RAKENNUSALAN MARKKINOIDEN TOIMIVUUS ONGELMA-ALUEITA JA EDISTÄMISEN MAHDOLLISUUKSIA

Transkriptio

1 KILPAILUVIRASTON SELVITYKSIÄ Ari Ahonen Lasse Pöyry Jussi Pääkkönen Riitta Ryhänen RAKENNUSALAN MARKKINOIDEN TOIMIVUUS ONGELMA-ALUEITA JA EDISTÄMISEN MAHDOLLISUUKSIA

2 Rakennusprojektin loppuraportti Rakennusalan markkinoiden toimivuus Ongelma-alueita ja edistämisen mahdollisuuksia Kilpailuviraston julkaisuja 1/2008

3 Kilpailuvirasto Pitkänsillanranta 3 A Helsinki PL 332, Helsinki Vaihde: (09) Faksi: (09) Sähköposti: kirjaamo@kilpailuvirasto.fi Tilaukset: tiedotus@kilpailuvirasto.fi Kotisivu: ISBN: ISSN:

4 ESIPUHE Rakentamisen tuottavuuden kasvua pidetään heikkona. Asuminen on kallista minkä tahansa mittapuun mukaan. Asuntojen hintaero pääkaupunkiseudun ja muun Suomen välillä kasvaa. Nämä olivat keskeisiä syitä Kilpailuvirastossa keväällä 2006 käynnistetylle rakennusprojektille. Alkuperäinen tarkoitus oli tuottaa viraston sisäiseen käyttöön selvitys, joka olisi tunnistanut ainakin tärkeimmät alan kilpailuongelmat ja antanut lähtökohdat yksittäisiin kilpailunrajoituksiin puuttumiselle. Tarkoitus oli siis löytää keihäänkärkitapauksia, joilla olisi avattu tietä kilpailulle. Alkuperäistä tavoitetta ei olla kokonaan hylätty. Selvitys kuitenkin osoitti, ettei mikään yksittäinen toimenpide, esimerkiksi kilpailunrajoituskieltojen valvonta, sellaisenaan riitä takaamaan markkinoiden toimivuutta. Vastuu rakentamisen, asuntojen sekä asumisen hinnasta ja laadusta kuuluu kaikille alan toimijoille ja päättäjille. Niinpä alunperin Kilpailuviraston sisäiseen käyttöön tarkoitettu selvitys on syytä julkaista. Selvityksessä ei tule esille mullistavia kilpailunrajoituspaljastuksia. Esille tulee pikemminkin pienten purojen ongelma, kuten kirjoittajat toteavat. Rakennusalan ongelmat johtuvat suuresta joukosta pieniä tekijöitä, jotka yhdessä muodostavat eräänlaisen rakentamisen rautaisen logiikan, jossa tavanomainen suorituskilpailu ei näyttäisi toimivan kuten muilla aloilla. Toisaalta, minkä tahansa yksittäisen liiketoimintaratkaisun, viranomaistoimen tai säädöksen kriittiset arviot voidaan tehdä mitättömiksi toteamalla vaikutusten olevan kuitenkin kokonaisuuden kannalta vähäisiä. Tästä selvityksestä, ja suurelta osin sen kirjoittamisesta, on projektipäällikkönä vastannut tutkimuspäällikkö, KTT Ari Ahonen. Muut projektiin osallistuneet ovat erikoistutkija Lasse Pöyry, erikoistutkija Jussi Pääkkönen ja kilpailuasiainneuvos Riitta Ryhänen. Kilpailuvirasto kiittää projektiryhmää. Kiitos kuuluu myös niille ihmisille, yrityksille ja viranomaisille, jotka ovat antaneet asiantuntemustaan ja aikaansa projektin käyttöön. Kesäkuussa 2008 Juhani Jokinen Ylijohtaja

5

6 Sisällys 1. Johdanto Lähtökohdat Tavoitteet, rajaukset ja menetelmät Rakennusalan markkinoiden perusolosuhdetekijät Asuntojen hinnat: tausta, kehitys ja haasteet Asuntomarkkinoiden erityispiirteet: katsaus kysyntä- ja tarjontatekijöihin Tonttipula asuntotarjonnan lisäämisen esteenä Sääntelykehyksen raskaus asuntotarjonnan lisäämisen rajoitteena Rakennusalan markkinarakenne Alan keskittyneisyys, alalle pääsyn esteet ja tarjontavaje Tarjonnan lisääminen: pientalorakentaminen rakennusliikkeiden vastavoimana Tarjonnan lisäämisen mahdollisuudet kohtuuhintaisessa asuntotuotannossa Ylikansallinen standardisointi rakennustuotetarjonnan lisäämisen edellytyksenä Rakennusalan yritysten markkinakäyttäytyminen Tarjonnan- ja laadunsopeutus voittojen maksimointistrategiana Rakennustuoteteollisuuden hinnoittelu- ja alennusjärjestelmät Horisontaaliset yhteistyöjärjestelyt Tietojenvaihto ja läpinäkyvyys markkinakoordinaatiota edistämässä Vertikaaliset yhteistyöjärjestelyt Toimialaintegraatio ja yritysjärjestelyt Markkinoiden toimivuuden edistämisen mahdollisuudet Maamarkkinoiden toimivuuden ongelmat ja tehostamisen keinot Maamarkkinoiden anomaliat Maamarkkinoiden toimivuuden edistämisen mahdollisuudet Sääntelyn rajaaminen välttämättömiin tarpeisiin Sääntelyongelman kokonaiskuva ja tekninen toteutettavuus Sääntelyn kustannusvaikutukset Sääntelyn kustannusvaikutukset: case energiatehokkuus ja energiatodistus Ilmastonmuutos ja rakennusalan sääntelyn seuraava suuri makroaalto? Rakennustuotedirektiivin implementointi ja ylikansallinen standardisointi Rakennustuotedirektiivi ja sen implementoinnin haasteet Suomessa Rakennustuotedirektiivin implementoinnin haasteet yleisesti Euroopan komission esitys rakennustuotedirektiivin uudistamiseksi Yhteenveto ja johtopäätökset Kirjallisuus LIITE 1: Alan keskeiset sektorit, toimijat ja haasteet LIITE 2: SCP-malli

7

8 7 1. Johdanto Asunto on tunnetusti tavallisen ihmisen elämän suurin yksittäinen hankinta. Niinpä ei ole ihme, että asunnon hankinta ja kaikki siihen liittyvä herättävät voimakkaita tunteita ja tuntemuksia. Nämä tuntemukset ovat myös valtaosin samansuuntaisia. Keskusteleepa asiasta hiljattain rakentaneen ystävänsä, uuden asunnon ostaneen kollegansa, taksinkuljettajan tai satunnaisen vierustoverin kanssa lentokoneessa, yhteinen sävel on moniin muihin aiheisiin verrattuna poikkeuksellisen helppo löytää: hinnat ovat nousseet kohtuuttoman korkeiksi tavallisiin palkkoihin nähden eikä laatu kaikin osin vastaa korkeita hintoja. Varsin pian keskustelussa tulevat yleensä esiin tonttipula ja rakennusliikkeiden viime vuosien muhkeat voitot. Monet uskovatkin, että rakennusliikkeiden muhkeat voitot yhdessä eräiden alan kummallisuuksien kanssa viittaavat siihen, että kilpailu alalla ei toimi kunnolla ja että tavalliselta ihmiseltä ikään kuin nyhdetään tai riistetään viimeisetkin eurot ja sentit pois. Tämä on tietysti arkiajattelulle ominaiseen tapaan hieman liian suoraviivainen johtopäätös mutta ei kuitenkaan täysin vailla perää. Myös monissa selvityksissä tai tutkimuksissa on esitetty epäilyjä tai viittauksia siihen, etteivät alan markkinat toimi kunnolla. Samoin monet yksittäiset henkilöt tai elinkeinonharjoittajat ovat näkevinään paljon pieniä yksittäisiä merkkejä siitä, ettei alan kilpailu toimi kunnolla. Virastoon tulleiden yhteydenottojen sekä lehtikirjoitusten perusteella sellaisia ihmetyksen aiheita, jotka monien mielestä ilmentävät alan kilpailun tai markkinoiden toimimattomuutta, voidaan luetella paljon. Tällaisia aiheita ovat kysymysmuodossa esitettynä esimerkiksi seuraavat: Miksi asunnot maksavat Helsingissä enemmän kuin Brysselissä, vaikka Bryssel on koko EU:n pääkaupunki ja Belgiassa on enemmän ihmisiä Helsinkiä pienemmällä maa-alalla? Miksi pääkaupunkiseudulla on rakennettu asuntoja yhtä vähän kuin 1990-luvun lamavuosina, vaikka on eletty voimakkaassa korkeasuhdanteessa ja kysyntä on ollut voimakasta? Miksi rakennusliikkeet alkoivat jäädyttää kohteita heti, kun kysyntä vähän heikkeni korkojen noustua? Onko kyse korkean hintatason ylläpitämisestä? Miksi Euroopan harvimmin asutussa maassa voi olla ns. tonttipula? Miksi sementtiä tai harjaterästä ei tuoda enempää Suomeen, vaikka niistä on pulaa? Miksi melkein kaikissa asunnoissa on aina Abloyn lukot, joihin uuden ura-avaimen teettäminen kadonneen tilalle voi tulla maksamaan jopa 300 euroa? Entä miksi nk. moottorilukkoja kuten myös kaakeleita ja muita WC-kalusteita saa Virosta jopa puolet halvemmalla kuin Suomesta? Miksi niitä ei hintaerosta huolimatta tuoda enempää Suomeen? Miksi yksityisasiakas voi ostaa siporex-harkkoja vain Jämerä-kivitaloedustajien kautta tai WISA-katteita vain Puukeskukselta? Miksi eräät laattaedustajat ovat haluttomia antamaan tarjouksia oman alueensa ulkopuolelle? Miksi putki- ja sähköasentajat kieltäytyvät asentamasta asiakkaan itse halvemmalla ostamia tarvikkeita, ja onko tämä täysin laillista? Miksi jokaisessa uudessa asunnossa pitää nykyisin olla pyörätuolia varten nk. invaympyrä wc-tiloissa ja mitä tämä maksaa? Miksi jollakin alueella talot saa maalata vain tietyn valmistajan tietyllä maalilla, eikä rakentaja saa itse valita? Miksi Helsingin Musiikkitalon rakentamista kokevaan tarjouskilpailuun kuten eräisiin pääkaupunkiseudun asuntokohteisiinkin, jätettiin vain yksi tarjous, joka sekin oli huomattavan kallis? Suureen osaan näistä kysymyksistä annetaan vastaus tässä selvityksessä. Aina kyse ei kuitenkaan ole kilpailunrajoituslaissa kielletystä kilpailunrajoittamisesta, vaan asialle tai ilmiölle voi olla myös muita selityksiä. Tästä huolimatta myös asioita työnsä puolesta tarkkailevan kilpailuviranomaisen silmin rakennusalaan liittyy paljon piirteitä, jotka ainakin lähtökohtaisesti sisältävät viitteitä siitä, ettei kilpailu toimi parhaalla mahdollisella tavalla. Valitettavasti rakennusalan markkinoiden toimivuuden haasteet liittyvät melko monimutkaiseen ja monitahoiseen joukkoon enemmän tai vähemmän toisiinsa kytköksissä olevia asioita, eikä alan markkinoiden toimivuuteen liittyvien ongelmien ja pullonkaulojen kuvaaminen ole helppo tai yksinkertainen tehtävä. Toisin sanoen vastaukset muun muassa edellä esitettyihin kysymyksiin ovat usein monimutkaisempia ja vaikeampia kuin kysymysten esittäjät usein haluaisivat kuulla.

