Valtiontalouden tarkastusviraston kertomus eduskunnalle toiminnastaan varainhoitovuodelta 2007

Transkriptio

1 Valtiontalouden tarkastusviraston kertomus eduskunnalle toiminnastaan varainhoitovuodelta 2007 Valtiontalouden tarkastusviraston eduskunnalle annettavat kertomukset K 15/2008 vp

2

3 K 15/2008 vp Valtiontalouden tarkastusviraston kertomus eduskunnalle toiminnastaan varainhoitovuodelta 2007

4 ISSN (nid.) ISSN (PDF) Edita Prima Oy Helsinki 2008

5 Eduskunnalle Eduskunnalle annetaan valtiontalouden tarkastusvirastosta annetun lain (676/2000) 6 :n nojalla Valtiontalouden tarkastusviraston kertomus toiminnastaan. Kertomuksessa esitetään tarkastusviraston suorittamiin tarkastuksiin perustuva katsaus valtion taloudenhoidon ja hallinnon tilaan samoin kuin yhteenvetotiedot eduskunnan kannalta tärkeimmistä tarkastushavainnoista ja katsaus tarkastusviraston omaan toimintaan. Kertomus käsittelee viraston toimintaa varainhoitovuonna Keskeisimmät tarkastustulokset esitetään niistä tilintarkastuksista, jotka ovat valmistuneet keväällä 2008 ja kohdistuvat varainhoitovuoteen Toiminnantarkastuksista on kertomukseen sisällytetty vuoden 2007 syyskuun alun ja vuoden 2008 elokuun lopun välisenä aikana valmistuneet tarkastukset. Valtion tilinpäätöksen ja tilinpäätöskertomuksen tarkastuksesta tarkastusvirasto on antanut eduskunnalle erilliskertomuksen 26. päivänä toukokuuta Helsingissä 11. päivänä syyskuuta 2008 Pääjohtaja Tuomas Pöysti Ylijohtaja Vesa Jatkola

6

7 Pääasiallinen sisältö Tarkastushavaintojen perusteella säädösvalmistelun ongelmana on liiallinen sektoroituminen ja näkökulmien suppeus, jolloin säädösten sisältö ja vaikutusarviointi rajataan valmistelusta vastanneen ministeriön yksikön vastuulla oleviin kysymyksiin. Säädösvalmistelussa tulee ottaa nykyistä paremmin huomioon säädösmuutosten vaikutukset yhteiskunnan eri osa-alueisiin ja hallinnonalarajat ylittäviin asia- ja palvelukokonaisuuksiin sekä kansalaisten, yritysten ja yhteisöjen kohtaaman sääntely-ympäristön kokonaisuuteen. Lainsäädäntöä ja julkisia palveluja tulee valmistella käyttäjien tarpeista lähtevinä ja sääntelyn kohteiden näkökulman ja tarpeet ymmärtävinä kokonaisuuksina. Huomiota tulee enemmän kiinnittää lain toimeenpanoon ja tavoitteiden saavuttamiseksi luotujen välineiden toimivuuteen. Hallituksen esityksissä tai niiden antamisen yhteydessä tulisi ottaa kantaa siihen, millä vähimmäisaikataululla säädöksen vaikuttavuus ja toimivuus arvioidaan ja säädöstä tarkastellaan uudelleen suhteessa yhteiskunnassa ja sääntely-ympäristössä tapahtuneisiin muutoksiin. Tarkastushavainnot osoittavat, ettei lainsäädännön kokonaisvaikutuksia arvioida valtioneuvostossa riittävästi. Tavoitteiden saavuttamisen ja vaikutusten seurantaa vaikeuttavat puutteelliset tai epäolennaiset tunnusluvut ja mittaristot. Luonnonvarojen käyttöä ohjatessaan ministeriöt ja muut valtion viranomaiset ovat usein painottaneet liian yksipuolisesti vastuualueidensa perinteisiä toimijoita ja näiden lähtökohtia. Luonnonvarojen käyttöä ja ympäristöriskien hallintaa koskevissa toimissa olisi edelleen kehitettävä ympäristönäkökohtien ja taloudellisten näkökohtien aitoa sovittamista yhteen. Vuonna 2005 voimaan tulleen hoitotakuujärjestelmän myötä kansalaisten hoitoon pääsyn oikeudenmukaisuus ja yhdenvertaisuus ovat parantuneet. Ongelmia on kuitenkin edelleen muun muassa lainsäädännön tulkinnanvaraisuuden takia. Hoitotakuulla ei ole saatu tavoiteltuja kustannussäästöjä. Hoitotakuun voimassaoloaikana yksityislääkäri- ja sairauspäivärahakorvaukset ovat kasvaneet ja yksityisten lääkäriasemien tutkimus- ja hoitokorvaukset lisääntyneet. Alueellisten kehittämisohjelmien suuri määrä ja samoille alueille kohdistuvien erilaisten ohjelmien ja tukitoimien kirjo ovat aiheuttaneet päällekkäisyyttä ja ongelmia resurssien jaossa sekä vaikutusten arvioinnissa. Ohjelmien lyhytkestoisuus heikentää hankkeiden tuloksellisuutta. Aluekehityksen monimuotoisuus edellyttää tehokkaampaa resurssien kohdentamista ja toteutuneiden tulosten ja niiden pysyvyyden seurantaa. Valtion tukitoimenpiteiden yhteensovittamiselle on nyt hyvät edellytykset uudessa työja elinkeinoministeriössä. Tarkastusten mukaan 30 prosenttia valtion virastoista ja laitoksista on riittävillä taloudellisuustavoitteilla ohjattuja. Vain 13 prosenttia virastoista on sekä riittävillä tavoitteilla ohjattuja että esittää taloudellisuutta ja tuottavuutta koskevista tavoitteista oikeat ja riittävät tiedot. Tämä vaikeuttaa tuottavuusohjelman suuntaamista tarvittavalla tavalla kokonaistuloksellisuuden nostamiseen. Oikeiden ja riittävien tietojen raportoinnissa ja laskentatoimen tilassa on havaittu lievää myönteistä kehitystä. Tarkastuksissa on havaittu, ettei julkisia hankintoja osata tehdä oikein. Etenkin IThankinnoissa on ilmennyt puutteita tai laiminlyöntejä julkisista hankinnoista annettujen säädösten noudattamisessa. Valtion yhteishankintayksikköön keskitetty hankintatoimen malli on toimiva ja taloudellinen. 5

8

9 Sisällys 1 Kertomuksen tarkoitus ja havaintojen perusta 11 2 Julkisten toimintojen tuottavuus ja taloudellisuus sekä palvelukyky ja vaikuttavuus Hallinto-oikeuksien ja käräjäoikeuksien toiminta Kehitysyhteistyön läpileikkaavat tavoitteet Kuluttajahallinnon toimivuus 18 3 Vaikuttava ja kilpailukykyinen infrastruktuuri ja osaamis- ja innovaatiojärjestelmä Kokoavia havaintoja Ammatillisen koulutuksen määrällinen ennakointi, mitoitus ja kohdentaminen 21 4 Laadukas lainsäädäntö osana valtiontaloudellista päätöksentekoa Hoitotakuulainsäädäntö Terveyden edistämistä ohjaava lainsäädäntö Kaivoslaki 29 5 Ympäristöriskien hallinta ja ympäristötavoitteiden vaikuttavuus valtiontaloudellisesta näkökulmasta 32 6 Valtion toiminnan ja omaisuuden hyvä hallinta Tietoyhteiskuntahankkeet ja valtion IT-toiminta Kassanhallinta Metsähallitus liikelaitoskonsernina ja ympäristöministeriön ohjaamana luonnonsuojelijana Valtion teknillisen tutkimuskeskuksen (VTT) aineettoman omaisuuden (Intellectual Property Rights IPR) kaupallinen hyödyntäminen Huoltovarmuusrahasto sekä Valtion televisio- ja radiorahasto 45 7

