Julkinen valta ja sen käyttö ELYkeskuksien ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueilla

Transkriptio

1 Julkinen valta ja sen käyttö ELYkeskuksien ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueilla Itä-Suomen yliopisto Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta Oikeustieteiden laitos Pro gradu -tutkielma Tekijä: Hannu Majuri, TkT, Ohjaaja: Tarmo Miettinen, prof.

2 II

3 III Tiivistelmä ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO Tiedekunta Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta Yksikkö Oikeustieteiden laitos Tekijä Hannu Juhani Majuri, opiskelijanumero Työn nimi Julkinen valta ja sen käyttö ELY-keskuksien ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueilla Pääaine Hallinto-oikeus Työn laji Pro gradu tutkielma Aika Sivuja I-XX + 99 s. Tiivistelmä Tutkielman aiheen valinta johtuu tutkijan havaitsemasta käytännön ongelmasta, jonka muodostavat yhtäältä ympäristönsuojelusäädösten jatkuva lisääntyminen ja toisaalta valtionhallinnon tehostamistarve. Säädösmäärän voimakas lisääntyminen on vaikeuttanut työjärjestyksien laadintaa, kun aina ei ole välttämättä ehditty analysoimaan, mitkä uusista tehtävistä sisältävät julkisen vallan käyttöä. Myös kansainväliset säädökset, sopimukset ja julkisen vallan määritelmät vaikuttavat kansallisen julkisen vallan käyttöön. Siksi julkisen vallan kansallinen tarkastelu on hyödyllistä. Käsite julkisen vallan käyttö on osoittautunut vaikeaksi käsitteeksi hallinto- ja valtiosääntöoikeuden ammattilaisille ja vielä vaikeammaksi ELY-keskusten työjärjestyksiä laatineille. ELY-keskusten työjärjestykset ovatkin osin sekavia ja jopa ilmeisen lainvastaisia. Lähtökysymyksenä tutkielmassa oli, voidaanko elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten (ELY) ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueen (Y-vastuualue) julkista valtaa koskevat tehtävät löytää ja voidaanko ne riittävän selkeästi määritellä tai kuvailla. Koska tutkittava käsite osoittautui vaikeaksi, sitä selvitettiin mahdollisimman monipuolisen aineiston avulla. Tutkimuksessa käytettiin tavanmukaisten tiedonhakujen lisäksi niin sanottua kokoteksti-indeksointia, jonka avulla saatiin käyttöön maamme kuuden yliopiston kaikki sähköisessä muodossa olevat opinnäytteet (yli kpl). Nämä siis luettiin tarkasti läpi siltä osin kuin niiden käyttöä ei ollut rajattu. Tapaa ei tiettävästi ole aikaisemmin käytetty ainakaan gradu-tutkielmatasolla, tuskin väitöskirjatasollakaan. Tutkimuksen kuluessa oltiin

4 IV yhteydessä myös maan johtaviin asiantuntijoihin muutamien käsitteiden osalta. Tutkimuksessa käytiin läpi kaikki mainittua vastuualuetta koskevat säädökset. Lakeja ja asetuksia löytyi 52, joissa oli 384 ELY-keskusten Y-vastuualuetta koskevaa pykälää. Niistä 189:n katsottiin koskevan julkisen vallan käyttöä. Julkisen vallan käsitteelle muotoiltiin 20- portainen luokitus, joka sopii nimenomaan ELY-keskusten Y-vastuualueelle. Tämän listan avulla muodostettiin 10-kohtainen kuvaus, jota käyttäen löydettiin kohdeviraston julkisen vallan käyttöä sisältävät tehtävät. Tuloksena oli se, että noin kolmasosa ELY-keskusten Y- vastuualueella syntyvistä ulkoisista asiakirjoista sisältää julkisen vallan käyttöä. Kaikkien ELYkeskusten Y-vastuualueiden asiakirjojen kokonaismäärän voidaan arvioida olevan noin vuodessa. Näin ollen julkista valtaa koskevien asiakirjojen määräksi saadaan noin koko maassa ja noin 750 kunkin ELY-keskuksen Y-vastuualuetta kohden. Tutkielmassa on päädytty esittämään oleellisia muutoksia ELY-keskusten työjärjestyksiin. Tutkimuksessa esitetyt muutokset mahdollistaisivat pitkään, jopa yli 100 vuotta jatkuneen käytännön lopettamisen asiakirjojen laadinnassa. Tavassa vain julkista valtaa sisältävät asiakirjat edellyttäisivät esittelyä. Tutkimuksessa on arvioitu, että näin saavutettava säästö työvoimakustannuksissa kullakin Y-vastuualueella olisi noin 5-7 %. Mikäli E- ja L- vastuualueilla voitaisiin saada vastaavan suuruinen säästö, olisi kokonaissäästö noin 200 henkilötyövuotta koko maan ELY-keskuksissa. Muutos tarkoittaisi myös sitä, että esimiesten määrää voitaisiin vähentää. Se tarkoittaa väistämättä esimiesten pätevyysvaatimuksien nostamista. Lopputoteamuksena esitetään, että julkisen vallan käyttöä sekä esittelymenettelyn kriittistä tarkastelua olisi syytä suorittaa ELY-keskusten muillakin vastuualueilla ja myös muissa valtion viranomaisissa. Tässä tutkimuksessa käyttöön otettua tapaa selvittää julkisen vallan käyttöä on mahdollista soveltaa muihinkin valtion virastoihin. Tapa perustuu viraston kaikkien lakisääteisten tehtävien luokittamiseen julkisen vallan käytön laadun perusteella. Säästömahdollisuudet olisivat ilmeisesti merkittävät koko valtiosektorilla. Avainsanat: Julkinen valta, julkisen vallan käyttö, esittely, esittelijä, ELY-keskus, ympäristö- ja luonnonvarat -vastuualue

5 V SISÄLLYS TIIVISTELMÄ...III SISÄLLYS... V LÄHTEET...VII LYHENTEET..,,,,XVIII TAULUKOT XX 1. JOHDANTO Tutkimuksen taustaa Tutkimusongelman määrittely ja rajaus Tutkimusmenetelmän eksplikointi Lähdeaineistoon liittyvät erityispiirteet Tutkimushankkeen jäsentely JULKINEN VALTA Julkisen vallan ja sen käytön määrittelyä Julkinen valta valtiosääntöoikeudessa Julkinen valta hallinto-oikeudessa Julkinen valta rikos- ja vahingonkorvausoikeudessa Julkista valtaa selvittäneet työryhmät Yleisiä virheitä julkista valtaa käytettäessä Yhteenveto julkisen vallan ja sen käytön määritelmäksi tai kuvailuksi JULKISEN VALLAN KÄYTÖSTÄ ELY-KESKUSTEN Y- VASTUUALUEILLA Yleistä ELY-keskusten Y-vastuualueen tehtävistä ELY-keskusten Y-vastuualueiden tehtävät Hahmotelma julkisen vallan käyttöön liittyvistä tehtävistä Julkisen vallan käytön kuvausta ELY-keskusten Y-vastuualueilla Yhteenveto julkista valtaa sisältävistä tehtävistä 52

6 VI 4. ESITTELYMENETTELY JA SEN TARPEELLISUUS Esittelijä Esittely ja sen tarpeellisuus Esittelymuistio ja linjamuistio vallankäytön välineinä ELY-KESKUSTEN Y-VASTUUALUEIDEN TYÖJÄRJESTYKSET JA JULKISEN VALLAN KÄYTTÖ Yleistä ELY-keskusten työjärjestykset Yhteenveto työjärjestyksistä Muutamia julkisen vallan käytön järjestämistapoja YHTEENVETO JA SUOSITUKSET Tutkimuksen oleellisimmat tulokset Ehdotuksia työjärjestyksien muutoksiksi Esittelymuistio ja linjamuistio vallankäytön välineinä Hyvälle julkisen vallan käyttäjälle asetettavia vaatimuksia Lopuksi.72 LIITTEET Luku 1: 1.1 Eräitä keskeisiä käsitteitä ja määritelmiä 1.2 Sähköisen lähdemateriaalin ja hakutekniikan kuvaus Luku 2: 2.1 Julkista valtaa ja sen käyttöä koskevien ennakko- ja muiden päätösten kommentteja 2.2 Tiivistelmä julkisen vallankäytön kompastuskohdista ylimpien lainvalvojien, KHO:n ja KKO:n ratkaisujen perusteella Luku 3: 3.1 ELY-keskusten Y-vastuualueiden tehtäväluokituksen perusteet

