Sotilaallinen maanpuolustus ja yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaaminen Pohjoismaissa 2000-luvulla. Anu Sallinen

Transkriptio

1 Puolustusministeriön julkaisuja 2/2005 Sotilaallinen maanpuolustus ja yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaaminen Pohjoismaissa 2000-luvulla Anu Sallinen

2 Sotilaallinen maanpuolustus ja yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaaminen Pohjoismaissa 2000-luvun alussa Anu Sallinen Tutkimusassistentti Adrian Solintander Puolustusministeriön julkaisuja 2/2005

3 Eteläinen Makasiinikatu 8 A PL 31, Helsinki Kannen kuva: SA-kuva Gummerus Kirjapaino Oy Saarijärvi 2005 ISBN ISSN

4 Tiivistelmä Turvallisuuspoliittisen toimintaympäristön muutoksen seurauksena perinteisen poliittissotilaallisen turvallisuuden rinnalle on viime vuosina noussut laaja turvallisuuskäsite, johon sisältyy laaja joukko nk. uusia uhkia. Sotilaallisten uhkien lisäksi huomioidaan entistä voimakkaammin nyt myös taloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset, yhteisölliset ja ympäristöön liittyvät tekijät rakennettaessa turvallisuuspolitiikkaa. Uhkakuvien painopisteet ovat osin muuttuneet ja osa vanhoista uhkakuvista on hävinnyt vähitellen kokonaan. Turvallisuuspoliittisten toimijoiden on ollut kyettävä määrittelemään asemansa ja tehtävänsä uudelleen siten, että vuosikymmenien aikana tehty työ yhteiskunnan turvallisuuden vahvistamiseksi voitaisiin suunnata vastaamaan tulevai-suuden uusia haasteita. Tutkimuksessa tarkasteltavana olevat Pohjoismaat, Suomi, Ruotsi, Norja ja Tanska, ovat tässä uudessa tilanteessa korostaneet viime vuosien aikana turvallisuuspolitiikassaan perinteisen maan suvereniteetin ja alueen puolustamisen sekä itsenäisyyden takaamisen lisäksi entistä enemmän uusia merkittäviä tavoitteita. Näitä ovat mm. kansainvälisen rauhan ja turvallisuuden vahvistaminen, sotien ja konfliktien estäminen, hallinta ja jälkihoito. Uusien demokratioiden tasapainoisen kehityksen tukeminen on noussut tärkeäksi, samoin kuin terrorismin vastainen toiminta. Yhteistyön merkitys on korostunut kansainvälispoliittisen kehityksen myötä ja turvallisuusuhkien muodostuessa yhä globaalimmiksi. EU:n kehittyvä yhteinen turvallisuus- ja puolustuspolitiikka sekä Naton laajentuminen ovat vaikuttaneet keskeisesti myös Pohjoismaiden turvallisuus- ja puolustuspoliittisiin ratkaisuihin. Turvallisuuspoliittiselle agendalle on nostettu lisäksi vahvasti suojautuminen sellaisia uhkia ja kriisejä vastaan, jotka ilman, että vaarantaisivat oman valtion olemassaoloa, voivat aiheuttaa vakaviakin häiriötiloja yhteiskunnan normaaliin toimintaan. Kaikkien maiden kohdalla on silti nähtävissä, että vaikka uudistuksia on tehty, perinteiset toimintatavat näkyvät usein edelleen ajattelumallien ja toiminnan taustalla toimintaympäristön muutoksen ja tulevaisuuden kehityksen ollessa epävarmaa. Keskeisin haaste tulevaisuuden turvallisuus- ja puolustuspolitiikan muotoilussa ja varautumisjärjestelmien rakentamisessa onkin kestävien perusteiden löytäminen. On pystyttävä arvioimaan se, mitkä ovat realistisia turvallisuusuhkia ja toisaalta kyettävä katsomaan tulevaisuuteen ja tulkitsemaan erilaisia kehitystrendejä. Miten tasapainoilla perinteisen valtioturvallisuuden ja toisaalta demokraattisten perusarvojen puolustamisen ja yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen suojaamisen välillä resurssien ollessa rajallisia? Mitä halutaan suojata ja millä keinoin? Tuleeko näihin uhkiin vastata perinteisen sotilaallisen maanpuolustuksen keinoin vai siirtämällä painopistettä yhteiskunnan kriisivalmiuteen ja eisotilaallisten uhkien torjuntaan? On tärkeää lisäksi nähdä kokonaisuus siten, että yksittäiset kriisit eivät ohjaa valmiuden kehitystä. Haasteita Pohjoismailla on paljon eikä niihin ole yksiselitteisiä vastauksia. Kukin maa pyrkii omista lähtökohdistaan rakentamaan kestävää turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa ja turvaamaan sitä kautta omat intressinsä myös tulevaisuudessa. 1

5 Puolustusministeriö antoi Ulkopoliittiselle instituutille keväällä 2004 tehtäväksi kartoittaa Pohjoismaiden turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa sekä siihen liittyvien kokonaismaanpuolustuksen järjestelyiden ja yhteiskunnan kriisivalmiustoimien kehitystä ja nykytilaa. Tutkimus on jaettu kolmeen teemaan, joita ovat 1) turvallisuus- ja puolustuspolitiikka, 2) kokonaismaanpuolustus ja yhteiskunnan kriisivalmius 3) julkisen ja yksityisen sektorin välisen kumppanuusajattelun vaikutukset kokonaismaanpuolustukseen ja yhteiskunnan kriisivalmiuteen. Näiden teemojen kautta pyritään luotaamaan viime vuosien turvallisuus- ja puolustuspoliittista kehitystä Suomessa, Ruotsissa, Norjassa ja Tanskassa. Hankkeessa tarkastellaan sekä ajattelun kehityskaarta että käytännön organisatorisia ja toiminnallisia ratkaisuja, joita on tehty, jotta maat voisivat vastata muuttuneen turvallisuuspoliittisen toimintaympäristön mukanaan tuomiin haasteisiin. Tutkimuksen rahoituksesta vastaavat puolustusministeriö ja Pohjoismaiden ministerineuvosto. Tutkimusassistenttina toimi valt.kand. Adrian Solitander, jolle erityinen kiitos osallisuudesta tutkimuksen tekoon. Sammanfattning Förändringen i den säkerhetspolitiska omvärlden har medfört ett vidgat säkerhetsbegrepp och nya hot har lyfts fram. Förutom de militära hoten skall länderna i allt högre grad ta hänsyn till ekonomiska, sociala, kulturella, samhälleliga och miljörelaterade frågor när det gäller att utforma säkerhetspolitiken. Hotbildernas tyngdpunkter har dessutom förändrats och de gamla hotbilderna har delvis förlorat sin relevans. De säkerhetspolitiska aktörerna har varit tvungna att utveckla och ändra konceptet och strukturen för samhällets samlade förmåga att möta de krav som det vidgade säkerhetsbegreppet ställer. De granskade nordiska länderna, Finland, Sverige, Norge och Danmark, har i den här nya situationen på ett märkbart sätt börjat betona nya faktorer i sin säkerhetspolitik under de senaste åren. Statssäkerheten är viktig också i framtiden, men det har blivit lika vikigt att stärka internationell fred och säkerhet genom konfliktförebyggande insatser och konflikthantering. Stärkandet av den demokratiska utvecklingen i omvärlden och terrorismbekämpning hör också till den nordiska säkerhetspolitiken. Samtidigt har EUs gemensamma säkerhets- och försvarspolitik och Natos utvidgning centralt påverkat de nordiska ländernas säkerhets- och försvarspolitiska val. Det internationella samarbetets betydelse har ökat avsevärt på grund av ländernas behov att tillsammans bekämpa globala, gränsöverskridande säkerhetshot. Tryggandet av samhällets livsviktiga funktioner har också lyfts fram på den säkerhetspolitiska agendan. Länderna måste kunna förebygga och hantera situationer som utan att direkt hota ländernas fred och säkerhet ändå skulle kunna innebära snabba och allvarliga försämringar av samhällets normala funktioner. 2

