Pk-yritysten kansainvälistymisrahoitustyöryhmän

Transkriptio

1 Pk-yritysten kansainvälistymisrahoitustyöryhmän mietintö Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja Konserni 44/2008

2 Pk-yritysten kansainvälistymisrahoitustyöryhmän mietintö Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja Konserni 44/2008

3 Julkaisusarjan nimi ja tunnus Käyntiosoite Postiosoite Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja Aleksanterinkatu 4 PL 32 Puhelin HELSINKI VALTIONEUVOSTO Telekopio (09) Konserni 44/2008 Tekijät (toimielimestä: nimi, puheenjohtaja, sihteeri) Pk- yritysten kansainvälistymisrahoitustyöryhmä Puheenjohtaja Risto Paaermaa Sihteeri Katri Kosonen Sihteeri Christina Snellman Julkaisuaika Tammikuu 2009 Toimeksiantaja(t) Työ- ja elinkeinoministeriö Toimielimen asettamispäivä Julkaisun nimi Pk-yritysten kansainvälistymisrahoitustyöryhmän mietintö Tiivistelmä Työ- ja elinkeinoministeriö asetti työryhmän, jonka tehtäväksi annettiin tarkastella Finnvera Oyj:n tuotevalikoimaa ja sitä säätelevää oikeusnormistoa pk-yritysten kansainvälistymiseen liittyvien rahoitusmahdollisuuksien kannalta. Työryhmän tuli laatia ehdotukset kansallisen sääntelyn tarkistamisesta sekä laatia mahdolliset toimenpide-ehdotukset Finnvera Oyj:n kansainvälistyville pk-yrityksille tarjoamien rahoitustuotteiden kehittämiseksi. Työryhmä luovutti mietintönsä työ- ja elinkeinoministeriölle. Toimeksiantonsa mukaisesti työryhmä valmisteli ehdotuksensa Finnvera Oyj:tä säätelevän normistoon tehtävistä muutoksista ja laati toimenpide-ehdotukset kansainvälistymisrahoitustuotteiden kehittämisestä siten, että ne palvelisivat aikaisempaa paremmin kansainvälistyvien pk-yritysten tarpeita. Mietinnössä on erityisesti tarkasteltu investointitakuita sekä kansainvälistymislainoja ja -takauksia, niiden sääntelyyn liittyvää suomalaisen intressin vaatimusta sekä suhdetta EU:n valtiontukisäännöstöön sekä muuhun alan kansainväliseen sääntelyyn. Työryhmä ehdottaa vientitakuutoiminnassa noudatettavista periaatteista annetun valtioneuvoston asetuksen (558/2001) 1 :ää tarkistettavaksi suomalaisen intressin osalta siten, että suomalaisen intressin katsotaan toteuvan paitsi silloin, kun investointi hyödyttää merkittävällä tavalla taloudellista kehitystä Suomessa, myös silloin kun se hyödyttää Suomessa liiketoimintaa harjoittavan pk-yrityksen kansainvälistymistä. Asetuksen 2 :n osalta ehdotetaan, että kaupallisen riskin vientitakuu voitaisiin myöntää, jos hankkeen rahoituksessa toteutuu riittävä riskinjako kansainvälisen kehitysrahoituslaitoksen tai muun rahoituslaitoksen kanssa. Valtioneuvoston sitoumukseen Finnvera Oyj:lle luotto- ja takaustappioiden osittaisesta korvaamisesta (48/023/1998) ehdotetaan tehtäväksi vastaava täsmennys suomalaisen intressin osalta. Lisäksi tappiokorvaussitoumusta ehdotetaan muutettavaksi siten, että tappiokorvaus kansainvälistymisrahoituksessa korotettaisiin vastaavalle tasolle kuin kasvuyritysten luottoihin ja takauksiin liittyvät korvaukset. Luotonsaajayhtiön määrittelyyn ja investoinnin kohdemaata koskeviin vaatimuksiin ehdotetaan myös joustavuutta lisääviä muutoksia. Työ- ja elinkeinoministeriön yhdyshenkilö: Konserniohjausyksikkö/Christina Snellman, puh Asiasanat Pk-yritys, vienti, kansainvälistyminen, vientitakuut, suomalainen intressi, valtiontuki ISSN Kokonaissivumäärä 53 Julkaisija Työ- ja elinkeinoministeriö Kieli Suomi ISBN Hinta 13 Kustantaja Edita Publishing Oy

4 Työ- ja elinkeinoministeriölle Työ- ja elinkeinoministeriö asetti työryhmän, jonka tehtäväksi annettiin vientitakuulainsäädäntöön kuuluvien kansainvälistymisrahoitustuotteiden valmistelu. Työryhmän tuli kartoittaa Finnvera Oyj:n tiettyjen rahoitustuotteiden toimivuutta pk-yritysten kansainvälistymiseen liittyvien toimintaedellytysten kannalta. Työryhmän tuli laatia ehdotukset kansallisen sääntelyn tarkastamisesta sekä laatia mahdolliset toimenpide-ehdotukset Finnvera Oyj:n kansainvälistyville pk-yrityksille tarjoamien rahoitustuotteiden kehittämiseksi. Työryhmän puheenjohtajaksi määrättiin johtaja Risto Paaermaa työ- ja elinkeinoministeriöstä. Työryhmän jäseniksi määrättiin lainsäädäntöneuvos Kari Parkkonen ja teollisuusneuvos Eeva-Liisa Virkkunen työ- ja elinkeinoministeriöstä. Työryhmän muiksi jäseniksi nimettiin hallitusneuvos Veikko Kantola valtiovarainministeriöstä, lähetystöneuvos Anne Ahonen ulkoasiainministeriöstä, liiketoimintajohtaja Annamarja Paloheimo Finnvera Oyj:stä, rahoituspäällikkö Jari Mehto Finnvera Oyj:stä sekä johtaja Risto Suominen Suomen Yrittäjät ry:stä. Kaupallinen neuvos Kimmo Sinivuori on osallistunut pääasiallisesti työryhmän työskentelyyn Anne Ahosen sijaisena. Työryhmän sihteereiksi nimettiin lakiasiainpäällikkö Katri Kosonen Finnvera Oyj:stä ja ylitarkastaja Christina Snellman työ- ja elinkeinoministeriöstä. Työryhmä otti nimekseen pk-yritysten kansainvälistymisrahoitustyöryhmä. Työryhmä on kuullut asiantuntijoina seuraavia henkilöitä: Tutkimusjohtaja Raija Rissanen, Finnvera Oyj Investment manager Mikko Kuuskoski, Finnfund Hallituksen puheenjohtaja Tuomo Sipilä, Investor Net Oy Johtaja Esa Tuomi, Nordea Pankki Suomi Oyj Apulaisjohtaja Pekka Karkovirta, Finnvera Oyj Työryhmä on pitänyt yhdeksän (9) kokousta.

