työmarkkina-asemassa olevien työelämäosallisuuden lisäämiseksi poliittista sitoutumista kaikkien työikäisten työelämäosallisuuden mahdollistamiseen, jotta voidaan taata heikossa työmarkkina-asemassa olevien henkilöiden hyvinvoinnin lisääntyminen ja yhteiskunnallisen osallisuuden kasvu, sekä samalla turvata työvoiman saatavuus väestön ikääntyessä. Ryhmä esitti mm. työvalmentajapalvelujen laajempaa käyttöä, avustavien työtehtävien lisäämistä kuntasektorilla sekä sosiaalisten, työllistämiseen liittyvien kriteereiden käytön vahvistamista julkishankintojen kilpailuttamisessa. Asiantuntijaryhmä katsoi myös, että sosiaalisen työllistämisen lainsäädäntö tulee koota yhdeksi laiksi ja kuntouttavan työtoiminnan lainsäädäntö uudistaa. Työllisyystoimenpiteiden vaikuttavuuden parantaminen edellyttäisi entistä yksilöllisempiä ja sisällöltään laadukkaita toimenpiteitä, jotka ovat myös riittävän pitkäaikaisia. Tällaiset toimenpiteet tulevat kalliiksi ja niiden panos-tuotos-suhde saattaa jäädä alhaiseksi. Tämä on kuitenkin ainoa keino monien pitkään työttömänä olleiden saamiseksi takaisin avoimille työmarkkinoille. Vaikuttavuutta lisää, kun toimenpiteitä aikaistetaan. Työttömyyteen tulisi puuttua silloin, kun työllistymismahdollisuudet ovat vielä hyvät. Mitä pitempään henkilö ehtii olla työttömänä, sitä pienemmät ovat mahdollisuudet uudelleen työllistymiseen. Työpaikkojen löytämiseksi tarvittaisiin enemmän yritysten ja työnantajien kanssa tehtävää konkreettista yhteistyötä (Valtiotalouden tarkastusvirasto 2011). 158

11 Hankinnat, vanhuspalvelut ja hoivan tukitehtävät Hoivapalvelujen ja kotiin annettavien palvelujen kysyntä kasvaa väestön ikääntyessä ja toisaalta lapsiperheiden ja vammaisten henkilöiden palvelutarpeisiin voidaan vastata nykytilannetta monipuolisemmin. Lisäksi kuntien henkilökunta ikääntyy ja sijaisista on pulaa. Seurauksena on työntekijöiden lisääntyvä väsyminen ja jaksamattomuus. Töiden uudelleen organisoinnilla voidaan tukea hoitotyössä jaksamista ja tuoda lisätyövoimaa tehtäviin, joissa ei tarvita hoitoalan koulutusta (Kattainen & Kinnunen 2012). Sosiaalisilla yrityksillä on hyvät mahdollisuudet tarjota työntekijöitä tukitehtäviin ja tukipalveluihin. Hoivan tukitehtävien ja -palveluiden laajamittainen käyttöönotto olisi palveluinnovaatio, joka edistäisi työllisyyttä ja parantaisi työvoiman saatavuutta sosiaali- ja terveyspalveluihin. Pitkäaikaistyöttömät, vammaiset ja osatyökykyiset henkilöt muodostavat merkittävän työvoimareservin, joka olisi hyödynnettävissä uusin tavoin järjestetyissä hyvinvointipalveluissa. Etelä-Suomen alueella sosiaalisten yritysten määrää voitaisiin lisätä ja hyödyntää sosiaalisten yritysten mahdollisuutta vaikeasti työllistyvien työllistäjinä ja monipuolistaa palveluita ja elinkeinon tuottamisen tapoja. Vahvistamalla sosiaalisten yritysten toimintaedellytyksiä ja mahdollisuuksia sekä lisäämällä sosiaalisten yritysten toiminnan tuntemusta saadaan sosiaalisten yritysten määrä kasvuun ja sitä kautta lisää työvoimaa ja hyvinvointipalveluita hoivan tukitehtäviin ja hoiva-assistentin tehtäviin (Kattainen & Kinnunen 2012). Päätelmät Periaatteessa kaikki ihmiset ovat yhdenvertaisia ja kaikilla pitäisi olla yhtäläiset mahdollisuudet elää ja toimia yhteiskunnassa. Kuitenkin yhteiskunnan rakenteelliset esteet ja vallitsevat asenteet rajoittavat ihmisten itsenäistä suoriutumista, itsemääräämisoikeutta ja yhteiskunnallista osallisuutta. Palkallinen työnteko on osallisuuden ja taloudellisen itsenäisyyden kivijalka. Työ tarjoaa kaikille mahdollisuuden rakentaa omaa