6 Det kan konstateras att även om alla länder har genomfört reformer och förnyelser, finns det fortfarande gamla tankesätt och arbetsmetoder i bakgrunden så länge framtiden ter sig osäker. Därför är det en central utmaning för alla länder att hitta fasta grunder för utformandet av säkerhetspolitiken och uppbyggandet av nya beredskapssystem i framtiden. Länderna måste kunna bedöma hur de ska balansera bland den traditionella statssäkerheten, internationella operationer och tryggandet av samhällets livsviktiga funktioner när resurserna är begränsade. Vad vill man skydda och trygga och med vilka medel? Ska man satsa på det militära försvaret eller flytta över tyngdpunkten till samhällets övriga krisberedskap och bekämpandet av icke-militära hot? Det är också viktigt att ha en helhetsbild för att undvika att enstaka kriser styr resursfördelningen och utvecklingen av beredskapssystem. De nordiska länderna har flera utmaningar framför sig och det finns inga entydiga lösningar. Vart och ett land utformar sin säkerhetspolitik från sina egna utgångspunkter och försöker på detta sätt trygga sina intressen också i framtiden. Utrikespolitiska institutet fick våren 2004 i uppdrag av försvarsministeriet att kartlägga utvecklingen av säkerhets- och försvarspolitiken, totalförsvaret och samhällets krisberedskap i de nordiska länderna. Utredningen koncentrerar sig på tre centrala teman inom den säkerhetspolitiska omvärldens utveckling de senaste 15 åren. Dessa är: 1) säkerhetsoch försvarspolitik 2) totalförsvaret och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred 3) försvarsmaktens (och andra myndigheternas) och privata aktörers samverkan (s.k. Public Private Partnership) och dessas roll inom totalförsvaret och krisberedskapen. Med dessa teman vill man pejla de senaste årens säkerhets- och försvarspolitiska utveckling i Finland, Sverige, Norge och Danmark. Utredningen granskar de viktigaste åtgärder som har vidtagits både på strategisk och operativ nivå för att kunna bemöta de nya krav som den förändrade säkerheten i omvärlden ställer. Forskningen finansieras av försvarsministeriet och Nordiska ministerrådet. Jag vill tacka speciellt pol. kand. Adrian Solitander som har jobbat som forskningsassistent. 3

7 Sisällysluettelo 1 JOHDANTO...7 TUTKIMUKSEN PERUSTELUT JA KYSYMYKSENASETTELU...9 KÄSITTEET TURVALLISUUS- JA PUOLUSTUSPOLITIIKKA RUOTSI NORJA TANSKA SUOMI POHJOISMAINEN YHTEISTYÖ KOKONAISMAANPUOLUSTUS JA YHTEISKUNNAN KRIISIVALMIUS KOKONAISMAANPUOLUSTUS Ruotsi Norja Tanska Suomi PUOLUSTUSVOIMAT Ruotsi Norja Tanska Suomi SIVIILIPUOLUSTUS Ruotsi Norja Tanska Suomi YHTEISKUNNAN KRIISIVALMIUS Ruotsi Norja Tanska Suomi Pohjoismainen yhteistyö

8 4 KUMPPANUUSAJATTELUN VAIKUTUKSET KOKONAISMAANPUOLUSTUKSEEN JA YHTEISKUNNAN KRIISIVALMIUTEEN JULKISEN SEKTORIN UUDISTAMINEN KANSAINVÄLISTYMINEN YKSITYISEN SEKTORIN SITOMINEN ELINTÄRKEIDEN TOIMINTOJEN TURVAAMISEEN LAINSÄÄDÄNTÖ JA VASTUUPERIAATE KUMPPANUUS YHTEISKUNNAN KRIISIVALMIUDESSA Ruotsi Norja Tanska Suomi KUMPPANUUSAJATTELU PUOLUSTUSVOIMIEN HUOLTO- JA TUKITOIMINNOISSA Ruotsi Norja Tanska Suomi JOHTOPÄÄTÖKSET LÄHTEET

