18/07. Euroopan sosiaalirahaston (ESR) osarahoittaman EQUALyhteisöaloiteohjelman. 2. hakukierroksen toimeenpanosta. Arvioinnit

Transkriptio

1 Euroopan sosiaalirahaston (ESR) osarahoittaman EQUALyhteisöaloiteohjelman arviointi 2. hakukierroksen toimeenpanosta Suomen Aluetutkimus FAR Teemu Juntunen Hanketaito Oy Harri Lappalainen Selvitys työhallinnon työttömille suunnattujen ESR-projektien yksilöpohjaisesta työllisyysvaikuttavuudesta 18/07 Net Effect Oy Timo Aro Nina von Hertzen Janne Jalava Petri Virtanen Jaana Valkokallio Arvioinnit

2 EUROOPAN SOSIAALIRAHASTON (ESR) OSARAHOITTAMAN EQUAL-YHTEISÖALOITEOHJELMAN ARVIOINTI 2. HAKUKIERROKSEN TOIMEENPANOSTA Suomen Aluetutkimus FAR Teemu Juntunen Hanketaito Oy Harri Lappalainen Työministeriö Euroopan sosiaalirahasto

3 ESR arvionti -sarja Päätoimittaja - Editor in Chief Tapani Kojonsaari Toimitussihteeri - Editor Maija Luukkanen Toimituksen osoite - Address Työministeriö Ministry of Labour PL P.o. Box VALTIONEUVOSTO puh. tel ISBN ISSN Taitto: Proinno Design Oy

4 Saatesanat Suomessa vuosina toteutetun EQUAL-yhteisaloiteohjelman 2. hakukierroksen toimeenpanon arviointi käsiteltiin ja hyväksyttiin ohjelman seurantakomitean kokouksessa , juuri ennen EQUAL-kehittämiskumppanuuksien toiminnan lopullista päättymistä. Arvioinnin tarkoituksena oli syväluodata ohjelman toimintaa kokonaisuutena ja tarjota rakennerahastokauden suunnittelijoille ja toimeenpanijoille samoin kuin muille EQUAL-ohjelmasta tuttujen teemojen kanssa toimiville tahoille kokemuksia, eväitä ja opetuksia hyödynnettäväksi uusissa haasteissa. Arvioinnissa läpikäytävät tutkimuskysymykset kattavat EQUAL-ohjelman erityispiirteet ja ohjelman kannalta merkittävät teemat: toiminto 3, kumppanuusperiaate, teematyö, kansainvälinen yhteistyö, sukupuolten välisen tasa-arvon valtavirtaistaminen, tuotokset, tulokset ja vaikutukset samoin kuin hyvien käytäntöjen valtavirtaistaminen sekä ohjelman hallinto- ja toimeenpanojärjestelmä. Toivottavasti raporttiin tutustuvat kokevat sen hyödylliseksi ja kykenevät ammentamaan siitä hyötyä omiin tarkoituksiinsa. Arvioinnin ovat toteuttaneet Suomen Aluetutkimus FAR yhdessä Hanketaito Oy:n kanssa. Helsingissä joulukuussa 2007 Eeva-Liisa Koivuneva Hallitusneuvos 5

5 Sisällys SISÄLLYS SAATESANAT 5 SISÄLLYS 6 TIIVISTELMÄ 8 ESIPUHE 16 1 JOHDANTO Arviointikysymykset, aineistot ja menetelmät 17 2 ERILLISTEN TOIMINTO 3 -HANKKEIDEN MERKITYS Johtopäätökset ja suositukset Perustelut ja muita havaintoja Erillisten toiminto 3 -hankkeiden tarkoituksenmukaisuus Tavoitteiden toteutuminen ja tulosten levittäminen 27 3 KUMPPANUUSPERIAATTEEN TOTEUTUMINEN Johtopäätökset ja suositukset Perustelut ja muita havaintoja Kumppanuuden lähtökohta ja rakenne Kumppanuusperiaatteen toimivuus ja tuloksellisuus Osahankkeet ja muut kumppanit osana kehittämiskumppanuustoimintaa 50 4 TEEMATYÖ OSANA EQUAL-OHJELMAN TOTEUTUSTA Johtopäätökset ja suositukset Perustelut ja muita havaintoja Teemaryhmän lähtökohdat ja organisointi Teemaryhmätyön toiminta ja lisäarvo Ulkopuolisen asiantuntijatuen merkitys teematyön toteutuksessa 84 5 KANSAINVÄLISEN YHTEISTYÖN TOTEUTUMINEN Johtopäätökset ja suositukset Perustelut ja muita havaintoja Kansainvälisen yhteistyön lähtökohdat ja organisointi Kansainvälisen yhteistyön toiminta ja lisäarvo 93 6

6 6 SUKUPUOLTEN VÄLISEN TASA-ARVON VALTAVIRTAISTAMISEN TOTEUTUMINEN Johtopäätökset ja suositukset Perustelut ja muita havaintoja Lähtökohdat sukupuolten välisen tasa-arvon edistämiseen Tasa-arvovaikutusten arviointi ja valtavirtaistaminen EQUAL-OHJELMAN KEHITTÄMISKUMPPANUUS- HANKKEIDEN TUOTOKSET, TULOKSET JA VAIKUTUKSET SEKÄ HYVIEN KÄYTÄNTÖJEN VALTAVIRTAISTAMINEN Johtopäätökset ja suositukset Perustelut ja muita havaintoja Indikaattoritietojen tarkastelu Tulosten hyödyntämiseen, levittämiseen ja valtavirtaistamiseen liittyvien toimenpiteiden tarkastelu Hyvät käytännöt osana EQUAL-ohjelman toteutusta Arvio tavoitteiden saavuttamisesta ja toiminnan vaikutuksista toimenpidekokonaisuuksittain HALLINTO- JA TOIMEENPANOJÄRJESTELMÄN ARVIOINTI Johtopäätökset ja suositukset Perustelut ja muita havaintoja Hakuprosessin organisointi Hankkeiden vastaavuus kansallisiin tarpeisiin Ensimmäisen hakukierroksen arvioinnin hyödyntäminen Tukirakenteen ja OPM:n ja STM:n EQUAL-yhdyshenkilöiden rooli ja ohjeistus Toisen hakukierroksen hakemusten arviointiprosessi EQUAL-ohjelman yhteys uuden kauden ohjelmien valmisteluun ja toteutukseen EQUAL-ohjelman erityispiirteiden hyödyntäminen Alueellinen Kilpailukyky- ja työllisyystavoiteohjelman (KKTT-ohjelman) ja Manner-Suomen ESR-ohjelman toteutuksessa Progress-ohjelman hyödyntäminen EQUALin tulosten jatkokehittämisessä ja kansainvälisessä levittämisessä 142 LÄHTEET 144 LIITTEET 146 7

