YHTEISRAHOITUSTYÖRYHMÄ 19/2003

Transkriptio

1 YHTEISRAHOITUSTYÖRYHMÄ 19/2003

2 YHTEISRAHOITUSTYÖRYHMÄ 19/2003 VALTIOVARAINMINISTERIÖ BUDJETTIOSASTO TYÖRYHMÄ- MUISTIOITA

3 VALTIOVARAINMINISTERIÖ Snellmaninkatu 1 A PL VALTIONEUVOSTO Puhelin (09) Telefaksi (09) Internet Julkaisun tilaukset Puh. (09) Taitto Anitta Railonkoski VM/Viestintä ISSN ISBN Edita Prima Oy HELSINKI 2003

4 Kuvailulehti Julkaisija ja julkaisuaika Valtiovarainministeriö, heinäkuu 2003 Tekijät Vesa Jatkola, työryhmän puheenjohtaja Niko Ijäs ja Petri Syrjänen, työryhmän sihteerit Julkaisun nimi YHTEISRAHOITUSTYÖRYHMÄ Julkaisun osat/ muut tuotetut versiot Asiasanat Julkaisu on saatavissa Internetistä osoitteesta yhteisrahoitteinen toiminta, budjetointi, maksullinen toiminta, talousarviotalous Julkaisusarjan nimi ja numero Julkaisun tunnistetiedot Julkaisun myynti/jakaja Painopaikka ja aika Tiivistelmä TYÖRYHMÄMUISTIOITA, 19/2003 ISSN Sivuja 130 ISBN Kieli Suomi Valtiovarainministeriön budjettiosasto, puh. (09) Edita Prima Oy, Helsinki 2003 Hinta 13 euroa + alv Työryhmän tehtävänä oli selvittää virastojen ja laitosten yhteisrahoitteisen toiminnan laajuutta, erilaisia yhteistoiminnan muotoja ja yhteisrahoitteista toimintaa koskevia periaatteita ja menettelytapoja sekä tehdä selvityksensä perusteella ehdotukset yhteisrahoitteisessa toiminnassa noudatettaviksi menettelytapaohjeiksi ja malleiksi. Menettelytapaohjeet ja -mallit koskevat määrärahojen budjetointia, määrärahojen jakoa ja osoittamista käyttäjille sekä kirjanpitoa ja raportointia. Työryhmä on määritellyt yhteisrahoitteisen toiminnan käsitteen sekä käsitellyt sen luonnetta ja tunnusmerkkejä suhteessa lahjoituksiin, arvonlisäverotusta koskeviin käytäntöihin sekä kilpailu- ja muuhun lainsäädäntöön. Työryhmä on tarkoittanut yhteisrahoitteisella toiminnalla tiliviraston kaikkea sellaista vapaaehtoista toimintaa, jota samanaikaisesti rahoitetaan sekä tilivirastolle osoitetulla että tiliviraston ulkopuolisella rahoituksella. Maksullinen toiminta ei kuitenkaan koskaan ole yhteisrahoitteista toimintaa. Yhteisrahoitteisen toiminnan rahoituksella tarkoitetaan vastaavasti tiliviraston omaa sekä kaikkea tiliviraston muualta kuin sille talousarvion tilijaottelussa osoitetuista määrärahoista ja maksullisen toiminnan tuloistaan saamaa rahoitusta, jota vastaan tilivirasto sitoutuu sopimusperusteisesti tekemään jotakin, jota nimenomaisesti ei ole säädetty tiliviraston lakisääteiseksi ja pakolliseksi tehtäväksi.