9 6

10 1 Johdanto Kylmän sodan ajan turvallisuuspoliittinen järjestys tukeutui suurvaltapolitiikan pelisääntöihin, ydinasepelotteeseen ja Euroopan kaksinapaiseen tasapainoon. Suurvaltojen välinen kilpailu yhteiskunnan eri osa-alueilla yhdessä asevarustelukierteen kanssa olivat ennustettavia uhkia. Niiden pohjalta voitiin varautua tunnettuihin uhkiin ja tehdä pitkän aikavälin suunnitelmia turvallisuus- ja puolustuspolitiikan tehtävien ja tavoitteiden määrittämiseksi. Myös Pohjoismaiden osalta suurin uhkakuva oli suurvaltablokkien välinen sota. Kriisien ja niistä mahdollisesti eskaloituvien sotien syitä arvioitaessa keskeisiksi tekijöiksi nousivat mm. Länsi-Euroopan taloudellisen merkityksen kasvu ja sitä kautta alueen poliittisen arvovallan nousu, talouden kehitys yleisesti, Varsovan liiton sisäiset tukahdetut ongelmat, ydinasearsenaalien kasvu ja tavanomaisten aseiden kehitys. Turvallisuuspolitiikan keinojen tavoitteena oli tuolloin välttää joutumasta mukaan uuteen suursotaan. Pohjoismaat olivat toisen maailmansodan jälkeen valinneet erilaiset perusteet turvallisuuspolitiikkansa toteuttamiselle. Norja ja Tanska olivat liittyneet sotilasliitto Naton jäseneksi ja Ruotsi harjoitti aktiivista puolueettomuuspolitiikkaa, joka perustui sotilaalliseen liittoutumattomuuteen rauhanaikana ja puolueettomuuteen sodassa. Suomi tasapainotteli oman puolueettomuuspolitiikkansa kanssa Neuvostoliiton naapurina. Tilanne Pohjois-Euroopassa oli kuitenkin suhteellisen rauhallinen ja tasapainoinen huolimatta siitä, että sekä Yhdysvallat että Neuvostoliitto kokivat alueen strategisesti ensisijaisen tärkeäksi. Alueen ydinasestrateginen sekä meri- ja ilmastrateginen sijainti olivat suurvalloille keskeisimpiä alueita oman vaikutusvallan ja toiminta-alueen rakentamisessa. Kylmän sodan päätyttyä myös Pohjoismaat joutuivat uuden tilanteen eteen, jossa turvallisuuspolitiikan perusteita oli tarkasteltava uudelleen. Neuvostoliitto valtiona romahti ja samalla sen sotilaallisen kapasiteetin käyttöedellytykset heikentyivät. Varsovan liitto menetti merkityksensä, Itä-Euroopan maat vapautuivat ja uusia valtioita syntyi entisen Neuvostoliiton alueelle. Vanha itä-länsi jännitys oli poistumassa ja uusi maailmanjärjestys muovautumassa. Tulevaisuuden kuvaa pidettiin toiveikkaana verrattuna kylmän sodan ajan maailmaan, vaikka tulevaa kehitystä leimasi epävarmuus. Länsi-Euroopan syventynyt poliittinen ja taloudellinen yhteistyö alkoi edistää huomattavasti taloudellisen kasvun ja poliittisen vakauden syntymistä Euroopassa. Entisten Varsovan liiton maiden laajat yhteiskunnalliset ja taloudelliset ongelmat olisivat voineet kuitenkin aiheuttaa esteitä ja ongelmia todellisen vakauden syntymisen tielle. Yhdysvaltojen ja entisen Neuvostoliiton välinen kilpailu vaikutusvallasta kolmansissa maissa loppui ja suurvallat kykenivät yhteistyöhön YK:n puitteissa. Aseidenriisunnassa ja asevarustelun valvonnassa oli myös saavutettu edistysaskeleita (mm. START ja TAE-sopimukset). Kylmän sodan järjestyksen purkauduttua pinnanalaiset konfliktit ovat kuitenkin purkautuneet väkivaltaisesti. Kun kiistat aiemmin olivat olleet voittopuolisesti valtioiden välisiä, on suurin osa uudemmista konflikteista ollut maiden sisäisiä. Viimeisten runsaan kymmenen vuoden aikana puhjenneista konflikteista vain kolme on ollut valtioiden välisiä. Erityisen vakavia takaiskuja eurooppalaisen turvallisuuden ja vakauden rakentami- 7

11 selle olivat entisen Jugoslavian alueen sodat, mikä todisti, että sota politiikan jatkeena ei ole edelleenkään poissuljettu mahdollisuus Euroopassa. 1 Kansainvälinen turvallisuusympäristö muuttui siten nopeasti. Vanhat uhkakuvat hävisivät vähitellen kokonaan tai menettivät merkitystään. Turvallisuuspoliittisten toimijoiden tuli kyetä määrittelemään asemansa ja tehtävänsä uudelleen siten, että vuosikymmenien aikana tehty työ yhteiskunnan vahvistamiseksi erityisesti sotaa vastaan voitaisiin suunnata vastaamaan tulevaisuuden haasteita. Vuosituhannen vaihteen lähestyessä, globalisoitumisen ja viime vuosien terrori-iskujen seurauksena turvallisuus on pyritty määrittelemään yhä laajemmin. Pelkästään sotilaallista uhkaa torjumaan tähtäävä turvallisuuskäsitys ei ole enää riittänyt vaan perinteisen poliittis-sotilaallisen turvallisuuden rinnalle on noussut laaja turvallisuuskäsite, johon sisältyy laaja joukko myös ns. ei-sotilaallisia uhkia. Sotilaallisten uhkien lisäksi on huomioitava siten myös taloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset, yhteisölliset ja ympäristöön liittyvät tekijät rakennettaessa turvallisuuspolitiikkaa. Valtiollisten ja kansainvälispoliittisten toimijoiden rinnalle on noussut lisäksi alueellisia, etnisiä, uskonnollisia ja erilaisiin identiteetteihin liittyviä kokonaisuuksia, jotka pyrkivät haastamaan perinteisen valtioyhteisön. Tämän seurauksena turvallisuuskäsitysten rinnalla myös konfliktikäsite on muuttunut ja monipuolistunut. 2 Kansainvälistymisen ja valtioiden keskinäisriippuvuuden seurauksena keskeisimpinä uhkakuvina nähdään tällä hetkellä alueellisten konfliktien eskaloituminen ja niiden vaikutusten leviäminen uhkaamaan kansainvälispoliittista tasapainoa. Terroristi-iskut Yhdysvalloissa, Balilla, Madridissa ja Lontoossa ovat tuoneet kansainväliseen tietoisuuteen näiden ei-valtiollisten toimijoiden halun ja kyvyn hyökätä ylivoimaista vastustajaa vastaan hyvinkin epätavanomaisin keinoin. Erityistä huomiota on viime aikoina kiinnitetty joukkotuhoaseiden käytön uhkaan tällaisissa iskuissa. Lisäksi informaatioteknologian nopea kehitys on lisännyt yhteiskuntien haavoittuvuutta pahimmassa tapauksessa muutkin kuin valtiotoimijat voivat iskeä yhteiskuntien informaatiojärjestelmiä vastaan, jolloin voidaan lamauttaa yhteiskunnan toiminnan kannalta kaikki tärkeimmät toiminnot. Tarkasteltavat Pohjoismaat, Suomi, Ruotsi, Norja ja Tanska, ovat tässä uudessa tilanteessa korostaneet viime vuosien aikana turvallisuuspolitiikassaan perinteisen maan suvereniteetin ja alueen puolustamisen sekä itsenäisyyden takaamisen lisäksi entistä enemmän uusia keskeiseksi nousseita tavoitteita. Näitä ovat mm. kansainvälisen rauhan ja turvallisuuden vahvistaminen, sotien ja konfliktien synnyn estäminen, ehkäiseminen ja jälkihoito sekä tähän liittyen rauhanturvaaminen ja kriisinhallinta. Uusien demokratioiden tasapainoisen kehityksen tukeminen on myös noussut tärkeäksi, samoin kuin terrorismin vastainen toiminta. Yhteistyön merkitys on korostunut kansainvälispoliittisen kehityksen myötä ja turvallisuusuhkien muodostuessa yhä globaaleimmiksi. EU:n kehittyvä yhteinen turvallisuus- ja puolustuspolitiikka sekä Naton laajentuminen ovat vaikuttaneet keskeisesti myös Pohjoismaiden turvallisuus- ja puolustuspoliittisiin ratkaisuihin. Turvallisuuspoliittiselle agendalle on nostettu vahvasti myös suojautuminen sellaisia uhkia ja kriisejä vastaan, jotka ilman, että vaarantaisivat oman valtion olemassaoloa, voivat aiheuttaa vaikeitakin häiriötiloja yhteiskunnan normaaliin toimintaan. 1 Regeringens proposition 1991/92:102, Totalförsvarets utveckling, s Rauhan ja konfliktintutkimuskeskus TAPRI, Tutkimuspoliittinen ohjelma: Rauhanomainen muutos, 8