7 1. Tiivistelmä TIIVISTELMÄ Tämän EQUAL-ohjelman toisen hakukierroksen ulkopuolisen arvioinnin on toteuttanut Suomen Aluetutkimus FAR yhdessä Hanketaito Oy:n kanssa. Arviointi on toteutettu joulukuun 2006 ja marraskuun 2007 välisenä aikana. Arvioinnista ovat vastanneet Teemu Juntunen (Suomen Aluetutkimus FAR) ja Harri Lappalainen (Hanketaito Oy). Arvioinnissa keskityttiin seuraaviin kysymyksiin: - Erillisten toiminto 3 -hankkeiden merkitys - Kumppanuusperiaate osana EQUAL-ohjelman toteutusta - Teematyö osana EQUAL-ohjelman toteutusta - Kansainvälinen yhteistyö osana EQUAL-ohjelman toteutusta - Sukupuolten välisen tasa-arvon valtavirtaistaminen osana EQUAL-ohjelman toteutusta - EQUAL-ohjelman kehittämiskumppanuushankkeiden tuotokset, tulokset ja vaikutukset sekä hyvien käytäntöjen valtavirtaistaminen - Hallinto- ja toimeenpanojärjestelmän arviointi Tässä loppuraportissa jokainen arvioinnin pääkysymys on esitetty omana lukunaan. Kunkin luvun alussa on kerrottu, mihin tarkempiin kysymyksiin on haettu vastausta ja mistä kyseisen arviointitehtävän aineisto koostuu. Kysymyskohtaisesti esitetään ensin tiivistetysti keskeiset johtopäätökset ja niistä johdetut toimenpidesuositukset, minkä jälkeen tuodaan esille arviointikysymyksittäin johtopäätösten perustelut ja muita arvioinnin kannalta keskeisiä havaintoja. Seuraavassa on esitetty lyhyt yhteenveto arvioinnin havainnoista arviointikysymyksittäin. 8

8 Toiminto 3 -hankkeiden merkitys Aineiston perusteella voi todeta, että noin puolessa erillisiä toiminto 3 -hankkeita tavoitteet ovat toteutuneet hyvin tai kohtuullisesti. Parhaiten on toteutunut aiemmin toteutettujen hankkeiden tulosten levitystyö, kun taas pysyvien käytäntöjen luominen - muutamaa poikkeusta lukuun ottamatta - on toteutunut heikosti. Hankkeet eivät ole onnistuneet riittävän hyvin edistämään toimenpiteiden siirtämistä eri politiikkalohkoihin niiden tärkeyden vaatimalla tavalla. Pääsääntöisesti hankkeiden vaikutukset ovat jääneet niiden omille toiminta-alueille, ainakin toistaiseksi. Tulokset siis osoittavat, että edes erillisten toiminto 3 -hankkeiden kohdalla ei ole kovinkaan merkittävästi onnistuttu vaikuttamaan ohjelmalogiikan kannalta keskeiseen asiaan eli kehitettyjen mallien siirtymiseen osaksi kansallista politiikkaa. Hankkeiden tavoitteet ovat varsin eritasoisia, minkä vuoksi jonkin osatavoitteen toteutuminen ei anna kokonaiskuvaa tuloksellisuudesta. Uuden tuotteen, palvelun tai mallin käyttöönotto vie aina oman aikansa. Kaikki kehitetyt mallit eivät ole olleet sovellettavissa sellaisinaan uuteen ympäristöön (toteutusaikana), vaan soveltaminen edellyttää oman kehittämispanoksensa ja sitoutumisensa. Erilliset toiminto 3 -hankkeet eivät nekään ole riittävästi tavoittaneet uusia toimijoita, jotta tulosten levittäminen olisi merkittävästi tehostunut aiemmin toteutettuihin hankkeisiin nähden. Toisaalta myöskään aiempia verkostoja ei ole voitu hyödyntää riittävän tehokkaasti, koska monet EQUAL-ohjelman ensimmäisen kierroksen projekteista olivat jo lopettaneet tai lopettelemassa toimintaansa toiminto 3 -projektien toimintakauden aikana. Tiivistelmä Kumppanuusperiaate osana EQUAL-ohjelman toteutusta Kehittämiskumppanuudessa mukana olevat kumppanit ovat tehneet ennen nykyistä toimintaansa kohtuullisen paljon joko virallista tai epävirallista yhteistyötä. Aiempi yhteistyö on perustunut pääasiassa aiempaan hanketoimintaan, yhteiseen substanssiin (havaittuun ongelmaan puuttumiseen) ja henkilökohtaisiin suhteisiin. Muutamassa tapauksessa aiempi yhteistyö on perustunut strategiatason työhön. Noin 60 %:ssa kehittämiskumppanuuksia partnereita on ollut useammasta kuin yhdestä maakunnasta. EQUAL-hankkeet ovat tässä suhteessa tarjonneet hyvän, huomattavasti tavoiteohjelmia paremman, mahdollisuuden kansalliseen yhteistyöhön. Lähtökohdat toimivalle ja tuloksekkaalle kehittämiskumppanuustoiminnalle antaa onnistunut tavoiteasettelu. Toisen hakukierroksen kehittämiskumppanuuksissa on ollut yhteistä tahtotilaa tavoiteasettelussa havaitun ongelman/ongelmien ratkaisemiseksi. Tavoitteiden asettaminen ja niiden saavuttaminen suhteessa käytettävissä olevaan aikaan näyttää olleen kuitenkin yksi merkittävimmistä haasteista. 9