7 VII LÄHTEET KIRJALLISUUS Anunti, Kristiina. Virhe ja laiminlyönti julkisen vallan käytössä. Tampere Bruun, Niklas Mäenpää, Olli Tuori, Kaarlo. Virkamiesten oikeusasema. Keuruu Eilavaara, Pertti. Esittelystä julkisessa hallinnossa ja eräissä tuomioistuimissa. Vammala Hakalehto-Wainio, Suvianna: Valta ja vahinko. Julkisen vallan käyttäjän vahingonkorvausvastuu vahingonkorvauslaissa. Väitöskirja Harisalo, Risto Aarrevaara, Timo Stenvall, Jari Virtanen, Petri. Julkinen toiminta julkinen politiikka. Tampere Heuru, Kauko: Kunnan päätösvallan siirtyminen. Oikeudellinen tutkimus kunnanvaltuuston vallasta suomalaisen kunnallishallinnon demokraattisten arvojen ja tehokkuusarvojen ristipaineessa. Tampere Hyvä hallinto. Helsinki Hirvonen, Kalervo Mäkinen Eija. Kunnallinen viranhaltija. Oikeudellisen aseman säänte ly. Helsinki Hurskainen, Aimo. Hallintopäätöksen perustelemisesta. Joensuun yliopiston yhteiskuntatie teellisiä julkaisuja n:o 63. Joensuu Husa, Jaakko: Perustuslaki ja julkishallinto. Uusi perustuslaki ja julkista hallintoa koskeva sääntely sekä julkisen vallan käyttämistä ja julkisen tehtävän hoitamista koskevat keskeisperiaatteet. Vaasa Husa, Jaakko Pohjolainen, Teuvo. Julkisen vallan oikeudelliset perusteet johdatus julkisoikeuteen. Helsinki Husa, Jaakko Pohjalainen, Teuvo. Julkisen vallan oikeudelliset perusteet: johdatus julkisoikeuteen. 2. uudistettu painos. Helsinki Huttunen, Kimmo. Maakuntakaavan viranomaisvaikutus metsien käytön ohjauksessa MRL 32.2 :n mukaan. Pro gradu tutkielma. Itä-Suomen yliopisto. Joensuu Jyränki, Antero Uusi perustuslakimme. Jyväskylä Jyränki, Antero. Perustuslain kipukohdat. Sisältyy julkaisuun: Perustuslakihaasteet. (toim. Wiberg, Matti) s Helsinki Jyränki, Antero Husa Jaakko. Valtiosääntöoikeus. Helsinki Keravuori-Rusanen, Marietta. Yksityinen julkisen vallan käyttäjänä Valtiosääntöoikeu-

8 VIII dellinen tutkimus julkisen hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle. Helsinki Kerttula, Timo. Vartijat ja järjestyksenvalvojat julkisen vallan käyttäjinä. Helsinki Kulla, Heikki. Hallintomenettelyn perusteet. 8. uudistettu painos. Helsinki Laakso, Seppo Suviranta, Outi Tarukannel, Veijo. Yleishallinto-oikeus. Tampere Lepistö, Outi. Hyvän hallinnon periaate ympäristöterveydenhuollon pakkokeinomenettelyssä. Helsinki Luoto, Ilpo. Hallintoasian esittely. Helsinki Länsineva, P. Koillinen, M. Julkinen hallintotehtävä, elinkeinon harjoittamisen vapaus ja luotsaustoiminta Teoksessa Hallinto ja hallintolainkäyttö: juhlajulkaisu Heikki Kulla / / toimituskunta: Pekka Länsineva... [et al.] ; toimittajat Erno Anttila, E. Koillinen, M. Merikoski, Veli. Julkisoikeus pääpiirteittäin I. SLY:n julkaisuja, B-sarja N:o 90. Porvoo Miettinen, Tarmo Kuosmanen, Elisa. Hallintolain seurantatutkimuksen osaraportti 2, Hallintolaki oikeus- ja laillisuusvalvontakäytännössä. Helsinki Mäenpää, Olli: Valtion henkilöstön tehtävät ja oikeudellinen asema. VKK:n opetusmoniste nro 8. Helsinki Hallintosopimus. Hallintoviranomaisten sopimustoiminnan oikeudellisia ongelmia. Helsinki Julkinen valta. Kirjoitus julkaisussa Encyclopaedia Iuridica Fennica V Suomalaisen lakimiesyhdistyksen julkaisuja C-sarja n:o 28 (Mäenpää 1997a). Viranomainen. Kirjoitus julkaisussa Encyclopaedia Iuridica Fennica V Suomalaisen lakimiesyhdistyksen julkaisuja C-sarja n:o 28 (Mäenpää 1997b). Julkisuusperiaate. Helsinki Hallinto-oikeus. Helsinki Hallintolaki ja hyvän hallinnon takeet. Helsinki (Mäenpää 2011a). Eurooppalainen hallinto-oikeus. Helsinki (Mäenpää 2011b). Mäkinen, Eija. Pysäköinninvalvonta julkista vai yksityistä? Edilexin referee-artikkeli ; Edilex 2011/27. Niemivuo, Matti, Keravuori-Rusanen Marietta ja Kuusikko, Kirsi. Hallintolaki. Helsinki Niemivuo, Matti. Aluehallinnon uudistus. Sisältyy teokseen Hallinto ja hallintolainkäyttö.

9 IX Juhlajulkaisu Heikki Kulla / s Paaso, Ilpo Vahingonkorvausvastuun normiperusta lääkärintoimessa. Tutkimus eri- tyisesti julkisen vallankäytön vahingonkorvausvastuuta sääntelevien säännösten so- vellettavuudesta lääkärintoimesta aiheutuviin vahinkoihin. Väitöskirja. Lakimiesyh- distyksen julkaisuja A-sarja N:o 190. Vammala Ross, Alf. Om begreperne sta og statsorgan i statsföratningsrette. Tidskrift för Retvi- denskab Sallinen, Sini. Kunnan itselleen ottamat tehtävät ja niiden oikeudelliset reunaehdot. Tampere Saraviita, Ilkka: Suomen valtiosäännön perusasiat ja käsitteet. Kirjoitus teoksessa: Oikeusjärjestys 2000, osa II, toim. Risto Haavisto. Rovaniemi Perustuslaki Helsinki 2011.(Saraviita 2011a). Suomen valtiosäännön perusasiat ja käsitteet. Kirjoitus teoksessa Oikeusjärjestys, osa 2, (toim. Maarit Niskanen). Rovaniemi (Saraviita 2011b). Savikuja, Jari. Johdatus yhteiskuntapolitiikkaan. Yhteiskuntapolitiikan tutkimuksia. nro 12/2005. Sipponen, Kauko: Kansalainen - isäntä vai renki? Helsinki Soikkanen, Kalle. Yleinen tarve vesilaissa oikeustapausten valossa. Ympäristöjuridiikka 2/1980: Helsinki Soininen, Niko. Intressien taloudellisesta arvottamisesta oikeuslähdeopilliseen painoarvoon vesilain mukaisessa intressivertailussa. Ympäristöjuridiikka-lehti 2/2011, nro 106, 31. vuosikerta. Ståhlberg, Kaarlo Juho (oik. Carl Johan): Suomen hallinto-oikeus. Yleinen osa. Helsinki Suomen hallinto-oikeus. Helsinki Tuori, Kaarlo: Valtionhallinnon sivuelinorganisaatiosta: julkisoikeudellinen tutkimus komiteatyyppisten elinten asemasta Suomen valtio-organisaatiossa. 1. nide. Teoreettinen ja historiallinen tausta. SLY 159. Helsinki (Tuori 1983 a). Valtionhallinnon sivuelinorganisaatiosta: julkisoikeudellinen tutkimus komiteatyyppisten elinten asemasta Suomen valtio-organisaatiossa. 2. nide. Positiivisoikeudelliset tarkastelut. SLY 160. Helsinki 1983.(Tuori 1983 b). Julkisesta yksityiseen: rajoituksia ja edellytyksiä. Oikeustiede Jurisprudentia