12 Toisen maailman sodan jälkeen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan uskottavuuden perustaksi ja käytännön varautumisjärjestelmäksi luotiin Pohjoismaissa kokonaismaanpuolustuksen järjestelmä, jonka puitteissa valtion yhteiset resurssit olisi voitu suunnata kohtaamaan laajamittainen hyökkäys ja sota. Laajentunut turvallisuuskäsite on luonut tilanteen, jossa myös perinteiset varautumis- ja valmiusjärjestelmät ovat joutuneet tarkastelun kohteeksi. Seurauksena tästä on se, että yhteiskunnan kriisivalmiutta on alettu kehittää uudella tavalla entistä vahvemmin perinteisen sotilaallisen maanpuolustuksen rinnalla. Pohjoismaissa on tässä yhteydessä keskusteltu vilkkaasti siitä, missä määrin perinteistä kokonaismaanpuolustukseen perustuvaa valmiusjärjestelmää voidaan käyttää kattamaan yhteiskunnan toimia ja valmiutta muita uhkia ja kriisejä kuin sotaa vastaan. Uudet turvallisuuspoliittiset haasteet ja kylmän sodan ajan päättymisen jälkeiset konfliktit ovat kaiken kaikkiaan korostaneet tarvetta laajaan yhteiskuntaturvallisuuteen siviiliväestön turvallisuus ja yhteiskunnan elintärkeät toiminnot on kyettävä turvamaan myös tilanteissa, joissa valtion olemassaolo ei ole varsinaisesti uhattuna. Tämä tarkoittaa sitä, että valtioiden on kyettävä muodostamaan entistä laajempi kokonaiskuva siitä, mikä uhkaa, mitä suojellaan ja miten yhteiset resurssit saadaan yhteensovitettua rakennettaessa kestävää ja vahvaa yhteiskuntaa erilaisia uhkia ja riskejä vastaan Tutkimuksen perustelut ja kysymyksenasettelu Suomessa, Ruotsissa, Norjassa ja Tanskassa annettiin vuonna 2004 turvallisuus- ja puolustuspoliittiset selonteot, joissa arvioidaan maiden turvallisuus- ja puolustuspolitiikan sekä kokonaismaanpuolustuksen kokonaisuutta ja asetetaan tavoitteet sekä lähivuosiksi että pidemmän aikavälin kehitykselle. Laajentunut turvallisuuskäsite on muodostunut turvallisuuspoliittisen päätöksenteon ja käytännön toimien perustaksi, samalla kun kansainvälisestä yhteistyöstä on tullut turvallisuus- ja puolustuspolitiikan kulmakivi aivan uudella tavalla. Tarkastelun kohteena ovat ne tekijät, joiden perusteella turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa on kehitetty kansallisella tasolla viime vuosikymmenestä lähtien. Tutkimuksessa vertaillaan neljän Pohjoismaan turvallisuus- ja puolustuspolitiikan ja yhteiskunnan kriisivalmiuden ratkaisuja sekä maanpuolustuksen perusperiaatteita muuttuneessa turvallisuuspoliittisessa tilanteessa. Hankkeessa tarkastellaan puolustusvoimien ja siviiliviranomaisten roolijakoa sekä puolustusvoimien ja siviiliyhteiskunnan välisen kumppanuusajattelun vaikutuksia kokonaismaanpuolustuksen ja yhteiskunnan kriisivalmiuden kehitykseen. Lisäksi tarkastellaan puolustusvoimien rakenteita, tehtäviä ja tavoitteita ja käydään läpi yhteiskunnan kriisivalmiuden suuret linjat ja keskeisimmät toimijat kussakin maassa. Kriisivalmiustoimia yhteiskunnan eri sektoreilla ei kuitenkaan käydä yksityiskohtaisesti läpi. Tutkimuksessa tarkastellaan siten sekä ajattelun kehityskaarta että käytännön organisatorisia ja toiminnallisia ratkaisuja, joita on tehty, jotta maat voisivat vastata muuttuneen turvallisuuspoliittisen toimintaympäristön mukanaan tuomiin haasteisiin. Keskeisiä kysymyksiä ovat mm.: 9

