Valtiontuki ja kunnan toimivalta tukea yksityisiä yhteisöjä. Johtava lakimies Pirkka-Petri Lebedeff, Suomen Kuntaliitto Kuntamarkkinat 14.9.

Transkriptio

1 Valtiontuki ja kunnan toimivalta tukea yksityisiä yhteisöjä Johtava lakimies Pirkka-Petri Lebedeff, Suomen Kuntaliitto Kuntamarkkinat

2 Kunnan yleisestä toimialasta (Kuntalaki 2 ) Yleiseen toimialaan kuuluvat tehtävät, joita kunta voi omilla päätöksillään ottaa hoidettavakseen Kunnan yleistä toimialaa on aina säädelty yleislausekkeella, millä on tavoiteltu säätelyn joustavuutta siten, että kunnan tehtävät ovat voineet tarpeen mukaan vaihdella eri aikoina yhteiskunnan kehityksen edellyttämällä tavalla. Kunnan ensisijaisena velvollisuutena ja oikeutena on itse määritellä tehtäväpiirinsä. Korkein hallinto-oikeus viime kädessä ratkaisee yksittäistapauksittain, kuuluuko tehtävä kunnan toimialaan vai ei

3 Elinkeinotoiminta ja sen tukeminen (Yleisistä edellytyksistä huolehtiminen) Elinkeinotoiminnan yleisistä edellytyksistä huolehtiminen on vakiintuneesti katsottu kuuluvan kunnan yleiseen toimialaan Tällaisia tehtäviä ovat mm. Maankäytön suunnittelu Kunnallistekniikan rakentaminen Energia- ja vesihuollon järjestäminen

4 Yksittäisten yritysten tukeminen Yksittäisten yritysten tukeminen on perinteisesti katsottu mahdolliseksi lähinnä silloin, jos Kunta voisi toimialansa puitteissa harjoittaa vastaavaan kaltaista yritystoimintaa tai Siihen on erityinen syy, kuten esim. työllisyyden turvaaminen kunnassa tai kunnan elinkeinorakenteen monipuolistaminen

5 Kunnan toimiala ja valtiontuki Kunnan liikkumavaraa rajoittaa nykyisin kunnan yleistä toimialaa huomattavasti voimakkaammin EU:n kilpailulainsäädäntö, erityisesti valtiontukea koskeva sääntely. Valtiontukisäännökset eivät sinänsä puutu kunnan yleiseen toimialaan, mutta ne käytännössä rajoittavat toimivallan käyttöä tilanteissa, joissa yritysten tukeminen vääristäisi kilpailua Euroopan unionin sisämarkkinoilla

6 EU:N VALTIONTUKISÄÄNNÖKSISTÄ Yrityksille myönnettäviä valtiontukia koskevat keskeiset puitteet määritetään Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen artikloissa ( asti EY:n perustamissopimuksen artiklat) Valtiontukisäännökset koskevat myös kuntien myöntämiä tukia Lähtökohtaisesti valtiontuet kiellettyjä. Artikla Poikkeuksena artiklan kohdassa säädetty kuitenkin sisämarkkinoille soveltuvista tuista sekä kohdassa tuista, joita voidaan pitää sisämarkkinoille soveltuvina Valtiontuen tunnusmerkit: Julkisia varoja / etu kanavoidaan julkisiin tai yksityisiin yrityksiin Toimenpide / etu on valikoiva ts. kohdistuu vain tiettyihin yrityksiin tai toimialaan Toimenpide vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua Toimenpide vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan Komissiolla toimivalta hyväksyä tuki sisämarkkinoille soveltuvaksi