9 TIIVISTELMÄ Yhteistyö kehittämiskumppanuuksien sisällä on kokonaisuudessaan ollut varsin sujuvaa. Kehittämiskumppanuuksien toimivuudesta antaa viitteitä myös se, millaisena yhteistyö nykyisten kumppaneitten kanssa nähdään tulevaisuudessa. Tämä on tärkeää erityisesti tulosten pitkäjänteisen hyödyntämisen kannalta. Todennäköisesti yhteistyö tulee jatkossa(kin) muotoutumaan pitkälti sen mukaan, mihin toimenpiteisiin saadaan ulkoista kehittämishankerahoitusta. Kehittämiskumppanuuden toiminnan tuloksellisuuden kannalta on merkittävää, että olemassa olevat kehittämiskumppanuudet näyttävät vastaajien mukaan varsin toimivilta ainakin kohderyhmän, uusien hyvien käytäntöjen sekä tulosten ja niiden levittämisen kannalta. Tehokkuuden kannalta on ollut merkittävää, että jokaiselle kumppanille on onnistuttu määrittelemään vastuut ja roolit kohtuullisen hyvin. Vastuisiin ja eri rooleihin liittyen vastaajat kaipasivat kuitenkin tiiviimpää sitoutumista eri toimenpiteisiin. Tavoitteiden saavuttamista on lisäksi heikentänyt se, että erityyliset kehittämiskumppanit/organisaatiot näkevät kehittämistoiminnan eri tavalla. Teematyö osana EQUAL-ohjelman toteutusta Kaikki toisella hakukierroksella toimivat seitsemän EQUAL-teematyöryhmää ovat asettaneet tavoitteekseen joko uusien toimintatapojen kehittämisen tai käynnissä olevissa EQUAL-hankkeissa kehitettävien toimintatapojen kokoamisen ja levittämisen. Aikaa yhteisille toimenpiteille on käytännössä yhteensä vähän yli vuosi. Teematyöhön varattu toimintakausi on teemaryhmien parissa koettu liian lyhyeksi, ja teematyötoiminnan aloitus tapahtui ohjelman toisella kierroksella liian myöhään. EQUAL-ohjelman ensimmäisen kierroksen kokemuksista huolimatta monet teematyön keskeiset elementit ovat nyt tässä muodossaan olleet ensimmäistä kertaa käytössä, ja teematyö on kokonaisuudessaan ollut kehittymis- ja kehittämisprosessi kaikille sen osapuolille. Teemaryhmätoiminta on Suomessa toteutettujen rakennerahasto-ohjelmien osalta todennäköisesti jämerin työkalu, jolla on pyritty sekä kokoamaan ja jalostamaan että levittämään ja juurruttamaan hankkeissa kehitettyjä hyviä käytäntöjä. Teematyö on kokonaisuudessaan ollut arvokas lisä suomalaiseen kehittämistoimintaan. Lähtökohtaisesti teemaryhmät ovat tehokas väline kansallisen työvoima- ja sosiaalipolitiikan kehittämiseen. Hedelmällinen kehittämistyö edellyttää aktiivista ja hyvin toimivaa vuoropuhelua kansallisen hallinnon ja kehittämishankkeita toteuttavien organisaatioiden välillä; tässä suhteessa teematyössä olisi vielä ollut huomattavasti parantamisen varaa. Teematyö on kuitenkin tullut osalle hanketoimijoista yllätyksenä hankkeen toteutusvaiheessa. Teematyö ja sen edellyttämä resursointi olisi pitänyt tuoda ohjelmarakenteessa vahvemmin esille jo hankkeiden hakuvaiheessa ja viimeistään hankekohtaisissa rahoitusneuvotteluissa, kuten kansainvälisen yhteistyön kohdalla meneteltiin. 10

10 Teematyö on tuottanut käyttökelpoisia tuloksia erityisesti teemaryhmien kokoamien, yksittäisissä EQUAL-hankkeissa kehitettyjen, hyvien käytäntöjen osalta. Hyvien käytäntöjen levittämistyötä on tehty mm. lukuisten julkaisujen, seminaarien ja vaikuttamisvierailujen avulla. Keskeistä on jatkossa sekä hankkeissa mukana olleiden kehittäjien että ohjelmaviranomaisten taholta jatkojalostaa ja hyödyntää nyt kerättyjä aineistoja. Kuten yhteisesti on sovittu, kaikki teematyöryhmät ovat tehneet oman teemaryhmänsä keskeisiin sisältöihin liittyviä toimenpidesuosituksia. Ajatus suositusten esittämisestä oli tervetullut innovaatio. Suositusten taso ja uutuusarvo vaihtelivat teemaryhmittäin. Parantamisen varaa on erityisesti suositusten kohdentamisessa koskemaan tiettyjä yhteiskunnallisia toimijoita. Tiivistelmä Kansainvälinen yhteistyö osana EQUAL-ohjelman toteutusta EQUAL-hankkeiden kansainvälinen yhteistyö on ollut monimuotoista. Toimintatapoina ovat olleet mm. Suomessa ja ulkomailla järjestetyt seminaarit ja työkokoukset, videokonferenssit, työvierailut sekä yhteisosallistumiset messuille ja konferensseihin. Kehittämiskumppanuuksien sisällä noin 90 % osahankkeiden vetäjistä ja yli 60 % muista kehittämiskumppaneista on osallistunut kansainväliseen yhteistyöhön. Myös hankkeiden kohderyhmät ovat olleet laajalti mukana kansainvälisillä vierailuilla sekä muussa kansainvälisessä yhteistyössä. Kansainvälisen yhteistyön lisäarvon tai hyödyn voi kiteyttää uusiin toimintamalleihin ja näkökulmiin sekä taustaorganisaation ja projekteja toteuttavien henkilöiden henkilökohtaisiin hyötyihin. Kokonaisuudessaan syntyneet uudet tuotokset vastaavat hyvin niitä tavoitteita, joita sekä ohjelma- että hanketasolla on asetettu kansainväliselle yhteistyölle. Kansainvälisen yhteistyön ongelmat voi tiivistää kolmeen kokonaisuuteen: toiminta- ja kulttuurierot, tavoitteiden eritasoisuus tai yhteisen tavoitteen puuttuminen ja kumppaneiden henkilövaihdokset. Myös EQUALohjelman toteutukseen osallistuneiden maiden toisen hankekierroksen eriaikainen käynnistyminen vaikeutti toiminnan organisointia. Lähes 20 % toisen kierroksen suomalaisista hankkeista oli melko tyytymättömiä oman kansainvälisen kumppanuuden toimintaan. Suurimpana osatekijänä oli partnereiden valinta, joka tapahtui liian monessa hankkeessa ilman riittävää suunnitelmallisuutta. Huolellinen kansainvälisen partneriverkoston kasaaminen olisi todennäköisesti poistanut valtaosan negatiivisista kokemuksista. Sukupuolten välisen tasa-arvon valtavirtaistaminen osana EQUAL-ohjelman toteutusta Sukupuolten välisen tasa-arvon valtavirtaistaminen on osoittautunut haasteelliseksi. Valtavirtaistamisessa korostuvat tasa-arvoon liittyviä asioita edistävien toimijoi- 11