10 X s Helsinki Julkisoikeuden perusteet. Helsinki painos. Onko hallinto-oikeudella tulevaisuutta? Oikeus 2003:3. Vahteristo, Jarno. Julkisen vallan käyttö kunnassa. Pro Gradu -tutkielma. Tampereen yliopisto. Kunnallisoikeus. Tampere Viljanen, Pekka. Virkarikokset ja julkisyhteisön työntekijäin rikokset. Helsinki Oikeuden ja vallan muutokset Suomessa. Teoksessa: Suomen Akatemia. Valta-ohjelman hankkeiden tulokset. (toim. Pietikäinen P.). Helsinki VIRALLISLÄHTEET Hallituksen esitykset HE 187/1973 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle vahingonkorvausta koskevaksi lainsäädännöksi. HE 291/1993 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle valtion virkamieslaiksi ja laiksi valtion virkaehtosopimuslain muuttamisesta. HE 309/1993 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamisesta. HE 6/1997 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle oikeudenkäyttöä, viranomaisia ja yleistä järjestystä vastaan kohdistuvia rikoksia sekä seksuaalirikoksia koskevien säännösten uudistamiseksi. HE 1/1998 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle uudeksi Suomen Hallitusmuodoksi. HE 174/1999 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle säädösten ja valtiosopimusten julkaise- mista koskevaksi lainsäädännöksi. HE 72/2002 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle hallintolaiksi ja laiksi hallintolainkäyttö-

11 XI lain muuttamisesta. HE 223/2010 vp: Hallituksen esitys pysäköinninvalvontaa koskevan lainsäädännön uudis- tamiseksi. HE 260/2010 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi Suomen metsäkeskuksesta. Valiokuntien lausunnot PeVL 4/1989 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä eduskunnalle ulkomaalaisen kelpoisuutta virkaan koskevaksi lainsäädännöksi (HE 6/1989 vp) PeVL 14/1994 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä Suomen liittymisestä Euroopan unioniin tehdyn sopimuksen eräiden määräysten hyväksymisestä ulkoasiainvaliokuntaan valmistelevasti käsiteltäväksi. (HE 135/1994) StVL 5/1994 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamisesta (HE 309/1993 vp). PeVL 45/2006 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä laeiksi metsäkeskuksista ja metsätalouden kehittämiskeskuksesta annetun lain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta (HE 178/2006 vp). PeVL 48/2010 vp: Hallituksen esitys riistahallintolaiksi sekä laiksi metsästyslain muuttamisesta, riistanhoitomaksusta ja pyyntilupamaksusta annetun lain muuttamisesta ja maaseutuelinkeinojen valituslautakunnasta annetun lain 1 :n muuttamisesta (HE 237/2010 vp) PeVL 51/2010 vp ja PeVL 18/2011 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunnot liittyen hallituksen esitykseen eduskunnalle laiksi valtion virkamieslain muuttamisesta (HE 181/2010 vp ja HE 61/2011 vp). PeVL 53/2010 vp: Perustuslakivaliokunnan lausunto liittyen hallituksen esitykseen laisksi Suomen metsäkeskuksesta (HE 260/2010 vp).

12 XII Valiokuntien mietinnöt PeVM 25/1994 vp: Perustuslakivaliokunnan mietintö n:o 25 hallituksen esityksestä perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamisesta (HE 309/1993 vp). StVM 20/2001 vp: Sosiaali- ja terveysvaliokunnan mietintö liittyen hallituksen esitykseen eduskunnalle laiksi Kansaneläkelaitoksesta sekä laeiksi kansaneläkelain ja sairausvakuutuslain muuttamisesta (HE 10/2001 vp). HaVM 25/2012 vp: Hallintovaliokunnan mietintö liittyen hallituksen esitykseen eduskunnalle laiksi valtion virkamieslain muuttamisesta (HE 61/2011 vp). MUUT MIETINNÖT KM 1997:13. Perustuslaki MMM 2006:9. Metsäkeskusten merkittävää julkista valtaa sisältävät tehtävät. OM Muutoksenhakulupatoimikunnan mietintö (KM 2008:3). OM Perustuslaki työryhmän mietintö. Oikeusministeriön lainvalmisteluosasto 8/1995. MMM Metsähallituksen julkisten hallintotehtävien arviointialatyöryhmä. YLIMPIEN LAINVALVOJIEN RATKAISUT OKA 911/1/97 ( ) AOKA 228/1/97 ( ) OKA 32/20/1 ( ) EOA 1285/4/00 ( ) AOKS 1336/1/02 ( ) OKA 1121/1/03 ( ) EOA 1124/4/02 ( ) AOK 500/1/03 ( ) EOA 2386/4/02 ( ) EOA 2365/4/02 ( ) AOA 744/4/02 ( ) EOA 1356/4/02 ( )

13 XIII OKA 420/1/03 ( ) EOA 2807/4/02 ( ) AOKS 226/1/04 ( ) AOA 2239/4/03 ( ) OKA 1386/1/03 ( ) AOA 574/4/04 ( ) EOA 2130/4/03 ( ) OKA 1055/1/03 ( ) AEOA 1806/2/05 ( ) OKA 68/1/05 ( ) AEOA 1936/4/06 ( ) OKA 681/1/2008 ( ) EOA 3257/4/08 ( ) EOA 2807/4/07 ( ) EOA 3200/4/10 ( ) PÄÄTÖKSIÄ Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksiä KHO t KHO 1985 A II KHO t KHO 2010:68 Korkeimman oikeuden päätöksiä KKO 1985-II-147 KKO 1989:11 KKO 1989:14 KKO 1989:50 KKO 1995:61 KKO 1995:111 KKO 1998:79

14 XIV KKO 1998: KKO 2005:14 KKO 2006:71 KKO 2007:3 KKO 2008:78 KKO 2009:24 KKO t. 768 KKO 2010:23 KKO t Hallinto-oikeuksien päätöksiä Helsingin hallinto-oikeus, 01959/12/7512, taltionumero: 12/0756/5, ( ). Kuopion hallinto-oikeus, 00270/12/2299, taltionumero 13/0035/3, ( ). Kuopion hallinto-oikeus, 01564/12/2299, taltionumero 13/0047/3, ( ). Muita päätöksiä Helsingin käräjäoikeuden päätös nro 12/44212, asia L11/9650 ( ). Yksityisen yrityksen toiminta pysäköinnin valvojana VM 342/00/91. Valtioneuvoston tekemä periaatepäätös valtion virkoja ja tehtäviä koskevien kelpoisuusvaatimusten uudistamisesta ( ). TYÖRYHMÄMUISTIOT JA -RAPORTIT Julkunen, Juha Arvonen, Hannu Kokko, Hannu Majuri, Hannu. Julkisen vallan käyttö vesija ympäristöpiireissä. Työryhmämuistio. Helsinki Jyränki, Antero. PM perustuslakivaliokunnalle (HE 3/1999 vp, turvatarkastukset tuomioistuimissa). Valtiovarainministeriön työryhmämuistioita 8/2000. Virkamiesetiikka. (VM 2000). YM Pohjavesialueiden kartoitukseen ja luokitteluun ja niiden oikeusvaikutuksiin liittyvän työryhmän asettamiskirje. Saari, Rauno. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten sekä TE-toimistojen yhtenäisempi, vaikuttavampi ja tuloksellisempi toiminta. TEM-raportteja 31/