5 Jotta yhteisrahoitteisen toiminnan kokonaisvolyymista sekä toiminnan valtiolle aiheuttamista kustannuksista saataisiin oikea ja riittävä kokonaiskuva, työryhmä ehdottaa, että yhteisrahoitteisten hankkeiden omakustannusarvo tulee aina laskea. Omakustannusarvona käytetään hankkeesta aiheutuvia kokonaiskustannuksia. Valtiokonttorin tulee antaa tarvittavat määräykset ja ohjeet omakustannusarvon laskemisesta. Työryhmä on tehnyt lukuisia ehdotuksia hyvän budjetointitavan ja yhtenäisyyden periaatteiden vahvistamiseksi sekä taloushallintoa koskevien menettelyjen keventämiseksi sekä epäselvyyksien poistamiseksi. Kokonaisarvionaan työryhmä katsoo, että yhteisrahoituksessa tulee mahdollisuuksien mukaan siirtyä soveltamaan laskutusta ja nettobudjetointia. Tätä puoltavat mm. tarve rahoittaa politiikkamäärärahoilla toteutettavissa yhteisrahoitteisissa hankkeissa myös muita kuin suoraan kirjanpitoon kirjattavissa olevia hankkeen välittömiä menoja, toteuttajatiliviraston budjetoinnin läpinäkyvyys, rahoittajatiliviraston valvontamahdollisuus sekä taloushallinnon menettelytapojen yhdenmukaisuus ja kohtuullinen työmäärä. Ehdotukset koskevat myös rakennerahastovarojen budjetoinnissa noudatettavia menettelyitä sekä yhteisrahoitteisen toiminnan tulojen ja menojen kohdentamisperiaatteita. Lisäksi työryhmä ehdottaa rahoittajatilivirastojen tekemien määrärahan ja valtuuden jakopäätösten sekä rahoituspäätösten selkeyttämistä. Yhteisrahoitteisten hankkeiden raportointikäytäntöjen tulisi olla mahdollisimman yhdenmukaisia. Yhtenäisten raportointikäytäntöjen aikaansaaminen on tarkoituksenmukaista hankkeiden talouden raportoinnissa. Työryhmä ehdottaa, että kansallisia politiikkamäärärahoja myöntävät viranomaiset ja sektoritutkimusmäärärahoja myöntävät ministeriöt laativat valtiovarainministeriön ja Valtiokonttorin johdolla yhteiset hankkeiden talousraportointia koskevat raportointimenettelyt. Edelleen työryhmä ehdottaa, että Valtiokonttori antaa määräyksen laskelmasta, jossa esitetään tiliviraston viranomaistoiminnan, yhteisrahoitteisen toiminnan ja maksullisen toiminnan kustannukset sekä yhteisrahoitteisen toiminnan ja maksullisen toiminnan tuotot. Määräys tulisi voimaan varainhoitovuoden 2005 alusta lukien.

6 Presentationsblad Utgivare och datum Finansministeriet, juli 2003 Författare Publikationens titel Publikationens andra versioner Vesa Jatkola, arbetsgruppens ordförande Niko Ijäs och Petri Syrjänen, arbetsgruppens sekreterare ARGETSGRUPPEN FÖR SAMFINANSIERING Publikationen är tillgänglig på Internet-adress Nyckelord Arbetsgruppens uppgift var att utreda omfattningen av ämbetsverkens och inrättningarnas samfinansierade verksamhet, olika samarbetsformer, principerna och metoderna för samfinansierad verksamhet samt att på basen av sin utredning framlägga förslag till förfaringsregler och modeller som skall tillämpas vid samfinansierad verksamhet. Förfaringsreglerna och modellerna gäller anslagsbudgetering, fördelningen av anslag, fördelning och allokering till användarna samt bokföring och rapportering. Arbetsgruppen har definierat begreppet samfinansierad verksamhet samt behandlat dess karaktär och kännetecken i relation till donationer, mervärdesskattepraxis samt till konkurrens- och annan lagstiftning. Med samfinansierad verksamhet avser arbetsgruppen all sådan frivillig verksamhet av ett räkenskapsverk som samtidigt finansieras både med till räkenskapsverket allokerad och med utomstående finansiering. Avgiftsbelagd verksamhet utgör dock aldrig samfinansierad verksamhet. Med samfinansierad verksamhet avses däremot räkenskapsverkets egen finansiering samt all sådan finansiering som varken erhålls av de anslag som i den detaljerade indelningen av budgeten tilldelas räkenskapsverket, eller som inflyter genom avgiftsbelagd verksamhet. Vid samfinansierad verksamhet åtar sig räkenskapsverket som motprestation en avsamfinansierad verksamhet, budgetering, avgiftsbelagd verksamhet, budgetekonomi Publikationsserie och nummer Publikationens kännetecknen Beställningar/ distribution Tryckeri/ tryckningsort och -år Sammandrag ARBETSGRUPPSPROMEMORIOR, 19/2003 ISSN Sidor 130 ISBN Språk Finska Finansministeriet, budgetavdelning, tel. (09) Edita Prima Ab, Helsingfors 2003 Pris 13 euro + mom.