5 Työryhmän tuli toimeksiantonsa mukaisesti saada työnsä valmiiksi mennessä. Saatuaan tehtävänsä suoritetuksi työryhmä antaa kunnioittavasti mietintönsä työ- ja elinkeinoministeriölle. Helsingissä 31 päivänä lokakuuta 2008 Risto Paaermaa Kari Parkkonen Eeva-Liisa Virkkunen Veikko Kantola Risto Suominen Annamarja Paloheimo Anne Ahonen Jari Mehto Katri Kosonen Christina Snellman

6 Sisällysluettelo Esipuhe... 5 Sisällysluettelo Johdanto Yleistä Rajaukset Vientitakuulain mukainen rahoitus Investointitakuu poliittisen riskin kattamiseksi Investointitakuu kaupallisen riskin kattamiseksi Kansainvälistymislainat ja -takaukset Kansallisen sääntelyn erityiskysymyksiä Valtion erityisrahoitustoiminta ja markkinapuute Suomalainen intressi Kansainvälinen sääntely OECD:n piirissä hyväksytty järjestely EU:n valtiontukisääntely Yleistä EU:n valtiontukisääntelystä Epäsuora kansainvälistymisrahoitus de minimis -asetuksen mukaisena rahoituksena Investointitakuut ja valtiontukisäännösten soveltuminen niihin Investointitakuisiin soveltuvat tukimuodot Mikä yritys katsotaan tuen saajaksi Investointitakuuseen soveltuvat tukimuodot Kansainvälinen vertailu... 28

7 7 Muutostarpeet Epäsuora kansainvälistymisrahoitus ja muutostarpeet luotto- ja takaustappiokorvaussitoumukseen Suomalaisen intressin määrittely Luotonsaajan määrittely Kohdemaan maaluokitus Tappiokorvauksen määrä Rahoituksen suuntaaminen myös pk-yritysmäisille suuryrityksille Investointitakuut ja muutostarpeet vientitakuusääntelyyn Erityiset syyt kaupallisen riskin investointitakuun myöntämiseksi Työryhmän suositukset Ratkaisuehdotukset yksittäisiin muutostarpeisiin Suomalaisen intressin määrittely Luotonsaajayhtiön määrittely epäsuorassa kansainvälistymisrahoituksessa Kohdemaan maaluokitus epäsuorassa kansainvälistymisrahoituksessa Tappiokorvauksen määrä Rahoituksen myöntäminen Finnveran omalla riskillä Investointitakuun myöntäminen suojaamaan kaupallista riskiä Notifiointi EU:n komissiolle Seuranta ja raportointi Yhteenveto tappiokorvaussitoumukseen ehdotetuista muutoksista Yhteenveto vientitakuuasetukseen ehdotetuista muutoksista Taloudelliset vaikutukset Liite 1 Kv-rahoitusasiakkaiden taloudellinen tila Liite 2 Kansainvälistymistuotteiden vertailu... 46

8 9 1 Johdanto 1.1 Yleistä Kilpailukyvyn säilyttämiseksi talouden rakenteen on muututtava teknologian kehityksen ja markkinoiden muutoksen mukana. Tässä mielessä kasvavat ja kansainvälistyvät pk-yritykset ovat keskeisessä roolissa. Ne ottavat käyttöön uudet toimintatavat ja teknologiat ja ne löytävät uudet kasvavat markkinat. Kansainvälistyvä pk-yritys onkin usein erikoistunut uuteen teknologiaan ja sen markkinat ovat globaalit. Kansainvälistyvän pk-yrityksen ulkoisen rahoituksen tarve voi olla suuri ja se voi kohdata vaikeuksia rahoituksen saannissa juuri siksi, että uuden teknologian ja uusien markkinoiden riskit ovat vaikeasti arvioitavissa. Markkinat eivät välttämättä toimi näiden yritysten kohdalla hyvin. Siksi julkisella innovaatiorahoituksella ja kansainvälistymisrahoituksella on rooli kansainvälistyvien pk-yritysten rahoituksessa. Globaalia kilpailua on viime vuosikymmeninä leimannut voimakas erikoistuminen. Erityisesti pienten maiden yritysten strategiana on ollut erikoistua kapeille tuotealueille ja samalla laajentaa markkinansa maailmanlaajuisiksi. Erikoistumiseen ja osaamiseen perustuva strategia johtaa väistämättä toimimaan globaalisti. 1 Pääministeri Matti Vanhasen II hallituksen hallitusohjelmassa on sitouduttu yritysten kasvun ja kansainvälistymisen edellytyksien parantamiseen. 2 Kaikista suomalaisista yrityksistä pienten ja keskisuurten yritysten osuus on yli 99 %. 3 Tilanne on sama muualla Euroopassa; esimerkiksi EU:ssa toimivista yrityksistä 99 prosenttia on pk-yrityksiä ja niissä on suurin osa eurooppalaisista työpaikoista. 1 Osaava, avautuva ja uudistuva Suomi. Suomi maailmantaloudessa -selvityksen loppuraportti. Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 19/2004, s Vanhasen hallitusohjelmassa ( ) todetaan muun muassa: Hallitus tehostaa toimia yrittäjyyden edellytysten parantamiseksi ja entistä suotuisamman yritysympäristön luomiseksi. Erityisesti pienten ja keskisuurten yritysten teknologiaperustaa, liiketoimintaosaamista ja tuottavuutta vahvistetaan. Yritysten kasvun ja kansainvälistymisen edellytyksiä parannetaan. Yritystukien vaikuttavuutta parannetaan suuntaamalla rahoitusta yritysten osaamisen, kasvun, verkostoitumisen ja kansainvälistymisen edistämiseen. 3 Tilastokeskuksen yritysrekisterin perusteella Suomessa oli vuonna yritystä. Näistä suuria, eli 250 henkilöä tai enemmän työllistäviä, yrityksiä oli 0,2 prosenttia ja pk-yrityksiä 99,8 prosenttia kaikista yrityksistä.