15 XV LAUSUNNOT JA KIRJEET Eilavaara, Pertti. Lausunto perustuslakivaliokunnalle Tapauksessa Alho/Sundqvist. Fredman & Månsson. Ennakkopäätösvalitus korkeimmalle oikeudelle Maa- ja metsätalousministeriön lausunto 2740/044/91 (MMM 1992, ) julkisen vallan käyttöä vesi- ja ympäristöpiireissä koskevasta työryhmämuistiosta Oikeusministeriön lausunto OM 2834/41/91(OM 1991, ) julkisen vallan käyttöä vesi- ja ympäristöpiireissä koskevasta työryhmämuistiosta Kipinoinen, Seppo. Puolustusministeriö. Lausunto eduskunnalle hallituksen esityksen 172/2006 vp:n käsittelyn yhteydessä. Vilkkonen, Eero. Oikeustieteellinen asiantuntijalausunto ns. Metro-oikeudenkäynnissä.. VM:n kirje VM 40/099/94, ( ). Julkisoikeudellisia maksuja koskeva kirje. VM 40/099/94: Lausunto Kansaneläkelaitoksen ja vakuutuslaitosten työhallinnolta tilaamien ammatilliseen kuntoutukseen liittyvien suoritteiden maksullisuudesta. VM:n ohje VM 1/01/2009, ( ) Ohje virantäytössä noudatettavista periaatteista. Valtiontalouden tarkastusvirasto. Tarkastuskertomus. Henkilöstön hankinta valtionhallinnossa 352/54/02; ( ) TOIMINTAKERTOMUKSET Eduskunnan oikeusasiamies: Toimintakertomus vuodelta Helsinki 2011 Toimintakertomus vuodelta Helsinki Valtioneuvoston oikeuskansleri: Toimintakertomus vuodelta Helsinki Toimintakertomus vuodelta Helsinki OPPAAT JA OHJEET Korkein hallinto-oikeus. Esittelijän opas (Päivitetty ohjekansio). Helsinki Majuri, Hannu: Ohjeet ympäristöhallinnossa Artikkeli Ympäristöjuridiikkalehdessä 2/2009. Tampere 2009.

16 XVI Valtioneuvosto. Valtioneuvoston esittelijän opas. Valtioneuvoston istuntoyksikkö. Helmikuu Valtiovarainministeriö (VM): Ohje ; VM 1/01/2009. Ohje virantäytössä noudatettavista periaatteista. Ohje ; VM 1591/00.00/2010. Ohje vieraanvaraisuudesta, eduista ja lahjoista Ympäristöministeriö. Pohjavesialueiden kartoitus ja luokitus. Ympäristöopas Helsinki INTERNET-LÄHTEET http1: ELY-keskusten Y-vastuualueen tehtäviä koskevat säädökset (384 säädöskohtaa) yhtenä 340- sivuisena pdf-tiedostona. [ http2: Työvoima- ja elinkeinoministeriön tiedote ELY-keskusten toiminnan selvittämiseen liittyen. [ ( ) http3: Hakalehto-Vainio, Suvianna. Valta ja vahinko. Julkisen vallan käyttäjän vahingonkorvausvastuu vahingonkorvauslaissa. Väitöskirja. Tiivistelmä [ ( ) http4: Jyrki Virolaisen blogikirjoitus. [ ( ) http5: Urpilainen, Jutta Virkkunen, Henna Julkilausuma. Hallinto mahdollistamaan ja tuottamaan innovaatioita. [ ( ). http6: Tutkintojen määrät opetushallinnon Vipunen-tilastopalvelusta. [ ] ( ) SÄHKÖPOSTIT Eilavaara, Pertti. Sähköpostivastaus kysymykseen, milloin tarvitaan välttämättä esittelyä? Kaasalainen, Silvo. Sähköposti virkavalintoihin liittyen Luoto, Ilpo. Sähköposti hallintoasian käsittelystä Miettinen, Tarmo. Sähköposti ohjeita tutkimushankkeeseen liittyen.

17 XVII Pihlman, Marja-Riitta, TEM:n vastaus kysymykseen , joka koski ELY-keskusten virkanimikkeitä. Saari, Rauno. Sähköposti ELY-selvitysmiehen kannanotto julkisen vallan käyttöön liittyen. Tuori, Kaarlo. Sähköposti julkisen vallan käyttö -käsitteen selkeyttämisestä VM 2011 ja VVTV Sähköpostit VM:stä ja VTTV:sta 2011 tutkielman tekijälle koskien VM:n virantäyttöä koskevan ohjeen valvontaa. MUUTA AINEISTOA Pirkanmaan ELY-keskuksen työjärjestys ELY-keskusten Y-vastuualueiden työjärjestykset (13 kpl). TAUSTA-AINEISTOA (ei käytetty varsinaisena lähteenä, poikkeuksena Tuomela 2008) Esittelijä- ja hallintopäätösten tekemiseen liittyviä kurssiaineistoja: Vesihallitus, vesi- ja ympäristöhallitus ja Suomen ympäristökeskus , Tampereen yliopisto (Huusko), Pirkanmaan ympäristökeskus ja PIRELY 2007 (Tuomela), 2008 (Tuomela), 2011 ja 2012 (HA- US), KESELY 2011, HAUS 2011, Itä-Suomen yliopisto 2011, LOSELY 2011, ELY-keskukset 2013 (Niemivuo). Artikkeli Helsingin Sanomissa : HS-analyysi: VM kompuroi hallintovallan ytimessä. Artikkeli Helsingin Sanomissa : Oikeuskanslerinvirasto selvittää asianajotoimiston käytön vakuusasiassa.

18 XVIII LYHENTEET AHJO AOA AOKA AVI AYK EIS EIT EK ELY-keskus EOA E-vastuualue HALKO HAUS KEHITTÄMIS- KESKUS OY HE HL HS HTTP htv hyperteksti JL KELA KESELY KHO KKO KM LaVM LOSELY LsL L-vastuualue MARA-asetus MMM ELY-keskusten asianhallintajärjestelmä Apulaisoikeusasiamies Apulaisoikeuskansleri Aluehallintovirasto Alueellinen ympäristökeskus Euroopan ihmisoikeussopimus Euroopan ihmisoikeustuomioistuin Eduskunta Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus Eduskunnan oikeusasiamies ELY-keskuksen elinkeinovastuualue Valtion koulutuskeskuksen hallintotoiminnan koulutusohjelma Valtion koulutukseen suuntautunut osakeyhtiö Hallituksen esitys Hallintolaki Helsingin Sanomat Hypertext Transfer Protocol eli hypertekstin siirtoprotokolla, on, jota selaimet ja WWW-palvelimet käyttävät tiedonsiirtoon henkilötyövuosi Tässä tutkimuksessa viitataan Excel-taulukkoon, jossa pykälät on pikalinkitetty noin 200 AYK:n tehtäviä koskevaan säädökseen Jätelaki Kansaneläkelaitos Keski-Suomen ELY-keskus Korkein hallinto-oikeus Korkein oikeus Komiteanmietintö Lakivaliokunnan mietintö Lounais-Suomen ELY-keskus Luonnonsuojelulaki ELY-keskuksen liikennevastuualue Valtioneuvoston asetus eräiden jätteiden hyödyntämisestä maarakentamisessa (591/2006) Maa- ja metsätalousministeriö

19 XIX MRL OKA OM PL PeV PeVL PevM PIR PIRELY PPT RL SLY StVM SähkAsL TAY TEM TP VA VahL VHAO VHL VKK VL VM VN VNA vp VTV VYO YJ YM Y-aspa YSL YVA Y-vastuualue Maankäyttö- ja rakennuslaki Oikeuskansleri Oikeusministeriö Perustuslaki Perustuslakivaliokunta Perustuslakivaliokunnan lausunto Perustulakivaliokunnan mietintö Pirkanmaan ympäristökeskus Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus Power Point -esitysohjelman tuottaman tiedostoformaatin lyhenne Rikoslaki Suomalainen Lakimiesyhdistys Sosiaali- ja terveysvaliokunnan mietintö Laki sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa Tampereen yliopisto Työvoima- ja elinkeinoministeriö Tasavallan presidentti Vesiasetus Vahingonkorvauslaki Vaasan hallinto-oikeus Vesihuoltolaki Valtion koulutuskeskus, nykyisin HAUS Kehittämiskeskus Oy Vesilaki Valtiovarainministeriö Valtioneuvosto Valtioneuvoston asetus Valtiopäivät Valtion talouden tarkastusvirasto Vesiylioikeus Ympäristöjuridiikka-lehti Ympäristöministeriö Ympäristöasioiden valtakunnallinen asiakaspalvelutoiminta Ympäristönsuojelulaki Ympäristövaikutusten arviointi ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue

20 XX TAULUKOT 3.1 ELY-keskusten Y-vastuualuetta koskevat lait ja niitä vastaavat pykälien lukumäärät. 3.2 Lyhyt ote ELY-keskusten Y-vastuualueiden julkista valtaa sisältävien säädösten teksteistä 3.3 ELY-keskusten Y-vastuualueiden tehtävien luokitustaulukko 3.4 ELY-keskusten Y-vastuualueiden julkista valtaa koskevat säädökset 5.1 Lähteneiden asiakirjojen määrä Pirkanmaan ympäristökeskuksesta v. 1989

21 1. JOHDANTO Tutkimuksen taustaa Julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. 1 Tämän tutkimuksen tavoitteena on selvittää, minkälaista julkisen vallan käyttöä esiintyy elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueilla (lyhyemmin ELY-keskusten Y-vastuualueilla). Julkisen vallan käyttö on julkisoikeuden, tarkemmin hallinto-oikeuden ja valtiosääntöoikeuden ydintä. Vaikeaksi osoittautuneeseen käsitteeseen pyritään saamaan riittävästi selvyyttä, jotta sitä voidaan soveltaa ELYkeskusten Y-vastuualueiden tehtävien luokittamiseen. Käsitteellä on huomattava merkitys ELY-keskuksille, yksityisille henkilöille ja yrityksille. Työssä on siis tarkoituksena analysoida, priorisoida ja luokitella ELY-keskusten tehtäviä. Tarvittaessa esitetään työjärjestyksiin muutoksia. Näin kyetään ehkä parantamaan kansalaisten ja yritysten oikeusturvaa. Tutkimuksen tarve on ilmeinen, koska vallitsee laajaa epätietoisuutta siitä, mitkä ELYkeskusten Y-vastuualueiden tehtävistä sisältävät julkisen vallan käyttöä. Epätietoisuus on vaarallista, koska se voi johtaa lainvastaisiin työjärjestyksiin. Lainvastaiset työjärjestykset taas saattavat johtaa jopa merkittävään julkisen vallan väärinkäyttöön ja sen myötä huomattaviin oikeudenloukkauksiin. Koska oikeudenloukkaukset saattavat koskettaa yksityisten lisäksi koko elinympäristöä, on julkisen vallan käytön analysointi hyödyllistä yleisen edunkin kannalta. Suomen Akatemian Valta-ohjelman osaprojekti 22:ssa havaittiin, että eurooppalaistuminen, kansainvälistyminen ja valtiosääntöistyminen ovat merkinneet perustavanlaatuisia muutoksia julkisen vallankäytön perinteisissä institutionaalisissa rakenteissa. Lainsäätäjän liikkumatilaa määrittävät nykyisin erilaiset ylikansalliset normijärjestelmät, esimerkiksi Euroopan unionin oikeus ja kansainväliset ihmisoikeusnormistot. Ne kehittyvät sisällöllisesti itsenäisinä oikeusjärjestyksinä ja yleensä niiden oikeudellisten valvontaelinten konkreetin soveltamiskäytännön tuloksena. Ne ulottavat vaikutuksensa niin 1 Perustuslain (PL, 731/1999) 2.3

22 2 kansallisten oikeusjärjestysten perusteisiin kuin yksityisiin subjekteihinkin ja ilman kansallisvaltion suvereenin lainsäätäjän tähän erikseen antamaa suostumusta. Aikaisemmin kansallisen perustuslain sisällön määräsi kansallinen demokratia. Tuomioistuinten valtaa kansallisesti näyttäisi lisänneen kotimaisen perustuslaki-kontrollijärjestelmämme uudistaminen tavalla, joka antaa tuomioistuimille toimivallan jättää lain säännös soveltamatta, jos se katsoo soveltamisen olevan ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa. 2 Suomessa yhä tehtävä ero yksityisoikeuden ja julkisoikeuden välillä ei ole Eurooppaoikeuden eikä yhteisön kaikkien jäsenvaltioiden perusrakenne. Eurooppa-oikeuden mielessä julkinen valta saattaa näin ollen olla eri kuin PL 22 :ssä tarkoitettu julkinen valta. Yksityistäminen lisää Eurooppa-oikeuden ja kansallisen oikeuden välisen rajanvedon vaikeutta. Hurskainen on esittänyt väitöskirjassaan tästä seuraavasti: Erityisesti infrastruktuuritehtävät voivat kansallisen oikeutemme mukaan olla yksityisoikeuden piiriin luettavia, mutta Eurooppa-oikeudessa ne ovat julkisia tehtäviä. On siten mahdollista, että Eurooppa-oikeudella ja tarkemmin ilmaistuna eurooppalaisella hallinto-oikeudella on heijastusvaikutuksensa siihen, että julkinen valta käsitetään PL 22 :ssäkin laajasti. Siihen vaatimuksia esittää yksittäinen lainsäädäntö tässä esimerkkinä - JulkHankL 2 ja siihen liittyvät direktiivit. 3 Mäenpää katsoo, että julkisen vallan perustaksi soveltuvat myös välittömästi sovellettava EU-oikeus ja kansainväliset sopimukset, jos ne on saatettu voimaan lailla. Tästä seuraa, että julkisen vallan käyttö voi perustua myös lailla voimaansaatettuihin EU:n perussopimuksiin, ja esimerkiksi EU-asetus on lain veroinen. 4 Direktiivi ei yleensä käy julkisen vallan perusteeksi, ellei sitä ole saatettu kansalliseksi oikeusjärjestykseksi. EUtuomioistuimen ja EIT:n ratkaisukäytäntöä on noudatettava. Edellä esitetystä voidaan päätellä, että osa kansallisesta julkisestakin vallasta on luovutettu muualle. Koska julkisen vallan käyttöön edellä esitetyn perusteella vaikuttavat muutkin kuin kansalliset säädökset, on hyödyllistä ja välttämätöntä tunnistaa ennen kaikkea kansallisen julkisen vallan sisältö. 2 Viljanen, Pekka. 2010, s Hurskainen 2003, s. 80; Mäenpää 2001, s Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 288 artiklassa todetaan seuraavaa: "Asetus pätee yleisesti. Se on kaikilta osiltaan velvoittava, ja sitä sovelletaan sellaisenaan kaikissa jäsenvaltioissa."

23 3 Edellinen yritys selvittää julkisen vallan käyttöä silloisissa vesi- ja ympäristöpiireissä on tehty vuonna Tämän tutkimuksen tekijä oli työryhmän jäsenenä mainitussa selvitystyössä. Työryhmässä katsottiin tuolloin vain neljän tehtävän sisältävän julkisen vallan käyttöä. Julkisen vallan käyttö alkoi kiinnostaa tutkimuksen tekijää oikeastaan jo tuolloin noin 20 vuotta sitten, jolloin käsitettä pyrittiin selvittämään. Työryhmän päätavoitteena oli selvittää, voidaanko virkasuhteisia henkilöitä siirtää työsopimussuhteisiksi. Asiaa käsitellään tarkemmin luvussa Julkisen vallan käyttö on nyt ajankohtaisempi, koska varsinkin ympäristöä koskeva säädösmäärä on jatkuvasti kasvanut. Alkuoletuksena on, että suurta osaa uusistakin tehtävistä voidaan pitää julkisten tehtävien hoitamisena ilman julkisen vallan käyttöä. Epätietoisuus julkisen vallan käsitteestä sekä toisaalta työjärjestyksistä päätellen niitä laatineiden osin riittämätön osaaminen on johtanut hyvin erilaisiin ja eritasoisiin työjärjestyksiin. Tämä vuorostaan on johtanut maan eri osissa hyvinkin erilaisiin käytäntöihin esittely- ja muussa toiminnassa ELY-keskuksissa. Toisena alkuoletuksena tässä tutkimuksessa on, että esittelyä, ja käytännössä siis kahta allekirjoittajaa saatetaan käyttää tarpeettomasti. Oletuksena on niin ikään, että julkista valtaa saatetaan käyttää ilman esittelyä, vaikka tehtävä on laissa määritelty viranomaisen suoritettavaksi niin, ettei laissa ole annettu valtuutta siirtää tehtävää yksityiselle virkamiehelle. Julkisen vallan käytön laatu ja tehokkuus riippuvat säädösten ja työjärjestysten ohella niitä soveltavien osaamisesta. Työjärjestykset ovat olennaisia julkisen vallan käyttöön vaikuttavia asiakirjoja. Niiden laatiminen on saatettu usein uskoa henkilöille, joilla ei ole juridista eikä hallinnollista osaamista, vaan ainoastaan substanssiosaamista. Työjärjestykset ja niiden asianmukaisuus ovat kuitenkin edellytyksenä moitteettomalle julkisen vallan käytölle. Myös substanssin osaaminen on toki tärkeää työjärjestyksiä tehtäessä. 1.2 Tutkimusongelman määrittely ja rajaus Tutkimuksen tarkoituksena on selvittää julkisen vallan käyttöä ELY-keskusten Y- 5 Julkunen ym. 1991, s. 24.