10 7 Tehokas ja vaikuttava Euroopan unioni ja sen mahdollisuuksien kansallinen hyödyntäminen Alueellisten kehittämisohjelmien vaikutukset EU:n tarkastusvirastojen rinnakkaistarkastus rakennerahasto-ohjelmien tuloksellisuudesta työllisyyden alueella Kalatalouden kehittäminen 55 8 Valtion taloudenhoidon ja hallinnon tila Talousarvion ja sitä koskevien keskeisten säännösten noudattaminen Ilmoitusvelvollisuus tilintarkastuskertomusten huomautuksiin liittyvistä toimenpiteistä Budjetointimenettelyt Tilivirastojen tilinpäätöslaskelmat Virastojen ja laitosten toiminnallista tuloksellisuutta koskevat tavoitteet ja siitä esitetyt tiedot Maksullinen toiminta Tulosohjauksen tila toiminnallisen tehokkuuden perusteella Sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan tila Sisäinen tarkastus EU-varojen hallinnoinnin ja valvonnan tila Suomessa Valtionapujen ja -tukien hallinnon ja valvonnan tila Valtion hankintatoimen tila Valtion taloudenhoitoon kohdistuvat väärinkäytökset ja kantelut 79 9 Keskeisimpiä hallinnonaloittaisia tarkastushavaintoja Tasavallan presidentin kanslia Valtioneuvoston kanslia Ulkoasiainministeriön hallinnonala Oikeusministeriön hallinnonala Sisäasiainministeriön hallinnonala Puolustusministeriön hallinnonala Valtiovarainministeriön hallinnonala Opetusministeriön hallinnonala Maa- ja metsätalousministeriön hallinnonala Liikenne- ja viestintäministeriön hallinnonala 96 8

11 9.11 Työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonala Sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonala Ympäristöministeriön hallinnonala Valtiontalouden tarkastusviraston vaikuttavuus ja toiminta vuonna Perustuslaillinen tehtävä ja asema Päämäärä, tavoitteet ja visio Tarkastusoikeus, toiminta-alue ja tarkastuksen yhteiskunnallinen merkittävyys Tarkastuksen kohdentamisen ja ajoittamisen periaatteet ja menetelmät Tarkastus- ja asiantuntijatoiminnan palvelukyky sekä sen yhteiskunnalliset ja kansalaistulokset Tarkastusviraston EU toiminta Tarkastusviraston muu kansainvälinen toiminta Tarkastusviraston uudistuminen ja kehittämisen keskeiset tulokset Tarkastusviraston laadunhallinta Tarkastusviraston henkilöstö ja henkilöstötulokset Tarkastusviraston talous, kustannukset ja tunnusluvut 124 LIITTEET: 1 Kielteiset laillisuuskannanotot ja ilmoitusvelvollisuudet Tilintarkastuskertomukset hallinnonaloittain Toiminnantarkastuskertomukset ja jälkiseurantaraportit hallinnonaloittain 153 9

12

13 1 Kertomuksen tarkoitus ja havaintojen perusta Vuosittainen tilintarkastus suoritettiin 84 tilivirastossa, jotka laativat valtion talousarviosta annetun asetuksen 63 :n tarkoittaman tilinpäätöslaskelmat sisältävän tilinpäätöksen, sekä 34 sellaisesta virastosta ja laitoksesta, jotka eivät laadi tilinpäätöslaskelmia, mutta joiden tuli laatia asetuksen 65 :n tarkoittama toimintakertomus. Tilintarkastuskertomukset on jaettu asianomaisille virastoille ja niiden mahdollisten johtokuntien tai hallitusten jäsenille, ohjaaville ministeriöille, Valtiokonttorille, valtiontilintarkastajien kanslialle ja tarkastusvaliokunnalle sekä valtiovarain controller -toiminnolle. Kertomukset on koottu myös painetuksi julkaisuksi, joka on jaettu hallintoon. Vuoden 2007 syyskuun alun ja vuoden 2008 elokuun lopun välisenä aikana valmistui 26 toiminnantarkastuksen kertomusta ja 15 jälkiseurantaraporttia. Tarkastuskertomukset on jaettu tarkastuksen kohteille ja ohjaavalle ministeriölle, valtiovarainministeriölle, eduskunnan tarkastusvaliokunnalle sekä valtiovarain controller -toiminnolle. Tarkastusviraston tilintarkastus- ja toiminnantarkastuskertomukset ovat luettavissa suomenkielisinä viraston Internet-sivuilla ( Toiminnantarkastuskertomusten tiivistelmät ovat myös ruotsinja englanninkielisinä tarkastusviraston Internet-sivuilla. Kertomuksen luvuissa 3 5 esitetään tarkastuksiin perustuen havaintoja valtiontalouden ja valtion toiminnan kannalta merkittävistä hallinnonalarajat ylittävistä teemoista. Raportoitavien teemojen valintaa ovat ohjanneet viraston strategiassa vuosille määritellyt strategiset teema-alueet sekä toiminta- ja tarkastussuunnittelun erityiset kohdentamisalueet. Strategisten teema-alueiden määrittely perustuu tarkastushavaintojen ja tarkastusviraston suorittaman riskianalyysin pohjalta tunnistettuihin kysymyksiin asioista, jotka ovat tuloksellisen ja korkealaatuisen valtion taloudenhoidon kannalta merkittäviä. Valtiontalouden tarkastusviraston strategisten linjausten mukaisesti tarkastustoiminnassa painottuvat tarkastusaiheiden ja tarkastuksissa käsiteltävien näkökulmien valinnassa erityisesti seuraavat teemat: A valtion ja laajemmin julkisten toimintojen tuottavuus ja taloudellisuus sekä palvelukyky B luotettavaan tietoon perustuva finanssipolitiikka ja sen osana vero- ja maksupolitiikka osana valtion taloudenhoitoa C vaikuttava ja kilpailukykyinen infrastruktuuri ja osaamis- ja innovaatiojärjestelmä D laadukas lainsäädäntö, joka valtiontaloudellisen päätöksenteon näkökulmasta perustuu oikeaan kuvaan sääntelyn tuloksellisuudesta ja muista vaikutuksista E ympäristöriskien ja ympäristömuutosten hallinta taloudellisesta näkökulmasta F valtion toiminnan ja omaisuuden hyvä hallinta G tehokas ja vaikuttava Euroopan unioni ja sen mahdollisuuksien kansallinen hyödyntäminen 11

