Kustannus-vaikuttavuusanalyysin mahdollisuudet pelastustoimen palvelujen optimoinnissa (SMDno )

Transkriptio

1 Kustannus-vaikuttavuusanalyysin mahdollisuudet pelastustoimen palvelujen optimoinnissa (SMDno ) Tutkimuksen tausta Tutkimuksen lähtökohtana on, että pelastustoimelle kohdistuu jatkossa kasvavia tehokkuuden ja taloudellisuuden vaatimuksia. Voimavarojen oikea kohdentaminen ja toiminnallinen tehokkuus nousevat pelastustoimessa jatkossa yhä tärkeämmiksi tekijöiksi. Pelastus-toimi on tyypillinen julkishyödyke, joten sen tarkastelu edellyttää toiminnan yhteiskunnallisen kannattavuuden arvioimista. Perinteisiä yhteiskunnallisen kannattavuusarvioinnin taloustieteellisiä menetelmiä ovat erilaiset kustannus-hyöty- ja kustannus-vaikuttavuusanalyysit. Taloudellisten tekijöiden merkitys lisää entisestään kustannus-hyöty- ja kustannusvaikuttavuustarkastelujen kaltaisten analyysimenetelmien käytön tarpeellisuutta pelastus-toimen tietojohtamisessa ja kehittämisessä. Taloudellista arviointia on Suomen pelastustoimessa tehty lähinnä helposti mitattavien taloudellisten panostusten suhteen. Toiminnan hyötyjen ja vaikuttavuuden arviointi on huomattavasti vaikeampaa, joten kustannus-hyöty- tai kustannusvaikuttavuustarkasteluja ei ole Suomessa aiemmin hyödynnetty pelastusalan päätöksenteon ohjaamisessa. Tutkimus nähdään tarpeellisena sysäyksenä yhteiskuntataloudellisen ja muutenkin aiempaa tarkemman taloudellisen analyysin juurruttamiseksi pelastusalaa koskevan päätöksenteon rutiiniksi. Tätä kohti edetään analyysin keskeisten teoreettisten kysymysten tarkastelun, alan sovelluskelpoisen tutkimuskirjallisuuden läpikäynnin ja analyysitavan empiirisen testauksen kautta. Tutkimuksen resursointi Tutkimus toteutetaan Tampereen yliopiston johtamiskorkeakoulussa. Tutkimushanke toteutetaan ajalla Tutkimuksen vastuuprofessorit ovat Lasse Oulasvirta (julkinen taloushallinto) ja Hannu Laurila (taloustiede). Tutkimusryhmään kuuluu lisäksi päätoiminen yliopistotutkija. Hankkeen ohjausryhmään kuuluvat riskienhallintapäällikkö Vesa-Pekka Tervo (Keski-Uudenmaan pelastuslaitos), riskienhallintapäällikkö Paavo Tiitta (Pohjois-Savon pelastuslaitos), tutkimuspäällikkö Kati Tillander (Keski-Uudenmaan pelastuslaitos/helsingin pelastuslaitos), palotarkastusinsinööri Thomas Nyqvist (Pohjanmaan pelastuslaitos), kehittämispäällikkö Tiina Salminen (Pirkanmaan pelastuslaitos), tutkimusjohtaja Esa Kokki (Pelastusopisto), riskienhallintapäällikkö Jarkko Jäntti (Keski Suomen pelastuslaitos) sekä Taito Vainio sisäministeriöstä ja Jussi Rahikainen Kuntaliitosta.