9 10 Kansainvälistyvien pk-yritysten haasteena on ollut saada rahoitusta kansainvälistymishankkeisiin, jotka pk-yritysten osalta usein arvioidaan melko riskipitoisiksi ja joihin sen vuoksi on ollut vaikea saada puhtaasti kaupallista rahoitusta. Syyskuussa 2008 alkaneen finanssikriisin kärjistyessä yritysten rahoitusmahdollisuuksien ennakoidaan heikkenevän edelleen ja saatavissa olevan rahoituksen hinnan nousevan. Markkinapuutteiden korjaaminen julkisesti tuetun rahoituksen avulla nousee tällöin keskeiseen asemaan. Markkinapuutteiden korjaamisen tulee tapahtua siten, että julkisesti tuettu rahoitus ei syrjäytä yritysten markkinaehtoista rahoitusta rahoitusmarkkinoiden häiriötilassa tai tulevaisuudessa rahoitusmarkkinoiden tilanteen vakiintuessa. Markkinapuutteen korjaamiseksi rakennettu tukijärjestelmä ei saisi hidastaa pääomamarkkinoiden kehittymistä ja kasvamista, vaan tukijärjestelmän rakenteita tulee edelleen kehittää siten, että edellytykset rahoitusmarkkinoiden kehittymiselle ja yritysten markkinaehtoisen rahoituksen hankinnalle tehostuvat. Suomessa toimivien pk-yritysten vientiä ja kansainvälistymistä edistäviä, julkisesti tuettuja ja valtion erityisrahoitusyhtiö Finnvera Oyj:n myöntämiä ja hallinnoimia rahoitustuotteita ovat vientitakuut ja investointitakuut, joilla pk-yritys tai sitä rahoittava rahoituslaitos voi suojautua vientikauppaan tai ulkomaiseen investointiin liittyviltä riskeiltä. Myös Finnveran kansainvälistymislainoilla ja -takauksilla voidaan parantaa pk-yrityksen kansainvälistymisen rahoitusmahdollisuuksia. Näitä rahoitustuotteita voidaan käyttää muun muassa ulkomaille etabloituvan suomalaisen pk-yrityksen ulkomaisen tytäryhtiön, yhteisyrityksen tai toimipaikan rahoitustarpeiden kattamiseen. Kansainvälistymislainat ja -takaukset on tarkoitettu niin sanottuun epäsuoraan kansainvälistymisrahoitukseen, jossa luottoriski kohdistuu Suomessa toimivaan yritykseen, kun taas investointitakuu voidaan antaa kohdemaahan perustetun yrityksen ottaman luoton vakuudeksi siten, että luottoriski kohdistuu suoraan tuohon ulkomaiseen yritykseen. Finnveran kansainvälistymisrahoituksen tuotteiden ehdot eivät ole täysin vastanneet pk-yritysten käytännön tarpeita. Vientitakuulain nojalla myönnettävien investointitakuiden myöntämisen edellytykset on määritelty suurten yritysten suuria investointihankkeita silmällä pitäen. Siten nämä takuut eivät ole käytännössä soveltuneet pk-yritysten hankkeisiin, jotka ovat kansantaloudellisesti tarkasteltuna pienehköjä ja joiden rahoittamiseen kansainvälisillä kehitysrahoituslaitoksilla ei ole ollut suurta intressiä. Epäkohtana on pidetty myös sitä, että huolimatta pk-yritysten kansainvälistymisen edistämisen elinkeinopoliittisesta merkityksestä ovat ehdot valtion Finnveralle maksamien kansainvälistymislainojen ja -takausten tappiokorvausten osalta olleet tiukemmat kuin muilla kasvuyrityksille suunnatuilla tuotteilla. Tämä on näkynyt kansainvälistymistuotteiden hinnoittelussa siten, että niistä on jouduttu perimään muita kasvuyrityksille suunnattuja tuotteita korkeampi hinta.