7 Suunnitelluista tukitoimenpiteistä tulee ilmoittaa komissiolle ennakkoon eikä tukitoimenpidettä saa toteuttaa ennen kuin komissio on antanut toimenpiteelle hyväksyntänsä. Artikla Poikkeuksena komissiolle tehtävään ennakkoilmoitusmenettelyyn ovat ns. De minimis asetuksen (EY N:o 1998/2006) mukaiset vähämerkityksiset tuet sekä yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen (EY N:o 800/2008) mukaiset tuet, joiden osalta asetuksissa on omia menettelysäännöksiä Jos tuki otettu käyttöön ilman komission hyväksyntää, kyse sääntöjenvastaisesta / laittomasta tuesta, joka voidaan joutua perimään korkoineen takaisin tuensaajalta Komissiolla valvontavalta valtiontukiasioissa Käytännössä valtiontukikysymykset voivat tulla esille sekä kansallisissa tuomioistuimissa että komissiolle tehtävän kantelun perusteella

8 EU:n valtiontukisäännösten ja määräysten noudattaminen on tullut viimeaikaisissa hallintotuomioistuinten ratkaisuissa arvioitavaksi kunnallisvalitusten yhteydessä Kotimaista oikeuskäytäntöä EU:n valtiontukisäännösten ja - määräysten noudattamisesta koskien mm. Kunnan omistaman kiinteistön myyntiä ja Kunnan myöntämää takausta Kunnan kiinteistön myyntiä koskevat korkeimman hallintooikeuden päätökset KHO 2009:89 sekä KHO T 2755 Kunnan omavelkaista takausta koskeva korkeimman oikeuden päätös (täytäntöönpanokiellon osalta) KHO 2011:

9 KHO:2009:89 Kunnallisasia - Määräalojen myynti - Esteellisyys - Osakkeenomistaja Kauppahinta- Valtiontuki Ilmoitusmenettely Kunnanhallitus oli päättänyt myydä golfyhtiölle noin 69 hehtaarin suuruisen maa-alueen. Yhtiö oli hallinnut maa-aluetta vuokrasopimuksen perusteella yli 20 vuoden ajan Kunnanhallituksen myyntipäätöstä tehtäessä ei ollut luotettavasti selvitetty määräalojen käypää arvoa eikä EY:n valtiontukimääräysten ja -säännösten mahdollista soveltuvuutta. Päätöstä tehtäessä ei myöskään ollut noudatettu menettelyä, jota noudattaessa ilmoitusvelvollisuutta ei ole. Kunnanhallituksen on valtiontukiviranomaisena huolehdittava valtiontukea koskevien säännösten noudattamisesta. Näistä syistä kunnanhallituksen päätös oli syntynyt (- - -) valtiontukea koskevien säännösten noudattamatta jättämisen perusteella virheellisessä järjestyksessä. Hallinto-oikeuden ja kunnanhallituksen päätökset oli kumottava. Kuntalaki momentti EY:n perustamissopimus 87 artikla 1 kohta, 88 artikla 3 kohta ja 89 artikla Komission asetus (EY) N:o 1998/2006 Komission tiedonanto julkisten viranomaisten tekemiin maa-alueita ja rakennuksia koskeviin kauppoihin sisältyvistä tuista (EYVL C 209, )

10 KHO:n ratkaisun (2009:89) perusteluista (ks. KHO:n perusteluiden mukaan: Ratkaistavana kysymys siitä, onko myyntiä koskevaa KH:n päätöstä pidettävä valituksessa esitetyillä perusteilla Kuntalain 90 2 mom. tarkoitetulla tavalla lainvastaisena Kunta voi KHO:n mukaan toimivaltansa puitteissa myydä omaisuuttaan tietylle valitsemalleen taholle ja tässä yhteydessä toteuttaa elinkeinopoliittisia tavoitteitaan KH on sinänsä voinut päättää, että maa-alue myydään alueen nykyiselle vuokralaiselle ilman tarjouskilpailua. Kuntalain 1 3 mom. seuraa kuitenkin, että kunnan toiminnan tulee palvella kunnan ja kuntalaisten yhteistä asiaa Kunnan harkintavalta sen elinkeinopoliittisia tavoitteita toteutettaessa ei näin ollen ole rajoittamaton Kunnan tulee KHO:n mukaan noudattaa päätöksenteossa laillisia menettelyjä ja siten omaisuutta myydessään ottaa huomioon muun ohella EY:n valtiontukimääräysten ja säännösten vaikutus Myös kunnan myöntämä tuki voi olla 87.1 art. tarkoitettua valtiontukea