14 Tarkastustoimintaa suunnataan ja eduskunnalle tapahtuva raportointi jäsennellään edellä esitettyjen viraston strategisten painopisteiden mukaisiin teema-alueisiin ja niiden alla oleviin tarkastusteemoihin. Tämän mukaisesti kertomus noudattaa seuraavaa jäsentelyä: luvussa 2 teema-alueelta A, julkisten toimintojen tuottavuus ja taloudellisuus sekä palvelukyky, käsitellään havaintoja käräjä- ja hallinto-oikeuksiin, kehitysyhteistyön läpileikkaaviin tavoitteisiin sekä kuluttajahallinnon toimivuuteen liittyvistä tarkastuksista luvussa 3 teema-alueelta C, vaikuttava ja kilpailukykyinen infrastruktuuri ja osaamis- ja innovaatiojärjestelmä, käsitellään ammatillisen koulutuksen määrällistä ennakointia ja mitoitusta koskevaa tarkastusta luvussa 4 teema-alueelta D, laadukas lainsäädäntö, käsitellään hoitotakuuta, terveyden edistämistä sekä kaivostoimintaa koskeneita tarkastuksia luvussa 5 teema-alueelta E, ympäristöriskien ja ympäristömuutosten hallinta, käsitellään muun muassa Naturaa, kaivostoimintaa ja ympäristötuen erityistukia koskeneita tarkastuksia luvussa 6 teema-alueelta F, valtion toiminnan ja omaisuuden hyvä hallinta, käsitellään alueellisia tietoyhteiskuntahankkeita ja tunnistuspalveluita, kassanhallintaa, Metsähallitusta, Valtion teknillisen tutkimuskeskuksen aineettoman omaisuuden kaupallista hyödyntämistä, Huoltovarmuusrahastoa sekä Valtion televisioja radiorahastoa koskeneita tarkastuksia luvussa 7 teema alueelta G, tehokas ja vaikuttava Euroopan unioni ja sen mahdollisuuksien kansallinen hyödyntäminen, käsitellään alueellisten kehittämisohjelmien vaikutuksia, rakennerahastoohjelmien tuloksellisuutta työllisyyden alueella sekä kalatalouden kehittämistä koskeneita tarkastuksia. Strategian mukaisesti vuonna 2008 eduskuntakertomuksessa raportoidaan seuraavista teemoista: tutkimus- ja kehittämistoiminta, ammattiopetus sekä alueellisten kehittämisohjelmien vaikutukset. Tutkimus- ja kehittämistoiminnan arviointiperustaa koskeneesta tarkastuksesta samoin kuin teema-alueelta B, luotettavaan tietoon perustuva finanssipolitiikka, tarkastusvirasto on raportoinut eduskunnalle antamassaan erilliskertomuksessa valtion tilinpäätöksen ja tilinpäätöskertomuksen tarkastamisesta varainhoitovuodelta 2007 (K 10/2008 vp). Ammattiopetuksesta sisältyy teksti lukuun 3.2 ja alueellisten kehittämisohjelmien vaikutuksista varsinainen teematarkastelu lukuun 7.1. Kertomuksen luvussa 8 käsitellään valtion taloudenhoidon ja hallinnon tilaa tilintarkastuksen ja toiminnantarkastuksen havaintojen perusteella. Kertomuksen luvussa 9 esitetään hallinnonaloittain keskeisimmät havainnot ja johtopäätökset niistä tilintarkastuksista ja toiminnantarkastuksista, joihin yhteenveto perustuu. Kertomuksen luvussa 10 on katsaus Valtiontalouden tarkastusviraston strategiaan sekä tärkeimmät tiedot toiminnan tuloksellisuudesta ja kehittämisestä vuonna Yksityiskohtaisempi tarkastusviraston talouden ja toiminnallisen tuloksellisuuden kuvaus varainhoitovuodelta 2007 sisältyy tarkastusviraston tilinpäätökseen ja toimintakertomukseen, jotka ovat saatavilla Internetissä ( 12

15 2 Julkisten toimintojen tuottavuus ja taloudellisuus sekä palvelukyky ja vaikuttavuus 2.1 Hallinto-oikeuksien ja käräjäoikeuksien toiminta Tarkastusvirastossa on tehty oikeusministeriön hallinnonalalla viime vuosina tuomioistuinlaitosta koskevia toiminnantarkastuksia. Vuonna 2008 on valmistunut Hallinto-oikeudet -tarkastuskertomus (169/2008) ja vuonna 2006 Käräjäoikeuksien tulosohjaus ja johtaminen -tarkastuskertomus (125/2006). Hallinto-oikeuksia koskeneessa tarkastuksessa selvitettiin Manner-Suomen kahdeksan hallinto-oikeuden toimintatapoja ja työmenetelmiä. Näin pyrittiin saamaan selville syitä hallinto-oikeuksien erilaiseen toiminnalliseen tuloksellisuuteen ja käsittelyaikojen eroihin. Tarkastuksessa selvitettiin, millä tavoin hallinto-oikeudet olivat kehittäneet työmenetelmiään vireille tulevien asioiden määrän kasvun ja juttujen monipuolistumisen vuoksi, millä tavoin niissä oli pyritty lyhentämään käsittelyaikoja ja miten toiminnallinen tehokkuus ja käsittelyajat olivat niissä kehittyneet. Huomiota kiinnitettiin myös hallinto-oikeuksien johtamiseen ja hallintolainkäyttölain mahdollisiin korjaustarpeisiin. Hallinto-oikeuksien asiallisen toimivallan laajeneminen sekä vireille tulevien asiamäärien kasvu ovat johtaneet entistä pidempiin käsittelyaikoihin ja ruuhkiin sekä suuriin hallinto-oikeuskohtaisiin ja asiaryhmäkohtaisiin eroihin käsittelyajoissa ja tehokkuudessa. Hallinto-oikeuksien aseman vahvistaminen yleisenä alueellisena hallintotuomioistuimena ja niiden asiallisen toimivallan laajeneminen ovat lisänneet niiden merkitystä kansalaisten oikeusturvan muotoutumisessa muun muassa sosiaali- ja terveydenhoitoasioissa sekä rakennus- ja ympäristöasioissa. Niissä käsitellään lisäksi yhteiskunnan kannalta merkittäviä asioita, kuten kaava-, rakennus- ja ympäristöasioita. Hallinto-oikeuksien tehtäväkenttä on siten sekä kansalaisen että yhteiskunnan kannalta tärkeä. Alueellisten hallinto-oikeuksien toteutuneet toimintamenot vuonna 2006 olivat euroa ja vuonna 2007 ne olivat euroa. Käräjäoikeuksien tulosohjausta ja johtamista koskeneessa tarkastuksessa selvitettiin tulosohjauksen ja tulosjohtamisen toimivuutta itsenäisessä ja riippumattomattomassa tuomioistuinlaitoksessa sekä käräjäoikeuksien johtamista. Tarkastuksessa selvitettiin, miten käräjäoikeuksien hallinto ja hallintotehtävät on järjestetty ja miten laamannit johtavat ja valvovat toimintaa ja alaisiaan. Käräjäoikeuksien toteutuneet toimintamenot vuonna 2006 olivat euroa, ja vuonna 2007 ne olivat euroa. Hallinto-oikeuksia koskeneessa tarkastuksessa ilmeni, että hallinto-oikeuksien työtavat ja -menetelmät poikkesivat toisis- 13