9 8 Rakennusalan kilpailun ja markkinoiden toimivuuteen liittyviä ongelmia on ilmeisistä haasteista huolimatta alan yhteiskunnallinen merkitys huomioon ottaen tärkeää yrittää lähestyä tavalla, joka olisi yhtäältä virkamiesrooliin kuuluvalla tavalla asiallinen ja objektiivinen mutta toisaalta vielä jotenkuten koulutettujen maallikoidenkin luettavissa. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että sellaiseen tekstin verevyyteen kuten vaikkapa toimittaja Keijo Leppäsen (2007) omakotirakentajan arkea kuvaavassa teoksessa Kotitehtävä tässä esityksessä ei päästä puhumattakaan esimerkiksi kirjailija Kari Hotakaisen (2002) Juoksuhaudantien legendaarisista kiinteistönvälittäjän sielunmaiseman kuvauksista oikeine tulokulmineen. Jälkikäteen arvioiden lopputulos lienee sittenkin varsin raskaslukuinen; toisaalta esityksessä ei ole haluttu upota asian ytimen näkyvistä hävittävään ja monille virkamiesesityksille yleiseen loputtomien yksityiskohtien ja varaumien suohon, jota myös hiljaisuuteen asti viilatuksi tekniseksi objektivismiksi on kutsuttu. Tässä lienee onnistuttu jo hieman paremmin. Tasapainoilu luettavuuden ja mielenkiintoisuuden ja toisaalta sisällöllisen tarkkuuden välillä ei kuitenkaan ole ollut kaikin kohdin aivan helppoa Lähtökohdat Pyörää ei tunnetusti kannata keksiä uudelleen. Monet rakennusalan markkinoiden toimivuuden ongelmista eivät ole uuden uusia. Esimerkiksi valtion asuntorahaston eläkkeelle jäänyt pitkän linjan ylijohtaja Teuvo Ijäs (2006) kuvaileekin muistelmateoksessaan Asuntoja, rahaa ja rakentamista sarkastiseen sävyyn, miten esimerkiksi tonttipulasta kuten eräistä muistakin asuntotuotannon ongelmista on puhuttu niin pitkään kuin hän muistaa. Helsingin Sanomat taas on kiinnittänyt huomiota siihen, miten silloinen apulaiskaupunginjohtaja Erkki Tuomioja otti jo teoksessaan Helsinki, Suomen pääkaupunki (1988) esiin asuntopulan ratkaisuina edelleen ajankohtaiset teemat kuten kaavavalitusten rajoittamisen, suuret liikennehankkeet asuntopolitiikan osana, ylikunnallisen yhteistyön ja kuntien väliset rajansiirrot sekä yleensä kohtuuhintaisen asuntotuotannon ja vuokra-asuntotuotannon edistämisen tarpeen. Yksityisten henkilöiden ohella asuntotuotannon ongelmia on vuosien varrella selvitetty myös lukuisissa julkisen hallinnon raporteissa. Myös Kilpailuvirasto on ollut mukana tällaisessa selvitystyössä aikaisemminkin. Mittavin viraston yksittäinen aikaisempi selvitystyö on kirjattu yhdessä silloisen Asuntohallituksen kanssa laadittuun raporttiin Talonrakennustuotannon kilpailunrajoitukset ja niiden vaikutukset (1991). Sittemmin virasto on laatinut eräitä suppeampia selvityksiä lähinnä sisäiseen käyttöön. Näitäkin raportteja lukiessa ei eräissä kohdin voi välttyä ajatukselta ei mitään uutta auringon alla. Helsingin Sanomat vaatikin pääkirjoituksessaan , että ohjelmien ja selvitysten sijasta asuntopolitiikassa tarvitaan viimeinkin tekoja. Tästä näkökulmasta voidaan tietysti kysyä, onko mielekästä että Kilpailuvirastokin on käyttänyt voimavarojaan asian selvittämiseen. Vastaus on selvä: Ensinnäkin selvityksen tekemistä on puoltanut viraston tarve suunnata kilpailuvalvontaan osoitettuja voimavaroja tarkoituksenmukaisella tavalla. Toiseksi selvitystä on puoltanut myös se, että virastolta odotetaan usein alaan liittyviä perusteltuja asiantuntijanäkemyksiä sekä se, että EY-tasoinen sääntelyuudistus osaltaan edellyttää uudentyyppisiä avauksia myös rakennusalalla. Kolmanneksi asuntopolitiikassa vaikuttavat varsin usein sellaiset muut arvot tai näkökohdat, jotka sinänsä voivat yksittäin tarkasteltuina olla täysin legitiimejä mutta jotka voivat kääntyä jopa alkuperäistä tarkoitustaan vastaan johtuen markkinoiden toimintalogiikkaan liittyvien näkökohtien sivuuttamisesta. Neljänneksi, Vanhasen toisen hallituksen ohjelmassa luvataan kiinnittää huomiota alan kilpailun toimivuuteen. Mainituista syistä virasto on omalla panoksellaan halunnut osallistua alan ongelmien ratkaisemisesta käytävään keskusteluun niin rakennuspoliittisessa ohjelmatyöryhmässä, asuntopoliittisessa ohjelmatyöryhmässä kuin eräissä muissakin yhteyksissä. Kaikki tämä luonnollisesti edellyttää ajan tasalla olevaa tietoa alan markkinoista ja niiden toimintaan vaikuttavista olosuhteista. Niin Kilpailuviraston kuin muidenkin valtionhallinnon toimijoiden teettämät lukuisat aikaisemmat selvitykset viittaavat siis siihen, että rakennusala yleisesti ottaen on yksi kansantaloudellisesti ongelmallisina pidetyistä aloista, joille on ominaista muun muassa heikko tuottavuuskehitys sekä varsin vahva kotimarkkinaluonne ja osin tähän liittyen varsin heikko kilpailuintensiteetti. Toisaalta tehdyt selvitykset viittaavat siihen, että rakennusalaa voidaan pitää moniongelmaisena alana, jonka kaikki haasteet eivät ole palautettavissa