11 Takaus kunnan toimialakysymyksenä Takaussitoumuksen kuuluminen kunnan ulkopuoliselle yritykselle voi kuulua kunnan toimialaan lähinnä kun tarkoituksena on Työllisyyden turvaaminen kunnassa tai Kunnan elinkeinorakenteen kehittäminen Taattavassa lainassa on investointilainasta

12 Takaus kunnan toimialakysymyksenä Takaukseen liittyvä riski ei saa olla kunnan kantokykyyn nähden liian suuri Takauksen realisoituminen ei saa vaaraa kunnan toiminnan jatkuvuutta Kunnan edut tulee turvata riskit asianmukaisesti kattavien vastavakuuksien avulla

13 Takaus valtiontukikysymyksenä KHO 2011:58 Kunnallisvalitus - Omavelkainen takaus - Välipäätös - Täytäntöönpanon kieltäminen - Päätöksen perusteleminen - Euroopan unionin oikeus - Valtiontuki Yhtiön kunnallisvalitus oli perustunut muun ohella siihen, että valituksenalaisessa kaupunginvaltuuston päätöksessä tarkoitettu valittajan kilpailijayhtiölle myönnetty omavelkainen takaus on Euroopan unionin valtiontukimääräysten vastainen. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavana asiassa oli kysymys siitä, oliko hallinto-oikeus voinut yksin kuntalain 98 :n nojalla ja sillä perusteella, ettei asian käsittelyn kyseisessä vaiheessa ollut ilmennyt aihetta täytäntöönpanon kieltämiseen, hylätä valittajan väliaikaissuojaa koskevan hakemuksen. Päätöksen perusteluvelvollisuus, valtiontukiasioiden oikeudellinen luonne ja kansallisen tuomioistuimen unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistetut valtiontukivalvontaan liittyvät tehtävät huomioon ottaen hallintooikeus ei voinut yksin pääasian käsittelyvaiheeseen liittyvällä perusteella hylätä täytäntöönpanon kieltämistä koskevaa hakemusta. Korkein hallinto-oikeus kumosi hallinto-oikeuden valituksenalaisen päätöksen ja, ottamatta asiaa täytäntöönpanokiellon edellytysten osalta ensiasteena ratkaistavakseen, palautti hakemuksen hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi. Äänestys

14 Kuopion hallinto-oikeuden päätös KHO:n palautuspäätökseen -kunnan takaus valtiontukikysymyksenä ja täytäntöönpanon kieltäminen - ei lainvoimainen Kuopion hallinto-oikeus hylkäsi täytäntöönpanon kieltoa koskevan hakemuksen. Perusteluista SEUT 107 Artikla Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 107 artiklan (entinen EY 87 artikla) 1 kohdan mukaan, jollei perussopimuksissa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. SEUT 108 Artikla SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaan (entinen EY 88 artikla) komissiolle on annettava tieto tuen myöntämistä tai muuttamista koskevasta suunnitelmasta niin ajoissa, että se voi esittää huomautuksensa. Jos komissio katsoo, että tällainen suunnitelma ei 107 artiklan mukaan sovellu sisämarkkinoille, se aloittaa 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn viipymättä. Jäsenvaltio, jota asia koskee, ei saa toteuttaa ehdottamiaan toimenpiteitä, ennen kuin menettelyssä on annettu lopullinen päätös