11 TIIVISTELMÄ den ja rakenteiden tunteminen. Pelkästään asioista tiedottamalla ja erilaisilla esitteillä ja julkaisuilla ei päästä pureutumaan riittävän syvälle rakenteisiin. Hankkeiden yhtenä ongelmana onkin ollut tiedonpuute niistä tahoista, jotka voivat vaikuttaa vallitseviin käytäntöihin ja rakenteisiin. Kokonaisuudessaan tasa-arvoon liittyvät tavoitteet ovat toteutuneet vähintään kohtuullisesti. Eri sukupuolen korostamista ei aina uskalleta tehdä riittävästi, vaan puhutaan laajemmin sukupuolten yhtäläisistä oikeuksista ja mahdollisuuksista. Tasa-arvovaikutukset kohdistuvat toisen kierroksen kehittämiskumppanuuksissa pääosin naisiin, ja jatkossa olisikin otettava paremmin huomioon tasa-arvo molempien sukupuolten näkökulmasta. Hyvä lisä ohjelmalliseen kehittämiseen oli erillisen tasa-arvoasiantuntijan käyttö hankkeiden toteutuksen tukena. Kokemukset siitä olivat pääosin positiivisia, tosin ulkopuolisen asiantuntijan palveluita ei kuitenkaan osattu hyödyntää riittävästi. EQUAL-ohjelman kehittämiskumppanuushankkeiden tuotokset, tulokset ja vaikutukset sekä hyvien käytäntöjen valtavirtaistaminen Hankkeiden tuotokset ovat olleet sekä konkreettisia fyysisiä tuotoksia että toimintamalleja, joilla on edistetty koko ohjelmalle asetettuja tavoitteita. Hankkeiden toimesta monen EQUAL-ohjelman keskeisen asian tutkimustuloksia ja kehittämiskokemuksia on sekä vertailtu eri kehittäjätahojen kesken että viety alueellisen ja kansallisen tason päättäjille tulevien päätösten tueksi; sekä horisontaalista että vertikaalista valtavirtaistamista on siis tapahtunut. Hankkeilla on edistetty hyvin eri kohderyhmien elämänhallintaa lisäämällä aktiivisuutta ja osallisuutta. Merkittävänä onnistumisena voidaan pitää myös eri kohderyhmien tarpeiden huomioimiseen perustuvan kumppanuusyhteistyön kehittämistä. Eri menetelmillä on onnistuttu parantamaan heikoimmassa työmarkkina-asemassa olevien työllisyyttä. Sosiaalisen yritystoiminnan edistämiseen on syntynyt useita työvälineitä, ja kokemuksia sosiaalisten yritysten liiketoiminnan kehittämiseksi on koottu. Lisäksi valtaosa lähiaikojen uusista sosiaalisista yrityksistä on syntynyt toisen kierroksen EQUAL-hankkeiden toiminnan myötävaikutuksesta. Segregaation purkamisen edistämiseksi on rakennettu toimintamalleja, joilla on kehitetty tasa-arvoisia työyhteisöjä ja niihin liittyviä palveluja. Tasa-arvoon liittyvissä asioissa, erityisesti naisten yrittäjyyden edistämisessä, on saatu paljon aikaan. Tasa-arvoon liittyvissä tuotoksissa on kuitenkin ollut vahva naisnäkökulma, eikä tasa-arvonäkökulman suhteen miehiin ole kohdistunut paljoakaan toimenpiteitä. Rakennemuutokseen liittyvien ongelmien ratkaisemisessa ovat korostuneet koulutukselliset tekijät erityisesti koulutustarpeiden kehittämiseen ja kartoittamiseen liittyen. Erilaisilla koulutustoimenpiteillä on vastattu osaamisen ja osallisuu- 12