16 taan melko paljon sekä eri hallinto-oikeuksien että saman hallinto-oikeuden eri jaostojen välillä. Näiden erojen vaikutuksesta tulokseen ja käsittelyaikoihin ei tarkastuksessa saatu yksiselitteistä käsitystä. Vaikka hallinto-oikeudet olivat pyrkineet kehittämään työtapojaan, tulisi tarkastusviraston käsityksen mukaan niitä edelleen kannustaa tähän kehittämistyöhön, jo tehdyn kehittämistyön vakiinnuttamiseen sekä aktiiviseen parhaiden menettelyiden etsimiseen ja omaksumiseen. Avainasemassa ovat riippumattomat hallinto-oikeudet, mutta oikeusministeriön tulisi myös tukea niitä työtapojen kehittämisessä ja laatia tätä varten sellaisia seurantavälineitä, jotka eivät ole ristiriidassa hallintooikeuksien riippumattomuuden kanssa. Hallinto-oikeuden johtajana olevalla ylituomarilla tulee olla keinot vaikuttaa asioiden käsittelyn joutuisuuteen ja työtehtävien järjestämiseen, eikä tätä voida pitää puuttumisena tuomarin riippumattomuuteen. Tuomarin riippumattomuus ei myöskään oikeuta tuomaria kieltäytymään työnjohdollisten toimenpiteiden täytäntöönpanosta. Tarkastusviraston mukaan ylituomari ei voi vetoamalla tuomarin riippumattomuuteen päällikkötuomarina sivuuttaa velvollisuuttaan ja tarvetta puuttua jaostojen ja yksittäisten tuomareiden työtapoihin ja -menetelmiin, jos ne eivät vastaa sitä, mitä tehokkuus ja tuloksellisuus sekä yhteisten tavoitteiden saavuttaminen edellyttävät. Hallinto-oikeuksien tulosohjauksessa ei ole käytössä sellaisia tunnuslukuja, jotka ottaisivat huomioon eri asiaryhmien ja ratkaisujen välillä olevat suuret erot. Tämän vuoksi tarkastusvirasto katsoo, että oikeusministeriön tulisi huolehtia mittaamisjärjestelmien ja mittareiden kehittämisestä hallinto-oikeuden toiminnan tuloksellisuuden ja tehokkuuden sekä toiminnan laadun arvioinnin perustaksi sekä resurssienjaon pohjaksi. Tunnuslukujen tulisi ottaa huomioon myös jutturakenne ja juttujen vaikeusasteen erot. Tämä edellyttää tunnuslukujen kehittämisen ohella myös tietojärjestelmien kehittämistä. Oikeusministeriön hallinnonalalle tulisi lisäksi ohjata riittävästi voimavaroja sellaisen tutkimustiedon tuottamiseksi, jota tarvitaan muun ohella resurssien jakoa koskevan päätöksenteon pohjaksi, jotta kansalaisten tasavertaiseen kohteluun ja oikeusturvan saavutettavuuteen liittyviä eroja voitaisiin vähentää tai poistaa hallinto-oikeuksien ja asiaryhmien välillä. Myös käräjäoikeuksia koskevassa tarkastuksessa todettiin, etteivät käräjäoikeuksien tulosohjauksessa käytössä olevat tunnusluvut olleet riittäviä ohjausvälineitä erityisesti toiminnan kehittämistarpeita silmällä pitäen, vaikka käräjäoikeuksien tulosohjauksessa olikin käytössä painokertoimet, joilla pyrittiin helpottamaan eri käräjäoikeuksien toiminnallisen tuloksellisuuden ja käsittelyaikojen vertailtavuutta. Tarkastusvirasto katsoi myös tällöin, että oikeusministeriön tulisi ryhtyä aktiivisesti suunnittelemaan ja kehittämään käräjäoikeuksien tuloksellisuuden ja tehokkuuden arvioinnin perustaksi tuomioistuinlaitokselle soveltuvia mittaamisjärjestelmiä ja mittareita. Oikeusministeriö on kannustanut ja tukenut hovioikeuspiireittäin tapahtuvaa käräjäoikeuksien laatutyötä. Tehdyn osin sangen mittavan ja menestyksekkään laatutyön tuloksena ei kuitenkaan ollut syntynyt sellaisia yhteisiä menettelyjä ja standardeja, joita kansalaisten yhdenvertainen kohtelu tuomioistuimessa edellyttäisi. Oikeusministeriöltä puuttuvat mahdollisuudet ohjata tai suunnata sitovin ohjein ja määräyksin riippumattomien tuomioistuinten laatutyötä. Tarkastusviraston mukaan oikeusministeriön tulisi lisätä pyrkimyksiä saattaa käräjäoikeuksien laatutyö kattamaan kaikki hovioikeuspiirit 14

17 sekä yhdenmukaistaa laatutyö koko maassa siten, että se täyttää ainakin tietyt vähimmäisvaatimukset. Käräjäoikeuksien johtamis- ja hallintotavan vaikutuksista käräjäoikeuden tuloksellisuuteen ja käsittelyaikoihin ei tarkastuksessa voitu vetää yleisiä johtopäätöksiä. Tämä johtui suurelta osin siitä, että käräjäoikeuksien toimintaympäristöt ja toimintaedellytykset olivat hyvin erilaisia. Käräjäoikeuksien väliset suuret erot asiamäärissä sekä käytettävissä olevissa voimavaroissa ja edellytyksissä suoriutua tuomioistuimen perustehtävästä nostivat esiin sekä kansalaisten eriarvoisuuden käräjäoikeuksien asiakkaina että käräjäoikeuksien työntekijöiden eriarvoisuuden tehtävänsä hoitamisessa. Tarkastusviraston tarkastuksessa esittämän kannanoton mukaan oikeusministeriön tuli arvioida vuodelta 2000 oleva alioikeuspiirijaon kehittämisehdotus kokonaan uudelleen. Valtioneuvosto on antamallaan asetuksella säätänyt, että Suomessa on vuoden 2010 alusta nykyisten 54 käräjäoikeuden sijasta 27 käräjäoikeutta. 15

18 2.2 Kehitysyhteistyön läpileikkaavat tavoitteet Tarkastuksen kohteena (170/2008: Kehitysyhteistyötavoitteet) olivat valtioneuvoston vuoden 2004 kehityspoliittisen ohjelman mukaisista läpileikkaavista teemoista naisten ja tyttöjen oikeuksien edistäminen ja parantaminen sekä sukupuolten välisen ja yhteiskunnallisen tasa-arvon edistäminen, ympäristökysymysten huomioon ottaminen ja vammaisten oikeuksien ja tasavertaisten osallistumismahdollisuuksien edistäminen. Teemat edustavat Suomen kehityspolitiikan painopistealueita, joiden edistämiseen maamme osana kansainvälistä yhteisöä on sitoutunut. Teemoja edistämällä vaikutetaan esimerkiksi suoraan Suomen keskeisimpään kehitysyhteistyötavoitteeseen, köyhyyden vähentämiseen. Ympäristön suojeluun suunnattavan avun merkitys on korostunut globaalin ilmastonmuutoksen myötä. Teemat liittyvät myös kiinteästi YK:n vuosituhatjulistuksen päämääriin ja tavoitteisiin, jotka on tarkoitus saavuttaa viimeistään vuoteen 2015 mennessä. Tarkastuksen pääasiallisena tavoitteena oli selvittää, miten läpileikkaavat teemat on otettu huomioon Suomen kehitysyhteistyössä ja miten teemoihin liittyvä kehityspoliittinen ohjaus ulkoasiainministeriössä toimii. Paikallistarkastukset tehtiin Etiopiaan ja Tansaniaan. Läpileikkaavia teemoja toteutetaan joko valtavirtaistamalla ne kaikkeen hanketoimintaan tai tukemalla niitä erityishankkein. Teemojen edistäminen sisältyy pääasiallisena tavoitteena tai merkittävänä osatavoitteena useaan Suomen tukemaan kehitysyhteistyöhankkeeseen. Teemoihin kohdistuvan rahoituksen kokonaismäärää ei voida kuitenkaan yksiselitteisesti laskea. Varsinaisen kehitysyhteistyön määräraha on 668 miljoonaa euroa vuonna Tarkastuksen perusteella voidaan todeta, että politiikkatasolla Suomen toiminta läpileikkaavien teemojen edistämiseksi ja huomioon ottamiseksi on pääosin ollut asianmukaista ja riittävää. Käytännön kehitysyhteistyössä politiikkatavoitteet ovat kuitenkin toteutuneet vain osittain ja teemojen painoarvo on jopa laskenut. Tarkoitukseen suunnattu rahoitus ei kaikilta osin vastaa teemojen edistämiselle kehityspoliittisessa ohjelmassa annettua painoarvoa. Ulkoasianministeriön tasa-arvostrategian tavoitteena on ollut olennaisesti lisätä Suomen kehitysmaapolitiikan vaikuttavuutta sukupuolten tasa-arvon ja naisten oikeuksien edistämisessä. Tarkastuksessa havaittiin, että tämä ei näy ainakaan tasa-arvotavoitteellisten hankkeiden tukipäätöksistä, joiden rahallinen osuus kaikista kahdenvälisistä hankkeista on viime vuosina pysynyt lähes ennallaan. Tarkoitukseen suunnatut varat eivät vastaa tasa-arvon edistämiselle kehityspoliittisessa ohjelmassa annettua painoarvoa. Ympäristön tilan parantamiseen kohdistuvan tuen määrä on viime vuosina vähentynyt, ja kehitysmaille kansainvälisten ympäristösitoumusten toteutukseen myönnetyssä tuessa on ollut suuria vuosittaisia vaihteluja. Ulkoasiainministeriöllä ei ole vahvistettua ympäristöstrategiaa. Tarkastuksen mukaan kehityspoliittisen ohjelman periaatteet ja vammaisevaluoinnin suositukset näkyvät huonosti kehitysyh- 16