13 1. Turvallisuus- ja puolustuspolitiikka Miten maat ovat kehittäneet turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaansa kylmän sodan päättymisen jälkeen ja miltä tulevaisuus näyttää? Miten EU:n kehittyvä yhteinen turvallisuus- ja puolustuspolitiikka ja toisaalta EU:n ja Naton laajentuminen ovat vaikuttaneet maiden turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaan? Pohjoismainen yhteistyö ja sen näkymät. 2. Kokonaismaanpuolustus ja yhteiskunnan kriisivalmius Laajan turvallisuuskäsitteen vaikutukset kokonaismaanpuolustuksen järjestelyihin. Miten kokonaismaanpuolustuksen järjestelmä on nykyisin rakennettu, miten vastuusuhteet ja tehtävänjako on toteutettu ja miten resurssit jaetaan? Puolustusvoimien organisatoriset ja toiminnalliset ratkaisut. Miten rauhanajan varautuminen ja kriisivalmius on järjestetty? Organisatoriset ja toiminnalliset ratkaisut sekä keskeisimmät toimijat. 3. Julkisen ja yksityisen sektorin välisen kumppanuusajattelun vaikutukset kokonaismaanpuolustukseen ja yhteiskunnan kriisivalmiuteen Kumppanuuden merkitys yhteiskunnan kriisivalmiuden kehittämisessä? Mitkä ovat keskeisiä tekijöitä kumppanuuden rakentamisessa? Puolustusvoimien tuki- ja huoltotoiminnan järjestäminen kumppanuusajattelun puitteissa. Teemat käydään läpi ensin maittain ja johtopäätösten yhteydessä tarkastellaan maiden välisiä yhtäläisyyksiä ja eroja sekä sitä, mitä syitä eri ratkaisujen taustalla on nähtävissä. Käsitteet Seuraavassa käydään läpi hankkeen keskeisimmät käsitteet. Ne on pyritty määrittelemään siten, miten ne yleisesti ymmärretään. Turvallisuuspolitiikka Useimmissa maissa turvallisuuspolitiikka käsitetaan hieman eri tavoin ja sen harjoittamisessa on usein vielä suurempia eroavaisuuksia. Suomessa turvallisuuspolitiikka on perinteisesti kattanut sekä ulko- että puolustuspolitiikan. Joissakin maissa ja esimerkiksi Euroopan unionin tasolla nämä kolme ovat rinnakkaisia käsitteitä, joiden työnjako on vähän erilainen. Yleisesti voitaneen kuitenkin todeta, että turvallisuuspolitiikalla tähdätään kansallisella tasolla maan itsenäisyyden ja perusarvojen turvaamiseen sekä kansalaisten turvallisuuden ja hyvinvoinnin edistämiseen. Turvallisuuspolitiikan muodostamisen lähtökohtana ovat ulko- ja puolustuspolitiikka ja kulmakivenä puolustuskyky. 10

14 Laaja turvallisuuskäsite Laajan turvallisuuskäsitteen mukaan turvallisuuteen kuuluvat poliittisten ja sotilaallisten kysymysten ohella ihmisoikeuksien kunnioittaminen ja oikeusvaltioperiaatteen noudattaminen sekä taloudellinen vapaus, sosiaalinen vastuu ja keskinäinen solidaarisuus ympäristön suojelemiseksi. Sotilaallisten uhkien lisäksi on siten huomioitava sisäisen turvallisuuden kysymykset (esim. terrorismi ja järjestäytynyt rikollisuus) ja taloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset, yhteisölliset ja ympäristöön liittyvät tekijät rakennettaessa turvallisuuspolitiikkaa. Tämä kokonaisuus muodostaa laajan turvallisuuskäsitteen ja siitä on tullut viime vuosien aikana useimpien Euroopan maiden turvallisuuspolitiikan perusta. Puolustuspolitiikka Puolustuspolitiikka on sotilaallisen maanpuolustuksen tehtäviä ja yleisjärjestelyjä koskevaa valmistelua, päätöksentekoa ja poliittista ohjausta sekä osallistumista kansainvälistä turvallisuutta ja vakautta ylläpitävään toimintaan. Puolustuspolitiikka määrittää sotilaallisen maanpuolustuksen perusteet, joista keskeisimpiä ovat tehtävät ja voimavarat, puolustusratkaisun keskeiset periaatteet sekä sotilaallisen maanpuolustuksen lainsäädäntö. Kokonaismaanpuolustus Kokonaismaanpuolustus määritellään kaikissa Pohjoismaissa lähtökohtaisesti siten, että sillä tarkoitetaan kaikkia niitä sotilaallisia ja siviilialojen toimia, joilla turvataan valtiollinen itsenäisyys sekä kansalaisten elinmahdollisuudet ja turvallisuus ulkoista, valtioiden aiheuttamaa tai muuta uhkaa vastaan. Kokonaismaanpuolustus on perinteisesti sidottu sotaan varautumiseen. Sen sisältöä ja käyttöalaa on kuitenkin viime vuosien aikana pyritty laajentamaan ja modernisoimaan koskemaan varautumista myös muita yhteiskuntaa kohtaavia vakavia kriisejä vastaan. Siviilipuolustus Siviilipuolustuksen toimilla on perinteisesti pyritty suojelemaan siviiliväestöä, turvaamaan väestön toimeentulo ja varmistamaan kaikki tarvittavat resurssit sotilaallisen maanpuolustuksen tueksi aseellisen kriisin yhteydessä. Siviilipuolustus muodostuu yhteiskunnan eri toimijoiden tehtävistä ja tavoitteista poikkeusolojen varalle. Siviilipuolustuksen asema on viime vuosien aikana muuttunut sotilaallisen uhan vähennyttyä. Siviilipuolustuksen toimintoja ollaan Pohjoismaissa siirtämässä taustalle tai suuntaamassa uusiin tehtäviin muuttuneen turvallisuuspoliittisen toimintaympäristön vaatimuksien mukaisiksi. Yhteiskunnan kriisivalmius Mikä uhka/ kriisi on ja miten se käsitetään ja koetaan aina ihmisten tasolla henkilökohtainen ja valtiollisella tasolla kansallinen kokemus. Vaikka tällainen kokemus on aina subjektiivinen ja perustuu ihmisen/ valtion arvomaailmaan, on kriisi uhkaava, koska perusarvot ovat joutuneet uhatuiksi. Yhteiskunnan kriisivalmius on käsite, jonka avulla 11