7 talsenlig förbindelse att göra någonting sådant som inte uttryckligen har stadgats som räkenskapsverkets lagstadgade obligatoriska verksamhet. För att man skall få en riktig och tillräcklig helhetsbild av de kostnader som samfinansierad verksamhet förorsakar för staten föreslår arbetsgruppen att samfinansierade projekts självkostnadsvärde alltid skall räknas ut. Som självkostnadsvärde betraktas projektets totalkostnader. Statskontoret skall utfärda behövliga regler och anvisningar om hur självkostnadsvärdet skall beräknas. Arbetsgruppen har gjort ett flertal förslag för att stärka principerna för god sed och enhetlighet vid budgeteringen, för att förenkla förfarandena inom ekonomiförvaltningen och för att eliminera oklarheter. Arbetsgruppens helhetsbedömning är att man vid samfinansiering i möjligast stor omfattning skall övergå till fakturering och nettobudgetering. Detta motiveras bl.a. av behovet att vid samfinansierade projekt som genomförs med politiska anslag finansiera också andra direkta utgifter för projektet än sådana som direkt kan registreras i bokföringen. Andra motiv är att det verkställande räkenskapsverkets budgetering skall vara öppen, det finansierande räkenskapsverkets möjligheter att utöva kontroll samt enhetliga förfaranden och en skälig arbetsbörda inom ekonomiförvaltningen. Förslagen gäller också förfarandet vid budgetering av medel ur strukturfonderna samt principerna hur inkomster och utgifter för samfinansierad verksamhet skall allokeras. Dessutom föreslår arbetsgruppen att det finansierande räkenskapsverkets beslut om fördelning av anslag och fullmakter samt dess finansieringsbeslut skall göras klarare. Praxis för rapportering av samfinansierade projekt borde vara så enhetliga som möjligt. Det är ändamålsenligt att införa enhetlig rapporteringspraxis om projektens ekonomi. Arbetsgruppen föreslår att de myndigheter som beviljar nationella politiska anslag och de ministerier som beviljar sektorspecifika forskningsanslag, under ledning av finansministeriet och statskontoret utarbetar gemensamma förfaranden för den ekonomiska rapporteringen om projekten. Dessutom föreslår arbetsgruppen att statskontoret utfärdar bestämmelser om hur man skall beräkna och presentera kostnaderna för ett räkenskapsverks myndighetsverksamhet, samfinansierade verksamhet och avgiftsbelagda verksamhet samt inkomsterna av den samfinansierade och den avgiftsbelagda verksamheten. Bestämmelserna skall träda i kraft från början av räkenskapsåret 2005.

8 Documentation page Publisher and date Ministry of Finance, July 2003 Author (s) Title of publication Parts of publication/ other versions released Keywords Mr Vesa Jatkola, chairman of the Working Party Mr Niko Ijäs and Mr Petri Syrjänen, secretaries of the Working Party JOINT FINANCING WORKING GROUP The publication is available on the Internet at the web-site jointly financed activities, budgeting, activities subject to a charge, budget economy Publications series and number Identifications Sales distribution Printing place and year Abstract WORKING PAPERS, 19/2003 ISSN No. of pages 130 ISBN Language Finnish Ministry of Finance, Budget Department, phone Edita Prima Plc, Helsinki 2003 Price 13 e + vat The Working Group s task was to study the extent of civil service departments and public institutes jointly financed activities, different kinds of common activities, as well as principles and procedures concerning jointly financed activities. On the basis of its findings the Working Group was to present proposals for rules and working practices to be applied in jointly financed activities. Those rules and practices concern budgeting, the distribution and the allocation to users of appropriations, as well as accounting and reporting. The Working Group has defined the concept of jointly financed activities and established their character and distinctive features in relation to donations, value added tax practices, as well as competition and other legislation. The Working Group has defined jointly financed activities as all voluntary activities of an accounting office, which are financed with both public funds allocated to the office and with external funds. However, activities subject to a charge do never constitute jointly financed activities. Financing of jointly financed activities means the accounting office s own financing, financing other than that allocated to the office concerned through the breakdown of budgetary accounts and financing other than income from activities subject to a charge. In return for financing of jointly financed activities the accounting office makes a