2 Tutkimuskohde Tutkimuksen kohteena ovat pelastustoimen taloudelliseen analysointiin soveltuvat menetelmät, eli kustannus-vaikuttavuusanalyysi ja kustannus-hyötyanalyysi sekä niiden sovellettavuus alan kysymyksiin. Näitä menetelmiä on sovellettu pelastustoimeen kansainvälisessäkin tutkimuskirjallisuudessa vähän, mutta vertailukelpoisia sovelluksia löytyy jonkin verran esimerkiksi kansanterveyden, terveydenhuollon, joukkoliikenteen, asumisen ja yleisen turvallisuuden aloilta sekä pienen tapahtumariskin ja suuren toteutumiskustannuksen onnettomuuksien, kuten luonnonkatastrofien tarkastelusta. Pelastustoimi koostuu laajasta kirjosta palveluja ja tehtäviä, joiden keskinäiseen vertailtavuuteen ja painottamiseen on tärkeää saada apua yhteiskunnallisen kannattavuuden taloudellisen arvioinnin menetelmistä. Ennaltaehkäisevän työn sisältämät valvonta, ohjaus, valistus ja neuvontatehtävät tuottavat erilaisia vaikutuksia, kohdistuvat eri tavoin eri kansanryhmiin ja rakennustyyppeihin. Lisäksi vaikuttavuuden mittaaminen edellyttää toimenpiteen varsinaisen vaikutuksen määrittämistä. Viimeinen Suomessa laadittu vaikuttavuusanalyysi on laadittu vuonna 2002 (Laaksonen), jonka jälkeen tietojärjestelmien ja tiedonkeräämisen menetelmät ovat kehittyneet voimakkaasti. Alueellistamiskehitys on osaltaan tukenut kirjaamiskäytänteiden ja tilastoinnin yhdenmukaistumista ja samalla kasvattanut soveltuvien ekonometristen menetelmien määrää. Organisaatioiden kasvu on yhdenmukaistanut myös taloushallinnon ja taloudenseurannan käytänteitä. On kuitenkin huomioitava, että varsinaista toimintopohjainen kustannuslaskenta ei ole yleistynyt alueellisten pelastuslaitosten kustannuslaskennassa. Tästä huolimatta, yleinen kehitys helpottaa kustannusanalyysin laadintaa ja tekevät analyysistä aikaisempaa luotettavampaa. Kustannus vaikuttavuusanalyysi (KVA) koostuu em. vaikuttavuus- ja kustannusanalyyseistä. Analyysin toteutuksessa arvioidaan eri päätösmuuttujien soveltuvuutta johtamisen näkökulmasta ja arvioidaan uudenlaisten indikaattoreiden käyttökelpoisuutta. KVA:n tuloksena saadaan mitattavan vaikutuksen keskimääräinen kustannus, jota vertaamalla vaihtoehtoiset toimenpiteet voidaan asettaa optimaaliseen järjestykseen resurssien ohjaamisen näkökulmasta. Kustannus hyötyanalyysi (KHA) huomioi kustannusten ja vaikuttavuuden lisäksi myös hyötyjä. Vaikuttavuudesta seuraavia hyötyjä pyritään arvioimaan lähtökohtaisesti yhteismitallisesti rahayksikössä. Tulosten yhteismitallisuus mahdollistaa eri toimenpiteiden laajemman keskinäisen vertailun siinäkin tapauksessa, että mitattavat vaikutukset eroaisivat keskeisiltä ominaisuuksiltaan. KHA antamat tulokset antavat tietoa allokatiivisesta tehokkuudesta tuotannollisen tehokkuuden lisäksi. Analyysin tuloksena saatava yhteiskunnan nettohyöty indikoi myös toiminnan optimaalisesta määrästä. Analyysimenetelmien soveltamisessa on huomioitava analyysin luotettavuuteen ja epävarmuuteen liittyvien tekijöiden lisäksi myös menetelmän ja tulosten valtakunnallista yleistettävyyttä. Analyysimenetelmien tuottamaa informaatiota on pystyttävä päivittämään ja menetelmiä kehittämään johdonmukaisesti myös hankkeen päättymisen jälkeen. Vaihtoehtoisista analyysimenetelmistä mm. Verrokkimenetelmä (DEA) tarjoaa alustan alueellisten päätösyksiköiden johdonmukaiseen kehittämiseen, käytänteiden ja uudentiedon levittämiseen ja tuottamiseen.