19 teistyön käytännön totutuksessa. Ministeriöltä puuttuu vammaisstrategia toiminnan kehittämisen perustaksi. Vammaisten aseman edistäminen on edelleen pitkälti kansalaisjärjestöjen toiminnan varassa. Viimeisen viiden vuoden aikana vammaisrahoituksen määrä ei ole juuri kasvanut. Läpileikkaavien teemojen valtavirtaistamisen toimeenpanossa on vielä runsaasti haasteita ja kehittämistarpeita. Tarkastusvirasto katsoo, että ulkoasiainministeriön tulee terävöittää teemoihin liittyvää kehityspoliittista suunnitteluaan ja toiminnan ohjausta. Myös kehitysyhteistyön tietojärjestelmien luotettavuutta ja kattavuutta on syytä parantaa. Läpileikkaavia teemoja edistävän toiminnan vaikuttavuutta olisi tarpeen seurata tunnusluvuilla ja selkeästi määritetyillä seuranta- ja arviointikriteereillä. Hanketason arviointi ja sen tulokset tulisi pystyä nykyistä paremmin yhdistämään läpileikkaavien teemojen kokonaisuutta koskevaan tuloksellisuuden arviointiin ja raportointiin. 17

20 2.3 Kuluttajahallinnon toimivuus Tarkastuksessa (156/2007: Kuluttajahallinnon toimivuus) pyrittiin tarkastelemaan kuluttajahallinnon kokonaisuutta. Siinä selvitettiin kuluttajapolitiikalle ja -hallinnolle asetettuja tavoitteita ja hallinnon toimintaa näiden tavoitteiden toteuttamiseksi sekä arvioitiin koko kuluttajahallinnon toimivuutta ja tuloksellisuutta. Suomalaisen kuluttajansuojan tasoa pidetään yleisesti korkeana. Kulutusongelmat ja yhteydenotot kuluttajaviranomaisiin ovat kuitenkin jatkuvasti lisääntyneet. Kunnallisen kuluttajaneuvonnan saatavuudessa on ollut puutteita ja eroja. Kuluttajariitalautakunnan käsittely on pahoin ruuhkautunut. Kuluttajasuojajärjestelmä ei käytännössä toimi niin hyvin kuin pitäisi, mikä johtuu alan toimijoiden mukaan enimmäkseen resurssien vähäisyydestä. Tarkastuksen perusteella kuluttajapoliittinen ohjelma ( ) on ohjannut kohtalaisesti kuluttajaviranomaisten toimintaa, mutta varsin vähän muiden viranomaisten toimintaa. Työ- ja elinkeinoministeriö (tarkastuksen aikaan kauppa- ja teollisuusministeriö) johtaa kuluttajapolitiikkaa, mutta myös monien muiden hallinnonalojen ja useiden toimijoiden tehtäviin kuuluu kuluttajaasioita. Tämä hajanaisuus on heikentänyt kuluttaja-asioiden painoarvoa päätöksenteossa. Tarkastusviraston mukaan kauppa- ja teollisuusministeriön ohjausote kaipaisi terävöittämistä. Myös valtioneuvoston selkeämmälle ja voimakkaammalle ohjaukselle olisi tarvetta. Tarkastusvirasto totesi, että vuonna 2008 käynnistyvän uuden kuluttajapoliittisen ohjelman tavoitteiden toteutumisesta on syytä tehdä muutaman vuoden päästä kokoava arviointi. Hyväksytyssä uudessa Kuluttajapoliittisessa ohjelmassa todetaankin seurannan osalta, että Kuluttajapoliittisen ohjelman toteutumisesta ja kuluttajapolitiikan tilasta annetaan kertomus vuonna 2010, mitä tarkastuksessa perättiin. Kuluttajapolitiikkaan ja kuluttaja-asioiden hoitamiseen käytetään noin 20 miljoonaa euroa vuodessa eli noin neljä euroa suomalaista kohti. Tuottavuusohjelma on tuonut lisäpaineita ennestään niukkoina pidettyihin voimavaroihin. Resurssien käyttöä on pyritty tehostamaan erilaisilla hallinnollisilla ratkaisuilla. Kunnallinen kuluttajaneuvonta on päätetty valtiollistaa vuoden 2009 alusta alkaen, mikä antaa mahdollisuuden kuluttajaneuvonnan ja -valistuksen toimintatapojen kehittämiseen ja järkeistämiseen muun muassa sähköisiä palveluja hyödyntämällä. Haasteeksi muodostuu toisaalta kuluttajaneuvonnan alueellinen kattavuus sekä palveluiden läheisyys ja helppo saatavuus. Kuluttajaneuvonnan laatua ja resurssien riittävyyttä on uudistuksen jälkeen seurattava, jotta taattaisiin kansalaisten yhdenvertaisuus kuluttaja-asioissa. Samoin tulee seurata kuluttajariitalautakunnan toimintaedellytysten kehittymistä ja tehostamistoimenpiteiden vaikutusta. Tarkastuksessa todettiin, että uuden työja elinkeinoministeriön perustaminen tarjoaa mahdollisuuden kuluttajapolitiikan uudelleenjärjestelyihin, mutta riskinä on, että kuluttaja-asiat jäävät uudessa, laaja-alaisessa ministeriössä entistä marginaalisempaan asemaan. 18

21 3 Vaikuttava ja kilpailukykyinen infrastruktuuri ja osaamis- ja innovaatiojärjestelmä 3.1 Kokoavia havaintoja Kansantalouden kestävä kasvu sekä henkinen ja aineellinen hyvinvointi rakentuvat olennaisesti toimivan infrastruktuurin ja korkean osaamisen varaan. Erityisesti tutkimuksen, innovaatioiden ja osaamisen merkitys korostuu osana globaalia kilpailukykyä. Työelämä vaatii yhä osaavampaa henkilöstöä samalla kun työikäinen väestö alkaa supistua, minkä vuoksi työvoiman kysynnän ja tarjonnan oikea kohtaaminen on tulevaisuudessa entistä tärkeämpää. Ikärakenteen muutoksesta johtuva palvelutarpeen kasvu ja menopaineiden hillintä edellyttävät julkisen hallinnon rakenteiden ja palvelutuotannon tuloksellisuuden parantamista. Osaamisen edistäminen ja työmarkkinoiden kohtaanto-ongelmien lievittäminen ovat vuoden 2008 talousarvion erityisiä painopisteitä. Teknologia- ja innovaatiopolitiikassa korostuvat tutkimusjärjestelmän rakenteellista kehittämistä koskevat toimenpiteet. Valtiontalouden näkökulmasta kilpailukykyisen infrastruktuurin ja osaamis- ja innovaatiojärjestelmän tuloksellisuuden lähtökohtana ja perusedellytyksenä voidaan pitää toimivia rakenteita ja luotettavaa tietoperustaa. Jos nämä eivät ole kunnossa, ei myöskään järjestelmän toimintaan uhrattujen panostusten vaikuttavuudesta ole takeita. Valtiontalouden tarkastusvirasto on vuoden 2007 ja vuoden 2008 ensimmäisen puoliskon aikana tarkastanut tutkimus-, kehittämis- ja innovaatiotoimintaa (T&K) koskevan arviointitiedon (157/2008: T&K-arviointitoiminta) sekä nuorten ammatillisen peruskoulutuksen ennakointitiedon (171/2008: Koulutuksen määrällinen ennakointi, mitoitus ja kohdentaminen, erityiskohteena nuorten ammatillinen peruskoulutus) tuottamis-, hallinta- ja hyödyntämisjärjestelmiä. Näkökulmana on ollut järjestelmätason palvelukyky: millaiset edellytykset toimintaa tukevat rakenteet luovat varsinaisen toiminnan tuloksellisuudelle ja mitä riskejä näihin tuloksellisuuden näkökulmasta liittyy? Tarkastuksissa ei siis ole haettu suoraa vastausta esimerkiksi T&K-toiminnan arvioinnin saati itse T&Ktoiminnan vaikuttavuuskysymyksiin tai ennakointitoiminnan onnistumiseen. Tarkastusvirasto on antamassaan erilliskertomuksessa valtion tilinpäätöskertomuksen tarkastuksesta raportoinut ensin mainitusta tarkastuksesta tilivelvollisuuden toteutumisen näkökulmasta. Teema-alueeseen liittyy myös rataväylien kunnossapitoa koskenut tarkastus (tarkastuskertomus 159/2008: Rataväylien kunnossapito), jossa käsiteltiin kunnossapidon ohjausta ja sen tietoperustaa tuloksellisen toiminnan edellytyksenä. Tämän tarkastuksen tuloksista tarkastusvirasto on raportoinut tarkemmin antamassaan erilliskerto- 19