9 contractual commitment to undertake an activity, which has not specifically by legal provisions been defined as a compulsory activity for the accounting office. In order to create a correct and sufficiently comprehensive picture of the aggregate volume of jointly financed activities and of their costs the Working Group proposes that the absorption cost of each project shall always be calculated. The total costs of the project constitutes its absorption cost. The Treasury should issue the regulations and orders required for calculating the absorption cost. The Working Group has presented a large number of proposals for the establishment of good budgeting practices and coherent principles, for the simplification of financial administration and for the elimination of obscurities. The comprehensive assessment of the Working Group is that to the extent possible invoicing and net budgeting should be applied in joint financing. The reasons are inter alia, in the case of jointly financed projects which receive politically based appropriations, the need to finance also direct project costs other than those which can directly be entered into the accounts, the budgetary transparency of the accounting office implementing the project, the financing accounting office s opportunities for supervision, the coherence of financial administrative practices and a reasonable work load. The Working Group has also made proposals concerning the practices to be applied in the budgeting of assets received from structural funds and concerning the principles to be applied in the allocation of expenses in jointly financed activities. Furthermore, the Working Group proposes that the decision making of financing accounting offices in respect of the distribution of appropriations and authority and concerning financing should be clarified. The reporting practices concerning jointly financed projects should be as coherent as possible. The creation of coherent practices is appropriate in the financial reporting concerning the projects. The Working Group proposes that under the auspices of the Treasury and the Ministry of Finance the civil service departments allocating national politically based appropriations and the ministries allocating sector specific research appropriations should create common practices for the financial reporting of projects. Furthermore, the Working Group proposes that the Treasury issue orders concerning a calculation model for presenting an accounting office s costs arising from public activities, from jointly financed activities and from activities subject to a charge, as well as the revenue from jointly financed activities and those subject to a charge. Those orders should enter into force from the beginning of the budget year 2005.

10 LUKUOHJE Työryhmän kannanotot ja suositukset on esitetty sisäänvedettynä värillisellä taustalla. Asiayhteyksistä johtuen muistiossa on jouduttu käyttämään osin päällekkäin menon, kulun ja kustannuksen käsitteitä. Tämä johtuu mm. siitä, että kirjanpidosta puhuttaessa voidaan puhua vain menoista sekä poistomenettelyn alaisten hankintojen osalta myös (poisto)kuluista. Kustannuslaskennasta puhuttaessa on puolestaan käytetty pääasiassa kustannuksen käsitettä. Käsitteitä projekti ja hanke on käytetty toistensa synonyymeinä.

11

12 LUOVUTUSKIRJE VALTIOVARAINMINISTERIÖLLE Valtiovarainministeriö asetti työryhmän selvittämään valtion yhteisrahoitteisessa toiminnassa noudatettuja menettelyitä sekä tekemään ehdotukset tarvittavista kehittämisperiaatteista, menettelytavoista sekä ohjeista ja määräyksistä. Työryhmän tehtävänä oli - selvittää virastojen ja laitosten yhteisrahoitteisen toiminnan laajuutta ja erilaisia yhteistoiminnan muotoja, - selvittää yhteisrahoitteista toimintaa koskevia periaatteita ja menettelytapoja, - tehdä selvityksensä perusteella ehdotukset yhteisrahoitteisessa toiminnassa noudatettaviksi menettelytapaohjeiksi ja malleiksi, koskien määrärahojen budjetointia, määrärahojen jakoa ja osoittamista käyttäjille sekä kirjanpitoa ja raportointia. Työryhmän tuli työssään ottaa huomioon Valtion arvonlisäverotyöryhmän 2001 (VM:n työryhmämuistio 31/2001) esittämä määrärahojen myöntöpäätös- ja kirjausmenettelyjen yhdenmukaistamistarve. Samoin työryhmän tuli työssään ottaa huomioon Sponsoritoimintaa selvittäneen työryhmän (VM:n työryhmämuistio 5/2000), Talousarvion laadintaa selvittäneen työryhmän (VM:n työryhmämuistio 18/2000) ja Valtiovarainministeriön hallinnon maksupolitiikkaa ja maksuperustelain soveltamista hallinnonalalla selvittäneen työryhmän (VM:n työryhmämuistio 8/2001) sekä Yliopistojen ulkopuolisen rahoituksen valvontaa ja hallinnointia käsitelleen työryhmän (Opetusministeriön työryhmien muistioita 22:2001) esittämät kannanotot ja toimenpide-ehdotukset. Työryhmän puheenjohtajaksi määrättiin budjettineuvos Vesa Jatkola valtiovarainministeriöstä. Jäseniksi määrättiin lainsäädäntöneuvos Hannu Taipale valtiovarainministeriöstä ja kutsuttiin ylitarkastaja Juhani Dammert opetusministeriöstä, laskentapäällikkö Marja Nordfors työministeriöstä, tarkastuspäällikkö Marjatta Kimmonen valtiontalouden tarkastusvirastosta, talousjohtaja Seppo Paalanen valtion teknillisestä tutkimuskeskuksesta ja erikoistutkija Marita Virtanen valtiokonttorista, sittemmin yritystalousasiantuntija teknologian kehittämiskeskuksesta. Työryhmän sihteereiksi määrättiin neuvotteleva virkamies Petri Syrjänen valtiovarainministeriöstä ja kutsuttiin erikoistutkija Niko Ijäs valtiokonttorista. Työryhmä otti nimekseen yhteisrahoitustyöryhmä. Työryhmä kokoontui 36 kertaa.