15 Kuopion hallinto-oikeuden päätös KHO:n palautuspäätökseen (Täytäntöönpanon kieltäminen) Takauksia koskeva komission tiedonanto Komissio on antanut tiedonannon EY:n perustamissopimuksen 87 ja 88 artiklan (sittemmin SEUT 107 ja 108 artikla) soveltamisesta valtiontukiin takauksina (2008/C 155/02). Tiedonannon kohdassa 3.2. on todettu komission kantana, että kaikkien kohdassa mainittujen edellytysten täyttyminen riittää osoittamaan, ettei yksittäinen valtiontakaus ole valtiontukea. Tiedonannossa on todettu edelleen, että jos jokin edellytyksistä ei täyty, se ei tarkoita, että takaus katsottaisiin automaattisesti valtiontueksi. Tiedonannon kohdan 3.2. mukaan kaikkien seuraavien edellytysten täyttyminen riittää osoittamaan, ettei yksittäinen valtiontakaus ole valtiontukea: a) lainanottaja ei ole taloudellisissa vaikeuksissa, b) takauksen laajuus voidaan myöntämishetkellä mitata asianmukaisesti, c) takaus ei kata enempää kuin 80 prosenttia lainasaamisen tai muun rahoitussitoumuksen määrästä ja d) takauksesta maksetaan markkinaperusteinen hinta

16 Kuopion hallinto-oikeuden päätös KHO:n palautuspäätökseen (Täytäntöönpanon kieltäminen) Kansallisen tuomioistuimen tehtävistä väliaikaisen suojan antamisessa (täytäntöönpanokielto) Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistetut kansallisen tuomioistuimen tehtävät ja kansallisia menettelysääntöjä koskeva tehokkuusperiaate yhdessä edellä mainitun SEUT 108 artiklan 3 kohdan määräyksen kanssa edellyttävät, että hallintooikeus ratkaisee, ovatko edellytykset väliaikaissuojan antamiselle täytäntöönpanokiellon muodossa olemassa. Velvollisuus toteuttaa suojatoimia on olemassa ainoastaan, jos ne edellytykset, joiden perusteella tällaiset toimet voidaan toteuttaa, ovat täyttyneet. Näihin oikeuskäytännössä määriteltyihin edellytyksiin kuuluu se, että valtiontueksi luonnehdinnasta ei ole epäilyä, tukea ollaan juuri toteuttamassa tai se on jos toteutettu eikä ole todettu sellaisia poikkeuksellisia olosuhteista, joiden johdosta takaisin periminen on epäasianmukaista. Jos nämä edellytykset eivät ole täyttyneet, kansallisen tuomioistuimen on hylättävä hakemus

17 Kuopion hallinto-oikeuden päätös KHO:n palautuspäätökseen (Täytäntöönpanon kieltäminen) Kaupungin mukaan komission tiedonannon edellytykset täyttyneet Kaupunginvaltuuston päätöksen valmistelussa on katsottu, että takaus täyttää komission tiedonannon edellytykset. Y Oy on niin sanottu pk-yritys, joka on perustettu alle kolme vuotta sitten. Takaus kohdistuu investointia varten otettuun lainaan, takaus koskee ainoastaan lainapääomaa ja takauksen voimassaoloaika on rajoitettu seitsemään vuoteen. Takaus ei ole enempää kuin 80 prosenttia lainan pääomasta. Takauksesta maksetaan markkinaperusteinen hinta eli tiedonannon mukaisesti 3,8 prosentin suuruinen takausprovisio

18 Kuopion hallinto-oikeuden päätös KHO:n palautuspäätökseen (Täytäntöönpanon kieltäminen) Hallinto-oikeuden arvio suhteessa komission takausta koskevaan tiedonantoon Hallinto-oikeus arvioi asiassa tähän mennessä esitetyn perusteella, että käsittelyn tässä vaiheessa ei ole täytäntöönpanoa koskevan kiellon antamisen edellyttämällä varmuudella todettavissa, että takauksen suhteen ei ole epäilyä sen olevan kiellettyä valtiontukea sen vuoksi, että edellä mainitun komission tiedonannon kohdan 3.2. mukaisesti lainanottaja olisi taloudellisissa vaikeuksissa, takauksen laajuus ei olisi myöntämishetkellä asianmukaisesti mitattavissa, takaus kattaisi enemmän kuin 80 prosenttia lainasaamisen määrästä ja että takauksesta ei maksettaisi markkinaperusteista hintaa