10 11 Joka kuudennen pk-yrityksen tuotteita viedään ulkomaille itse vietynä tai osana jonkin toisen kotimaisen yrityksen tuotekokonaisuutta. Vientiä harjoittavien yritysten osuus kasvaa yrityskoon kasvaessa. Pk-yritysten vienti on painottunut enemmän lähialueille (Venäjä, Baltian maat ja Ruotsi) kuin suurten yritysten vienti, joka suuntautuu enemmän kaukomaille Kaakkois-Aasiaan ja Pohjois-Amerikkaan. Vientiä on useimmin kasvuhakuisilla kuin ilman kasvutavoitteita olevilla yrityksillä. Pk-yritysten ulkomailla sijaitsevien yksiköiden (tytäryhtiöt yms.) lukumäärästä ei ole olemassa tutkittua tietoa. Arvioiden mukaan noin kahdella prosentilla pk -teollisuusyrityksistä on tuotantolaitoksia ulkomailla. Nämä yritykset ovat enimmäkseen kasvuhakuisia, työntekijän yrityksiä. Työ- ja elinkeinoministeriön pk-yritysten toimintaympäristö- ja kehitysnäkymät selvityksen mukaan seuraavan 2 3 vuoden aikana kolmasosa jo ulkomailla toimivista pk-yrityksistä aikoo laajentaa edelleen toimintaansa. Lisäksi viisi prosenttia niistä pk-yrityksistä, jotka eivät vielä toimi ulkomailla, aikoo siirtää toimintojaan sinne. 4 Finnvera on rahoittanut eniten kansainvälistymishankkeita Venäjälle ja Baltian maihin. Suomalaisten yritysten suosituimpia etabloitumiskohteita ovat olleet Ruotsi, Yhdysvallat, Iso-Britannia, Venäjä, Singapore, Puola, Norja, Hollanti, Saksa, Latvia, Ranska, Viro ja Kiina Rajaukset Työryhmä keskittyi työssään sellaisiin rahoitustuotteisiin, jotka on tarkoitettu pk-yritysten ulkomaille etabloitumisen tukemiseksi. Tässä merkityksessä tarkastelun kohteena oli nimenomaisesti vieraan pääoman ehtoinen rahoitus ja siihen liittyvät vakuusjärjestelyt, joten tarkastelun ulkopuolelle jäivät pk-yritysten avustustyyppinen rahoitus, pääomasijoittamiseen sekä muuhun oman pääoman ehtoiseen rahoitukseen (venture capital -toiminnot) liittyvä rahoitus. Työryhmän tarkastelun ulkopuolelle jäivät niin ikään muu kansainvälistymisrahoitus kuten EU:n rahoituksen välitys, UM:n hankerahoitus lähialueille sekä viennin edistämiseen tarkoitetut rahoitusinstrumentit. Huomiota kiinnitettiin kuitenkin siihen, että mahdollisuudet kohdemaissa saatavilla olevan julkisen tuen hyväksikäyttöön on otettava huomioon. Työryhmä on huomioinut kansainvälisen sääntely-ympäristön asettamat rajoitukset (OECD, EU, WTO). Muiden maiden kansainvälistymistuotteiden vertailulla 4 Yrittäjyyskatsaus Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 25/2008, s Suosituimmat etabloitumis-kohteet sisältävät myös suuryritysten etabloitumiset.

11 12 haluttiin varmentaa se, että tarkastelu ottaa huomioon suomalaisten yritysten kilpailukyvyn säilymisen. Taulukko 1 kuvaa pk-yritysten kansainvälistymisrahoitusta sääntelevää kotimaista ja kansainvälistä säädöskokonaisuutta työryhmän toimeksiannon rajaukset huomioiden (ks. jäljempänä kohta 8. Työryhmän suositukset). Työryhmä on soveltanut pk-yritysten määritelmään EU:n komission suositusta mikroyritysten sekä pienten ja keskisuurten yritysten määritelmästä (2003/361/EY). 6 6 Komission määritelmän mukaan pk-yritykseksi luetaan yritys, jonka henkilöstön määrä on alle 250 henkeä ja vuotuinen liikevaihto on enintään 50 milj. euroa tai tase enintään 43 milj. euroa laskettuna suosituksen edellyttämällä tavalla. Yritys on aina pk-yritys, kun se täyttää nämä molemmat kynnysarvot ja kun sen pääomasta tai äänimäärästä alle 25 prosenttia on toisen yrityksen tai julkisyhteisön hallussa.

12 13 2 Vientitakuulain mukainen rahoitus Vientitakuutoiminnan päätarkoitus on vahvistaa Suomen taloudellista kehitystä vientiä ja yritysten kansainvälistymistä edistämällä. Valtio takaa viimekädessä vientitakuujärjestelmän nojalla myönnettyjen vientitakuiden kautta suomalaisten tuotteiden viennistä ja suomalaisten yritysten ulkomaaninvestoinneista aiheutuvat tappiot. Vientitakuutoiminnan peruslähtökohta on suomalaisen intressin huomioiminen. Vientitakuilla pyritään saamaan suomalaisyritykset tasavertaiseen ja kilpailukykyiseen rahoitusasemaan suhteessa kilpailijamaiden yrityksiin, ja siten hyödyttämään Suomen kansantaloutta. Vientitakuutoiminnalla täydennetään yksityisen rahoitussektorin palveluja sellaisen rahoitustoiminnan osalta, johon yksityinen rahoitussektori ei tappionvaaran laadun tai laajuuden vuoksi osallistu. Kyse on näin ollen julkisesta toiminnasta markkinapuutealueilla. Laki valtion vientitakuista (422/2001) ja valtioneuvoston asetus vientitakuutoiminnassa noudatettavista periaatteista (558/2001) muodostavat vientitakuutoiminnan säädösperustan. Vientitakuulainsäädännön soveltamisala kattaa teollisuustuotteiden lisäksi valmistus- ja patenttioikeuksien, suunnittelu-, asennus-, rakennus- ja muun työn viennin. Laki valtion vientitakuista on puitelakityyppinen säännös, joka ei sisällä toimialarajoituksia. Sen mukaan vientitakuut myönnetään viennistä tai ulkomaille suuntautuvista investoinneista syntyvän tappionvaaran varalle (lain 2 :n 2 mom). Valtioneuvoston asetuksessa on vahvistettu vientitakuutoiminnassa noudatettavat yleiset periaatteet, joita sovelletaan vientitakuihin liittyvissä sopimuksissa ja sitoumuksissa. Vientitakuita ovat luottoriskitakuu, ostajaluottotakuu, remburssitakuu, investointitakuu, rahoitustakuu ja vastatakuu. Investointitakuuta lukuun ottamatta kyseiset rahoitustuotteet ovat sidoksissa vientiin ja takuilla katetaan joko ulkomaiseen ostajaan tai pankkiin liittyvää luottoriskiä tai suomalaiseen vientiyritykseen liittyvää riskiä lähinnä vientituotteen valmistusaikana. Vientitakuilla voidaan kattaa sekä ns. poliittista riskiä että kaupallista riskiä. Poliittinen riski liittyy ulkomaisten viranomaisten toimiin tai muuhun toimintaympäristössä olevaan riskiin, joka on luotonsaajan toimenpiteistä riippumatonta. Kaupallinen riski on riskin kohteen maksuhaluttomuuteen tai maksukyvyttömyyteen liittyvää riskiä. Investointitakuu poikkeaa muista vientitakuulain takuutyypeistä siinä, että sitä voidaan antaa useisiin eri tarkoituksiin sekä vieraan pääoman että oman pääoman ehtoista rahoitusta varten. Koska investointitakuu ei ole sidoksissa vientiin, se poikkeaa muista vientitakuista myös siinä, että se ei ole OECD:n