13 Työryhmä on työskentelynsä aikana kuullut asiantuntijoina hallintopäällikkö Ritva Kettusta Hämeen työvoima- ja elinkeinokeskuksesta, teollisuusneuvos Paula Nyberghiä kauppa- ja teollisuusministeriöstä, talouspäällikkö Pirkko Virtasta ja ylitarkastaja Kirsti Torvista Suomen Akatemiasta ja johtaja Hannu Kemppaista teknologian kehittämiskeskuksesta sekä ylitarkastaja Harri Martikaista sisäasiainministeriöstä. Työryhmän määräaikaa on jatkettu kaksi kertaa, ensin asti ja myöhemmin asti. Saatuaan työnsä valmiiksi työryhmä luovuttaa muistionsa valtiovarainministeriölle. Helsingissä 22 päivänä toukokuuta 2003 Vesa Jatkola Juhani Dammert Marjatta Kimmonen Marja Nordfors Seppo Paalanen Hannu Taipale Marita Virtanen Niko Ijäs Petri Syrjänen

14 SISÄLLYS Tiivistelmä työryhmän kannanotoista JOHDANTO YHTEISRAHOITTEISEN TOIMINNAN KÄSITE, LUONNE JA TUNNUSMERKIT Yhteisrahoitteinen toiminta ja sen rahoittaminen Yhteisrahoitteisen toiminnan luonteesta Yhteisrahoitteisen toiminnan tulojen säädösperustasta Yhteisrahoitteisen toiminnan suhteesta arvonlisäverotukseen Kilpailulainsäädännön huomioon ottaminen YHTEISRAHOITETTAVAN HANKKEEN OMAKUSTANNUSARVO JA YHTEISRAHOITETTAVAT ERÄT YHTEISRAHOITETTAVIEN ERIEN BUDJETOINTI JA KIRJANPITO Yleistä budjetointiperiaatteista Talousarviotalouden ulkopuolelta saatavan yhteisrahoituksen budjetointi Talousarviotalouden sisältä saatavan yhteisrahoituksen budjetointi ja kirjanpito Yhteisrahoitteisten EU:n rakennerahastohankkeiden budjetointi Menojen ja tulojen kohdentaminen talousarvioon Arvonlisäverokysymyksiä Arvonlisävero yhteisrahoitteisen hankkeen kustannuksena Arvonlisäveron budjetointi talousarviotalouden sisäisessä yhteisrahoituksessa Arvonlisäveron käsittely talousarviotalouden ulkopuolisen yhteisrahoituksen yhteydessä Muita kysymyksiä Määrärahan ja valtuuden jakopäätökset sekä rahoituspäätökset Käyttöomaisuushyödykkeen hankintamenon määrittely, kun rahoittaja maksaa hyödykkeen tai sen osan Yhteisrahoitteisessa toiminnassa syntyvien tuotosten luovuttaminen maksullisina suoritteina

15 SISÄLLYS 5 YHTEISRAHOITTEISEN TOIMINNAN OHJAUS, SEURANTA JA VALVONTA Tulosohjaus Seuranta ja raportointi Projektin seuranta ja raportointi Talousraportointi toteuttajatiliviraston tilinpäätöksessä Valvonta TYÖRYHMÄN EHDOTUSTEN VAIKUTUKSET LIITE LIITE 2 Vuoden 2003 aikana AIEMMIN sarjassa ilmestyneet julkaisut