10 9 puhtaasti kilpailuongelmiksi. Näiden ohella voidaan puhua ainakin laatu-, tuottavuus-, työvoimapoliittisista sekä harmaan talouden ongelmista. Nämä ovat osin toisistaan erillisiä asioita, mutta niillä on myös eräitä selviä yhtymäkohtia. Rakennusala on esimerkiksi tullut varsin tunnetuksi yhtenä huonomaineisimmista harmaan talouden aloista. Julkisuudessa onkin vuosien kuluessa jatkuvasti saatu uusia tietoja esimerkiksi erilaisista työ- ja verolainsäädännön rikkomuksista. 1 Myös harmaan talouden seurantaan erikoistuneiden virkamiesten selvitykset tukevat tätä julkisuuden kautta muodostunutta kuvaa. Esimerkiksi valtiovarainministeriön rakennusmarkkinoita seuraava suhdanneryhmä on Rakentaminen 2006 väliraportissa ilmoittanut olevansa erittäin huolestunut harmaan talouden määrästä ja vaikutuksesta rakentamiseen. Raportissa todetaan, että vaikka torjuntatyö on tehostunut rakennusyritysten omien menettelyjen ja helmikuun alusta 2006 voimaan tulleen henkilötunnisteita koskevan velvoitteen myötä, viranomaisvalvonnan ja viranomaisten yhteistyön kehittämisessä on yhä tuntuvasti tehostamisen tarvetta. 2 Harmaan talouden ongelmien ja kilpailuongelmien välillä onkin oma kytkentänsä, joka ainakin omalta pieneltä osaltaan on vaikuttamassa myös markkinoiden yleiseen toimivuuteen. Tämä aiheutuu siitä, että rakennusalalle ominaisten pitkien alihankintaketjujen loppupäässä on usein toimijoita, jotka laiminlyövät esimerkiksi verojen ja työnantajamaksujen maksamisen ja pystyvät näin ollen tarjoamaan palveluitaan muita halvemmalla. Samalla tämä kuitenkin vaikeuttaa esimerkiksi uusien ja rehellisesti toimivien pienyritysten mahdollisuuksia päästä alalle. Hieman yllättäen tämä vaikeuttaa myös suurten rakennusliikkeiden toimintamahdollisuuksia tietyillä alamarkkinoilla: suurten rakennusliikkeiden esittämän väitteen mukaan varsinkin omakoti- ja pientalorakentamisessa mainitut menettelytavat ovat niin yleisiä, etteivät suuret rakennusliikkeet pysty tarjoamaan palveluitaan kilpailukykyiseen hintaan. Tämä taas vaikeuttaa pientalorakentamisen teollistamista jäljempänä kuvatulla tavalla. Vastaavalla tavalla myös eräillä työvoima- tai työmarkkinapoliittisilla ongelmilla on yhtymäkohtia kilpailuja tuottavuusongelmiin. Tämä pohjautuu siihen, että kansainvälisten selvitysten valossa suomalaisten työmarkkinoiden sääntely on edelleen varsin vahvaa, ja erityisesti työmarkkinoiden joustamattomuudella on selkeitä yhtymäkohtia eräisiin talouden rakenteellisiin ongelmiin. Esimerkiksi OECD:n (2003) maaraportin mukaan nämä rakenteelliset ongelmat palautuvat pitkälti yleiseen suomalaiseen hallintamalliin ja arvojärjestelmään, jossa päätöksentekoa ohjaavat tasa-arvoisuuden, solidaarisuuden ja sosiaalisen konsensuksen tavoittelun periaatteet. Suomalaisia työmarkkinoita luonnehtiikin keskitetty päätöksenteko, jossa keskeisenä tavoitteena on jo pitkään ollut palkkaerojen pienentäminen. Taloudellinen tuottavuus kärsii tästä epäsuorasti erityisesti sitä kautta, että suomalaisessa järjestelmässä kannusteet parantaa varsinkin kilpailulta suojattujen tai vähäisen kilpailun sektoreiden tehokkuutta ovat riittämättömät. Rakennusalalla tämänsuuntaiset haasteet liittyvät esimerkiksi ilmeisiin paineisiin helpottaa ulkomaisen työvoiman laillista käyttöä rakennustyömailla. Näiden paineiden taustalla on paitsi yleisesti kiristyvä kilpailu osaavasta ja koulutetusta työvoimasta, niin myös rakennusalan 1990-luvun laman vuosina vääristymään päässyt työvoiman ikärakenne. Rakennusala laajasti ymmärrettynä työllistääkin edelleen lähes puoli miljoo- 1 Viimeaikaisia räikeitä esimerkkejä ovat esimerkiksi tiedot nk. kuittikaupan yleisyydestä ja laajuudesta alalla (Helsingin Sanomat ) tai kiinalaisten kivimiesten (Helsingin Sanomat ) ja bulgarialaisten rakennusmiesten nälkäpalkoista (Rakennuslehti ). 2 Esimerkiksi Ruotsissa yritetään vähentää harmaan rakentamisen aiheuttamia veromenetyksiä heinäkuussa 2007 käyttöön otetulla käännetyllä arvonlisäverojärjestelmällä. Siinä aliurakat kulkevat verottomina ketjussa, jolloin pääurakoitsija saa aliurakkatyöt halvemmalla ja maksaa toisaalta itse arvonlisäveron. Menettelyllä pyritään estämään tilanteita, joissa pääurakoitsija vähentää sellaista arvonlisäveroa, jota kukaan ei ole ketjun alapäässä tosiasiassa maksanut. Myös Suomessa on harkittu käännettyä arvonlisäverojärjestelmää, mutta se on kaatunut elinkeinoelämän ja valtiovarainministeriön vastustukseen, minkä taustalla taas on muun muassa pelko verojärjestelmän monimutkaistumisesta entisestään.

11 10 naa suomalaista, mutta tästä huolimatta alalla tilannetta pidetään erittäin huolestuttavana, sillä vanhenevien ammattilaisten jäädessä pian eläkkeelle tilalle ei ole tulossa läheskään vastaavaa määrää uusia nuoria ammattilaisia. Käytännössä tilannetta voidaan korjata ainoastaan ulkomaisen työvoiman yhä laajemmalla käytöllä. Tätä rajoittaa kuitenkin se, että etenkään ns. lähialueilla enää olekaan huomattavia työvoimareservejä suomalaisten yritysten käyttöön, eikä etenkään kauempaa tuleva työvoima välttämättä tunne suomalaista rakentamiskulttuuria, säädösympäristöä ja näiden vaatimuksia riittävästi. Toisaalta on selvää, että pula osaavasta työvoimasta estää osaltaan ulkomaisten ja uusien kotimaisten yrittäjien alalle pääsyä heikentäen sitä kautta myös alan kilpailua. Tässä selvityksessä työmarkkinoiden toimivuuden näkökulma kuten myös harmaan talouden ongelmien näkökulma on jo tutkimusekonomisista syistä rajattu selvityksen hyödykemarkkinoiden toimivuuteen keskittyvän näkökulman ulkopuolelle. Tästä huolimatta on tärkeätä muistaa, että ennen muuta hyödykemarkkinoiden toimivuudesta huolehtiva kilpailupolitiikka on vain osa yleistä talouspolitiikkaa ja se voi olla tehokasta viime kädessä vain, jos muun talouspolitiikan tavoitteet ovat yhdensuuntaisia sen tavoitteiden kanssa. Kääntäen taas lähtökohtaisesti tehokkaan kilpailupolitiikan tavoitteiden saavuttaminen voi kokonaan tai osittain vesittyä tai estyä muilla talouspolitiikan lohkoilla tehtyjen ratkaisujen seurauksena. Juuri tämän vuoksi on tärkeätä muistaa, että erityisesti suojatuilla tai vähäisen ulkomaisen kilpailun aloilla kuten rakennusalalla myös esimerkiksi työmarkkinoiden toimivuuden puutteiden takia taloudelliset kannusteet tehostaa toimintaa voivat olla riittämättömät. Mainitussa OECD:n maaraportissa selvitetäänkin työmarkkinoiden sääntelyn ohella luonnollisesti myös suomalaisten hyödykemarkkinoiden sääntelyä ja toimivuutta. Yleisarviona raportissa todetaan, että Suomessa 1990-luvulla osin laman pakottamina toteutetut toimenpiteet sääntelyn vähentämiseksi ovat selkeästi vaikuttaneet myönteisesti tuottavuuden kehitykseen ja taloudelliseen kasvuun. Tästä huolimatta Suomessa on edelleen runsaasti kilpailua estävää sääntelyä, ja OECD luokitteleekin Suomen maihin, joissa sääntelyn määrä on selkeästi haitallista. Edelleen OECD luettelee joukon aloja, joilla nimenomaan hyödykemarkkinoiden sääntelyllä on ilmeisen haitallisia vaikutuksia. Yksi näistä aloista on kotimainen rakennusala (vrt. myös kauppa- ja teollisuusministeriö, 2005). Mainittua rakennusalan moniongelmaista luonnetta ilmentääkin hyvin esimerkiksi kansallisen rakennuspoliittisen ohjelman alan kehittämiseen tähtäävän 23 toimenpidelinjauksen kokoelma. Nämä linjaukset on jaettu 6 laajempaan osa-alueeseen, joista yksi on pyrkimys parempaan kilpailuun ja tuottavuuteen. Markkinoiden toimivuuden kokonaismerkitys on kuitenkin ilmeisen keskeinen, sillä kansallisessa rakennuspoliittisessa ohjelmassa todetaan selvästi, että yksi keskeinen syy esimerkiksi laadun ongelmiin on ollut markkinoiden toimimattomuus ja että vain riittävä kilpailun paine kotimarkkinoilla voi varmistaa tilaajan ja käyttäjän tarpeiden ja vaatimusten huomioon ottamisen. Rakennuspoliittisen ohjelman tavoitteissa todetaan varsin yleisluontoisesti, että tähän pyritään toimivalla kilpailulainsäädännöllä ja sen noudattamisen valvonnalla sekä poistamalla vallitsevista käytännöistä kilpailun esteet. Kaiken kaikkiaan onkin selvää, että markkinoiden toimivuus ja kilpailullisuus on keskeinen kilpailukykyyn ja tuottavuuteen vaikuttava tekijä missä tahansa maassa, sillä vain avoimilla kotimarkkinoilla kohdattu kilpailupaine pakottaa yritykset yhtäältä tehostamaan toimintaansa ja toisaalta innovoimaan valmentaen nämä tätä kautta menestymään myös kansainvälisessä kilpailussa (Porter, 1990). Kääntäen heikko kilpailuintensiteetti kotimarkkinoilla taas parantaa yritysten mahdollisuuksia siirtää omia kustannuksiaan hintoihin sekä välttää laadun kehittämiseksi ja tuottavuuden parantamiseksi tehtävää työtä, joka olisi välttämätöntä kilpailullisemmissa olosuhteissa. Erityisesti julkisessa keskustelussa rakennusalaa koskevat ongelmat kiteytyvät usein kysymykseen pääkaupunkiseudun sekä eräiden muiden kasvukeskusten asuntojen hintojen voimakkaasta kohoamisesta. Sen katsotaan yhdessä alan yritysten selkeästi kasvaneiden voittojen kanssa usein ilmentävän alan toimijoiden hinnoittelu- ja markkinavoimaa eli mahdollisuuksia siirtää suoraan kaikki kohonneetkin kustannukset hintoihin. Lisäksi julkisuuteen on noussut muutamia yksittäistapauksia, kuten tarjousten puutteesta kärsinyt Hel-