13 14 vientiluottokonsensuksen piirissä. Investointitakuun suhdetta EU:n valtiontukisääntelyyn tarkastellaan muistiossa tuonnempana. Vientitakuulain alaisista takuutuotteista työryhmä keskittyi erityisesti sellaiseen investointitakuuseen, joka annetaan ulkomaisen yrityksen saaman vieraan pääoman ehtoisen luoton vakuudeksi ja joka kattaa myös kaupallisen riskin. Vientitakuulain mukaista enimmäistakuuvastuun määrää on vuosien mittaan korotettu takuiden määrän lisääntyessä. Voimassa olevan vientitakuulain 10 :n mukaan kokonaisriskin enimmäisvastuu on 7,9 miljardia euroa. 7 Valtion erityisrahoitusyhtiö Finnvera Oyj myöntää valtion vientitakuut ja hallinnoi niitä. Lähtökohtaisesti vientitakuutoiminnan tulee olla pitkällä aikavälillä itsekannattavaa siten, että takuista perityt maksut vastaisivat niistä aiheutuneita kuluja. Viimekädessä Suomen valtio vastaa Finnveran antamista takuista ja takauksista valtiontakuurahaston kautta (laki valtiontakuurahastosta 444/1998). Vientitakuutoiminnan suurimmat vastuut kohdistuvat tällä hetkellä telakka- ja varustamotoimintaan, telekommunikaatiosektoriin, energiateollisuuteen, kaivos- ja perusmetalliteollisuuteen sekä metsäteollisuuteen ja sen laitteisiin. Käytännössä investointitakuita on myönnetty 3 10 vuoden ajanjaksolle. Vuonna 2007 Finnveran ulkomaisen riskinoton kokonaisvastuut olivat noin 5 miljardia euroa, josta investointitakuita koskeva vastuu oli 78,1 miljoonaa euroa. Noin 1,8 % Suomen viennistä oli vientitakuiden piirissä. Vuonna 2007 poliittisen riskin maihin (muut kuin OECD-maat) suuntautuvasta viennistä noin 4 prosenttia oli vientitakuiden piirissä. 2.1 Investointitakuu poliittisen riskin kattamiseksi Investointitakuu myönnetään korvaamaan ulkomaille suuntautuvasta investoinnista syntyvä tappio. Vientitakuulain mukaan investointitakuita voidaan myöntää investointeihin suuntautuvien poliittisten (muiden kuin kaupallisten) riskien kattamiseen vientitakuulain kokonaisvaltuuden (7,9 mrd. euroa) rajoissa. Investointi on vientitakuulaissa määritelty siten, että sillä tarkoitetaan oman pääoman ehtoista tai muuta rahoitusta, tuotantolaitteita tai -menetelmiä sekä näihin rinnastettavia taloudellisia etuuksia, jotka sijoitetaan yritystoimintaan kohdemaassa. 7 Finnvera Oyj:ltä saatujen tietojen mukaan vientitakuiden kysyntä on vuoden 2008 aikana nelinkertaistunut.

14 Investointitakuulla voidaan kattaa lain mukaan tappio, joka johtuu esimerkiksi sopimusosapuolista riippumattomasta seikasta, kuten säädöksestä, viranomaisen päätöksestä tai toimenpiteestä. Myös ylivoimainen este, joka estää täyttämästä sopimuksen mukaisia velvoitteita tai investoijaa hyödyntämästä investointiaan, kuuluu investointitakuun piiriin. Käytännössä takuu kattaa muun muassa seuraavat poliittiset riskit: sijoitusmaan viranomaisten valuutan vaihtamista ja siirtämistä koskevat rajoitukset investoinnin kansallistaminen, takavarikointi, pakkolunastus tai muut vastaavat sijoitusmaan viranomaisten toimenpiteet sodan, kapinan, vallankumouksen tai muun vastaavan poikkeustilan aiheuttama omaisuuden tuhoutuminen tai toimintojen keskeytyminen 15 Vientitakuulaki ei aseta investointitakuulle erityisedellytyksiä poliittisen riskin kattamiseksi. Investointitakuun myöntämiseen sovelletaan siten samoja riskin arviointia ja hinnoittelua koskevia Finnveran käyttämiä periaatteita kuin niihin takuisiin, jotka myönnetään varsinaisten vientitoimitusten rahoittamiseen. Maan, johon investointi kohdistuu, on oltava Finnveran arvion mukaan takuukelpoinen. Investoija - sijoittajalla on oltava kotipaikka Suomessa sekä riittävät edellytykset investoinnin toteuttamiseen. Investoija-sijoittaja voi myös olla sellainen ulkomainen yritys, jossa Suomessa kotipaikan omaavalla yrityksellä on määräysvalta. 2.2 Investointitakuu kaupallisen riskin kattamiseksi Ulkomaille suuntautuvien investointien yhteydessä syntyvän tappionvaaran varalle on perinteisesti myönnetty vain poliittisen riskin investointitakuita. Valtion vientitakuista annetun 5 :n 2 momentin mukaan vientitakuilla voidaan erityisistä syistä kattaa myös ulkomaille suunnattavien investointien kaupallisia riskejä. 8 Kaupallisella riskillä tarkoitetaan ostajan, luotonsaajan tai takaajan maksukyvyttömyyttä (esimerkiksi konkurssi) tai maksuhaluttomuutta. 8 Investointeihin liittyvän kaupallisen riskin kantoi vuoden 1962 vientitakuulain voimassa ollessa sijoittaja itse ja/tai rahoittava pankki usein yhdessä pankkisyndikaatin kanssa. Vientitakuulainsäädäntöä uudistettaessa vuonna 2001 investoija-sijoittajan rahoitusmahdollisuuksia lisättiin antamalla mahdollisuus myös kaupallisen riskin suojaamiseen.