24 4 vastuualueilla. Selvittäminen on kansalaisten ja yritysten oikeusturvan kannalta olennaista. Julkisen vallan käsitteen selkeyttämisellä on vaikutusta ennen kaikkea Y-vastuualueiden asiakirjoihin ja sitä kautta Y-vastuualueen asiakkaisiin. Käytännössä suurin osa Y- vastuualueilla laadittavista asiakirjoista on kahden henkilön allekirjoittamia riippumatta siitä, onko kyseessä julkisen vallan käyttö vai ei. Niissä käytetään siis esittelyä. Tapa perustuu pitkään, jo vuosikymmeniä tai jopa yli sata vuotta (esimerkiksi Oulun maanviljelysinsinööripiiri on perustettu vuonna 1889) jatkuneeseen käytäntöön, jota ei ole luultavasti aiemmin kyseenalaistettu. 6 työjärjestyksissä sekä Y-vastuualueiden työjärjestyksissä. Esittelyn käyttöä on säädelty ELY-keskusten yhteisissä Tutkimuksen ulkopuolelle on jätetty Laki porotalouden ja luontaiselinkeinojen rakennetuista (986/2011), koska se koskee vain rajattua aluetta. Mukaan on otettu muutamia sellaisia säädöksiä, jotka koskevat varsinaisesti ELY-keskuksen L- ja E-vastuualueen tehtäviä, jos niissä on mukana myös Y-vastuualueen tehtäviä. Julkisen vallan käyttöä ja käsitettä on tutkittu tarkemmin verrattain vähän. Nykyisten ELYkeskusten Y-vastuualueen tehtävistä ei ole tehty aikaisemmin kartoitusta, jossa julkista valtaa sisältävät tehtävät olisi huolellisesti perustellen tunnistettu. Julkisen vallan käytöllä tarkoitetaan yleensä sitä, että asia on ratkaistava esittelystä. Esittelyn tarpeellisuus ei kuitenkaan ole käytännössä ongelmatonta eikä itsestään selvää. Asiaa käsitellään luvussa 4 tarkemmin. Itse julkisen vallan käytön käsitteellä on näin ollen oleellinen merkitys, kun viranomaiset laativat työjärjestyksiään. Käsitteellä on merkitystä niin ikään viranomaisen antaessa lausuntoja tai tehdessä erilaisia päätöksiä. Lukuisista oikeusoppineiden yrityksistä huolimatta käsitteisiin julkinen valta ja julkisen vallan käyttö ei ole löydetty yksiselitteistä määritelmää. Asia on ollut ja on nähtävästi liian vaikea. Onkin mahdollista, jopa todennäköistä, ettei yleispätevää ja käytännönläheistä määritelmää koskaan löydy, ja kullekin elämänalueelle joudutaan määrittelemään julkisen vallan käyttö -käsite erikseen. Tässä tutkimuksessa pyritään konstruoimaan tällainen 6 Esimerkiksi vuosina oli ELY-keskuksen Y-vastuualuetta edeltäneen viraston käytäntönä se, että työsuhteinen teki lausuntoluonnoksen ja kaksi virkasuhteista allekirjoitti lopullisen lausunnon. Lausunnon alaosaan lisättiin teksti: Asiaa virastossa hoitaa DI NN. Asiaan joutui paneutumaan siis kolme eri henkilöä ja toisena tai molempina allekirjoittajina olivat virastossa usein vähiten asiasta selvillä olevat.

25 5 määritelmä tai mahdollisimman tarkka kuvailu ELY-keskusten Y-vastuualueille. On siis ilmeinen tarve selvittää ELY-keskusten Y-vastuualueen tehtävistä ne, jotka sisältävät julkisen vallan käyttöä. Tehtäviä on syytä tarkastella myös niitä priorisoitaessa. Ympäristökeskusten tehtävistä koottiin vuonna 2006 hypertekstikanta, 7 jota käytettiin ympäristöministeriössä hyväksi ympäristöhallinnossa viimeksi toteutetussa isossa organisaatiomuutoksessa, joka astui voimaan Nyt käsillä olevaa tutkimusta on jo sen luonnosvaiheessa käytetty hyväksi taustamateriaalina ELY-keskuksen tehtäviä koordinoivan niin sanotun selvitysmiehen työssä. 8 Tutkimusongelmana on määritellä julkisen vallan käyttö ELY-keskusten Y-vastuualueilla niin tarkasti kuin se on mahdollista säädösten ja muiden lähteiden perusteella. Tutkimus on rajattu kansalliseen lainsäädäntöön. Tässä tutkimuksessa ei tutkimusekonomisista syistä syvennytä tarkemmin ratkaisuihin ja päätöksiin sisältyvän julkisen vallan eri asteiden selvittämiseen, vaikka se saattaisi olla hyödyllistä tutkimuksen kannalta. Tutkimuksessa ei syvennytä myöskään tarkasti julkisen vallan väärinkäyttöön, joka sekin voisi tuoda lisävalaistusta julkisen vallan käytön määrittelyyn, vaikka hallinto-oikeuden yksi keskeinen tehtävä on yksityisen suojaaminen virheelliseltä julkisen vallan käytöltä. 9 Mikäli käsitteen määrittely onnistuu, tai julkisen vallan käytön ominaisuudet onnistutaan kuvailemaan tai tunnistamaan riittävästi, voidaan ELY-keskusten Y-vastuualueiden työjärjestyksiä tarvittaessa korjata ja täsmentää. Tarkentamisella voidaan ennakoida olevan positiivista vaikutusta Y-vastuualueiden toiminnan laatuun, työn tehokkuuteen ja asiakkaiden oikeusturvaan. 1.3 Tutkimusmenetelmän eksplikointi Aluksi tutkitaan mahdollisimman tarkasti käsitettä julkisen vallan käyttö. Käsitettä lähestytään ensin yleisellä tasolla. Tarkemmin määrittely kohdennetaan kuitenkin koskemaan ELY-keskusten Y-vastuualueiden tehtäviä. Julkisen vallan käyttö -käsitteen selven- 7 Hypertekstikannassa 2006 on noin 200 alueellisen ympäristökeskuksen tehtävää. ELY-keskusten Y- vastuualueen tehtäviä koskevat säädökset (384 säädöskohtaa) yhtenä 340-sivuisena pdf-tiedostona. löytyvät osoitteesta (http1). 8 Saari. Sähköposti Miettinen. Sähköposti , s. 2.