15 pyritään kuvaamaan niitä toimia, joiden avulla rauhanajan häiriötiloihin ja kriiseihin pyritään vaikuttamaan ennaltaehkäisevästi, aktiivisesti kriisin aikana seurauksia pienentäen ja kriisin jälkeen pyrittäessä palautumaan normaalioloihin. Käytännössä monelta osin kriisivalmiuden ja pelastustoimen välillä on edelleen vain aste-ero. Riskinhallintatyötä normaalien, ennustettavien riskien, kuten tapaturmien ja loukkaantumisien, ehkäisemiksi ja hallitsemiseksi ei kuitenkaan tule sekoittaa kriisivalmiuteen. Tässä tutkimuksessa yhteiskunnan kriisivalmiutta tarkastellaan lähtökohtaisesti julkisen sektorin ja sen keskeisimpien toimijoiden näkökulmasta kansallisella tasolla. Sektorikohtaista tarkastelua ei tehdä. Kumppanuusajattelu Kumppanuusajattelu viittaa tässä tutkimuksessa julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyöhön. Tavoitteena on, että luottamukseen, yhteisiin kehittämistavoitteisiin ja pitkäkestoiseen suhteeseen rakentuvassa liikesuhteessa resurssit voidaan suunnata varsinaiseen luovaan ja tuottavaan toimintaan, kummankin osapuolen varsinaisiin ydintoimintoihin. Kumppanuusajatteluun kuuluu keskeisesti yhteisten intressien ja päämäärän löytäminen. Kumppanuusajattelua voidaan toteuttaa erilaisin järjestelyin, joita ovat mm. julkisen sektorin toimintojen ulkoistaminen ja strateginen kumppanuus, jossa osapuolten vahva sitoutuminen yhteistyöhön ilmenee mm. yhteistyön hyötyjen ja rasitusten jakamisena. 12

16 2 Turvallisuus- ja puolustuspolitiikka 2.1 Ruotsi Kylmän sodan ajan aikana turvallisuuspolitiikassa korostettiin voimakkaasti luvulta lähtien tehtyä pitkäjänteistä ja johdonmukaista turvallisuuspoliittista työtä, joka oli taannut maan säilymisen kansainvälisten kriisien ja konfliktien ulkopuolella. Huvudlinjen i den svenska säkerhetspolitiken är neutralitetspolitiken, alliansfriheten i fred syftande till neutraliteten i krig. Neutralitetspolitiken förutsätter vidare en fast och konsekvent försvarspolitik. Ett starkt och allsidigt totalförsvar gör säkerhetspolitiken trovärdig. 3 Ruotsin turvallisuuspolitiikan tavoitteena on siten perinteisesti ollut se, että kaikissa tilanteissa ja kaikin mahdollisin keinoin, valtio voi itsenäisesti tai vapaaehtoisen yhteistyön pohjalta turvata toimintansa vapauden ja yhteiskunnan kehittämiseen tähtäävät toimet. Ruotsin on lisäksi ollut kyettävä omalla toiminnallaan vakauttamaan toimintaympäristöään ja tukemaan sen rauhanomaista ja demokraattista kehitystä sekä pyrkiä estämään konfliktien syntyä ja niiden eskaloitumista luvun alussa turvallisuuspoliittinen toimintaympäristö alkoi vähitellen muovautua uudelleen. Turvallisuusympäristön muutoksesta huolimatta peruselementit ovat säilyneet vahvoina. Turvallisuuspolitiikan keskeisimpänä lähtökohta on edelleen sotilaallinen liittoutumattomuus rauhanaikana tähdäten tarvittaessa puolueettomuuteen sodassa. Puolueettomuuspolitiikan uskottavuuden ylläpitäminen oli Ruotsille ensisijaisen tärkeää kylmän sodan aikana, mutta se on nostettu taas vahvasti turvallisuuspoliittiselle agendalle. Uusimmassa, vuosille laaditusta turvallisuus- ja puolustuspoliittisessa selonteossa todetaan, että Sverige är militär alliansfritt. Denna säkerhetspolitiske linje, med möjlighet till neutralitet vid konflikter i vårt närområde, har tjänat oss väl. 4 Ruotsissa pidettiin jo kylmän sodan aikana epätodennäköisenä, että maa joutuisi suoraan aseellisen hyökkäyksen kohteeksi. Kohtalonkysymyksenä pidettiin kuitenkin sitä, miten tärkeäksi Pohjois-Eurooppa ja erityisesti Skandinavian maiden alue koettaisiin mahdollisen kriisin puhjetessa. Tällä hetkellä laajamittaisen sodan mahdollisuuteen Euroopassa ei uskota käytännössä enää lainkaan, eikä Ruotsinkaan uskota joutuvan aseellisen hyökkäyksen kohteeksi. Kylmän sodan päättymisen jälkeen kansainvälispoliittisessa toimintaympäristössä tapahtui merkittäviä muutoksia. Idän ja lännen välisen jännityksen poistuminen mahdollisti myös laajemman eurooppalaisen yhteistyön kehittämisen. Ruotsi haki uudessa tilanteessa aktiivisesti uutta suuntaa, josta keskeisin osoitin on Euroopan yhteisön jäsenyyden haku vuonna Tämä oli maalle historiallisesti merkittävä askel. Ruotsin uskottiin jäsenyyden kautta voivan vaikuttaa Euroopan taloudelliseen ja poliittiseen kehitykseen. Lähes täydellisestä liittoutumattomuudesta haluttiin selkeästi siirtyä kohti uuttaa aikaa ja liittoutua länteen ja sen kehittyvään yhteistyöhön. On selvää, että jäsenyydellä uskot- 3 Försvarsutskottets betänkande 1986/87:11 om totalförsvarets fortsatta utveckling, s Regeringens proposition 2004/05:5, Vårt framtida försvar, s