22 muksessa valtion tilinpäätöskertomuksen tarkastuksesta. Tarkastusten perusteella tuloksellisen toiminnan edellytyksistä ei voida kaikilta osin antaa hyvää arvosanaa. Vaikuttavuustavoitteet, niiden tärkeys ja yhteiskunnallinen viitekehys on toki tunnistettu, mutta käytännössä laaja-alaisten ja osin monitulkintaisten tavoitteiden konkretisointi ei ole onnistunut sillä tavoin, että niiden saavuttamisesta tai niiden suuntaisesta kehityksestä olisi voitu yksiselitteisesti varmistua. Erityisesti tutkimus- ja koulutussektorilla oman haasteensa muodostaa kymmeniä, jopa satoja yksittäisiä toimijoita käsittävä verkosto, joka sinänsä on toiminnan edellytyksenä välttämätön, mutta jossa keskenään ristiriitaisiakaan näkemyksiä ei voi välttää. Tutkimus- ja koulutussektorilla erilaiset näkökulmat ovat sinänsä tervetulleita. Erilaiset näkökulmat, reunaehdot ja epävarmuustekijät luonnehtivat erityisesti arviointi- ja ennakointitoimintaa, joka näyttäytyy hallinnan ja ohjauksen näkökulmasta usein varsin pirstaleisena, monimutkaisena ja epäselvänä. Tietotuotannon hyödyntäjätahoja löytyy yksittäistapausten tasolla sekä prosessiin osallisten että ulkopuolisten keskuudesta, mutta tällaisten vaikutusketjujen jäljittäminen on toiminnan luonteesta johtuen vaikeaa. Tuloksellisuuden, erityisesti kustannusvaikuttavuuden näkökulmasta arviointi- ja ennakointitoiminnan yleisenä riskinä voidaan kuitenkin pitää sitä, että sinänsä tärkeät rakenteet ja tietotuotanto jäävät irrallisiksi varsinaista toimintaa koskevasta keskeisestä päätöksenteosta. Arviointi- tai ennakointitiedon tuottamisjärjestelmien ylläpito ei voi olla itsetarkoitus ilman erityistä ohjausvaikutusta. Ongelma on osin selitettävissä velvoittavan säädösperustan kapeudella ja tulkinnanvaraisuudella, mutta kysymys on yleisemmin koko tietoketjun tiedon tuottamisen, jalostamisen ja hyödyntämisen läpinäkyvyydestä. 20

23 3.2 Ammatillisen koulutuksen määrällinen ennakointi, mitoitus ja kohdentaminen Valtion vuoden 2008 talousarviossa ammatillisen koulutuksen määräraha (29.20) on euroa, josta valtionosuus ja avustus ammatillisen koulutuksen käyttökustannuksiin on noin 94 prosenttia. Nuorten ammatillisen peruskoulutuksen laskennallisista kokonaiskustannuksista kuntasektorin osuus on noin 58 prosenttia. Kuntasektori vastaa valtaosin tämän koulutuksen järjestämisestä. Ammatillisen koulutuksen taloudelliset vaikutukset ulottuvat laajalti koko kansantalouteen, tuotantorakenteen ylläpitämiseen ja sen kehittämiseen. Koulutustarjonnan valtakunnallinen mitoittaminen edellyttää tulevaisuuden koulutus- ja työvoimatarpeiden ennakointia. Koulutuksen ennakoinnin, mitoituksen ja kohdentamisen tulisi turvata se, että koulutusmäärät vastaavat parhaalla mahdollisella tavalla työelämän määrä- ja laatuvaatimuksia. Ennakointitoiminnan merkitys on viime vuosien aikana toimintaympäristön muutosten nopeutuessa ja väestökehitykseen liittyvien, tavanomaisesta kehityksestä poikkeavien muutosten vuoksi korostunut uudella tavalla koko yhteiskunnassa. Koulutuksen oikeansuuruiseen määrälliseen ennakointiin ja mitoitukseen on kohdistettava siten entistä suurempia odotuksia valtionhallinnossa ja koko julkishallinnossa sekä yhteiskunnassa laajemmin. Kansantalouden kasvun ja yritysten kilpailukyvyn kannalta ongelmaksi on muodostumassa väestön ikääntymisestä johtuvat työvoiman saatavuusongelmat. Samalla talouden rakenteet ovat muuttuneet. Täten koulutuksen oikean kohdentamisen merkitys korostuu taloudellisen hyvinvoinnin ja talouden vakauden kasvun edellytyksenä. Koulutuksen määrällinen ennakointi ja mitoitus ovat kytkeytyneet valtakunnan tasolla keskeisesti valtioneuvoston joka neljäs vuosi hyväksymään koulutuksen ja tutkimuksen kehittämissuunnitelmaan, jossa on päätetty koulutuksen keskeisistä laadullisista, määrällisistä ja rakenteellisista linjoista. Suunnitelmassa on asetettu koulutuksen aloittajatavoitteet koulutusasteittain. Tarkastusviraston tarkastuksen (171/2008: Koulutuksen määrällinen ennakointi, mitoitus ja kohdentaminen, erityiskohteena nuorten ammatillinen peruskoulutus) pääkysymyksenä oli, miten määrällisen säätelyn kohteena oleva nuorten opetussuunnitelmaperusteisen ammatillisen peruskoulutuksen ennakointi, mitoitus ja kohdentaminen toimintakokonaisuutena ovat tukeneet koulutuksen työelämävastaavuutta. Tähän vastaamiseksi tarkastuksessa on selvitetty kokonaisuuden toimivuuteen liittyviä ongelma- ja riskialueita. Mainitun ammatillisen koulutuksen valtakunnallinen kokonaisennakointi tapahtuu yhdessä ammattikorkeakoulutuksen ja yliopistokoulutuksen kanssa. Lisäksi se muodostaa yhdessä määrällisen säätelyn ulkopuolella olevan lukiokoulutuksen kanssa toisen asteen koulutuksen. Näistä syistä tarkastuksen tulokset liittyvät osittain koko koulutusjärjestelmään. Kehittämissuunnitelman laatimisprosessi on koulutuksen tarjonnan ennakoinnin ja määrällisten aloittajatavoitteiden osalta hyvin laaja, valtakunnallisesti kattava, monitasoinen ja monivaiheinen. Laatimisprosessin lopputuloksessa, eli kehittämissuunnitelmaan sisältyvissä määrällisissä aloittajatavoiteluvuissa ja niihin liittyvissä taustatiedois 21