16 TIIVISTELMÄ TYÖRYHMÄN KANNANOTOISTA Seuraavassa on esitetty kootusti työryhmän kannanotot luvuittain. 2.1 Yhteisrahoitteinen toiminta ja sen rahoittaminen Yhteisrahoitustyöryhmän kanta Yhteisrahoitteisella toiminnalla tarkoitetaan tässä muistiossa tiliviraston kaikkea sellaista vapaaehtoista toimintaa, jota samanaikaisesti rahoitetaan sekä tilivirastolle osoitetulla että tiliviraston ulkopuolisella rahoituksella. Maksullinen toiminta ei kuitenkaan koskaan ole yhteisrahoitteista toimintaa. Yhteisrahoitteisen toiminnan rahoituksella tarkoitetaan tässä muistiossa vastaavasti tiliviraston omaa sekä kaikkea tiliviraston muualta kuin sille talousarvion tilijaottelussa osoitetuista määrärahoista ja maksullisen toiminnan tuloistaan saamaa rahoitusta, jota vastaan tilivirasto sitoutuu sopimusperusteisesti tekemään jotakin, jota nimenomaisesti ei ole säädetty tiliviraston lakisääteiseksi ja pakolliseksi tehtäväksi 1. Määritelmän mukaisesti tiliviraston yhteisrahoitteisen toiminnan rahoitusta ovat: 1 Tiliviraston lakisääteinen ja pakollinen tehtävä voi poikkeuksellisesti perustua viranomaisten lainsäädännön nojalla tekemään keskinäiseen sopimukseen tiettyjen viranomaistehtävien hoitamisesta. Tällöin viranomaisten tekemä sopimus toimii lainsäädännön jatkeena täsmentäen sen, mille viranomaiselle tehtävä kuuluu. Näitä tilanteita ei tässä muistiossa lueta yhteisrahoitteiseksi toiminnaksi, vaikka osa tehtävän hoitamisen rahoituksesta olisi budjetoitu talousarviossa muualle kuin sille viranomaiselle, jonka vastuulle tehtävän hoitaminen on sovittu. Esimerkkinä em. lainsäädännöstä, jonka nojalla tiettyjen viranomaistehtävien hoitamisesta vastuullisesta viranomaisesta voidaan sopia, voidaan mainita Euroopan yhteisön yhteisen maatalouspolitiikan täytäntöönpanosta annettu laki (1100/1994). Lain 2.2 :n mukaan maaja metsätalousministeriö voi jonkin asian tai asiaryhmän osalta päätöksellään siirtää toimivaltaansa kuuluvia tehtäviä paitsi määräämälleen hallinnonalansa viranomaiselle myös muun hallinnonalan viranomaiselle, edellyttäen että tehtävien siirrosta, laajuudesta ja siihen liittyvistä menettelyistä sovitaan erikseen maa- ja metsätalousministeriön ja asianomaisen ministeriön välillä.

17 1) tiliviraston kaikki budjettitalouden sisältä sen toimialan mukaisiin vapaaehtoisiin tehtäviin saama rahoitus; ja 2) tiliviraston kaikki budjettitalouden ulkopuolelta tiettyyn tarkoitukseen saama antajalleen vapaaehtoinen rahoitus, joka ei ole rahoitusta saavan tiliviraston maksullisen toiminnan tuloa. Tällaista rahoitusta voivat olla esimerkiksi erilaiset avustukset, rahoitusosuudet ja tuet sekä käyttötarkoitussidonnaiset lahjoitukset ja testamenttivarat. Edellä mainitun määritelmän mukaisesti tiliviraston yhteisrahoitteisen toiminnan rahoitusta vastaavasti eivät ole: 1) maksullisen toiminnan tulot (koska määritelmä nimenomaisesti sulkee ne pois); 2) puhtaat lahjoitussaannot (koska ne eivät edellytä tiliviraston sitoutumista mihinkään); 3) läpikulkuerät (koska ne eivät ole valtion toimintaan annettua rahoitusta); 4) tilanteet, joissa tilivirasto saa rahoitusta lakisääteistä ja pakollista tehtäväänsä varten toiselle tilivirastolle tilijaottelussa osoitetusta määrärahasta tai jakamattomasta määrärahasta (koska määritelmän mukaan yhteisrahoitteinen toiminta ei voi olla tiliviraston pakollinen tehtävä). 2.2 Yhteisrahoitteisen toiminnan luonteesta Yhteisrahoitustyöryhmän kanta Yhteisrahoitteisessa toiminnassa korostuvat seuraavat piirteet: 1. Talousarviotalouden ulkopuoliseen rahoittajaan nähden kysymys on sopimukseen perustuvasta toiminnasta. Tilanne voidaan jäsentää sopimukseksi silloinkin, kun rahoitus saadaan käyttötarkoitussidonnaisena lahjoituksena, avustuksena tms. (ks. luku 2.3). Talousarviotalouden sisäisessä yhteisrahoituksessa on kysymys talousarvion toimeenpanoon liittyvästä hallinnollisesta määrärahan tai valtuuden jakopäätöksestä tai valtuudesta tehtävästä rahoituspäätöksestä. 2. Aloite hankkeen käynnistämiseksi voi tulla tilivirastolta itseltään, rahoittajalta tai ulkopuoliselta. 3. Hankkeen sisällön kontrolli on toteuttajatilivirastolla. Rahoittajalla voi kuitenkin olla paitsi oikeus seurata hankkeen etenemistä myös aktiivinen rooli hankkeen ohjauksessa.