12 den kasvuun liittyvään tavoitteeseen. Tuloksia on saatu myös työssä jaksamisen parantamisen osalta. Tuloksista on nostettava esiin käytännöt, joilla on edistetty monimuotoisuutta ja monikulttuurisuutta. Romaniasioiden edistämisessä on saatu aikaan paljon näkyvää sekä alueellisella että kansallisella tasolla, erityisesti koulutuksellisissa asioissa. Kokonaisuudessaan tuloksia ja vaikutuksia on syntynyt lukuisissa eri kohderyhmissä. Toimenpiteiden kohteena olleiden eri kohderyhmien laajuus vaikuttaa siihen, kuinka paljon ne edistävät tai voivat edistää ohjelmalle asetettuja kokonaistavoitteita. Pienempiin kohderyhmiin kohdistettuja toimenpiteitä ei tule kuitenkaan väheksyä, vaikka ne eivät ohjelmatasolla välttämättä näyttäytyisikään vahvasti. Tämä moninaisuus on kokonaisuudessaan ollut EQUAL-ohjelman rikkaus. Hankkeiden tulokset ja vaikutukset ovat monitasoisia. Joillakin tuotoksilla ja tuloksilla on pyritty vaikuttamaan konkreettiseen toimintaan kentällä ja asiakkaiden parissa. Toisilla tuotoksilla ja tuloksilla on puolestaan selvästi pyritty laajempaan yhteiskunnalliseen vaikuttavuuteen. Tässä suhteessa on hyvin toteutettu EQUALohjelman perusajatusta keskeisten teemojen valtavirtaistamisesta, jota on tapahtunut erityisesti horisontaalisella mutta myös vertikaalisella tasolla. Kun jokainen kehittämiskumppanuus tekee omassa toiminnassaan jokaisen toimenpiteen ja työvaiheen niin hyvin kuin mahdollista (pyrkien asetettuun tavoitteeseen), ovat tuloksellisuus ja vaikuttavuus todennäköisiä. Kriittisesti voidaan puolestaan pohtia, miten kehittämiskumppanuudet yhdessä ovat vaikuttaneet koko ohjelman tuloksiin, vaikutuksiin ja tavoitteiden saavuttamiseen. Jos kehittämiskumppanuuksien valinta ja tavoitteet ovat lähtökohtaisesti ohjelman kannalta relevantteja, voidaan myös ohjelman logiikan toimivuuteen luottaa. Jos jonkin kehittämiskumppanuuden tavoitteet tai toimintatapa eivät ole relevantteja, menetetään paitsi teeman tulokset ja vaikutukset, myös osa koko ohjelman vaikuttavuudesta. Yhteenvetona voidaan todeta, että kokonaisuudessaan hankkeet ja niiden tulokset vastaavat hyvin ohjelmalle asetettuja tavoitteita. Vaikeimmin saavutettavaksi tavoitteeksi on osoittautunut vertikaalinen valtavirtaistaminen, joka tosin jatkuu EQUAL-hankkeiden tulosten ansiosta hankekauden päättymisen jälkeenkin. Hyvät käytännöt ja niiden kerääminen on ollut merkittävä osa kehittämiskumppanuuksien toimintaa. Hyvien käytäntöjen prosessoinnin osaaminen oli hankkeiden alussa jonkin verran puutteellista. Teematyöllä on ollut merkittävä rooli hyvien käytäntöjen prosessoinnissa. Perusajatuksena oli, että kaikissa teemaryhmissä kerättäisiin kootusti teematyöhön osallistuvilta hankkeilta hyviä käytäntöjä. Näin koko EQUAL-ohjelman osalta pääsääntöisesti meneteltiinkin, sillä lähtökohtaisesti kaikkien hankkeiden oli osallistuttava myös teemaryhmien toimintaan. Tässä suhteessa teematyö on palvellut vahvasti kehittämiskumppanuuksien omien tulosten dokumentointia ja valtavirtaistamista. Valtaosa hankkeista näyttää pitäneen hyvien käytäntöjen keruuta hyödyllisenä. Ensiarvoisen tärkeää olisi EQUALin kokemusten pohjalta kehittää koko ESR-toi- Tiivistelmä 13

13 TIIVISTELMÄ mintaan yhteinen hyvien käytäntöjen kuvausformaatti, jota tarpeen mukaan voitaisiin kuitenkin soveltaa. Tässäkin suhteessa EQUALin kokemukset ovat rohkaisevia, sillä valtaosa teemaryhmistä keräsi oman ryhmänsä hankkeilta hyviä käytäntöjä lähes samalla formaatilla; oikeastaan vain sosiaalisen yrittäjyyden teemaan kuuluvat kehittämiskumppanuudet noudattivat toisenlaista lähestymistapaa. Kritiikkiäkin hyvien käytäntöjen prosessia kohtaan esitettiin hankkeiden koordinaattorien taholta. Hyvien käytäntöjen prosessoinnin todettiin tulleen ohjelmaviranomaisten taholta jonkinasteisena yllätyksenä. Lisäksi kritisoitiin sitä, että hyvien käytäntöjen arvottaminen ja luokittelu vietiin ainakin osalle hanketoimijoista käsitteellisesti liian haastavalle tasolle. Vaikuttaa myös siltä, että hyvien käytäntöjen prosessi hautautui osittain toimenpide-ehdotusten laatimisen alle teemaryhmätoiminnan loppumetreillä. Jatkon kannalta on tärkeää keskittyä siihen, miten EQUAL-hankkeissa kehitettyjä ja dokumentoituja hyviä käytäntöjä saadaan tehokkaasti hyödynnettyä koko ohjelman päätyttyä. Horisontaalista valtavirtaistamista on jo tapahtunut merkittävästi teemaryhmien toiminnassa, mutta kenellä voidaan olettaa olevan vastuun tulosten kansallisesta levittämisestä ja hyödyntämisestä hankkeiden päätyttyä? Kokonaisuudessaan EQUAL-ohjelmassa toteutettu hyvien käytäntöjen prosessointi hakee suomalaisessa rakennerahastotoiminnassa vertaistaan. Hallinto- ja toimeenpanojärjestelmän arviointi EQUAL-ohjelman toinen hakukierros organisoitiin Työministeriön ja alueellisten TE-keskusten yhteistyössä. Sosiaali- ja terveysministeriö sekä Opetusministeriö osallistuivat hakukierrokseen erityisesti omien hallinnonalojensa painopisteiden määrittelyillä. Ohjelmapohjaisen kehittämisen näkökulmasta hakukierros vastasi sekä hakemuksia käsitelleen valintaryhmän että valintavaiheessa esittelijöinä toimineiden ministeriöiden toimintalinjakohtaisten teemavastaavien mukaan melko hyvin niihin kehittämistarpeisiin, joita EQUAL-ohjelman sisältöihin liittyen Suomessa oli vuonna Arvioinnin perusteella on kuitenkin todettava, että jatkossa on tarvetta kohdennetumpaan ja systemaattisempaan hankkeiden valmisteluun. EQUAL-ohjelman toiselle hakukierrokselle asetettiin ohjelmaa toteuttavien ministeriöiden toimesta hallinnonalakohtaisia painopisteitä. Painopisteet olivat hyvin linjassa keskeisten kansallisten kehittämiskohteiden kanssa. EQUALin toisella hakukierroksella olisi kuitenkin kaivattu selkeämpiä aiherajauksia ja tiukempaa keskittymistä nimenomaan EQUAL-ohjelman painopisteiden mukaisiin erityiskohderyhmiin. Työnjako EQUAL-ohjelmaa toteuttavien keskeisten viranomaistahojen välillä on ohjelman toisella hakukierroksella ollut aiempaa sujuvampaa. Valitettavasti erilaiset tulkinnat asetuksista ja säädöksistä ja yleinen epätietoisuus tiettyjen kustannusten hyväksyttävyydestä ovat aiheuttaneet EQUAL-hankkeiden ja osittain myös 14