17 tiin olevan vaikutusta myös turvallisuuspolitiikkaan, vaikka turvallisuuspoliittisen yhteistyön uskottiin säilyvän yhteisön varsinaisten yhteistyöraamien ulkopuolella huolimatta siitä, että WEU oli liitetty osaksi yhteisöä Maastrichtin sopimuksella vuonna Ruotsille oli tärkeää lisäksi luoda ja kehittää suhteitaan uusiin demokratioihin ja tukea kansainvälistä oikeusjärjestystä sekä vapaakauppaa. Erityisen tärkeää oli Baltian ja Itämeren alueen muiden maiden tukeminen niiden pyrkimyksissä palata lännen yhteyteen. 5 Vuosikymmen myöhemmin ollaan tilanteessa, jossa kansainvälisestä yhteistyöstä on tullut keskeinen osa ruotsalaista turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa. Laaja turvallisuuskäsite nousi 1990-luvulla nopean kansainvälisen taloudellisen ja teknologisen kehityksen myötä perinteisen poliittis-sotilaallisen turvallisuuspolitiikan rinnalle. Käytännössä tämä on merkinnyt sitä, että sotilaallisten uhkien rinnalle on nostettu taloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset, yhteisölliset ja ympäristöön liittyvät tekijät rakennettaessa turvallisuuspolitiikkaa. Monista turvallisuusuhista on muodostunut globaaleja, mikä on korostanut kansainvälisen yhteistyön tarvetta. EU, YK ja Naton rauhankumppanuus muodostavat Ruotsin turvallisuuspolitiikan kannalta tärkeimmät kansainväliset foorumit. Ruotsi korostaa lisäksi Etyjin roolia konfliktien ehkäisyssä ja lähialueyhteistyötä, jonka avulla pystytään vastaamaan yhdessä alueen ongelmiin. YK:lla on Ruotsin näkökulmasta edelleen ylin vastuu kansainvälisen rauhan ja turvallisuuden ylläpitämisessä. EU:n kehittyvän turvallisuus- ja puolustuspoliittisen ulottuvuuden katsotaan vahvistavan unionia ja lisäävän sen jäsenmaiden, mukaan lukien Ruotsin, turvallisuutta sekä tukevan kansallisen turvallisuuspolitiikan uudistamista. Ruotsi haluaa omalta osaltaan vahvistaa unionia ja sen roolia turvallisuus- ja puolustuspoliittisissa kysymyksissä ja toivoo lisäksi, että unionista muodostuisi entistä solidaarisempi, jotta se kykenisi kantamaan tulevaisuudessa suuremman vastuun globaalista kehityksestä myös turvallisuuteen liittyvissä kysymyksissä. EU:n rooli erityisesti terrorismin torjunnassa ja kriisinhallinnassa nähdään tärkeinä elementteinä organisaation toiminnassa, samoin kuin nyt perustettavien EU:n taisteluosastojen tehtävät tulevaisuudessa. Ruotsi tulee johtamaan yhteispohjoismaisen osaston toimintaa, jonka muina osapuolina ovat Suomi ja Norja. 6 Ruotsista tuli tammikuussa 1994 Naton rauhankumppanuusmaa. Euroatlanttinen kumppanuusneuvosto EAPC ja rauhankumppanuus ovat Ruotsin nykyiset työkalut Natoyhteistyössä. Rauhankumppanuusohjelmaan liittyessään Ruotsi kuitenkin korosti sitä, että maa pysyy sotilaallisesti liittoutumattomana, ja että sen tavoitteena ei ole lähitulevaisuudessakaan liittyä varsinaiseksi jäseneksi. Ruotsissa ei olla viime aikoinakaan käyty varsinaista keskustelua siitä, tulisiko maan liittyä järjestön jäseneksi, kuten esimerkiksi Suomessa on tehty. Maan ei tarvitse liittyä varsinaiseksi jäseneksi, koska yhteistyö järjestön kanssa on jo nyt hyvin kattavaa ja armeija niin Nato-yhteensopiva, että tarvittaessa avun saamisen kanssa ei pitäisi olla ongelmia. Rauhankumppanuusyhteistyötä halutaan tulevaisuudessa kuitenkin kehittää edelleen ja syventää yhteistyötä Naton kans- 5 Regeringens proposition 1986/87:95, Totalförsvarets fortsatta utveckling, s. 5, 14, 19; Regeringens proposition 1991/92:102, Totalförsvarets utveckling, s , Regeringens proposition 2004/05:5, Vårt framtida försvar, s

18 sa myös rauhankumppanuuden ulkopuolella kuitenkin niin ettei se ole ristiriidassa turvallisuus- ja puolustuspolitiikan peruslinjan kanssa. 7 Puolustusmateriaaliteollisuus on keskeinen osa ruotsalaista turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa. Kylmän sodan aikana kilpavarustelu nostatti uhkakuvia, mutta samaan aikaan Ruotsin näkökulmasta koettiin ongelmalliseksi lännen Yhdysvaltojen johdolla harjoittama huipputeknologian vientivalvontaa Itä-Euroopan maihin. Tämä rajoitti ruotsalaisen puolustusmateriaaliteollisuuden mahdollisuuksia myydä aseistusta ja kalustoa ko. maihin. Ruotsi oli ylläpitänyt kylmän sodan aikana monipuolista ja laajaa kotimaista puolustusmateriaaliteollisuutta, josta esimerkkinä voidaan mainita, että ja 90-luvun vaihteessa puolustusmateriaaliteollisuus kehitti ja valmisti materiaalia n. 15 miljardin kruunun edestä vuosittain ja siitä määrästä n. 40 % meni vientiin. 8 Kansainvälispoliittiset muutokset ovat mahdollistaneet myös entistä laajemman puolustusmateriaaliyhteistyön aloittamisen. Yhteistyöllä sekä omien tuotteiden markkinoilla todettiin 1990-luvun alussa olevan todelliset edellytykset kehittyä. Ruotsalaista osaamista haluttiin viedä ulkomaille ja toisaalta hyödyntää ulkomaista osaamista ruotsalaisessa teollisuudessa. Yhteistyön perusajatuksena pidettiin sitä, että tiettyjä osaamisalueita voitaisiin kotimaassa vähentää ja korvata ne ulkomaisella tuonnilla ja vastaavasti muita osaamisalueita vahvistaa ja kehittää kotimaassa entistä laajemmin. Nopea tekninen kehitys, kehittää suurten tuotantoerien kustannusetu ja uusien materiaalitilausten väheneminen edellyttivät ja pakottivat tuolloin yhteistyön laajentamiseen. Puolustusmateriaaliteollisuus on Ruotsille edelleen erittäin tärkeää, vaikka sen tulevaisuus ei ole enää yhtä selvä kuin aikaisemmin nyt meneillään olevan laajan kansallisen puolustusreformin takia. Uusimmassa turvallisuus- ja puolustuspoliittisessa selonteossa hallitus kuitenkin katsoo, että puolustusmateriaaliteollisuudessa Ruotsin tulee tulevaisuudessa keskittyä tiettyihin huippuosaamisalueisiin, joita kehittämällä pysytään mukana myös kansainvälisessä kilpailussa. Näitä osaamisalueita ovat verkostopohjaisen puolustuksen johtamisjärjestelmät, hävittäjälentokoneet, panssariajoneuvoteknologia, viestintäjärjestelmät ja lähitaistelujärjestelmien (korträckviddiga bekämpningssystem) kehittäminen. Kansallinen vientitukijärjestelmä tulee lisäksi pääsääntöisesti kohdistaa valittuihin erikoisosaamisalueisiin. Kansainvälisessä yhteistyössä tulisi lisäksi keskittyä yhteistyöhön sellaisten maiden kanssa, jotka pystyvät parhaiten tukemaan osaamisellaan ruotsalaista puolustusmateriaaliteollisuutta. 9 Viime vuosien turvallisuuspoliittinen kehitys on entisestään vahvistanut Ruotsin valtiollista turvallisuutta erityisesti syventyneen eurooppalaisen integraation kautta. Suotuisan poliittis-sotilaallisen kehityksen seurauksena puolustuspolitiikan ja sitä kautta kokonaismaanpuolustuksen ja sotilaallisen maanpuolustuksen resursseja ollaan pienentämässä ja säästyneet varat suunnataan siviiliviranomaisille laajan turvallisuuskäsitteen mukanaan tuomien uusien uhkien torjumiseen. Rauhanajan yhteiskunnan vahvistaminen kriisejä ja häiriötiloja vastaan ovat nousseet keskeiseksi lähtökohdiksi muotoiltaessa turvallisuuspolitiikkaa vastaamaan tämän hetkisiä haasteita Positiivisen poliittis- 7 Regeringens proposition 1995/95:12, Totalförsvar i förnyelse, s Regeringens proposition 1986/87:95, Totalförsvarets fortsatta utveckling, s. 10; Regeringens proposition 1991/92:102, Totalförsvarets utveckling, s Försvarsdepartementet, pressmedelande 15 oktober 2004, 10 Huomattavaa on kuitenkin se, että vielä vuosille laaditussa selonteossa puolustussuunnittelun osalta asia ilmaistiin vielä siten, että Ruotsia ei todennäköisesti uhkaa aseellinen hyökkäys missään muussa yhteydessä kuin suurval- 15