12 11 singin musiikkitalohanke, jotka ovat jälleen tuoneet esiin esimerkiksi perinteisen teesin alan tarjouskartelliherkkyydestä. Myös eräiden suurten toimijoiden väitetysti suuri tonttivaranto ja rakennuskohteiden aloittamisen säännöstely ovat herättäneet keskustelua. Erityisesti pääkaupunkiseudun voimakkaasti kohonneet hinnat ovatkin aiheuttaneet yhä syvempää huolestuneisuutta myös valtion keskushallinnossa, sillä asumisen korkean hinnan katsotaan jo muodostavan jonkinasteisen riskitekijän myös kansantalouden tasapainon kannalta. Asumiseen ja rakentamiseen liittyvät asiat ovatkin nousseet aikaisempaa keskeisempään asemaan valtion keskushallinnon agendalla. Esimerkiksi vuosina 2006 ja 2007 rakentamiseen liittyviä ongelmia ja haasteita käsiteltiin monipuolisesti eri näkökulmista laajassa ympäristöministeriön vetämässä rakennuspoliittisessa ohjelmatyöryhmässä, jonka loppuraportti julkaistiin joulukuussa Samana vuonna konkreettisia keinoja alan haasteisiin vastaamiseksi etsittiin valtiovarainministeriön vetämässä asuntopoliittisessa ohjelmatyöryhmässä, jonka loppuraportti julkaistiin myös joulukuussa Erityisesti asuntopoliittisen ohjelmatyöryhmän työn käynnistämisen taustalla on ollut se, että asuntopolitiikkaa on Vanhasen toisen hallituksen ohjelmassa nostettu monia aikaisempia hallitusohjelmia keskeisempään asemaan, mitä osaltaan ilmentää myös erityisen asuntoministerin nimeäminen hallitukseen. Kuten edellä on todettu, Vanhasen toisen hallituksen ohjelmassa todetaan myös, että hallituskaudella kiinnitetään huomiota rakennusalan kilpailun toimivuuteen Tavoitteet, rajaukset ja menetelmät Kilpailuvirastossa onkin sekä julkisuudessa että keskushallinnossa virinneen keskustelun perusteella perustettu jo keväällä 2006 erillinen projekti rakennusalaan liittyvien kilpailuongelmien täsmällisemmäksi hahmottamiseksi. Projektin tavoitteeksi on asetettu yksilöidä, täsmentää ja nostaa voimakkaammin esiin sellaisia rakennusalaan liittyviä ja kilpailunäkökulmasta ongelmallisia alueita, joilla markkinamekanismin toimivuus on heikointa ja joilla samalla on suuri tai suurehko vaikutus asuntojen lopullisiin hintoihin ja joilla lisäksi on yleistä kiinnostavuutta. Projektin perustamiseen on viraston sisäisten tavoitteiden ohella osaltaan vaikuttanut lisääntynyt kiinnostus alan ongelmia kohtaan niin valtion keskushallinnossa kuin myös julkisuudessa. Erityisesti julkisessa keskustelussa rakennusalaa koskevat ongelmat kiteytyvät usein kysymykseen pääkaupunkiseudun sekä eräiden muiden kasvukeskusten asuntojen hintojen voimakkaasta kohoamisesta. Tämän vuoksi Kilpailuviraston rakennusprojektin fokus on ollut erityisesti asuntorakentamisessa. Tämän projektin nyt käsillä olevan loppuraportin tarkoituksena on jatkaa ja täsmentää nimenomaan rakennusalan kilpailuun ja markkinoiden toimivuuteen liittyvistä ongelmista käytyä keskustelua sekä alan kilpailun edistämisen että kilpailusääntöjen valvonnan näkökulmasta. Rakennusalan kilpailuongelmien suhteen näyttäisi olevan varsin vaikea yksilöidä selkeitä yksittäisiä ongelmia, jotka olisivat sellaisenaan luonteenomaisia koko alalle. Toisin sanoen toimialatasolla tarkasteltuna kilpailuongelmat näyttäisivät olevan varsin monitahoinen yhdistelmä useita osaongelmia. Edelleen osa rakennusalan markkinoiden ja kilpailun toimivuuteen liittyvistä ongelmista ei aiheudu niinkään markkinatoimijoiden toimenpiteistä vaan institutionaalisen ympäristön eräistä piirteistä, kuten sääntelyyn tai maapolitiikkaan liittyvistä ongelmista. Edelleen alan kilpailuongelmien hahmottamista vaikeuttaa osaltaan se, että rakennusala tai rakennusklusteri laajasti ymmärrettynä sisältää useita aloja ja lukuisan joukon toimijoita, joilla on myös laaja kirjo erilaisia vertikaalisia yhteistyöjärjestelyjä. Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että kilpailuolosuhteet ja kilpailuongelmat voivat vaihdella klusterin eri osa-alueilla sekä toimialarakenteeseen että myöskin julkiseen erityissääntelyyn ja ohjaukseen liittyvistä syistä. Lisäksi yleisenä lähtökohtana voidaan todeta, että rakennusalaan liittyvään runsaaseen ongelmapuheeseen nähden kilpailuoikeudellinen tapauskäytäntö alalta on sittenkin suhteellisen niukkaa sekä osin ilmeisen hajanaista ja vaikeasti yleistettävää. Myöskään alalta aikaisemmin tehdyt toimialaselvitykset eivät sisällä kilpailunäkökulmasta selkeästi viitoittavia johtoajatuksia vaan pikemminkin suhteellisen yleisluontoisia hahmotelmia. Otettaessa huomioon yhtäältä rakennusalan ja sen ongelmien monitahoisuus sekä toisaalta viraston yhteen asiaan tai alaan käytettävissä olevien resurssien niukkuus, varsin realistinen lähtökohta on ollut, ettei täysin kattavan selvityksen tekeminen koko alasta ja sen kaikista mahdollisista kilpailu- ja markkinaongelmista tässä yhteydessä ole mahdollista.

13 12 Kääntäen edellä todettu on merkinnyt sitä, että rakennusalan kilpailuongelmia täsmentävälle ja havainnollistavalle selvitykselle on ollut pakko asettaa varsin selkeät priorisointikriteerit. Tällaisiksi kriteereiksi on valittu muun muassa vaikutus asuntojen hintoihin sekä kulloinkin kyseessä olevien alamarkkinoiden yleinen toimivuus. Käytännössä tämä tarkoittaa taloudellisilta vaikutuksiltaan suhteellisen marginaalisten tai markkinamekanismin kautta lähtökohtaisesti hoidettavissa olevien ongelmien jättämistä vähäisemmälle huomiolle tarkastelussa. Erityistä huomiota alan ongelmien tarkastelussa on kiinnitetty julkisen vallan toimenpiteiden mahdollisesti aiheuttamiin kilpailuongelmiin sekä kansallisella että kansainvälisellä tasolla. Priorisoinnissa on kiinnitetty huomiota myös tarkasteltavien ongelmien yleiseen hahmotettavuuteen ja julkiseen kiinnostavuuteen. Selvityksen perustavoite on purettu useiksi osatavoitteiksi. Ensimmäisenä osatavoitteena on ollut tehdä jo käytettävissä olevan materiaalin sekä muun muassa sitä täydentävien asiantuntijahaastattelujen kautta eksploratiivinen yleiskatsaus rakennusalan kilpailun ja markkinoiden toimivuuden kannalta merkittäviin potentiaalisiin ongelmiin. Toisena osatavoitteena on ollut valikoida edellisistä muun muassa edellä mainitut priorisointikriteerit huomioon ottaen 3 5 osa-aluetta yksityiskohtaisempaan tarkasteluun. Kolmantena osatavoitteena on ollut muotoilla näistä 2 3 yhtäältä taloudellisesti relevanttia tai toisaalta suhteellisen helposti kommunikoitavaa keihäänkärkiajatusta, joiden kautta virasto voisi kiinnittää huomiota rakennusalan kilpailun ja markkinoiden toimivuuteen liittyviin ongelmiin, täsmentää ja havainnollistaa niitä sekä osoittaa niiden taloudellisen relevanssin. Neljäntenä osatavoitteena on ollut löytää edellä tarkoitetuilta osa-alueilta ainakin yksi kilpailun edistämiseen ja yksi kilpailuvalvontaan liittyvä teema, johon viraston on tarkoituksenmukaista konkreettisesti omilla toimenpiteillään myöhemmin puuttua. Viraston johtoryhmän hyväksyttyä esiselvitysten perusteella laaditun tutkimussuunnitelman ja sen keskeiset tavoitteet projektiin osallistuneet virkamiehet käynnistivät varsinaiset selvitystyöt. Keskushallinnon virkamiesselvityksissä harvoin käytetään akateemisen tutkimuksen sofistikoituneita menetelmiä. Myöskään viraston selvityksiin ei tältä osin liity mitään mystiikkaa: käytännössä selvityksissä on kyse ennen muuta tiettyyn aihepiiriin ja tiettyyn näkökulmaan liittyvän ja osin varsin hajallaan olevan informaation systemaattisesta keräämisestä muun muassa kirjallisista lähteistä sekä suullisesti muun muassa asiantuntijatapaamisten yhteydessä sekä jossain määrin eräillä muilla keinoin. Käytännössä tätä työtä on tehnyt muun virkatyön ohella neljän virkamiehen ryhmässä esiselvitysvaihe mukaan luettuna vuosina 2006, 2007 ja Hieman täsmällisemmin eriteltynä Kilpailuviraston selvitystyön ja tämän raportin pohjana oleva lähdemateriaali voidaan jakaa neljään osaan: 1) rakennusalaa koskeviin aikaisempiin selvityksiin, 2) viraston edustajien tekemään suhteelliseen laajaan asiantuntijahaastattelukierrokseen, 3) ajankohtaisen keskustelun seuraamiseen eräillä keskeisillä mediafoorumeilla sekä esimerkiksi asumista ja rakentamista koskevissa tilaisuuksissa ja seminaareissa sekä 4) viraston tapauskäsittelyn yhteydessä kertyneeseen tietovarantoon. Kuten jo edellä on todettu, rakennusalaa on perinteisesti pidetty yksittäisten asiakkaiden sekä kansantalouden näkökulmasta hyvin tärkeänä mutta samalla monin tavoin ongelmallisena alana, minkä vuoksi rakennusalaa ja sen ongelmia on selvitetty aikaisemminkin varsin paljon eri näkökulmista. Viraston projektiryhmän havaintojen mukaan erityisesti aivan viime vuosina selvityksiä on julkaistu hyvinkin runsaasti. Tärkein yksittäinen tietovaranto tässä suhteessa koostuu asumisen ja rakentamisen toimialasta vastaavan ympäristöministeriön teettämistä useista selvityksistä. Myös viime vuosina vaikuttaneiden rakennuspoliittisen ohjelmatyöryhmän sekä asuntopoliittisen työryhmän työn ja raporttien kautta on saatavissa suhteellisen kattava läpileikkaus eri näkökulmiin ja niistä teetettyihin selvityksiin. Alaa koskevia selvityksiä ovat kuitenkin tehneet tai teettäneet myös monet muut toimijat, esimerkkeinä mainittakoon tässä vain Kuntaliitto, Rakennusteollisuus RT ja YTV. Luonnollisesti alaa koskevia selvityksiä täydentää joukko tiettyihin toimijoihin nähden riippumatonta kirjallisuutta. Raportin lähdeluettelossa on esitetty suhteellisen kattavasti selvityksen pohjana olleet aikaisemmat selvitykset ja muu kirjallisuus. Lähdeluettelon osalta ei kuitenkaan ole pidetty tarkoituksenmukaisena tavoitella täydellistä kattavuutta. Raportin tekstiosuudessa lähdeluettelon materiaaliin viitataan tutkimusekonomiaan ja tarkoituksenmukaisuuteen liittyvistä syistä varsin harvakseltaan lähinnä, jos esimerkiksi jotakin selvitystä on lainattu pidempään tai se muutoin on tarkoituksenmukaista. Vaikka kaikkia