14 alueviranomaisten taholla jonkinasteista turhautumista sekä kansallisessa että kansainvälisessä yhteistyössä. EQUAL-ohjelma tarjoaa monimuotoisuudessaan arvokasta kokemuspohjaa uuden EU-ohjelmakauden toteutukselle. EQUALin teemaryhmät kokosivat yhteen laajan joukon kehittämisasiantuntijoita, joilla on sekä vahvaa ja ajantasaista substanssiosaamista että kokemusta teematyöprosessin kehittämisestä ja toteuttamisesta. Toistaiseksi teemaryhmiä ei ole juurikaan hyödynnetty substanssin tai teematyöprosessien osalta uuden ohjelmakauden valmistelussa ja toteutuksessa. Teematyöryhmillä ja monilla kehittämiskumppanuuksilla olisi paljon annettavaa Alueellinen Kilpailukyky- ja Työllisyystavoiteohjelmasta rahoitettavien hankkeiden välisen yhteistyön kehittämisessä niin alueellisella, suuralueiden välisellä kuin kansallisellakin tasolla. EQUAL-hankkeiden ja teemaryhmien aikaansaannoksia voitaisiin jalostaa ja levittää myös kansainvälisesti EU:n uuden Progress-ohjelman avulla. Tiivistelmä 15

15 Esipuhe ESIPUHE EQUAL-yhteisöaloiteohjelmaa toteutettiin EU:ssa ohjelmakaudella Ohjelma poikkesi merkittävästi muista ESR-osarahoitteisista ohjelmista monessakin suhteessa: EQUALissa oli vain kaksi hakukierrosta koko ohjelmakauden aikana, kaikki hankkeet tekivät kansainvälistä yhteistyötä, hankkeet tekivät kansallista yhteistyötä keskenään teematyön merkeissä, hankkeet rakentuivat kehittämiskumppanuus-ajatukselle jne. Lista on pitkä ja samalla myös vaikuttava. Kuten tämä arviointiraportti toivottavasti sen osoittaa, valtaosa erityispiirteistä on tuonut lisäarvoa ESR-toimintaan. Näiden EQUAL-erityispiirteiden soisi jalostuneena esiintyvän myös Kilpailukyky- ja työllisyystavoiteohjelmassa, johon EQUAL-ohjelma uudelle ohjelmakaudelle siirryttäessä sulautettiin yhdessä muiden ESR-ohjelmien kanssa. Tämä julkaisu on EQUAL-yhteisöaloitteen toisen hakukierroksen toimeenpanon loppuarviointi-raportti. Arvioinnin suoritti Suomen Aluetutkimus FAR yhdessä Hanketaito Oy:n kanssa. Vastuuhenkilöinä arvioinnissa olivat Teemu Juntunen (FAR) ja Harri Lappalainen (Hanketaito Oy). Arvioinnin suorittajille työ oli haastava mutta samalla äärimmäisen mielenkiintoinen. Se antoi mahdollisuuden perehtyä kokonaisvaltaisesti EQUALin kaltaiseen toimintaan. Saimme arviointityöstä erittäin paljon uusia näkökulmia ja lähestymistapoja, joita pyrimme jatkossa hyödyntämään julkisrahoitteista kehittämistoimintaa mahdollisimman hyvin palvelevalla tavalla. Kiitämme yhteistyöstä sekä EQUAL-ohjelmaa toteuttavia viranomaisia, erityisesti EQUAL-ohjelman tukirakennetta, opetusministeriön ja sosiaali- ja terveysministeriön EQUAL-yhdyshenkilöitä ja alueellisten TE-keskusten ESR-koordinaattoreita, kuten myös kaikkia kyselyiden ja haastatteluiden kautta arviointiaineistoa kartuttaneita kehittämiskumppanuuksia ja teemaryhmiä. EQUAL-ohjelma loppuu, mutta kehittämistyö EQUAL-teemojen parissa jatkuu. Sonkajärvellä ja Turussa Teemu Juntunen Suomen Aluetutkimus FAR Harri Lappalainen Hanketaito Oy 16

16 1. Johdanto Johdanto Euroopan sosiaalirahaston (ESR) osarahoittaman EQUAL-yhteisöaloiteohjelman 2. hakukierroksen toimeenpanon arviointia on toteuttanut Suomen Aluetutkimus FAR yhdessä Hanketaito Oy:n kanssa. Arviointi on suoritettu joulukuun 2006 ja marraskuun 2007 välisenä aikana. Arvioinnista ovat vastanneet Teemu Juntunen (Suomen Aluetutkimus FAR) ja Harri Lappalainen (Hanketaito Oy). Suomessa EQUAL-ohjelman toinen hankehakuaika päättyi Hankehakemuksia saapui 122 kpl. Eniten hakemuksia tuli työllistyvyys-toimintalinjaan (71 kpl). Sosiaalisen yrittäjyyden toimintalinjaan hakemuksia saatiin 16 kpl, sopeutumiskyky-toimintalinjaan 19 kpl sekä naisten ja miesten välisen tasa-arvon toimintalinjaan 12 hankehakemusta. Turvapaikanhakijoille suunnattuihin toimenpiteisiin hakemuksia tuli 2 kpl 1. Hankkeista valittiin 55 parhaiten ohjelman tavoitteita tukevaa ja toteuttamiskelpoisinta hankeideaa. Valituista hankkeista yksi on omaehtoisesti lopettanut hankkeen toteuttamisen ja yksi hanke on keskeytetty rahoittavan viranomaisen toimesta. Toisella hakukierroksella panostetaan entistä enemmän hyvien käytäntöjen, innovaatioiden ja toimintamallien levittämiseen. Hyvien käytäntöjen levittäminen ja valtavirtaistaminen ovat EQUAL-ohjelman perustoimintaperiaatteita, ja ohjelmassa toteutetaan laajoja kehittämishankkeita tukemaan tulosten valtavirtaistamista. Kaikki EQUAL-hankkeet osallistuvat kansalliseen temaattiseen yhteistyöhön, jonka avulla etsitään ja levitetään hyviä käytäntöjä sekä vaikutetaan kansalliseen politiikkaan teemaverkostojen avulla. Vuosille teematyön sisältöjen lähtökohdaksi on asetettu ohjelmaa toteuttavien hallinnonalojen (työministeriö, opetusministeriö sekä sosiaali- ja terveysministeriö) strategiat. Teematyön on tarkoitus tukea kansallisten strategioiden lisäksi myös rakennerahastokauden valmistelua Arviointikysymykset, aineistot ja menetelmät Arvioinnissa haetaan vastausta seitsemään pääkysymykseen, jotka on esitetty taulukossa 1 alakysymyksineen. 1 EQUAL-yhteisöaloiteohjelman 2. hakukierros. 2 EQUAL. 17