19 Kuopion hallinto-oikeuden päätös KHO:n palautuspäätökseen (Täytäntöönpanon kieltäminen) Takauksen vastavakuuden merkitys Valittaja X Oy on valituksessaan katsonut valituksenalaisen päätöksen olevan unionin valtiontukisäännösten vastainen lähinnä sillä perusteella, että myönnetty takaus ei ole markkinaehtoinen vastavakuuden osalta. Takausvastuun kattamiseksi kaupungille on annettu vastavakuutena 5 miljoonan euron suuruinen yrityskiinnitys Y Oy:n omistamaan varastohalliin. Asiassa on esitetty varastohallin arvosta keskenään ristiriitaista selvitystä. Hallinto-oikeus ei asian käsittelyn tässä vaiheessa kiellä päätöksen täytäntöönpanoa pelkästään sillä perusteella, että myönnetyn takauksen vastavakuuden arvosta on esitetty keskenään ristiriitaista selvitystä, kun otetaan huomioon se, että edellä mainitun komission tiedonannossa mainittujen edellytysten täyttyessä takausta ei katsota valtiontueksi ja kun asian käsittelyn tässä vaiheessa ei ole varmuudella ilmennyt, että komission tiedonannossa mainitut edellytykset eivät ole täyttyneet. Edellä mainituilla perusteilla ja kun asiassa ei ole muutenkaan ilmennyt aihetta hallinto-oikeus hylkää päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevan hakemuksen

20 Johtopäätöksiä käytännön toimenpiteiksi Kunnan on ensimmäisenä selvitettävä kuuluko suunniteltu toimenpide kunnan toimialaan Ainakin ns. rajatapauksissa kunnan on päätöksen perusteluissa syytä ilmoittaa mitä seikkoja se on ottanut huomioon arvioitaessa kunnan toimialakysymystä Toimialasäännöksen lisäksi kunnan kiinnitettävä huomiota valtiontukisäännösten merkitykseen

21 Johtopäätöksiä käytännön toimenpiteiksi Kunnan päätös tukea yksittäistä yritystä voi valituksen johdosta kumoutua vaikka tuen myöntäminen olisi kunnan toimialasäännöksen perusteella mahdollista, mikäli tukea ei ole myönnetty valtiontukisäännösten edellyttämien menettelytapasäännösten mukaisesti oikeusvarmuuden kannalta käytännössä suositeltavaa noudattaa komission tiedonannossa kuvattuja menettelytapoja Noudattamalla tiedonannossa kuvattuja menettelytapoja voidaan lähteä siitä, ettei järjestelyihin sisälly julkista tukea

22 Johtopäätöksiä käytännön toimenpiteiksi Jos järjestelyyn arvioidaan sisältyvän tukea tukipäätös tulee tehdä läpinäkyvästi ja tuen määrä määritettävä luotettavasti tuen myöntämiselle oltava valtiontukisäännösten mukainen hyväksyttävä peruste sekä noudatettava vaadittuja menettelytapasäännöksiä tukitoimenpide tulee ilmoittaa komissiolle etukäteen eikä tukitoimenpidettä saa panna täytäntöön ennen komission hyväksyntää, tai arvioitava voidaanko tuki myöntää de minimis- tai ryhmäpoikkeusasetusten mukaisena tukena asetusten määräyksiä ja niissä säädettyjä menettelytapoja noudattaen huomioitava em. seikat myös päätöksenteossa ja aikataulussa

23 Kiitokset mielenkiinnostanne! Pirkka-Petri Lebedeff, johtava lakimies, varatuomari Kuntaliitto Puh ,