14 13 selvityksiä ja raportteja ei erikseen siteerata, ovat ne kaikki kuitenkin olleet osaltaan relevantteja kokonaiskuvan muodostamisen ja täydentämisen kannalta. Perehdyttyään erityisesti projektin alkuvaiheessa mutta myös projektin kuluessa olemassa olevaan kirjalliseen materiaaliin viraston edustajat ovat siis täydentäneet tätä kuvaa viraston resursseihin nähden suhteellisen laajalla asiantuntijahaastattelukierroksella. Haastatteluja on tehty yhteensä 28 pääosin vuoden 2007 aikana ja haastatteluihin kokonaisuutena on osallistunut noin 50 eri taustoja edustavaa asiantuntijaa. Haastateltaville on viraston yhteydenoton yhteydessä luvattu, ettei heidän henkilöllisyyttään tai edustamaansa organisaatiota paljasteta. Haastateltavat on kuitenkin valittu siten, että he edustavat suhteellisen kattavasti rakennusalan eri sidosryhmiä kuten rakennusyrityksiä, rakennuttajia, rakennustuoteteollisuutta, alan yhteistyö- ja edunvalvontaorganisaatioita, kuntapäättäjiä, valtion keskushallinnon viranomaisia sekä tutkijoita ja eräitä yksityishenkilön ominaisuudessa haastateltuja asiantuntijoita. Virasto on pyrkinyt siihen, että kutakin sidosryhmää kohden haastatteluja suoritetaan vertailun vuoksi mieluiten ainakin kolme, minimissäänkin kuitenkin kaksi. Haastattelut ovat olleet luonteeltaan suhteellisen vapaamuotoisia ja teemahaastattelutyyppisiä, ja virasto pitääkin erityisen ilahduttavana selvää tapaamisten enemmistöä luonnehtinutta avointa ja monipuolista keskustelua. Mainittu teemahaastattelutyyppisyys tarkoittaa menetelmällisesti sitä, että viraston edustajat ovat valmistelleet keskustelun pohjaksi tiettyihin teemoihin ryhmiteltyjen kysymysten tai keskusteluaiheiden patteriston, jota ei kuitenkaan ole seurattu kategorisesti sellaisenaan, vaan kussakin haastattelutilanteessa keskustelu on painottunut erityisesti sellaisiin kysymyksiin, joista haasteltavalla on oletettu olevan erityisen hyvä asiantuntemus. Koska kaikki haasteltavat ovat kuitenkin kiistatta rakennusalaa pitkään seuranneita ammattilaisia ja asiantuntijoita, heiltä voidaan odottaa perusteltuja vastauksia myös yleisempiin rakennusalaa koskeviin kysymyksiin. Kaikkien haastateltavien kanssa onkin aina otettu esiin myös joukko kaikille haastateltaville yhteisiä kysymyksiä, minkä lisäksi haastateltaville on aina varattu mahdollisuus ottaa esille myös omasta aloitteestaan ja näkökulmastaan keskeisiä markkinamekanismin toimivuuteen liittyviä teemoja. Näin ollen asiantuntijuuden käsitettä ei ole ymmärretty äärimmäisen ahtaan sektorispesifin erityisasiantuntemuksen prisman läpi, koska näin meneteltäessä luovutettaisiin samalla tiettyä teemaa koskeva tulkintamonopoli yhdelle alaa tarkkailevalle ryhmittymälle. Lisäksi on muistettava, että haastattelut ovat kuitenkin olleet vain yksi ainakin neljästä keskeisestä informaatiolähteestä ja että haastateltavat joka tapauksessa ovat edustaneet selkeästi erilaisia näkökulmia ja sidosryhmiä. Edellä mainittujen informaatiolähteiden lisäksi viraston edustajat ovat vuosina 2006 ja 2007 seuranneet säännöllisesti ajankohtaista rakennusalaa koskevaa keskustelua muun muassa eri medioissa hyödyntämällä virastossa tehtävää mediaseurantaa. Näistä selkeästi tärkein yksittäinen tietolähde on viikoittain ilmestyvä Rakennuslehti, jossa käsitellään varsin kattavasti ja maallikollekin ymmärrettävässä muodossa rakennusalan keskeisiä ajankohtaisia aiheita välillä myös kriittisiä näkökulmia esille nostaen. Seuranta-ajanjaksolla asumiseen ja rakentamiseen laajasti ottaen liittyvää kirjoittelua on kuitenkin ollut ehkä yllättävänkin paljon myös esimerkiksi Helsingin Sanomissa tai Taloussanomien asumisen ja rakentamisen erityissivuilla. Yksittäisiä artikkeleita eri medioissa on ollut varsin runsaasti, esimerkiksi Kauppalehdessä, Talouselämässä tai Aamulehdessä. Virasto on myös jossain määrin seurannut eräitä asumiseen ja rakentamiseen keskittyviä Internet-foorumeita, joskin kyseiselle medialle ominaiseen tapaan aineisto on valitettavasti usein hyvin hajanaista ja laadultaan vaihtelevaa. Väljästi ottaen tähän kategoriaan voidaan lukea myös asumista ja rakentamista käsittelevät tilaisuudet ja seminaarit, joihin viraston edustajat ovat ko. vuosina mahdollisimman usein pyrkineet osallistumaan. Viraston projektiryhmän edustajille asiaa koskevaa tietoutta on kertynyt myös muun muassa omien asuntokauppojen myötä sekä viran ulkopuolisten luottamustehtävien kuten asuntoyhtiön hallituksen puheenjohtajana tai kunnallisissa luottamustehtävissä toimimisen sekä näiden yhteydessä käytyjen lukuisten epämuodollisten keskustelujen kautta. Edellä mainittujen lähteiden lisäksi virastolle kertyy tietoa ja näkemystä rakennusalan markkinoiden toimivuudesta varsinaisiin kilpailunrajoitusepäilyihin kohdistuvan selvitystyön yhteydessä. Virastossa onkin sen historian aikana ollut selvitettävänä useita eritasoisia rakennusalaa koskevia tapauksia. Kilpailuviraston