hyvinvointia, torjua köyhyyttä ja syrjäytymistä. Käytännössä sosiaalisten näkökulmien hyödyntämiselle julkisissa hankinnoissa on hyvät edellytykset kuntien palvelu- ja hankintastrategioiden kautta. Sosiaalisten näkökulmien soveltamista on jo kokeiltu useissa kaupungeissa menestyksellisesti (Luostarinen ym. 2010). Lisäksi hoivan tukitehtäviä ja hoiva-assistentin tehtäviä voidaan identifioida sosiaali- ja terveyspalveluissa (Kattainen & Kinnunen 2012) ja samanlaista metodia käyttää monien muidenkin tehtävien löytämiseen. Lisäksi sosiaali set ja yhteiskunnalliset yritykset voivat toimia välittäjinä työvoiman tarpeen ja tarjonnan välillä ja helpottaa ruuhkahuippuja eri aloilla joustavasti yhdistettynä esimerkiksi työpankkitoimintaan. 159

12 Lähteet: Arnkil, R., Spangar, T. & Jokinen E. (2012) Selvitys heikossa työmarkkina-asemassa olevien palveluista Pohjoismaissa sekä Alankomaissa, Iso-Britanniassa, Saksassa ja Ranskassa. Työ- ja elinkeinoministeriö COM (2001) 566 final. Interpretative communication of the Commission on the Community law applicable to public procurement and the possibilities for integrating social considerations into public procurement of October 15th COM (2011) 681. EU policy on corporate social responsibility COM (2011) 681. A renewed EU strategy for Corporate Social Responsibility. Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. Defourny, J. & Nyssens, M. (eds.) (2008) Social enterprise in Europe: Recent trends and developments. EMES European Research Network. WP no. 08/01. Defranceschi, P., Vidal, A.-O. & Moschitz, S. (2007) Respiro guide on socially responsible procurement of building construction works. Local Government of Sustainability. Eurocities. Belgia Euroopan komissio: tulkitseva tiedoksianto ( ) sekä opas: Sosiaalinen ostaminen: Opas sosiaalisten näkökulmien huomioonottamisesta julkisissa hankinnoissa Heponiemi, T., Wahlströn, M., Elovainio, M., Sinervo, T., Aalto, A.-M. & Keskimäki, I. (2008) Katsaus työttömyyden ja terveyden välisiin yhteyksiin. TEM. Työ ja yrittäjyys. Vol ILO Tri-partite Declaration of Principles on Multinational Enterprises and Social Policy, Julkisten hankintojen tilastot vuodelta Karjalainen, V. & Karjalainen, J. (2011) Kuntouttava työtoiminta kunnissa: Arvioita toiminnan järjestämistavasta ja kehityssuunnasta. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos. Helsinki Kerätär, R. & Karjalainen, V. (2010) Pitkäaikaistyöttömillä on runsaasti hoitamattomia mielenterveyden häiriöitä. Suomen lääkärilehti. Vol Kesä, M. (2011) Esitys Teemasessio III:ssa: Talous vammaisten ja osatyökykyisten työllistymisen taloudellisia ulottuvuuksia. Vates-päivät Koski, E., Lindqvist, P. & Mäntylä, M. (2009) Vastuuta, vuorovaikutusta ja välittämistä. Sopimuksellisuuskäsikirja. Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän julkaisuja 11/ Kreisman, R. & Palmer, R. (2001) Reasonable Accommodation under the ADA: What s an Employer to Do? Cornell University, an invited paper. Cornell Hotel and Restaurant Administration Quarterly, Oct Nov Kujanpää, J. (2010) Sosiaaliset kriteerit ja niiden käyttömahdollisuudet julkisissa hankinnoissa. Vates Laki julkisista hankinnoista 348/2007. Laki julkisista työvoimapalveluista 1295/2002. Laki Kansaneläkelaitoksen kuntoutus- ja kuntoutusrahaetuuksista 566/2005. Laki sähköisestä huutokaupasta ja dynaamisesta hankintajärjestelmästä 698/2011. Laki vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista 349/2007 (ns. erityisalojen hankintalaki). Lee, B. (1996) Legal requirements and employer responses to accommodating employees with disabilities. Human Resource Management Review. Vol 6. No