15 16 Kaupallisen riskin kattaminen on investointitakuun puitteissa mahdollista, mutta rajatuin ehdoin. Erityisenä syynä kaupallisen riskin kattamiseen investointitakuun yhteydessä pidetään rahoituksen saatavuuden turvaamista yhteisrahoitushankkeissa kansainvälisen kehitysrahoituslaitoksen kuten Maailmanpankin tai Pohjoismaiden investointipankin kanssa. 9 Lisäksi kaupallisen riskin investointitakuiden kokonaismäärä on rajattu laissa 200 miljoonaan euroon. Finnvera on todennut investointitakuiden käytön jääneen erittäin vähäiseksi (vain yksi takuupäätös vuosina ) erityisesti vientitakuuasetuksen edellyttämän kansainvälisen kehitysrahoituslaitoksen osallistumisvelvoitteen vuoksi. Investointitakuissa, kuten muissakin vientitakuulain mukaisissa takuissa, takuukate voi olla erisuuruinen kaupallisen ja poliittisen riskin osalta. Tyypillisesti poliittisen riskin takuukate on suurempi ja voi olla jopa 100 %, kun taas kaupalliselle riskille pyritään saamaan riskinjakoa muiden rahoittajien kanssa. Takuukatteiden eroavaisuudet voivat käytännön korvaustilanteessa aiheuttaa ongelmia, jos takuun laukaisseen (maksu)häiriön syytä ei voida selkeästi määritellä. Suomen ja muiden julkisia takuutuotteita tarjoavien maiden välisestä kilpailullisesta näkökulmasta arvioituna kaupallisen riskin kattavien investointitakuutuotteiden tarjonta on vähäistä EU:ssa tai sen ulkopuolisissa OECD-maissa. Esille ei ole tullut, että olisi julkisia rahoituslaitoksia, jotka takaisivat ulkomaisiin investointeihin liittyen myös kaupalliset riskit. Kilpailijamaista esimerkiksi Itävallalla on käytössä investointitakuun kaltaisia, julkisten takuulaitosten kautta hallinnoituja takuutuotteita. Kilpailijamaiden käyttämien instrumenttien osalta työryhmällä on ollut käytössään Finnvera Oyj:n keräämä vertailuaineisto, jota selostetaan muistiossa myöhemmin, ks. kohta 6. 9 Valtioneuvoston asetuksen vientitakuutoiminnassa noudatettavista periaatteista (558/2001) 2 :n mukaan kaupallisen riskin vientitakuu ulkomaille suuntautuvan investoinnin osalta voidaan myöntää ainoastaan silloin, kun yhteisrahoitushankkeessa on mukana kansainvälinen kehitysrahoituslaitos.

16 17 3 Kansainvälistymislainat ja -takaukset Kansainvälistymislainat ja -takaukset myönnetään valtion erityisrahoitusyhtiön luotto- ja takaustoiminnasta annetun lain (445/1998) nojalla. Kyseisen lain mukaan yhtiön tulee suunnata luotto- ja takaustoimintaansa pääasiallisesti pienille ja keskisuurille yrityksille. Luottoja ja takauksia annettaessa on otettava huomioon toiminnan merkitys yleisen taloudellisen kehityksen ja tarkoituksenmukaisen alueellisen sijoittumisen sekä työllisyyden edistämisen kannalta. Luotto- ja takaustoiminta on suunnattava korjaamaan rahoituspalvelujen tarjonnassa esiintyviä puutteita. Lisäksi on otettava huomioon Finnveran ja muiden rahoituspalveluja tarjoavien tahojen mahdollisuus keskenään jakaa sanotusta rahoitustoiminnasta aiheutuvaa tappiota. Luotto- ja takaustoiminnasta annetussa laissa ei ole tuotekohtaisia erityisedellytyksiä. Yrityksen kansainvälistymistä varten myönnetyt luotot ja takaukset noudattavat samoja periaatteita kuin muutkin luotot ja takaukset. Tuotekohtaisia edellytyksiä on sen sijaan asetettu valtioneuvoston antamassa luotto- ja takaustappiokorvaussitoumuksessa. 10 Jotta kansainvälistymislainat ja -takaukset olisivat tappiokorvauksen piirissä, on niiden täytettävä sitoumuksessa tällaiselle rahoitukselle asetetut ehdot. Käytännön rahoitustoiminnassa luotto- ja takaustappiositoumuksen ehdot ovat osoittautuneet joiltain osin epätarkoituksenmukaisiksi. Tällaisia ehtoja ovat muun muassa tappiokorvauksen suuruus, joka on pienempi kuin pelkästään kotimaassa toimiville kasvuyrityksille myönnetyn rahoituksen tappiokorvaus, vaikka tälle ei pitäisi olla elinkeinopoliittista perustetta. Toisaalta sitoumuksessa edellytetään, että rahoituksen kohteena oleva ulkomailla tapahtuva toiminta merkittävästi edistää yrityksen Suomessa tapahtuvaa toimintaa. Yksittäisiä rahoituspäätöksiä tehtäessä on käytännössä osoittautunut vaikeaksi arvioida, milloin tämä edellytys täyttyy. Sitoumuksessa tulisikin tarkemmin määritellä, millaisissa tapauksissa ehdon ulkomailla tapahtuvan toiminnan tulee merkittävästi edistää Suomessa tapahtuvaa toimintaa katsotaan täyttyvän. Tappiokorvaussitoumuksen piiriin kuuluva kansainvälistymisrahoitus on epäsuoraa rahoitusta siten, että rahoituksen saaja on Suomessa toimiva yhtiö, joka välittää saamansa luoton ulkomailla sijaitsevan tytär- tai osakkuusyhtiönsä käyttöön. Luo- 10 Valtioneuvoston sitoumus Finnvera Oyj:lle luotto- ja takaustappioiden osittaisesta korvaamisesta (48/023/1998).