15 14 rakennusprojektiksi kutsutun selvitystyön aikana virastossa oli vireillä ainakin viisi merkittävää rakennusalaa tai täsmällisemmin rakennustuoteteollisuutta koskevaa tapausta. Nämä tapaukset olivat kattohuopaalaa sekä ilmastointialaa koskeneet kartelliepäilyt sekä lukitus-, LVI- ja sementtialaa koskeneet määräävän markkina-aseman väärinkäyttöepäilyt liittyen ennen muuta alennus- ja hinnoittelukäytäntöihin. Näiden lisäksi selvitettävänä oli tähän aikaan myös joukko muita rakennusalaa koskeneita tapauksia. Jotta Kilpailuvirasto voi toteuttaa sille annetun selvitystehtävän, kilpailunrajoituslain 10 :ssä on säädetty siitä, että elinkeinonharjoittaja tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymä on velvollinen viraston kehotuksesta antamaan tälle kaikki kilpailunrajoituksen sisällön, tarkoituksen ja vaikutuksen sekä kilpailuolosuhteiden selvittämiseksi tarpeelliset tiedot ja asiakirjat. Käytännössä virasto saakin tapausselvitysten yhteydessä huomattavan laajoja ja täsmällisiä tietoja muun muassa eri toimijoiden markkinakäyttäytymisestä. Nämä tiedot sisältävät kuitenkin tyypillisesti runsaasti liikesalaisuuksia tai muita arkaluontoisia tietoja, eikä niitä kaikkia näin ollen sellaisenaan voida hyödyntää esimerkiksi tämän esityksen kaltaisissa raporteissa. Nämäkin tiedot kuitenkin osaltaan lisäävät viraston virkamiesten ymmärrystä alan markkinoiden toimivuudesta ja siihen vaikuttavista tekijöistä. Tämän rakennusalaa koskevan selvityksen lähtökohdat ankkuroituvat viraston lakisääteiseen tehtävään. Julkisuudessa tunnetuin osa tätä lakisääteistä tehtävää on jo edellä mainittu joko yksittäiseen elinkeinonharjoittajaan tai joukkoon elinkeinonharjoittajia kohdistuvat konkreettiset kilpailunrajoitusepäilyt ja niiden selvittäminen. Käytännössä tämän tehtävän toteuttaminen näkyy parhaiten julkisuuskynnyksen ylittävien markkinaoikeustapausten yhteydessä. Kilpailuviraston lakisääteinen tehtävä on kuitenkin tätä laajempi. Kilpailuvirastosta annetun lain (711/1988) 2 :n mukaan Kilpailuvirasto tutkii kilpailuolosuhteita, selvittää kilpailunrajoituksia, ryhtyy toimenpiteisiin kilpailunrajoitusten vahingollisten vaikutusten poistamiseksi ja tekee aloitteita kilpailun edistämiseksi ja kilpailua rajoittavien säännösten ja määräysten purkamiseksi sekä huolehtii muista sille säädetyistä tai määrätyistä tehtävistä. Myös asetuksessa Kilpailuvirastosta (66/1993) todetaan muun ohella, että virasto seuraa ja tutkii kilpailuolosuhteita, elinkeinoelämään liittyvien säännösten ja määräysten valmistelua ja antaa lausuntoja toimialaansa liittyvistä kysymyksistä sekä tekee aloitteita kilpailun edistämiseksi ja kilpailua rajoittavien säännösten ja määräysten purkamiseksi. Kilpailuvirastosta annetun lain 3 :n mukaan virasto julkaisee harkitsemassaan laajuudessa suorittamiensa tutkimusten tulokset silloin, kun niiden julkaiseminen katsotaan tarpeelliseksi. Kilpailuvirasto onkin laatinut tämän selvityksen ja raportin edellä kuvatun tehtävänsä lähtökohdista mutta alun perin ennen muuta omiin tarpeisiinsa. Kilpailuviraston tehtävät voidaan karkeasti ottaen jakaa kahteen pääluokkaan: varsinaisten kilpailunrajoitusten selvittämiseen ja niihin puuttumiseen sekä toisaalta yleiseen kilpailun ja markkinoiden toimivuuden edistämiseen antamalla muun muassa lausuntoja ja tekemällä aloitteita kilpailua rajoittavien säännösten ja määräysten purkamiseksi. Joka tapauksessa Kilpailuviraston tarkastelun lähtökohdat kiinnittyvät siis kilpailuun ja markkinoiden toimivuuteen. Samalla nämä rajaavat viraston selvityksen tarkastelukulman. Tämän mainitseminen erityisesti asumista ja rakentamista koskevan selvityksen yhteydessä on tärkeää sen vuoksi, että asuntopolitiikkaa yleisesti ottaen ohjaavat osaltaan myös muut arvot ja näkökulmat, eikä viraston tehtävän mukainen tarkastelun rajaus liity näiden legitimiteetin kiistämiseen vaan selvitystekniseen tarkoituksenmukaisuuteen. Vaikuttaa kuitenkin ilmeiseltä, että myös asuntopoliittista tavoitteenasettelua ovat viime aikoina alkaneet ohjata yhä selkeämmin erilaiset reaalitaloudelliset lähtökohdat. Tähän viittaa esimerkiksi se, että asuntoministeri Jan Vapaavuori korosti asuntopolitiikan uutta tavoitteenasettelua vastaanottaessaan ehdotuksen valtioneuvoston asuntopoliittiseksi toimenpideohjelmaksi Vapaavuoren mukaan modernin asuntopolitiikan keskeisenä tavoitteena on tukea talouskasvua, mikä tarkoittaa ennen kaikkea vaikuttamista työvoiman saatavuuden ja liikkuvuuden kannalta olennaisiin asuntojen saatavuuteen ja hintatasoon. Hänen mukaansa onnistuneella asuntopolitiikalla on erinomaisen suuri elinkeino- ja kilpailukykypoliittinen merkitys, ja varsinkin Helsingin seudulla asuntomarkkinoiden pullonkaulat ovat keskeisin seudun tasapainoista kehitystä koskeva yksittäinen uhkatekijä. Samalla Vapaavuoren mukaan asuntopolitiikalla on kuitenkin myös suuri sosiaalipoliittinen ulottuvuus. Panostamalla esimerkiksi pitkäaikaisasunnottomien ja muiden erityisryhmien asunto-olojen parantamiseen yhteiskunta huolehtii ennen kaikkea sosiaalisesta vastuustaan.

16 15 Edelleen asuntopolitiikalla ja siihen liittyvällä maankäytön suunnittelulla on Vapaavuoren mukaan nykyisin myös yhä keskeisempi ilmastopoliittinen ulottuvuus. Sanotun valossa onkin selvää, että asumiseen ja rakentamiseen liittyy monia muun muassa terveyteen, turvallisuuteen ja ympäristöön liittyviä näkökohtia, joiden perusteella markkinoiden täysin vapaata toimintaa joudutaan jossain määrin rajoittamaan julkisella ohjauksella ja sääntelyllä. Viraston on täysin tietoinen näistä ja monista muista vastaavista näkökohdista. Toinen puoli asiaa kuitenkin on se, että esimerkiksi mainittuja terveyteen, turvallisuuteen tai ympäristöön liittyviä näkökohtia käytetään valitettavasti usein myös perustelemaan sellaista sääntelyä, joka ei ehkä ole ylipäätään tarpeen tai jonka määrä ja yksityiskohtaisuus joka tapauksessa haittaa kilpailun ja markkinoiden toimivuutta lisäten samalla asumisen kustannuksia. Asuntoministeri Vapaavuori onkin Rakennustarkastusyhdistyksen seminaarissa keväällä 2008 todennut, että yleensä esimerkiksi paloturvallisuuteen, esteettömyyteen, energiatehokkuuteen tai kaupunkikuvaan liittyvillä määräyksillä on lähtökohtaisesti hyvää tarkoittava päämäärä. Vapaavuori kuitenkin kysyi, onko oikein että kaikki nämä tavoitteet menevät aina rakentamisen kohtuuhintaisuuden edelle. Onkin tärkeää korostaa sitä, että viraston tehtäviin kuuluu myös kilpailun edistäminen muun muassa edellä mainituin keinoin. Tämän korostaminen on tärkeää sen vuoksi, että jo viraston selvityksen alkuvaiheissa kävi täysin ilmeiseksi, ettei rakennusalan kilpailun ja markkinoiden toimivuuden tarkastelua voida irrottaa sen institutionaalisesta viitekehyksestä, jolla käytännössä viitataan alan säädöksiin, määräyksiin ja muuhun julkiseen ohjaukseen. Ylipäätään jo varsin varhain on varoitettu markkinamekanismin toimivuusanalyysin perustamisesta liian kapea-alaiseen partiaalitarkasteluun (Reinikainen, 1980). Uudemmassa alan kirjallisuudessa esimerkiksi Virtanen (1998) on korostanut nykyaikaisen kilpailupolitiikan holistista ja eklektistä ajatteluperustaa, jossa toimijoiden kilpailun rajoittamiseen tähtäävän strategisen käyttäytymisen tarkasteluun yhdistyvät muun muassa markkinarakenteen, markkinadynamiikan sekä laajemman taloudellis-poliittisen järjestelmän analyysi. Kilpailupolitiikan taustalla vaikuttavassa toimialan taloustieteessä tämänsuuntaista ajattelutapaa on alustavasti ja väljemmin ymmärrettynä hahmoteltu esimerkiksi jo niin kutsutussa Structure-Conduct-Performance -mallissa, joka toimii tämän raportin esitysteknisenä viitekehyksenä (ks. esim. Scherer Ross, 1990). Tämä niin kutsuttu SCP-malli on 1930-luvulta peräisin oleva Bainsin kehittämä tuotantotoimintaa ja markkinoita kuvaava malli, jota on usein käytetty teollisen ja yleensä toimialan organisoitumisen kuvaamiseen ja joka on esitetty kaaviokuvana liitteessä 2. Mallia on myöhemmin täsmentänyt esimerkiksi Porterin (1980) 5P-malli, joka kuvaa visuaalisesti eri tavalla samoja markkinoiden toiminnan kannalta olennaisia asioita. Käytännössä SCP-mallissa voidaan sen nykyisin tunnetussa muodossa erottaa neljä toisiinsa vuorovaikutussuhteessa olevaa tasoa: markkinoiden perusolosuhteiden taso, markkinarakenteen taso, markkinakäyttäytymisen taso sekä markkinoiden tuloksellisuuden taso. Muun muassa näiden tasojen välisistä kausaalisuhteista on käyty runsaasti teoreettista keskustelua, mihin perustuen mallia on myös kritisoitu paljon. SCP-mallissa sovelletaan tässä esityksessä kuitenkin kilpailun ja markkinoiden toimivuuteen liittyvien ilmiöiden ja ongelmien jäsentämiseen ja havainnollistamiseen sen suhteellisen helpon hahmotettavuuden takia, eikä tämän jäsennyksen käyttö sinänsä indikoi kannanottoa esimerkiksi monisäikeiseen keskusteluun kausaalisuhteista ja mallin teoreettisesta pätevyydestä muutoin. 3 Niin Bainsin, Porterin kuin Virtasenkin perusajatus on kuitenkin selvä: kilpailun ja markkinoiden toimivuutta ei voida pätevästi ja uskottavasti tarkastella keskittymällä vain tietyillä markkinoilla tietyllä ajanhetkellä toisiaan vastaan kamppailevien yritysten toiminnan tarkasteluun irrallaan siitä laajemmasta kontekstista, jossa tämä kamppailu tapahtuu. Yksi keskei- 3 Tarkkaan ottaen SCP-malliin liittyvässä keskustelussa ei ole kyse vain teoreettisista ongelmista. Projektiryhmälle selvisikin jo varhaisessa vaiheessa, että rakennusalankin kohdalla erilaisten syy- ja vaikutussuhteiden verkon hahmottaminen on myös erittäin relevantti käytännön ongelma. Tässä esityksessä onkin pyritty hahmottelemaan joitakin viraston tehtävän näkökulmasta keskeisiä vaikutussuhteita, mutta esitys ei millään tavoin pyri olemaan täydellinen tai tyhjentävä esitys näistä.