13 Lehto, M. (2011) Kaikki mukaan! Osatyökykyiset työmarkkinoilla. Sosiaali- ja terveysministeriö Lilja, T. (2011) Vajaakuntoisten työmarkkinamahdollisuudet sosiaalisen yrityksen tapauksessa. Työpoliittinen Aikakauskirja 3/2011. Luostarinen, S., Kinnunen, K. & Eskola, S. (2011) Sosiaaliset näkökulmat julkisissa hankinnoissa lähtökohtia, kokemuksia ja mahdollisuuksia. Juvenes Print Manka, M.-L. (2008) Tiikerinloikka työniloon ja menestykseen. Talentum Media. Helsinki Manka, M.-L. (2007) Työrauhan julistus, miten olla ihmisiksi alaisena ja esimiehenä. Kirjapaja. Helsinki Moschitz, S., Grippa, F., Defranceschi, P. & Vidal, A.-O. (2007) Respiro guide on socially responsible procurement of textiles and clothing. Local Government of Sustainability. Eurocities. Belgia Moschitz, S. (2005) The CARPE guide to responsible procurement. Eurocities. Belgia Myrskylä, P. (2012) Hukassa Keitä ovat syrjäytyneet nuoret? Elinkeinoelämän valtuuskunta. Helsinki Neuvoston direktiivi 89/665/ETY, annettu 21 päivänä joulukuuta 1989, julkisia tavaranhankintoja ja rakennusurakoita koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksenhakumenettelyjen soveltamista koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta (ns. Valvontadirektiivi 89/665/ETY). Nevala, N, Kalliomäki-Levanto, T., Jääskeläinen, K., Hirvonen, M., Pekkarinen, A. & Elo, J. (2011) Työn sisältö ja työolosuhteiden mukauttaminen avoimilla työmarkkinoilla toimivilla vammaisilla ja pitkäaikaissairailla.työterveyslaitos OECD Guidelines for Multinational Enterprises Pohjonen, M. & Pekkala, E. (2010) Hankintojen kilpailuttaminen ja sopimusehdot. Tietosanoma Pöyhönen, E., Hänninen, E., Merenmies, J., Lilja, I., Kostilainen, H. & Mankki, J. (2010) Sosiaaliset ja yhteiskunnalliset yritykset: Uuden talouden edelläkävijöitä? Yhteinen yritys hanke. THL. Helsinki Sairasvakuutuslaki 1224/2004. Soininvaara, O. (2010) SATA-komitea. Teos Sosiaali- ja terveysministeriö. Työelämäosallisuuden lisääminen on yhteinen asia. STM. TEM ja Kuntaliitto. STM raportteja 2011: Sosiaalinen ostaminen: opas sosiaalisten näkökohtien huomioonottamisesta julkisissa hankinnoissa. Luxembourg TEM. Pitkäaikaistyöttömyyden hoitamisesta työvoimavarojen turvaamiseen. Rakennetyöttömyyttä koskevat kehittämislinjaukset. TEM. Helsinki Työllisyysasetus 737/1987. Työterveyshuoltolaki 1383/2001. UN 10 principles of the UN Global Compact UN Guiding Principles on Business and Human Rights Valtioneuvoston asetus julkisista hankinnoista 614/2007. Valtiontalouden tarkastusvirasto. Pitkäaikaistyöttömien työllistyminen ja syrjäytymisen ehkäisy. Tuloksellisuustarkastuskertomus 229/2011.Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuskertomus 7/2011. Vammaisten ja vajaakuntoisten työllistämisen kokonaiskartoitus. STM:n raportteja 6/2001. Helsinki. 161

14 2001. Virkkunen, H. (2011) Julkisista hankinnoista virtaa paikallistalouteen. Seminaari Jyväskylässä. Avauspuheenvuoro Vuokko, A., Juvonen-Posti, P. & Kaukinen, A. (2011) Miten lääkäri arvioi työttömän toimintakykyä? Suomen lääkärilehti. Vol 66. No Wilska, T.-A. (toim.) (2006) Uskon asia. Nuorisobarometri OPM, Nuorisotutkimusverkosto, Nuoriso asiain Neuvottelukunta. Nykypaino YK. Convention on the Rights of Persons with Disabilities (Yleissopimuksessa vammaisten henkilöiden oikeuksista) Ylipaavalniemi, P., Sariola, L., Marniemi, J. & Pekkala, T. (2005) Sosiaalisen työllistämisen toimialan käsitteet. VATES-säätiön julkaisuja. Vates. 162