17 Taulukko 1. Arviointikysymykset. LUKU 1. Arviointitehtävä 1. EQUAL-ohjelman kehittämiskumppanuushankkeiden tuotokset, tulokset ja vaikutukset sekä hyvien käytäntöjen valtavirtaistaminen a. Mitä toimintamalleja, tuloksia ja tuotoksia hankkeiden toimenpiteillä on saatu aikaan? b. Mitä toimenpiteitä hankkeissa on tehty tulosten: a) hyödyntämisessä b) levittämisessä c) valtavirtaistamisessa, ja miten niissä on onnistuttu? c. Onko kehittämiskumppanuuden alkuperäiset tavoitteet saavutettu ja mitkä ovat kumppanuuden avulla aikaansaadut (arvioidut) vaikutukset? d. Mitä ja millaisia ovat EQUAL-hankkeiden hyvät käytännöt ja niiden mallintaminen? Arviointitehtävä 2. Erillisten toiminto 3 -hankkeiden merkitys a. Mitä merkitystä erillisillä toiminto 3 -hankkeilla on ollut valtavirtaistamisen edistämisessä? Arviointitehtävä 3. Kumppanuusperiaate osana EQUAL-ohjelman toteutusta a. Mikä on ollut kumppanuuden lähtökohta? b. Onko kumppanuusrakenne ollut riittävän laaja? c. Millä tavoin itse kumppanuusperiaate toimii ohjelman/hankkeiden toteutuksessa (suhteessa tavoitteiden saavuttamiseen, hyödyt/haitat, menestystekijät)? d. Miten kumppanuus on vaikuttanut (hankkeiden) tuloksiin eri tasoilla? * Millä tavoin kehittämiskumppanuuksien toteutus on luonut edellytyksiä innovatiivisten tulosten syntymiselle? Arviointitehtävä 4. Teematyö osana EQUAL-ohjelman toteutusta a. Miten teematyö on vaikuttanut uusien kansallisten kumppanuuksien syntymiseen? b. Mikä on ollut kansallisen teematyön merkitys hyvien käytäntöjen löytämisessä, mallintamisessa, jatkojalostamisessa ja valtavirtaistamisessa? * Teematyön organisointi: miten teematyön organisointi on käytännössä palvellut sen toteutusta? c. Mikä on ollut ulkopuolisen asiantuntijatuen merkitys kansallisen teematyön toteutuksessa? Arviointitehtävä 5. Kansainvälinen yhteistyö osana EQUAL-ohjelman toteutusta a. Mitkä ovat olleet kansainvälisen yhteistyön lähtökohdat? b. Mikä on ollut kansainvälisen yhteistyön toteutustavan merkitys kansainvälisen yhteistyön toimivuudelle ja lisäarvolle (hyödyt/haitat)? * Kansainvälisen yhteistyön joustavuus toimijoiden kannalta c. Mikä on ollut kansainvälisen yhteistyön merkitys hyvien käytäntöjen löytämisessä, kehittämisessä, mallintamisessa, levittämisessä ja valtavirtaistamisessa? d. Mitkä ovat olleet kansainvälisen yhteistyön muut tulokset ja vaikutukset sekä lisäarvo? Arviointitehtävä 6. Sukupuolten välisen tasa-arvon valtavirtaistaminen osana EQUAL-ohjelman toteutusta a. Miten hankkeiden toimeenpano on tukenut sukupuolten välisen tasa-arvon toteutumista? b. Missä määrin projekteille asetetut tasa-arvotavoitteet on saavutettu ja vastaavatko ne naisten ja miesten erilaisia tarpeita ja tavoitteita? c. Miten sukupuolten välisen tasa-arvon valtavirtaistaminen konkretisoituu EQUAL-hankkeiden toimeenpanossa? Arviointitehtävä 7. Hallinto- ja toimeenpanojärjestelmän arviointi a. Onko ohjelman hallinto- ja toimeenpanojärjestelyt organisoitu tarkoituksenmukaisella tavalla? 18