18 4. Rahoittaja ei saa rahoituspanostaan vastaan välitöntä vastiketta. Toiminnan tulokset, esimerkiksi tutkimustulokset, ovat näin ollen lähtökohtaisesti julkisia. Rahoittajalla ei ole yksinomaista omistusoikeutta hankkeen tuloksiin eikä lähtökohtaisesti myöskään rajoitettuja esine- tai immateriaalioikeuksia. Eri asia on, että toiminnassa saattaa kuitenkin syntyä tuloksia, joiden tarkoituksenmukainen hyödyntäminen edellyttää tulosten luovuttamista erillistä korvausta vastaan joko rahoittajalle tai kolmannelle osapuolelle (ks. luku 4.7.3). 5. Toiminnan kustannukset on sovittu tai päätetty jaettavaksi rahoittajien kesken, mikä on seurausta välittömän vastikkeen puuttumisesta. Siitä, että rahoittajan rahoitusosuus ei tosiasiallisesti kata kuin osan hankkeen kustannuksista, ei voida vielä päätellä, onko kyse yhteisrahoitteisesta hankkeesta vai tarkoituksellisesti tai tarkoituksettomasti alihinnoitellusta maksullisesta toiminnasta. 2.3 Yhteisrahoitteisen toiminnan tulojen säädösperustasta Yhteisrahoitustyöryhmän kanta Yhteisrahoitteisesta toiminnasta ei ole säädetty erikseen. Valtion tulotaloutta koskevista säädöksistä yhteisrahoitteisen toiminnan tuloihin jäisivät sovellettaviksi vain (käyttötarkoitussidonnaisia) lahjoituksia ja liiketaloudellista maksullista toimintaa koskeva sääntely. Näistä kumpikaan ei kuitenkaan luontevasti sovellu yhteisrahoitteisen toiminnan tulojen säädöspohjaksi. Yhteisrahoitteinen toiminta ei ole selkeä yhtenäinen toimintalohko, vaan pitää sisällään hyvin monenlaista toimintaa ja rahoitusta. Yleisesti ottaen virastoilla ja laitoksilla on niiden hallintosäädösten osoittamalla toimialalla ja tavalla oikeus sitoutua yhteisesti rahoitettaviin hankkeisiin muiden virastojen ja laitosten ja talousarvion ulkopuolisten toimijoiden kanssa sekä oikeus ottaa vastaan ja käyttää rahoitusta tiettyyn tarkoitukseen talousarvion ja asiaa koskevan sääntelyn (esim. lahjoitusvaroja koskeva VNp) osoittamissa rajoissa. Työryhmä ei esitä oman säädöspohjan laatimista yhteisrahoitteisesta toiminnasta. Yhteisrahoitteista toimintaa koskevat ongelmat ovat ratkaistavissa nykyisellä säädöspohjalla valtionhallinnon sisäisin toimenpitein täyden-