17 16 nen perusajatus kaikissa näissä esityksissä on, että tietynlaiset perusolosuhteet johtavat ainakin jossain määrin tietynlaiseen markkinarakenteeseen ja samalla tietynlaisiin markkinakäyttäytymisen muotoihin. Raportti on siis rakenteellisesti laadittu siten, että sen keskeiset osat vastaavat edellä mainitun SCP-mallin tasoja. Rakennusala on itse asiassa varsin monitahoinen kokonaisuus, ja raportissa oli tarkoitus esittää johdannon jälkeen ytimekäs kuvaus kyseessä olevasta toimialasta tai ehkä paremminkin klusterista. Tällaisen kuvauksen laatiminen ytimekkäästi osoittautui kuitenkin varsin ongelmalliseksi, minkä lisäksi se olisi saattanut viedä lukijan huomion liian pitkäksi aikaa sivuun pääteemasta. Tämän vuoksi kyseinen kuvaus on siirretty raportin liitteeksi. Liitteestä 1 tarkemmin ilmenevällä tavalla rakennusala on tosiaankin varsin monitahoinen kokonaisuus ja käsitettä on tässä esityksessä käytetty mukavuus- ja tarkoituksenmukaisuussyistä kieltämättä suhteellisen löyhästi viittaamaan kontekstista riippuen joko lähinnä asuntorakentamista harjoittaviin talonrakennusyrityksiin tai laajempaan klusterikokonaisuuteen sisältäen myös esimerkiksi talonrakennusyrityksille panoksia tarjoavan rakennustuoteteollisuuden. Sen sijaan myöskin rakentamisklusteriin kuuluvia maa- ja vesirakentamista tässä asuntotuotantoon keskittyvässä selvityksessä juurikaan käsitellä. Raportti etenee siis siten, että ensin tarkastellaan asunto- ja rakennusalan markkinoiden toimivuuteen vaikuttavia perusolosuhdetekijöitä sekä näihin vaikuttamisen mahdollisuuksia, sitten rakennusalan markkinarakennetta ja tarjontaa sekä näihin vaikuttamisen mahdollisuuksia ja edelleen rakennusalan markkinakäyttäytymisen eräitä keskeisiä piirteitä. Tämän jälkeen otetaan yksityiskohtaisempaan tarkasteluun muutamia rakennusalan markkinoiden toimivuuden edistämisen kannalta aivan keskeisiä teemoja. Lopuksi esitetään varsin kattava yhteenveto. Yhteenvedon kattavuuden tarkoituksena on se, että kiireinenkin lukija voi jo pelkästään sen perusteella saada varsin hyvän kokonaiskuvan käsitellyistä aiheista.

18 17 2. Rakennusalan markkinoiden perusolosuhdetekijät Kuten johdannossa esitettiin, rakennusalaa on pidetty myös kilpailuviranomaisten silmin tarkasteltuna enemmän tai vähemmän ongelmallisena alana, jolle on ominaista muun muassa voimakkaasti kohoavat hinnat, ongelmat lopputuotteen laadussa sekä heikko tuottavuuskehitys vaikkakaan kaikki alan ongelmat eivät ole palautettavissa puhtaasti kilpailuongelmiksi. Joka tapauksessa rakennusalalle on historiallisesti ollut ominaista varsin vahva kotimarkkinaluonne ja osin tähän liittyen suhteellisen heikko kilpailuintensiteetti, mikä on parantanut yritysten mahdollisuuksia siirtää omia kustannuksiaan hintoihin. Toisaalta samanaikaisesti on ollut tiedossa, etteivät kaikki alan markkinoiden toimivuuteenkaan liittyvät ongelmat aiheudu alan yritysten käyttäytymisestä vaan pikemminkin siitä ympäristöstä, jossa tämä käyttäytyminen tapahtuu ja jonka mahdollistamaa tämä käyttäytyminen on. Esimerkiksi suurten rakennusliikkeiden olisi huomattavasti vaikeampaa säännöstellä tonttivarantonsa käyttämistä ja uusien kohteiden aloittamista, jos kunnat eivät olisi muun muassa kustannusten kasvun pelossa säännöstelleet omaa kaavoitustaan tai jos muut yksityiset maanomistajat eivät olisi maan arvonnousun toivossa säännöstelleet omien maidensa rakennuskäyttöön myymistä kiinteistöverosta huolimatta. Edelleen esimerkiksi eräiden erittäin markkinavoimaisten rakennustuoteteollisuusyritysten olisi ollut huomattavasti vaikeampaa ohjata kysyntää hinnoittelu- tai alennuspolitiikoilla tai muutoin omiin tuotteisiinsa, ellei alan varsin runsas julkinen sääntely ja ohjeistus loisi tälle toiminnalle huomattavan otollista maaperää. Kaiken kaikkiaan rakennusklusterin ongelmia kilpailunäkökulmasta tarkasteltaessa lieneekin tarkoituksenmukaisempaa puhua markkinamekanismin toimivuudesta, mikä sisältää ainakin kolme toisiinsa vaikuttavaa tasoa: toimijoiden markkinakäyttäytymisen tason, tähän vaikuttavan markkinarakenteen tason sekä kumpaankin edelliseen vaikuttavan markkinoiden perusolosuhdetekijöiden tason. Kilpailuviraston suhteellisen laajan asiantuntijahaastattelukierroksen yhteydessä on käynyt ilmeiseksi, että erityisesti nykyisessä suhdannetilanteessa on perusteltua kiinnittää toimijoiden markkinakäyttäytymisen ohella erityistä huomiota markkinarakenteeseen ja markkinoiden perusolosuhdetekijöihin liittyviin näkökohtiin. Tämä johtuu ennen muuta siitä, että nykyisen korkeasuhdanteen huipulla yrityksillä ei ole niin voimakkaita intressejä kilpailua rajoittavaan käyttäytymiseen kuin selkeässä matalasuhdanteessa, jossa yritysten kesken jaettavissa oleva kokonaisvolyymi on suhteessa selvästi alhaisempi. Lisäksi on painotettava sitä, että eräät alalle ominaiset strategisen markkinakäyttäytymisen muodot tulevat ylipäätään mahdollisiksi sitä kautta, että niille on luotu jo perusolosuhdetasolla otollinen institutionaalinen ympäristö. Markkinoiden perusolosuhdetekijöillä tarkoitetaan sellaisia kysyntään ja tarjontaan liittyviä taustatekijöitä, jotka vaikuttavat merkittävästi tietyn alan rakenteeseen ja markkinakäyttäytymiseen mutta jotka eivät välttämättä ole välittömästi nähtävissä. Näiden tekijöiden välisten kausaalisuhteiden osoittaminen on usein monimutkainen kysymys, eikä siihen puututa tässä. Yleisesti ottaen näiden rakennusalalla vaikuttavien perusolosuhdetekijöiden hahmottelemiseksi voidaan kuitenkin lähteä liikkeelle siitä, että asuntojen korkeaan hintatasoon liittyvät ongelmat aiheutuvat kroonisesta ylikysynnästä suhteessa tarjontaan, mihin taas vaikuttaa joukko seuraavassa lähemmin tarkasteltavia muita tekijöitä Asuntojen hinnat: tausta, kehitys ja haasteet Asuntojen ja asuntotonttien hinta määräytyy markkinapohjaisesti kysynnän ja tar jonnan pohjalta. Kysynnän muutokset ovat tyypillisesti luonteeltaan nopeita. Koska asuntojen tarjonnan lisääminen on hidas prosessi,