17 ton käyttötarkoitus on määritelty tappiokorvaussitoumuksessa siten, että varat tulee käyttää: suomalaiselle yritykselle sen ulkomailla tapahtuvan liiketoiminnan rahoittamiseen, ulkomailla toimivan tytär- tai osakkuusyrityksen tai toimipaikan investointien, kehittämisen tai kasvun rahoitukseen, ja omistusosuuden hankintaan tai lisäykseen ja osakepääoman korottamiseen ulkomailla toimivissa tytär- tai osakkuusyrityksissä. Lisäksi edellytetään, että: lainan saaja on kansainvälistyvä suomalainen pk-yritys, laina helpottaa pk-yrityksen kansainvälistymishankkeen toteutumista ja muun rahoituksen saatavuutta, laina mahdollistaa kotimaan toimintojen kehittämisen, ja riski jakautuu useammalle taholle. 18 Kansainvälistymislainoja ja -takauksia on Finnverassa myönnetty kaiken kaikkiaan 180 kappaletta, vastaten määrältään yhteensä noin 78 miljoonaa euroa. Eniten kansainvälistymishankkeita on rahoitettu Venäjälle ja Baltian maihin. Hankkeiden onnistumista on Finnverassa kartoitettu vuosien aikana myönnettyjen rahoitusten saajayhtiöiden osalta yritystutkimuskertomusten perusteella. Koko 78 yrityksen aineistosta selkeästi epäonnistuneita hankkeita voitiin tunnistaa ainoastaan neljä (4). Lisäksi ilmeni neljä (4) mainintaa siitä, että toiminta ei ollut lähtenyt hyvin käyntiin. Osa yrityksistä ei ollut seurannassa, koska ne olivat maksaneet vastuunsa pois. Sen sijaan vertailtaessa yrityksen taloudellista tilaa rahoitusta myönnettäessä ja tällä hetkellä, voitiin todeta, että riskiluokka oli parantunut kahdella (2) yrityksellä, 42 yrityksellä se oli pysynyt ennallaan ja 34 yrityksellä laskenut. 11 Yhteenveto vertailusta on liitteenä Kyseessä on Finnveran laatima riskiluokitus. Luokituksesta ei sellaisenaan ilmene syitä riskiluokkien muutoksille.

18 4 Kansallisen sääntelyn erityiskysymyksiä Valtion erityisrahoitustoiminta ja markkinapuute Euroopan investointipankin tekemän tutkimuksen mukaan Euroopan tuleva kilpailukyky edellyttää hyvinvoivia ja kasvavia pk-yrityksiä. Yksityiset markkinat eivät kuitenkaan yksin pysty tarjoamaan pk-yrityksille riittävää ja sopivan hintaista rahoitusta etenkään jos kyse on nopeasti kasvavista ja innovatiivisista pk-yrityksistä. 12 On myös arvioitu, että Suomessa joka kolmas pk-yritys olisi saanut jonkinlaista julkista tukea tai julkista rahoitusta. 13 Vientitakuujärjestelmän lähtökohtana on osaltaan täydentää rahoituspalvelujen tarjontaa markkinapuutetilanteissa. Markkinapuute tarkoittaa, että rahoitusmarkkinoilla on yrityksen näkökulmasta katsottuna puutetta sellaisesta rahoituksesta, jota kilpailijamaassa toimivalle yritykselle on saatavissa helpommin, tai jonka parempi saatavuus johtaisi kansantaloudellisesti positiivisiin vaikutuksiin. Julkista rahoitusta voidaan antaa vain sellaiseen elinkeinotoimintaan, jolla arvioidaan olevan edellytykset jatkuvaan kannattavaan toimintaan. Erityistä huomiota kiinnitetään luoton tai takauksen saajan toiminnan taloudellisiin edellytyksiin ja kehityskelpoisuuteen sekä yrityksen johdon tai yksityisen elinkeinonharjoittajan kykyyn hoitaa yritystä menestyksellisesti. Valtion erityisrahoitustoiminta ei saa vääristää kilpailua eikä kilpailla markkinaehtoisten luottolaitosten kanssa. Esimerkiksi yleiseen markkinahintaan nähden alihinnoitellun rahoituksen tarjoaminen voi olla markkinoiden toimivuutta haittaavaa toimintaa. Suomi maailmantaloudessa -selvityksen mukaan julkisten rahoittajien olisi tunnistettava tilanteet ja markkinat, joissa niitä ei enää tarvita. Raportin mukaan jul- 12 EU:n komissio on vuonna 2008 paneutunut jäsenmaiden yrittäjyyspolitiikan yhdenmukaistamiseen ja pk-yritysten hallinnollisen taakan keventämiseen. Valmisteilla oleva ns. Small Business Act sisältää 200 erilaista toimenpide-ehdotusta, joissa pyritään muun muassa täsmentämään pk-yrityksen määritelmää ja erilaisten tukien myöntöperusteita. 13 Osaava, avautuva ja uudistuva Suomi. Suomi maailmantaloudessa -selvityksen loppuraportti. Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 19/2004, s. 57.