26 6 täminen edellyttää jokaisen kolmen sanan ja myös niiden yhdistelmän tarkempaa oikeudellista ja muuta analysointia. Tältä osin tutkimus on oikeusdogmaattinen ja haastava, mutta samalla mielenkiintoinen. Tutkimuksen kohde julkisen vallan käyttö on julkis-, hallinto- ja valtiosääntöoikeuksien ydintä. Tutkimusmenetelmä on lainopillinen. Tutkimuksessa on käytetty myös muita lähestymistapoja, joiden tarkoituksena on saada yhteys käytäntöön ja siis reaaliseen hallintotoimintaan. Mikäli käsitemäärittely tai kuvailu onnistuu, voidaan sitä soveltaa ELYkeskusten Y-vastuualueille koko maan alueella. Tutkimuksen empiirisessä osassa selvitetään ELY-keskusten Y-vastuualueiden kaikki säädöksiin perustuvat tehtävät. Tutkimuksen kohdejoukkona ovat ne tehtävät, joita Suomessa hoitaa 13 ELY-keskuksen Y-vastuualueilla noin virkamiestä. Näistä tehtävistä syntyy vuodessa noin asiakirjaa. Tutkimuksen kohde on siis käytännönläheinen. Lisäksi käydään läpi 13 ELY-keskuksen Y-vastuualueen työjärjestykset. Esittelyn käyttö on määritelty Y-vastuualueiden työjärjestyksissä hyvin monella erilaisella tavalla maan eri osissa. 1.4 Lähdeaineistoon liittyvät erityispiirteet Koska julkisen vallan käytön käsitettä ei ole määritelty tarkasti säädöksissä, on selvitys jouduttu tekemään hyödyntäen monipuolisesti lakien esitöitä, ennakkoratkaisuja, oikeuskirjallisuutta, ylimpien lainvalvojien ratkaisuja, virallisaineistoja, opinnäytteitä ja jopa viranomaisen työryhmämuistioita ja lausuntoja. Monipuolinen julkisen vallan käsitteen selvittäminen osoittautui välttämättömäksi, koska ELY-keskusten Y-vastuualueiden tehtävät on määritelty 384 säädöksessä ja ne ovat luonteeltaan lisäksi hyvin monentasoisia. Vaikeimpiin käsitteisiin on pyritty saamaan apua haastattelemalla sähköpostitse maan johtavia asiantuntijoita. Näin on saatu yksityiskohtaisempaa ja tuoretta pohdintaa asiasta. Tältä osin ei tutkimus ole tavanomaista lainopin tutkimusta. Monipuolinen tiedon hyväksikäyttö on usein hyödyllistä, ja siitä tuskin on haittaa myöskään opinnäytteissä, vaikka sen tarkastamiseen liittyykin muodollisia ongelmia. Tutkimushankkeen nimen mukaisesti lähdeaineistoon kuuluvat myös 13 ELY-keskuksen Y-

27 7 vastuualueiden työjärjestykset. Julkisen vallan käyttöön liittyy useimmiten asioiden esittely. Esittelyn voi suorittaa vain virkasuhteinen henkilö. Tutkimuksessa selvitetään ELY-keskusten nykyinen esittely- ja ratkaisukäytäntö käymällä läpi kaikkien ELYkeskusten Y-vastuualueiden työjärjestykset. Työjärjestykset, niiden asianmukaisuus ja niiden noudattaminen ovat edellytyksenä moitteettomalle julkisen vallan käytölle. Erityisenä lähdeaineistona tässä tutkimuksessa on käytetty lisäksi Suomen kuuden yliopiston kaikkia sähköisessä muodossa olevia opinnäytteitä, joita on yli Kaikista edellä mainituista indeksointia ei kuitenkaan ollut mahdollista suorittaa rajoitetun käytön (eri tyyppisten salausten tms.) vuoksi. Salauksen purkaminen olisi käytännössä verrattain helppo toteuttaa. Muulla tavoin kuin kokoteksti-indeksoinnilla yli miljoonan sivun saaminen mukaan tutkimuksen lähdevarastoon ja kokonaan luettuna ei ole mahdollista. Tästä massiivisesta aineistosta löytyi vain alle 10 julkista valtaa käsittävää opinnäytettä. Opinnäytteiden vähäisyys on myös oleellinen ja jopa yllättävä tieto. Löytyneet opinnäytteet ovat olleet tälle tutkimukselle tärkeitä. Tarkemmin tätä lähdeaineistoa ja hakutekniikkaa käsitellään liitteessä 1.2. Erityisesti esittelyä koskevan luvun 4 osalta tutkijan esiymmärrystä on lisännyt lähdeluettelossa mainitut ja taustamateriaalina käytetyt kurssimateriaalit. Muutaman edellä mainitun kurssin suunnitteluun ja toteutukseen tutkija on myös osallistunut. Kurssiaineistoja ei kuitenkaan ole käytetty suoranaisesti tutkimuksen lähteenä. Liitteessä 1.1 on kuitenkin viitattu kahden virkkeen osalta vuoden 2008 kurssimateriaaliin. Tutkija osallistui mainitun kurssin sisällön valmisteluun. Taustamateriaalin mainitseminen lähdeluettelossa helpottaa tässä yhteydessä lähinnä lukijan lisäperehtymistä esittelyyn, josta löytyy huomattavan niukasti kirjallisuutta ottaen huomioon asian merkitys. Alaviitteissä on pitkien internet-osoitteiden sijasta käytetty lyhyesti termejä http1, http2 jne., koska näin niiden lukeminen, hyödyntäminen ja myös tarkastaminen on vaivattomampaa. 1.5 Tutkimushankkeen jäsentely Työ aloitetaan julkisen vallan ja sen käytön käsitteiden selvittämisellä. Oleellinen osa tutkimusta nojautuu tältä osin perusoikeusuudistukseen ja perustuslakiin liittyvien

28 8 lainvalmisteluaineistojen hyödyntämiseen. Määrittelyssä käytetään lisäksi apuna ennakkopäätöksiä, lainvalvojien ratkaisuja sekä oikeuskirjallisuutta. Koska käsite on verrattain vaikea, on tutkimuksessa hyödynnetty muutakin lähdeaineistoa täysin tietoisena siitä, ettei tutkielma tältä pieneltä osin täytä perinteisen ja tavanmukaisen lainopin tutkimuksen kriteerejä. Käsitteen yleisen tarkastelun jälkeen on rajauduttu tarkastelemaan julkisen vallan käyttöä kaikissa niissä tehtävissä, joita ELY-keskusten Y-vastuualueilla suoritetaan. Tuloksena on tarkoitus saada määritelmä tai riittävän tarkka kuvaus, joka sopii ELY-keskusten Y-vastuualueiden julkista valtaa sisältävien tehtävien luokittelemiseen. Loput ELYkeskuksen Y-vastuualueiden tehtävistä voidaan miltei poikkeuksetta katsoa julkisten tehtävien hoitamiseksi. Määrittelyn suorittamiseksi on tarpeen ottaa käyttöön muutamia apukäsitteitä. Niiden määritelmät esitetään liitteessä 1.1. Seuraavaksi selvitetään kaikki ELY-keskusten Y-vastuualueiden lakisääteiset tehtävät. Tehtävät ja niistä syntyvät 20 eri asiakirjaluokkaa on esitetty luvussa 3.3. Tehtäväluokat tiivistetään 10-kohtaiseksi määritelmäksi tai kuvailuksi. ELY-keskusten kaikkia lakisääteisiä tehtäviä verrataan edellä mainittuun määritelmään, ja näin saadaan erotettua ne tehtäväryhmät ja tehtävät, jotka sisältävät julkisen vallan käyttöä. Kymmentä tehtävää on vaikea luokittaa. Näidenkin osalta esitetään luokittelu perusteineen. Lopuksi verrataan 13 ELY-keskuksen työjärjestyksiä ja edellä saatua luetteloa keskenään. Tarvittaessa esitetään muutoksia työjärjestyksiin. Lopuksi esitetään arvio tutkimustulosten sovellettavuudesta ja merkityksestä ELYkeskusten Y-vastuualueiden työjärjestyksiin, julkisen vallan käyttöön ja muuhun toimintaan.