19 18 kysynnän muutokset heijastuvat varsin nopeasti asuntojen ja tonttien hintojen muutoksina. 4 Kotitalouksien kysyntä onkin tärkein niin asuntojen kuin tonttien hintatasoa mää rittävä tekijä. Asuntojen tarjonta riippuu olemassa olevasta asuntokannasta sekä asuntorakentamisesta, joka puolestaan on riippuvainen paitsi tonttien myös raken tamisen resurssien saatavuudesta (työ, rakennusaineet, yrittäjyys, tonttitarjonta) sekä rakentamisen kannattavuudesta (kustannukset, kysyntä, kilpailutilanne, asuntokan nan hintataso). Viimeisen 10 vuoden aikana ovat kerrostaloasuntojen hinnat yli kaksinkertaistuneet ja omakotitonttien hinnat kolminkertaistuneet Helsingin seudulla. Tämä on johtunut ennen muuta kasvaneesta asuntokysynnästä. Keskeiset tekijät kasvaneen asuntokysynnän taustalla taas ovat olleet muun muassa kotitalouksien hyvä taloudellinen tilanne ja luottamus tulevaisuuteen, asuntorahoituksen kustannusten aleneminen sekä rahoituksen saatavuuden parantuminen ja seudun asuntokuntien määrän lisääntyminen. Nämä tekijät ovat luonteeltaan kaiken kaikkiaan myönteisiä ja heijastelevat Helsingin seudun taloudellista elinvoimaa. Hintojen nopea nousu ja korkeaksi kohonnut hintataso ovat ongelma nimenomaan ensiasunnon ostajille, jotka eivät hintojen noususta ole hyötyneet. Samalla hyöty viimeisten 10 vuoden korkotason alenemisesta on suurelta osin huvennut hintojen nousuun. Seurauksena etenkin ensiasuntoa ostavien kotitalouksien lainarasitus on noussut ja riskit ovat kasvaneet, sillä tyypilliset laina-ajat ovat viimeisen 10 vuoden aikana nousseet 15 vuodesta 25 vuoteen, ja keskimääräinen lainan määrä on yli kaksinkertaistunut (ympäristöministeriö, 2006). Rahoitusmarkkinoiden syveneminen euroon siirtymisen myötä on toisaalta vähentänyt rahoitusriskejä. Pääkaupunkiseudun asuntoneliön reaalihinta on hieman yli kaksinkertaistunut vuodesta 1993, jolloin asuntojen hinnat olivat alimmillaan. Vastaavasti asuntolainojen reaalinen korkotaso on pudonnut vuonna 1993 olleesta kahdeksasta prosentista nykyiseen noin kahteen prosenttiin. Ennätysmäisen alhaisen korkotason ja ihmisten tulevaisuususkon varassa omistusasuntomarkkinat ovat olleet vilkkaat. Tämä on näkynyt kiihtyneenä pienasuntojen myyntinä sekä pientalorakentamisena, erityisesti kehysalueella ja sen ulkopuolellakin. Seurauksena on ollut asunto- ja tonttihintojen nopea nousu, vuokra-asuntojonojen lyheneminen ja sääntelemättömien vuokrien lievä tasaantuminen. Hintataso nousi esimerkiksi vuonna 2005 koko maassa noin kuusi prosenttia, vaikka inflaatio oli alle yhden prosentin. Kuluttajien asuntojenostoaikomukset osoittavat, että pääkaupunkiseudulla on ollut yleensä muuta maata enemmän ostohalukkuutta. Vuoden 2005 kesästä lähtien ostoaikomukset ovat entisestään kohonneet ja ovat jatkaneet ennätystasolla. 5 Kasvuseuduilla asuntojen hintatasoon vaikuttavatkin merkittävästi asuntojen kysyntään liittyvät seikat, kuten kotitalouksien tulot ja tulo-odotukset, asuntokuntien määrän kasvu, tarve asumistason parantamiseen sekä rahoitusmarkkinat. Nykyisessä tilanteessa rahoituksen saatavuus ja alhaiset lainakorot ovat kuitenkin asuntojen hintatasoon voimakkaimmin vaikuttavia tekijöitä. Esimerkiksi reaalikoron yhden prosenttiyksi- 4 Reunahuomiona voidaan kuitenkin todeta, etteivät hintojen muutokset alaspäin näyttäisi olevan läheskään yhtä selviä ja voimakkaita kuin ylöspäin. Vuoden 2007 aikana heikenneen kysynnän aikana saadut kokemukset viittaavat pikemminkin siihen, että aluksi kyse on lähinnä hintojen vahvan nousun katkeamisesta mutta ei sen taittumisesta alaspäin. 5 Asuntojen hinnat ovat Suomessa nousseet nopeasti ja pääkaupunkiseudulla etenkin pientalojen hinnat ovat korkeita. Asuntohintatilastoja ei kuitenkaan voi sellaisenaan käyttää esimerkiksi eri maiden kotitalouksien asumismenojen vertailuun. Syynä on se, että kyseinen tilasto ei mittaa asumismenoja. Näissä tilastoissa ei mitata vastikkeita, lainojen korkomenoja ja lainojen lyhennyksiä eikä huomioida asumistukea. Asumisen taloudellista rasitetta eli asumismenojen osuutta kotitalouksien käytettävissä olevista tuloista on Suomessa ja muissa Pohjoismaissa mitattu kulutustutkimuksen tai tulonjakotutkimuksen aineistoilla. Ajatuksena on tällöin, että kotitalouden todelliset juoksevat asumismenot kuten vuokra, yhtiövastike, lainojen korot ja lyhennykset vähennettynä asumiseen myönnetyillä tuilla, suhteutetaan kotitalouden käytettävissä oleviin rahatuloihin. Näin laskettuna kotitalouksien keskimääräinen asumismenoihin kuluva osuus tuloista oli Suomessa 16,7 prosenttia vuonna Ruotsissa ja Norjassa vastaava luku on ollut noin 22 prosenttia. Valitettavasti laajempaa kansainvälistä vertailua ei toistaiseksi ole ollut saatavissa. Näin mitattuna asumismenot ovat keskiarvoisesti kohtuullisemmat kuin asuntohintatilastojen valossa. Tästä huolimatta etenkin pääkaupunkiseudulla asumismenoihin kuluu muuta maata suurempi osa tuloista ja huoli korkeista asuntojen hinnoista on erityisesti pääkaupunkiseudulla aiheellinen.

20 19 kön nousun on arvioitu laskevan asuntojen reaalihintoja pääkaupunkiseudulla pitkällä aikavälillä 4 5 prosenttia (ympäristöministeriö, 2006). Toisaalta julkisuudessa esiintyneiden tietojen mukaan asuntojen hinnat esimerkiksi Isossa-Britanniassa ovat jatkaneet nousuaan lainakorkojen noususta huolimatta. Tiedot käyvät ilmi Land Registry -laitoksen julkistamista tiedoista, jotka perustuvat myytyjen asuntojen kauppahintoihin. Samansuuntaisia tietoja on saatu myös asuntolainoja myöntäviltä rahoituslaitoksilta. Tämä viittaa siihen, että pelkkä lievä korkojen nousu ei automaattisesti johda hintojen laskuun, vaan tämän saavuttaminen edellyttäisi myös muiden raha- ja finanssipoliittisten instrumenttien käyttöä. Esimerkiksi valtiosihteeri Raimo Sailas (Rakennuslehti ) onkin ottanut esiin tarpeen arvioida puhtaasti taloudellisessa katsannossa esimerkiksi asuntovelkojen korkojen verovähennysoikeuden vaikutuksia ja tarkoituksenmukaisuutta uudelleen. Sailas tosin myöntää, että korkojen verovähennysoikeuteen puuttuminen edes asteittain saattaa olla poliittisesti erittäin vaikeaa. Tämä on ymmärrettävää sitä kautta, että asuminen on suurin yksittäinen erä kotitalouksien rahankäytössä. Asumisen taloudellista rasittavuutta voidaan mitata esimerkiksi asumismenojen (kaikki rahamääräiset asumismenot vähennettynä asumistuilla ja korkojen verovähennyksellä) suhteella käytettävissä oleviin tuloihin. Toisaalta omistusasunnoissa osa asumismenoista eli lainojen lyhennykset ovat säästämistä. Asunnon arvon nousu hyödyttää omistajaa ja asunnossa kiinni olevaa omaisuutta ei voi käyttää muihin tarkoituksiin. Kun nämä asiat otetaan huomioon, puhutaan asumiskustannuksista. Suomessa asumisväljyys kuten myös varustelutaso on jonkin verran alempi kuin muissa vastaavissa maissa. Muun muassa näistä syistä Suomessa on asumisen ns. tulojousto voimakas. Toisin sanoen tulojen kasvaessa asumiseen käytetään lisätuloista asumisen kulutusosuutta enemmän rahaa. Asumiseen rahaa kuluu siis suhteellisesti entistä enemmän. Tulevaisuudessa asumiskustannuksia kasvattavia tekijöitä ovat laadullisesti paremman varustelemisen ja sisustamisen lisäksi asuntojen jatkuva viranomaisohjauksen ja elinkaariajattelun johdosta tapahtuva laatutason parantuminen. Samaan suuntaan vaikuttavat energian, jätehuollon ja muiden kiinteistöhuollon keskimääräistä suurempi kustannusten nousu. Ripeän väestönkasvun ja asumisväljyyden nostamishalun vuoksi asuntojen kysyntä kasvukeskusalueilla ylittää yleensä asuntojen tarjonnan. Tällöin asuntojen myynhinnat pyrkivät irtautumaan tuotantokustannuksista, samoin vuokrat. Uusien ja myös käytettyjen asuntojen myyntihinnat ja vuokrat nousevat siten tällaisilla alueilla enemmän kuin muualla. Kaikkialla maailmassa kuten Suomessakin tuotanto ja väestö kasautuvat suurten keskusten työssäkäyntialueille. Erikoistumisen ja erityisosaamisen myötä näillä seuduilla on mahdollisuudet kehittyä yhä vahvemmiksi keskuksiksi. Alueellinen kehitys ja asuntokanta eivät olekaan Suomessa tasapainossa. Periaatteessa asuntoja on maassa väestömäärään nähden riittävästi eli noin yksi asunto kahta ihmistä kohden. Osa niistä vain sijaitsee väärässä paikassa. Väestön ja työpaikkojen siirtyminen kasvukeskuksiin tai niiden lähialueille jättää vajaakäyttöön taantuvien alueiden hyvässä kunnossa olevaa asuntokantaa ja muuta infrastruktuuria. Kasvukeskusten ydinalueiden työpaikkamäärien ja asuntojen saatavuuden välillä oleva ristiriita vaikuttaa pysyvältä. Asuntomarkkinoilla omistusasunto on luonteeltaan kulutushyödyke, mutta samalla se on pääomahyödyke ja sijoituskohde. Vuokra-asunnossa vaihdettavana hyödykkeenä on asunnosta saatava hyöty, jota voidaan kutsua myös asuntopalvelukseksi. Vuokranantajalle asunto on puolestaan sijoituskohde. Asuntomarkkinoilla kokonaiskysynnän muodostavat ne, jotka hankkivat asunnon välittömän asumistarpeensa tyydyttämiseksi sekä myös ne, joille asunto on pääoman sijoituskohde. Kokonaistarjonta muodostuu jo olemassa olevasta asuntokannasta ja tietyn ajanjakson asuntotuotannosta. Markkinoilla on tiettynä aikana vain uustuotanto ja tarjolla oleva osa vanhasta asuntokannasta. Asuntomarkkinat jakautuvat useisiin osasektoreihin, joilla hinnanmuodostus ja markkinakäyttäytyminen poikkeavat suuresti toisistaan. Siksi näitä lohkoja tarkastellaan yleensä erikseen. Osamarkkinoita erotetaan hallintasuhteen (omistus ja vuokra), rahoitusmuodon (vapaarahoitteinen ja valtion tukema) sekä vanhan kannan ja uuden tuotannon suhteen. Näiden ohella asuntojen sijainnin suhteen muodostuu merkittävästi erilaisia osamarkkinoita. Kaikki edellä mainitut osasektorit jakautuvat vielä pienempiin markkinalohkoihin talotyypin, asunnon koon ja laadun perusteella.