24 sa ja perusteluissa, tämä monivaiheisuuden kuvaus on jäänyt suhteessa kokonaisvalmisteluun hyvin niukaksi ja suppeaksi. Kehittämissuunnitelman aloittajatavoitelukuja voidaan pitää läpinäkymättöminä. Ennakointitoiminnan kehittämistä suunnitelmassa on käsitelty hyvin vähän. Kehittämissuunnitelmaprosessissa voidaan yleisenä puutteena pitää sitä, että se ei sisällä lainkaan suunnitelmassa esitettyjä koulutuksen määrällisiä aloittajatavoitteita koskevaa seurantaa. Seurannan tulisi antaa tietoa siitä, miten koulutuksen ennakointitoiminnassa on onnistuttu. Myöskään aluetason ennakoinnin ohjaus ei ole ollut riittävää. Suunnitelma ei anna tietoa siitä, miten toiminnan koordinaatiota olisi valtakunnallisesti ja alueellisesti tarkoituksenmukaista harjoittaa. Koulutuksen ennakointia, mitoitusta ja kohdentamista koskeva säädösperusta on hyvin suppea ja tulkinnanvarainen. Koulutusennakoinnin hallinto on myös hyvin niukasti säännelty. Kehittämissuunnitelman laatiminen keskittyy vain määrätylle ajanjaksolle ja toiminnalta puuttuu myös riittävä jatkuvuus. Kehittämissuunnitelmassa olisi ollut aihetta tuoda esille, miten se kytkeytyy ja koordinoituu erilaisiin muihin valtioneuvosto- ja ministeriötason suunnitelmiin ja ohjelmiin, joissa on käsitelty koulutusta tai siihen läheisesti liittyviä kysymyksiä. Riskinä voidaan pitää sitä, että erilaiset suunnitelmat ja ohjelmat ohjaavat toimintoja jopa keskenään ristiriitaisiin suuntiin. Tarkastusvirasto on katsonut, että koulutusennakoinnin hallinnan ja hallinnon vahvistamiseksi olisi aiheellista kehittää valtioneuvostotasolla koulutuksen ennakointistrategia, jossa määriteltäisiin toiminnan tavoitteet, aikataulut ja hallinto. Koulutuksen ennakointi kytkeytyy olennaisesti työvoiman saatavuuteen ja työvoiman kohtaanto-ongelmiin. Tätä ongelmaa on selvitetty, mutta näiden selvitysten puutteena voidaan pitää sitä, ettei niitä ole toistaiseksi kytketty koulutustoiminnan määrälliseen ennakointiin, mitoitukseen ja kohdentamiseen. Kehittämissuunnitelman koulutusmäärätiedot ovat jääneet talouden ja rahoituksen näkökulmasta varsin irrallisiksi hallituksen kehyspäätöksestä ja siihen sisältyvästä peruspalveluohjelmasta. Mikäli kehittämissuunnitelmaa ei ole tavoitteellisesti koordinoitu toiminta- ja taloussuunnitelmiin, suunnitelman ohjausvaikutus jää opiskelijamäärätavoitteiden osalta heikoksi. Tarkastusviraston käsityksen mukaan kehittämissuunnitelman tulisi olla kytketty koulutuksen määrällisen tarjonnan osalta ainakin seuraaviin ohjelmiin ja päätöksiin: hallitusohjelma, hallituksen politiikkaohjelmat, nelivuosittaiset maakuntaohjelmat ja maakuntaohjelmien toteuttamissuunnitelmat, aluekehityksen tavoiteohjelma, valtion ja kuntien välinen peruspalveluohjelma ja -budjetti, valtiontalouden kehyspäätökset, valtion talousarvio, opetusministeriön hallinnonalan nelivuotinen toiminta- ja taloussuunnitelma ja koulutuksen järjestämislupapäätökset. Kehittämissuunnitelma on menettänyt tässä kokonaisuudessa määrällisen ohjauksen välineenä merkitystään. Mikäli kehittämissuunnitelmalla halutaan olevan koulutuksen määrällisessä tarjonnassa merkittävä tehtävä, sen asemaa tulisi huomattavasti vahvistaa. Muuten riskinä on, että laaja, kattava ja pitkäkestoinen valtakunnallinen ennakointija mitoitustyö, joka suunnitelman valmisteluun liittyy, jää hyödyntämättä, eikä koulutuksen ja työelämän tarpeita saada halutulla tavalla vastaamaan toisiaan. 22

25 4 Laadukas lainsäädäntö osana valtiontaloudellista päätöksentekoa Vuonna 2001 Euroopan komissio julkaisi valkoisen kirjan eurooppalaisesta hallintatavasta. Valkoisessa kirjassa linjattiin hyvän hallintatavan periaatteet: avoimuus, osallistuminen, vastuu, selkeys, tehokkuus ja johdonmukaisuus. Suomessa hyvään hallintotapaan sisällytetään näiden periaatteiden lisäksi myös lukuisia arvoja, kuten laillisuus, tasa-arvo, puolueettomuus, palveluperiaate ja tuloksellisuus. Nämä periaatteet pyritään pääsääntöisesti kirjoittamaan lainsäädäntöteksteihin tavoitteiden muodossa. Hyvän hallintotavan periaatteiden mukaisten tavoitteiden sisällyttäminen lainsäädäntö-teksteihin ei kuitenkaan yksinomaan tee lainsäädännöstä laadukasta, vaan tämä määrittyy sen mukaan, kuinka hyvin lainsäädäntö toimii ja ohjaa sille asetettujen tavoitteiden saavuttamista. Pääministeri Matti Vanhasen II hallitus on päättänyt toteuttaa paremman sääntelyn ohjelman, jonka tavoitteena on parantaa säädösympäristöä ja lakien selkeyttä ja siten edistää kansalaisten hyvinvointia ja yritysten kilpailukykyä. Lainsäädäntösuunnitelma toteuttaa osaltaan paremman sääntelyn toimintaohjelmaa. Suunnitelman toteuttamisesta huolehtivat paremman sääntelyn ministerityöryhmä, paremman sääntelyn neuvottelukunta ja ministeriöt. Hallitus on sitoutunut hyvän säädösvalmistelun periaatteiden noudattamiseen. Hyvän säädösvalmistelun periaatteita ovat: sääntelyn on oltava ennakoitavissa, hallittavissa, selkeää, johdonmukaista ja ymmärrettävää sääntelyn tulee olla sisällöltään joustavaa ja soveltamisalaltaan selkeää sääntelyn tulee johtaa tarkoitettuihin vaikutuksiin sääntelyn eri osa-alueiden on vaikutettava toisiinsa johdonmukaisella tavalla kansalaisille, yrityksille, yhteisöille ja viranomaisille asetettavien toimintavelvoitteiden on oltava oikeassa suhteessa velvoitteiden yhteiskunnalliseen hyötyyn ja niistä eri tahoille aiheutuviin rasituksiin nähden sidosryhmien osallistumisen ja vaikutuksen mahdollisuudet on turvattava ja valmistelussa pohdittava erilaisia vaihtoehtoja lailla säätämiselle vaihtoehtoisia ohjauskeinoja tulee käyttää aktiivisesti. Paremman sääntelyn toimintaohjelmassa on tunnistettu yleiset hyvinvointia ja kilpailukykyä edistävät lainsäädäntöperiaatteet. Niitä ovat periaatteet, joita toteuttamalla sääntely tukee kansantalouden kasvuedellytyksiä, yritysten kilpailukykyä ja yksilöiden taloudellista hyvinvointia. Näiden periaatteiden toteutuminen on tärkeää myös valtiontalouden kannalta, sillä valtiontalouden kestävyys ja julkisten palveluiden rahoitus riippuvat olennaisesti kansantalouden kasvusta ja vakaudesta. Yleiset hyvinvointia ja kilpailukykyä edistävät lainsäädäntöperiaatteet määrittelevät yhdessä hyvän säädösvalmistelun periaatteiden kanssa sen, mitä tuloksellisuuden ja taloudellisen tarkoituksenmukaisuuden perusteella voidaan odottaa sääntelyltä ja mikä on hyvän hallintotavan mukaista sääntelyä. Paremman sääntelyn toimintaohjelman mukaisia yleisiä hyvinvointia ja kilpailuky- 23

26 kyä edistäviä lainsäädäntöperiaatteita ovat: Lainsäädäntö tukee osaamisen muodostumista ja edistää työoloja ja työhyvinvointia, innovaatioita ja markkinoille pääsyä. Lainsäädäntö luo osaltaan Suomen kiinnostavuuden yritystoiminnan sijaintipaikkana. Lainsäädännön tulee edistää tuottavuutta. Varsinkin julkisen sektorin toiminnan tuottavuuden kehitykselle lainsäädäntö asettaa usein varsin tiukat reunaehdot. 24