19 tämällä varojen vastaanottamista, budjetointia, kirjanpitoa ja seurantaa koskevia määräyksiä ja ohjeita. Budjetointia, kirjanpitoa ja seurantaa koskevia kehittämisehdotuksia on esitetty myöhemmin tässä muistiossa. Valtioneuvoston yleismääräyspäätös lahjoitus- ja testamenttivarojen vastaanottamisesta ja käyttämisestä valtion virastoissa ja laitoksissa (35/1974) koskee yhteisrahoitusta ainoastaan siltä osin kuin kyse on tiettyyn tarkoitukseen saaduista lahjoitus- tai testamenttivaroista. Asiallisesti yleismääräyspäätöksen ehtoja varojen vastaanottamisen edellytyksistä tulee kuitenkin soveltaa myös muun yhteisrahoituksen vastaanottamiseen seuraavilta osin 2 : 1. Yhteisrahoituksen käyttötarkoituksen on vastattava vastaanottajan tehtäväpiiriä. 2. Yhteisrahoituksen on yhdessä muiden käytettävissä olevien varojen kanssa riitettävä yhteisrahoitteiseen toimintaan ja siitä mahdollisesti aiheutuvien velvoitteiden täyttämiseen. 3. Yhteisrahoituksella suoritetun työn tulokset eivät ilman eri korvausta saa jäädä yksinomaan tai pääasiallisesti yhteisrahoittajan käytettäväksi. 4. Yhteisrahoituksen tarkoitus voidaan toteuttaa varsinaista virkatyötä haittaamatta. 5. Yhteisrahoitus ei saa sisältää ehtoja, joita ei voida pitää valtion kannalta hyväksyttävinä. Jos hallinnonalan virastojen tai laitosten osallistuminen yhteisrahoitteiseen tutkimushankkeeseen edellyttäisi eduskunnalta sellaisen valtiontakauksen tai valtiontakuun hyväksymistä, jota ei voida pitää valtion kannalta hyväksyttävänä, ja jos kyseiseen hankkeeseen osallistuminen on selvästi valtion intressien mukaista, asianomaisen ministeriön on tarvittaessa viipymättä selvitettävä, voidaanko hankkeeseen osallistua tarkoituksenmukaisesti muilla järjestelyillä. 2 Koska valtion rahoitusosuus on yhteisrahoitteisessa toiminnassa usein tarkoituksellisesti merkittävä, ei yhteisrahoituksen vastaanottamiselle voida asettaa yleismääräyspäätöksen ehtoa, jonka mukaan varojen vastaanottamisesta ja hoidosta ei saa aiheutua valtiolle merkittäviä lisämenoja.

20 2.4 Yhteisrahoitteisen toiminnan suhteesta arvonlisäverotukseen Yhteisrahoitustyöryhmän kanta Niiden ministeriöiden, joiden alaisilla virastoilla ja laitoksilla on runsaasti arvonlisäverollisena myyntinä käsiteltävää yhteisrahoitteista toimintaa, tulee tarvittaessa luoda osana hallinnonalansa tietoista ja perusteltua maksupolitiikkaa entistä selkeämmät maksu- ja toimintapoliittiset linjaukset siitä, millaista veroviranomaisen tai viraston itsensä arvonlisäverolliseksi katsomaa yhteisrahoitteista toimintaa voidaan pitää muuna kuin maksuperustelain (tai virastoa tai laitosta mahdollisesti koskevan erityismaksulain) mukaisena maksullisena toimintana. 2.5 Kilpailulainsäädännön huomioon ottaminen Yhteisrahoitustyöryhmän kanta Valtion tukea koskevat säännökset on otettava huomioon kaikissa valtion ja elinkeinoelämän välisissä taloudellisissa suhteissa. Yhteisrahoitteisen toiminnan osalta tämä tarkoittaa sitä, että jos toiminnan tuloksena syntyvä suorite tai sen käyttö- tms. oikeus luovutetaan talousarviotalouden ulkopuoliselle toimijalle, luovutuksesta ei saa muodostua luovutuksensaajalle kiellettyä valtion tukea. Yhteisrahoitteisen toiminnan rahoitusjärjestelmät ja yksittäiset hankkeet tulee hyväksyttää komissiossa, jos on epäselvää, saavatko hankkeissa mukana olevat yritykset tai muut yhteisöt hankkeiden kautta ilmoitusvelvollisuuden piiriin kuuluvaa valtion tukea. Siltä osin kuin notifioidun tukijärjestelmän kautta luovutettava tuki tarkoittaisi konkreettisen suoritteen tai oikeuden luovutusta, kyse olisi aina lähtökohtaisesti samalla myös maksuperustelain tai erityismaksulain mukaisista liiketaloudellisista suoritteista. Tällöin maksulainsäädännön edellyttämä hinnoittelu voi olla ristiriidassa tukijärjestelmän tavoitteiden kanssa. Ristiriita on ratkaistavissa esimerkiksi soveltamalla maksuperustelakia siten, että notifioidun tukijärjestelmän kautta luovutettavia suoritteita ei maksuasetuksissa määritellä lainkaan maksullisiksi suoritteiksi (maksuttomuus perustellusta syystä). Työryhmä katsoo kuitenkin, että asiasta tulee tehdä oma erillinen selvityksensä.