19 20 kisten ja yksityisten toimijoiden työnjakoon ja päällekkäisyyksiin tulisi yhä enemmän kiinnittää huomiota. 14 Valtion tukeman rahoituksen käyttöaluetta on rajoitettu EU:n säädöstoimien ja kansainvälisten sopimusten nojalla. Valtion erityisrahoitustoiminnassa on otettava huomioon julkisten ja kaupallisten rahoituspalveluja tarjoavien tahojen mahdollisuus keskenään jakaa rahoitustoiminnasta aiheutuvaa tappionvaaraa. Valtion erityisrahoituksen käytännössä tämä on näkynyt siten, että Finnveran rooli on painottunut riskinjakoon markkinaehtoisten toimijoiden kanssa. Finnveralle asetettuna yhtenä omistaja- ja elinkeinopoliittisena tavoitteena on ollut lisätä julkisen rahoituksen läpinäkyvyyttä ja sen vaikuttavuuden seurantaa. Tämä on toteutettu Finnveran hallinnoiman rahoituksen hinnoittelu- ja seurantalaskentaa jatkuvasti kehittämällä. Seurantalaskentaan liittyy erityisesti tukimuotojen selkeä raportointi tuloslaskelmassa, erittelyt tilinpäätöstiedoissa ja vaikuttavuusarvioinnit. 4.2 Suomalainen intressi Vientitakuulakia uudistettaessa vuonna 2000 otettiin vientitakuun myöntämisen perusteeksi suomalaisen intressin olemassaolo. Katsottiin, että lähtökohtana tuli olla aiempaa laajempi suomalainen intressi eli miten vientitakuilla osittain rahoitettu toiminta hyödyttää suomalaista kansantaloutta. 15 Vientitakuulakia uudistanut työryhmä piti seuraavia näkökohtia tärkeinä suomalaisen intressin harkinnassa: Vienti on traditionaalinen kansainvälistymismuoto, markkinat ovat kehittyneet nopeasti ja tarvitaan uutta suhtautumistapaa yritysten poliittisten ja kaupallisten riskien suojaustarpeiden kattamiseen. Mikäli kotimaisuusastevaatimuksen pienentämisellä voidaan edesauttaa vientiä, ulkomaisia investointeja ja kansainvälistymistä sekä kansainvälisiä toimintoja, kotimaisuusastevaatimusta tulee tarkastella uudesta näkökulmasta. Tärkeimmäksi kriteeriksi muodostuu suomalainen intressi eikä vienti vanhassa merkityksessään. 14 Osaava, avautuva ja uudistuva Suomi. Suomi maailmantaloudessa -selvityksen loppuraportti. Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 19/2004, s Vientitakuulakityöryhmän mietintö, s. 38.

20 Kaiken riskin tulee olla hyväksyttävää eli kulloinkin voimassa olevan riskinottopolitiikan mukaista. Suomalaisen intressin toteutumisvaatimusta on tarkasteltava tapaus tapaukselta pitäen lähtökohtana Suomen taloudellisen kehityksen vahvistamista Hallituksen esityksessä laiksi valtion vientitakuista (HE 215/2000 vp.) todettiin vientitakuun myöntämisen olevan perusteltua vain silloin, kun hanke hyödyttää suomalaista kansantaloutta. Vientitakuuasetuksessa on määritelty suomalaisen intressin toteutumisen yleiset periaatteet, mutta se ei sisällä säännöksiä siitä, miten tavaran kotimaisuusaste lasketaan, tai mittareita kansantaloudellisen hyödyn arvioimiseksi. Suomalaisen intressin määrittely on käytännössä tehty Finnveran toimesta kulloisessakin vientitakuun myöntämistä koskevassa päätöksenteossa ja Finnveran hallituksen vahvistamia periaatteita noudattaen. Suomalaisen intressin katsotaan yleensä toteutuvan, kun vientikaupan maaluokkakohtainen kotimaisuusaste täyttyy. Tapauskohtaisesti riittävä suomalainen intressi voi toteutua kaupoissa, joissa merkittävä osa suomalaisen yrityksen vientikaupan toimituksista tulee sen ulkomailla toimivista tytäryrityksistä. Kansainvälistymislainojen ja -takausten osalta suomalainen intressi on määritelty luotto- ja takaustappiositoumuksessa. Sen mukaan epäsuoran kansainvälistymisrahoituksen käyttötarkoituksena tulee olla yrityksen ulkomaisen liiketoiminnan rahoittaminen edellyttäen, että ulkomailla tapahtuva toiminta merkittävästi edistää yrityksen Suomessa tapahtuvaa toimintaa. Tappiokorvaussitoumuksessa tätä edellytystä ei ole tarkennettu sisällöllisesti, mutta Finnveran sisäisessä ohjeistuksessa tämän on katsottu täyttyvän mm. niissä tilanteissa, joissa hanke edistää työpaikkojen säilyttämistä tai tuottavuuden ja kannattavuuden paranemista Suomessa. Toiminnan kehittyminen tarkoittaa muun muassa merkittävää lisäystä yrityksen kotimaisessa kehitys- ja suunnittelutoiminnassa. 16 Vientitakuulakityöryhmän mietintö, s. 39.