27 4.1 Hoitotakuulainsäädäntö Hoitotakuulainsäädännöllä on pyritty kansalaisten yhdenvertaisempaan ja oikeudenmukaisempaan kohteluun hoitoon pääsyssä ja kustannussäästöihin. Kiireettömään hoitoon pääsyä turvaava lainsäädäntö, niin sanottu hoitotakuu, ja suositus yhtenäisistä kiireettömän hoidon perusteista tulivat voimaan samanaikaisesti maaliskuussa Hoitotakuu ei tuonut terveydenhuoltoon uutta palvelumuotoa, vaan se antaa ihmisille oikeuden päästä lääketieteelliset kriteerit täyttävään hoitoon tietyssä ajassa ja saada vain näyttöön perustuvia hoitoja. Suomessa hoitotakuun säätämistarvetta perusteltiin lähinnä perustuslain perusoikeussäännöksillä, mutta hoitotakuulain säätämisellä pyritään edistämään myös talous- ja työllisyyspoliittisia tavoitteita. Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastus (167/2008: Hoitotakuu) osoitti, että hoitotakuulle asetetut tavoitteet ovat osin kehittyneet myönteiseen suuntaan, mutta kehitykseen liittyy myös ongelmia. Ennen hoitotakuulainsäädännön voimaantuloa valtio ja kunnat panostivat erikoissairaanhoidon jonojen purkuun 50 miljoonaa euroa vuosina Tavoitteena oli, että runsaan vuoden aikana taloudellisia resursseja lisäämällä ja toimintaa tehostamalla yli kuuden kuukauden jonot olisi purettu. Jonot lyhenivätkin, mutta eivät poistuneet. Huhtikuussa 2008, viisi vuotta hoitotakuun voimaantulon jälkeen, henkilöä jonotti erikoissairaanhoitoon edelleen yli kuusi kuukautta. Lisäpanostus ei siten ohjannut tulokselliseen toimintaan. Tämän voi katsoa johtuvan siitä, että päätöksentekijöiden jononpurkuhanketta koskevat odotukset olivat alun alkaen epärealistiset suhteessa sairaanhoitopiirien käytössä oleviin resursseihin. Toisaalta jononpurkurahat kohdentuivat osin muuhun toimintaan kuin pisimpien jonojen purkamiseen, koska sosiaali- ja terveysministeriö määritteli avustuksen kohdentamiskriteerit osin epäselvästi. Tämä epäselvyys jätti sairaanhoitopiireille tulkinnanvaraa avustuksen erikoisalakohtaisessa kohdentamisessa. Ajatus siitä, että nopeuttamalla hoitoon pääsyä kyettäisiin saavuttamaan kustannussäästöjä, ei ole toteutunut. Hoitotakuun voimassaoloaikana yksityislääkäri- ja sairauspäivärahakorvaukset ovat jatkaneet kasvuaan. Myös yksityisten lääkäriasemien tutkimus- ja hoitokorvaukset ovat lisääntyneet. Kustannussäästöjen saavuttamattomuus johtuu osin siitä, että hoitotakuun asettamissa enimmäisajoissa pysyminen on edellyttänyt palveluiden ostamista yhä enemmän yksityissektorilta. Erikoisaloilla, joilla ei ole kysyntään nähden riittävästi erikoislääkäreitä (esimerkiksi ortopedia ja plastiikkakirurgia), on palveluista jouduttu maksamaan suuria summia. Lisäksi tutkimuskorvausten lisääntyminen johtuu osin erilaisista hoitoa koskevista suosituksista. Hoitotakuulainsäädännön tavoitteena oli nopeuttaa ihmisten pääsyä hoitoon, mutta todellisuudessa hoitotakuu ei nopeuttanut hoitoon pääsyä hoitoketjun alkupäässä lainkaan. Johdonmukaisuuden vuoksi hoitoon pääsyn nopeuttamisessa olisi pitänyt panostaa välittömän yhteydenoton ohella myös terveyskeskuslääkärin vastaanotolle pääsyyn, mutta näin ei kuitenkaan tehty. Perusterveydenhuoltoa koskevan hoitotakuukartoituksen mukaan huhtikuussa 2008 terveyskeskuslääkärille pääsyä ei-kiireellisissä tapauk- 25

28 sissa joutui odottamaan yli 14 päivää keskimäärin 37 prosenttia väestöstä ja vain neljä prosenttia väestöstä pääsi ei-kiireellisessä tapauksessa terveyskeskuslääkärin vastaanotolle kolmen päivän sisällä. Hoitotakuulainsäädännön epäjohdonmukaisuus ilmenee myös siinä, ettei lainsäädännössä määritellä sairauksien jälkihoidolle enimmäisaikoja. Tästä aiheutuva ongelma tulee esille erityisesti kuntoutuksen ja sairaalasta jatkohoitoon siirtymisen kohdalla. Ongelmat jatkohoidon järjestämisessä vaikuttavat myös hoitotakuun enimmäisaikatavoitteissa pysymiseen. Hoitotakuulainsäädäntö ei täytä lainsäädännön selkeyttä koskevaa periaatetta. Hoitotakuulainsäädännössä määritellään enimmäisajat hoidon aloittamiselle, eli lähetteen käsittelylle ja toimenpiteeseen pääsylle, mutta ei tavoiteaikaa hoitopäätöksen teolle. Sosiaali- ja terveysministeriössä on viimeisen vuoden aikana pohdittu hoitotakuun jatkokehittämistä niin sanotulla poliklinikkatakuulla, jolla potilaan ensimmäiselle erikoissairaanhoidon lääkärin vastaanottokäynnille määriteltäisiin tavoiteaika. Tehokkuuden näkökulmasta lainsäädännöllä tulisi määritellä joko enimmäisaika hoitopäätöksen teolle tai erikseen erilaisiin tutkimuksiin ja terveyskeskuslääkärin vastaanotolle pääsylle. Hoitotakuun toteutumista koskevassa julkisessa keskustelussa yhtenäiset kiireettömän hoidon perusteet ovat jääneet vähälle huomiolle. Hallituksen esityksessä hoitotakuulaeiksi perusteiden korostettiin olevan väline, jolla ihmisiä kohdellaan yhdenvertaisesti riippumatta siitä, missä he asuvat tai kuinka vanhoja he ovat. Tarkastushavainnot osoittivat kuitenkin, etteivät perusteet toimi odotusten mukaisesti. Perusteita on liian paljon, niiden käyttö perustuu vapaaehtoisuuteen, osaan perusteista liittyy subjektiivisia elementtejä, sairaanhoitopiirien kuntayhtymissä ja terveyskeskuksissa perusteiden käyttöä ei seurata eikä valvota, ja perusteita koskeva jalkauttaminen ja kouluttaminen on toteutettu huonosti. Lisäksi julkisella ja yksityisellä sektorilla samoja yhtenäisiä kiireettömän hoidon perusteita tulkitaan hoidon tarpeen arvioinnissa ja hoitopäätöstä tehtäessä eri tavoin. Hoitotakuulainsäädäntö on hyvä esimerkki siitä, miten tietyt terveydenhuoltojärjestelmään tehdyt muutokset vaikuttavat sekä järjestelmän muihin osiin että sosiaalihuoltoon. Erikoissairaanhoidon tehostunut leikkaustoiminta on näkynyt kunnissa jatkohoitotarpeen lisääntymisenä kotipalveluissa, kotisairaanhoidossa, terveyskeskusten vuodeosastoilla ja kuntoutustoiminnassa. Sen enempää hoitotakuun valmisteluvaiheessa kuin sen voimassaoloaikana ei kuitenkaan ole kiinnitetty riittävästi huomiota perusterveydenhuollon jatkohoidon kehittämiseen ja toteuttamiseen. Sosiaali- ja terveydenhuoltojärjestelmän kokonaisuutta ei näin ollen ole otettu tarkoituksenmukaisella tavalla huomioon. Hoitotakuun tavoitteiden toteutumattomuus johtuu osin epäjohdonmukaisesta ja epäselvästi kirjoitetusta lainsäädännöstä, joka jättää lain soveltajille paljon tulkinnanvaraan. Tämä on johtanut siihen, että lakia toteutettaessa lain kirjan toteutuu, mutta lain henki ei. 26