18 Arviointiaineisto koostuu seuraavista lähteistä: Kirjallinen aineisto: - Tarjousasiakirjat ja työsuunnitelma - EQUAL-ohjelma-asiakirja ja sen täydennysosa - Aiemmat arvioinnit - Kehittämiskumppanuuksissa toteutetut arvioinnit - Toisen hakukierroksen hankehakemusten arvioinnit - Toiminto 3 -hankkeiden loppuraportit (12 kpl) - EQUAL-ohjelman vuosiraportit 2004, 2005 ja EQUAL-ohjelman (kansalliset ja komission) internetsivut - ESRA-tietokanta - Kehittämiskumppanuuksien tuotokset - Teematyöryhmien tuotokset Johdanto Arviointia varten kerätty aineisto: - Kysely projektipäälliköille hankkeiden arviointiin liittyen keväällä kysely projektipäälliköille keväällä 2007 (46 vastausta, vastausprosentti 87 %) - 2. kysely projektipäälliköille syksyllä 2007 (35 vastausta, vastausprosentti 66 %) - Kysely erillisille toiminto 3 -hankkeille keväällä 2007 (9/12 vastausta) - TE-keskusten ESR-koordinaattoreiden haastattelut keväällä 2007 (19 kpl)* - Sähköpostikysely ESR-koordinaattoreille syksyllä 2007 (12 vastausta) - Ministeriöiden/tukirakenteen edustajien haastattelut keväällä 2007 (4 kpl) ja syksyllä Kysely hankevalinnan yhteydessä toimineelle valintaryhmälle keväällä 2007 (6/10 vastausta) - Kysely hankevalinnan yhteydessä toimineille esittelijöille keväällä 2007 (4/7 vastausta) - Teemaryhmien tapaamiset/haastattelut keväällä 2007 (7/7 vastausta) - Kysely osahankkeille syksyllä 2007 (50 vastausta) - Kysely muille kehittämiskumppaneille syksyllä 2007 (34 vastausta) - Teematyöryhmien ohjausryhmien ja teemakohtaisesti valittujen asiantuntijoiden kysely syksyllä 2007 (30 vastausta) - Teematyöryhmien koordinaattoreiden ryhmähaastattelu syksyllä 2007 * Pitää sisällään nykyiset ja hakuvaiheessa toimineet koordinaattorit tai muut vastaavat henkilöt. Arvioinnissa toteutetut kyselyt ovat liitteissä 1, 2, 3, 4, 5 ja 6. Arviointia varten kerätystä aineistosta on syytä tarkentaa osahankkeiden ja muiden kehittämiskumppaneiden määritelmää. Osahankkeella tarkoitetaan kehittämiskumppanuudessa mukana olevaa osahanketta, jolle on hakuvaiheessa määritelty oma tehtäväkokonaisuus ja budjetti. Muilla kehittämiskumppaneilla tarkoitetaan puolestaan sellaisia toimijoita, jotka ovat mukana kehittämiskumppanuudessa, mutta joilla ei ole omaa budjettia. Arvioinnissa on käytetty sekä kvalitatiivisia että kvantitatiivisia menetelmiä. Kvalitatiivisia menetelmiä, pääasiassa teemoittelua/tyypittelyä, on käytetty haastattelujen ja kyselyjen avointen kysymysten analysointiin. Kvantitatiivisia menetelmiä on käytetty pääasiassa kyselyn analysointiin (keskiarvot, jakaumat, eri ryhmien välinen vertailu). Kyseisiin analyyseihin käytettiin SPSS-ohjelmaa. 19

19 LUKU 1. Loppuraportissa jokainen arvioinnin pääkysymys on esitetty omana lukunaan. Kunkin luvun alussa on kerrottu, mihin tarkempiin kysymyksiin on haettu vastausta ja mistä kyseisen arviointitehtävän aineisto koostuu. Kysymyskohtaisesti esitetään ensin tiivistetysti keskeiset johtopäätökset ja sen jälkeen mahdolliset toimenpidesuositukset. Tämän jälkeen tuodaan esille arviointikysymyksittäin johtopäätösten perustelut ja muita arvioinnin kannalta keskeisiä havaintoja arviointikysymykseen liittyen. Raportti poikkeaa rakenteeltaan taulukossa 1 esitetystä järjestyksestä siten, että tuloksia ja tuotoksia koskeva arviointikysymys käsitellään luvussa seitsemän, koska siinä otetaan huomioon myös muiden arviointikysymysten havaintoja. 20

20 2. Erillisten toiminto 3 -hankkeiden merkitys Tässä luvussa käsitellään tarkemmin seuraavia arviointikysymyksiä: - Toiminto 3 -hankkeiden tarkoituksenmukaisuus tulosten levittämiselle ja hyödyntämiselle, erityisesti EU:n uuden ohjelmakauden ESR-ohjelmien toimeenpanon kannalta - Toiminto 3 -hankkeiden lisäarvo taustaorganisaation toiminnalle - Arvioinnissa kiinnitetään huomiota myös siihen, onko tuloksia voitu/ollut tarkoitus levittää alkuperäisen toimijajoukon ulkopuolelle Erillisten toiminto 3 -hankkeiden merkitys Arviointikysymyksen aineisto koostuu pääosin toiminto 3 -hankkeille toteutetusta kyselystä, ministeriöiden/tukirakenteen edustajien haastatteluista ja hankkeiden loppuraporteista. EQUAL-yhteisöaloitteesta rahoitettavien projektien (kehittämiskumppanuuksien) toteutus on vaiheistettu toimintoihin, joista toiminto 3 koskee temaattisia yhteistyöverkostoja, hyvien käytäntöjen levittämistä ja valtavirtaistamista. Toiminnolla 3 pyritään helpottamaan uusien ja toimiviksi koettujen toimintatapojen siirtymistä kansalliseen työvoima-, koulutus-, sosiaali- ja elinkeinopolitiikkaan. Ohjelman tulosten jatkokehittämistä ja valtavirtaistamista on vauhditettu myös komission tiedonannossa EQUAL-ohjelmaan sisällytetyillä erillisillä toiminto 3 -hankkeilla, joihin ensimmäisen hakukierroksen EQUAL-hankkeet ovat voineet hakea rahoitusta. Erilliset toiminto 3 -hankkeet ovat tähdänneet jo aiemmissa EQUALhankkeissa kehitettyjen tulosten jatkokehittämiseen ja valtavirtaistamiseen. Toiminto 3 -hankkeisiin on ollut jatkuva hakuaika ja hakemuksia toiminto 3 -hankkeiksi on tullut yhteensä 15, joista 13 on hyväksytty. Yksi toteutettavaksi hyväksytty toiminto 3 -hanke on keskeytynyt. Joulukuussa 2007 kaikki hankkeet ovat jo päättyneet. Hankkeiden nimet ja vastuutahot on kerrottu liitteessä 7. 21