29 2. JULKINEN VALTA Julkisen vallan ja sen käytön määrittelyä Julkinen valta valtiosääntöoikeudessa Julkista valtaa voidaan luontevimmin lähteä tarkastelemaan valtiosääntöoikeudesta käsin. Valtiosääntöoikeuden ja hallinto-oikeuden välistä rajaa ei voida pitää kaikilta osin selvänä. Käsitteiden rajaus tuntuu riippuvan määrittelijästä. Seuraavassa on pyritty viittaamaan eri oikeuslähteisiin aikajärjestyksessä, jotta käsitteen tulkinnan mahdollinen muutos tulisi paremmin esille. Tämän vuoksi oikeuskirjallisuuden osalta on kirjoittajan jälkeen suluissa vuosiluku. Lisäksi on käytetty tavanmukaista viittaustekniikkaa. Luvussa on viitattu ennakkopäätöksiin ja muihin päätöksiin. Ne on kuvailtu tarkemmin liitteessä 2.1, jossa on myös esitetty päätöksiin liittyvät tutkijan kommentit. Ståhlberg esitti jo vuonna 1913, että julkisoikeudelliset hallintotoimet eli valtion tai itsehallintoyhdyskunnan julkiseen valtaan perustuvat hallintotoimet ovat varsinaisia hallintotoimia. 10 Suomen itsenäisyysajan ensimmäisistä neljästä perustuslaintasoisesta säädöksestä tämän tutkimuksen kannalta tärkeimmän, hallitusmuodon (HM, 94/1919) 2.1 :n, mukaan: Valtiovalta Suomessa kuuluu kansalle, jota edustaa valtiopäiville kokoontunut eduskunta. Ja edelleen HM:n 92.1 kuuluu: Kaikessa virkatoiminnassa on laillisen seuraamuksen uhalla tarkoin lakia noudatettava. Ståhlberg (1928) erottaa hallinto-oikeuden yleisteoksessaan määrämuotoisesta hallinnollisesta päätöksenteosta tosiasiallisen ja välittömän julkisen vallan käytön. 11 Merikoski (1956) katsoi, ettei valtionhallinnon ja yksityisen rajan vetäminen ole mahdollista. 12 Ross (1958) esitti, että julkista valtaa voivat käyttää vain ne, jotka täyttävät kelpoisuusvaatimukset. Ross viittaa myös siihen julkisen vallan ominaisuuteen, ettei toimivaltaa saa ilman normatiivista perustetta luovuttaa toiselle henkilölle tai orgaanille (subdelegoinnin kielto) Ståhlberg 1913 s Ståhlberg 1928, s. 320 (ref. Keravuori-Rusanen. 2008, s ) Merikoski 1956, s. 247 Ross 1958, s. 110

30 10 Tuori (1983) viittaa väitöskirjassaan oikeuskirjallisuuteen ja toteaa, että julkisen vallan käsite kiinnittyy nimenomaan oikeudellisiin ohjauskeinoihin: orgaanin sanotaan käyttävän julkista valtaa silloin, kun sillä on oikeus tehdä oikeusnormeja, hallintotoimia tai lainkäyttöratkaisuja sisältäviä päätöksiä. Tuori kutsuu tätä juridis-tekniseksi käsitteeksi. 14 Tuori käsittelee myös valtiovalta- ja kompetenssikäsitteitä. Viimeksi mainitun käsitteen Tuori määrittelee tarkoittavan valtio-orgaaneille mahdollisia toimintoja. 15 Hallitusmuotoon tehtiin noin 80 vuoden aikana muutoksia 45 kertaa. Niin sanottu perusoikeusuudistus tehtiin uusimalla HM:n toinen luku vuonna 1995 (969/1995). Lukua oli aiemmin muutettu vuonna Hallituksen esityksen mukaan: Perusoikeusuudistus pyrkii määrittämään yksilön ja julkisen vallan suhteet sekä suomalaisen yhteiskunnan perustavanlaatuiset arvot nykytilaa ja näköpiirissä olevaa tulevaisuutta silmällä pitäen. Perusoikeussäännökset osoittavat julkisen vallan valtiosääntöisiä tehtäviä ja rajoittavat julkisen vallan käyttöä yksilön oikeuksien hyväksi. Ne luovat puitteita lainsäätäjän ja muiden julkisen vallan käyttäjien toiminnalle. 16 Hallitusmuodon luku 2 sisältää niin sanotut perusoikeudet. Luku velvoittaa julkista valtaa turvaamaan, huolehtimaan, tukemaan ja edistämään tiettyjen perusoikeuksien toteutumista. Uusimisen tarkoituksena oli täyttää Suomea sitovien kansainvälisten ihmisoikeussopimusten vaatimukset. Perustuslakivaliokunnan mietinnössä todetaan, että julkisen vallan käsite vaihtelee perusoikeuksittain. Mietinnössä todetaan edelleen, että valtio sekä kunnat ja kuntayhtymät virkamiehineen ja päätöksentekoelimineen ovat keskeisimmät velvoitetuiksi tulevat tahot. 17 Sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausunnossa katsotaan riittävän palvelun käsitteeseen kuuluvan myös palvelun korkea laatu mukaan lukien palvelujen saatavuus sekä muista perusoikeuksista johdettavissa olevat tekijät kuten tasapuolinen kohtelu, syrjinnän kielto, asiakirjajulkisuus ja oikeus osallistua itseään koskevaan päätöksentekoon Tuori 1983b, s Tuori 1983b, s HE 309/1993 vp, s PeVM 25/1994, s StVL 5/1994, s. 6

31 11 Valtiovarainministeriön kirjeessä vuodelta 1995 esitetään: Julkisoikeudellisten suoritteiden maksut määrää tuottava valtion viranomainen joko yksittäisen suoritteen omakustannusarvon mukaan tai keskimääräisten kustannusten mukaan kiinteinä. Viranomainen käyttää julkista valtaa; se määrittelee myös yksipuolisesti suoritteen sisällön. 19 Tästä voidaan todeta, että valtion viranomaisen määräämä maksu on valtiovarainministeriön käsityksen mukaan julkisen vallan käyttämistä. Bruun ym. (1995) esittävät, että julkisen vallan käyttäjän vastuu on luonteeltaan tavallista vastuuta ankarampaa vastuuta, ja sitä luonnehditaan tehostetuksi ja laajennetuksi oikeudelliseksi vastuuksi, ja se on luotu nimenomaan julkista vallan käyttäjää varten. 20 Perustuslakia uudistettaessa katsottiin voitavan asettaa lähtökohdaksi vaatimus, että julkisen vallan käyttöä sekä julkisen vallan ja yksilön välisiä suhteita koskevat valtiolliset perusratkaisut ilmenevät kattavasti perustuslaista. Ajatuksena oli siten, että kaikki julkisen vallan käyttö on voitava viime kädessä johtaa perustuslaista, vaikka siinä ei voidakaan säännellä sitä yksityiskohtaisesti. Tältä osin HE 1/1998:n mukaan voidaan eduskunnan perustuslakivaliokunnan tavoin (PeVL 14/1994 vp) puhua eräänlaisesta valtiosääntöpoliittisesta perustuslain täydellisyysperiaatteesta. Siihen liittyy läheisesti ajatus siitä, että julkisen vallan käytön tulisi olla avointa. Perustuslain tulisi säännellä kaikkia keskeisiä julkisen vallan käytön mekanismeja ja muita valtiollisia perusratkaisuja. Uudessa hallitusmuodossa rajoitettaisiin julkisen hallintotehtävän antamista muulle kuin viranomaiselle. Uuden hallitusmuodon lähtökohtana on, että kaikella julkisen vallan käytöllä on oltava demokraattinen perusta. Hallituksen esityksen mukaan valtionhallintoon kuuluvan toimielimen yleisistä perusteista olisi säädettävä lailla, jos toimielimen tehtäviin kuuluu merkittävää julkisen vallan käyttöä. 21 Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan: Myös Suomen liittymisestä Euroopan unioniin tehdyn sopimuksen ja sen kattamien Euroopan unionin perussopimusten useiden määräysten katsottiin hallituksen esityksessä olevan Suomen täysivaltaisuutta rajoittavina hallitusmuodon kanssa ristiriidassa. Kysymys oli ensinnäkin siitä, että sopimukset antoivat Suomen oikeudenkäyttöpiiriin kohdistuvaa julkista valtaa lainsäädäntö-, toimeenpano- tai tuomiovallan muodossa Euroopan unionin toimielimille VM:n kirje VM 40/099/94 ( ) 20 Bruun ym. 1995, s. 211; Anunti 2011, s HE 1/1998 vp, s. 6, 74, 178.; OM 1995, s HE 1/1998 vp, s. 72