3 Sovellettavien menetelmien avulla voidaan olemassa olevat toimintaresurssit suunnata aikaisempaa tehokkaammin, ja uusia resursseja voidaan kohdentaa mahdollisimman optimaalisesti. Ja edelleen, taloudellisissa paineissa ja säästövelvoitteiden konkretisoituessa, kyseisten menetelmien avulla kyetään saamaan tietoa siitä, miten mahdolliset säästöt tulisi kohdentaa niin, että vaikuttavuus kärsii mahdollisimman vähän. Pelastustoimen tuottavuuden mittaamisen näkökulma sisältyy osatekijänä kustannus-vaikuttavuusmenetelmään ja kustannus-hyötyanalyysiin.

4 Analyysimenetelmien keskinäiset sidokset

5 Tutkimuksen toteuttaminen Tutkimus perustuu yhteiskunnallisen kannattavuusarvioinnin menetelmien teoreettiseen ja empiiriseen läpikäymiseen. Siinä tarkastellaan eri menetelmien etuja ja puutteita, niiden sovellettavuutta Suomen pelastustoimeen sekä niiden antia alan tietojohtamiselle. Analyysin pohjalta ja käytettävissä olevan tilastoaineiston perusteella tarkennetaan ja valitaan soveltuvat pelastustoimen palvelut, joiden kohdalla sovelletaan valittua analyysimenetelmää. Tutkimus jakautuu siis seuraaviin vaiheisiin: 1. Systemaattinen, tieteelliset kriteerit täyttävä kirjallisuuskatsaus kustannusvaikuttavuusanalyysin menetelmistä ja sovelluksista sekä niiden sovellettavuudesta pelastustoimeen. 2. Käytäntöön sovellettavissa olevan analyysimenetelmän valinta ja operationalisointi (eli pilottikohteen valinta, mallin rakentaminen, kustannusten ja hyötyjen mittaaminen ja herkkyysanalyysimenetelmän valinta) niin, että se olisi paitsi sovellettavissa pelastustoimeen myös tuottaisi pelastustoimen tietojohtamisen ja kehittämisen kannalta relevantttia tietoa. 3. Analyysin pilotointi valittujen palvelujen (1-2 kpl) osalta ja tulosten hyödynnettävyyden arviointi pelastustoimen tietojohtamisen ja alan kehittämisen näkökulmasta dokumenttien ja avaintoimijoiden haastattelujen perusteella. Tutkimuksen tulokset ja tavoitteet Tutkimuksen tuloksista tuotetaan 1-3 tieteelliset kriteerit täyttävää julkista raporttia, jotka julkaistaan soveltuvissa julkaisusarjoissa. Tutkimuksen konkreettisena tuotoksena syntyy kirkas ja käytäntöön sovitettavissa oleva käsitys kustannus-hyöty/vaikuttavuusanalyysin toimivuudesta valikoiduissa pelastustoimen palveluissa. Tuloksia voidaan hyödyntää kehitettäessä riskiperusteista työtapaa pelastustoimen päätöksenteossa ja suunnittelussa. Hanke vahvistaa pelastustoimen tietojohtamisen edellytyksiä ja tuottaa suoraan hyödynnettävää tietoa ja toimintamalleja päätöksenteon avuksi. Tutkimuksen tulokset auttavat vahvistaman pelastusalan tuottamien julkispalvelujen tehokasta ohjaamista. Hanke tuottaa lisätietoa alan palvelutuotannon vaikuttavuudesta ja vastaa osaltaan keskeisiin pelastustoimen päätöksenteon ja palveluiden tuottamisen taloudellisen ohjaamisen haasteisiin. Tulosten perusteella voidaan rakentaa sitä lähestymistapaa, jolla pelastusalan palvelut voidaan tuottaa yhteiskuntaa parhaiten hyödyttävällä tavalla.