19 sotilaallisen kehityksen seurauksena painopistettä yhteiskunnan varautumisessa ja valmiudessa ollaan siirtämässä rauhanajan kriiseihin ja konflikteihin. Sotilaallisen maanpuolustuksesta ja yhteiskunnan kriisivalmiudesta on tullut siten osittain toisilleen vaihtoehtoisia ratkaisuja. 12 On kuitenkin mahdollista, että alueellisia ja paikallisia konflikteja esiintyy tulevaisuudessakin ja niillä voi olla suoria ja epäsuoria vaikutuksia myös Ruotsiin. Tulevaisuuden sodan kuvan uskotaan kaiken kaikkiaan olevan sodankäynnin muutoksen ja laajentuneen turvallisuuskäsitteen seurauksena varsin erilainen kuin vielä 1990-luvun vaihteessa. Puolustuspolitiikan keinoin on tästä huolimatta kyettävä tulevaisuudessakin puolustamaan maan alueellista koskemattomuutta ja osallistumaan entistä enemmän kansainvälisiin rauhaa ylläpitäviin operaatioihin sekä tukemaan siviiliyhteiskunnan yhteisiä toimia turvallisuusuhkia vastaan. Samalla on pystyttävä osoittamaan, että Ruotsi on halukas ja kykenevä puolustamaan omaa maataan. Sotilaalliseen maanpuolustukseen kohdistuvista leikkauksia huolimatta halutaan ylläpitää suurempaa valmiustasoa kuin hyvin alhaiseksi arvioitu sotilaallinen uhka edellyttäisi. Ruotsissa hallitus antoi syyskuussa 2004 valtiopäiville käsiteltäväksi turvallisuus- ja puolustuspoliittisen selonteon, joka painottaa selkeästi puolustuspolitiikan keskeisiä linjauksia vuosille Puolustuspolitiikan tehtäväksi on Ruotsissa määritelty valtion turvallisuuden ja itsenäisyyden takaaminen ja siten turvallisuuspolitiikan toteuttamisen tukeminen sotilaallisen maanpuolustuksen keinoin. Puolustuspolitiikan laajamittainen uudistusprosessi aloitettiin vuosien aikana, jolloin tavoitteiksi muodostuivat laajamittaisen sotilaallisen hyökkäyksen torjumiseen rakennetun armeijan muuttaminen nopeaksi, joustavaksi ja toimintakykyiseksi armeijaksi, kansainvälisen toimintakyvyn kasvattaminen, puolustusvoimien mukauttaminen kulloinkin vallitsevaa turvallisuuspoliittista tilannetta vastaavaksi ja kokonaismaanpuolustuksen resurssien käytön tehostaminen myös rauhanajan kriisien yhteydessä. 13 Syksyllä 2005 on tavoitteena luoda luoda koko yhteiskunnan kattava turvallisuusstrategia, Säkerhetsstrategi, jonka puitteissa järjestettäisiin sekä kokonaismaanpuolustuksen alla tehtävä toiminta että yhteiskunnan kriisivalmius. Strategiassa on tarkoitus tarkastella laaja-alaisesti sitä mitä yhteiskunnassa halutaan suojella ja miten suojelun kohteet priorisoidaan, mikä uhkaa ja mikä on yhteiskunnan kipukynnys. Strategia halutaan kiinnittää kansainväliseen yhteistyöhön ja sen tavoitteista tehdä kansainvälisesti yhteensopivia keskeisimpien yhteistyökumppaneiden, kuten EU:n ja YK:n kanssa sekä Naton rauhankumppanuuden puitteissa. Keskeisenä tavoitteena on lisäksi kartoittaa yhteiskunnan yhteiset resurssit ja se, miten näitä resursseja voitaisiin järkevimmin käyttää siten, että tavoitteet saavutettaisiin ja yhteiskunta saisi näin kaiken mahdollisen hyödyn irti. Strategiaa määriteltäessä halutaan lisäksi tarkistaa lainsäädäntö vastaamaan nykyisiä tarpeita tojen välisessä sodassa vielä ei kuitenkaan oltu täysin pystyttty irtautumaan kylmän sodan ajan asetelmasta. Tällä hetkellä aikaperspektiiviksi on arvioitu 10 vuotta. Regeringens proposition 1995/96:12, Totalförsvar i förnyelse, s. 3; Regeringens proposition 2004/05:5, Vårt framtida försvar, s Regeringens proposition 1995/96:12, Totalförsvar i förnyelse, s. 6; Regeringens proposition 2001/2002, Fortsatt förnyelse av totalförsvaret, s Ennen turvallisuuspolitiikka muotoutui ulko- ja puolustuspolitiikan yhteistyönä. Nyt on kuitenkin huomioitava entistä enemmän myös muiden politiikka-aluiden panos rakennettaessa turvallisuuspolitiikkaa, jonka avulla pystytään vastaamaan laajentuneeseen uhkakirjoon. 13 Regeringens proposition 2001/02:10, Fortsatt förnyelse av totalförsvaret, s

20 ja tulevaisuuden haasteita. Tässä yhteydessä halutaan myös määritellä selkeästi käytettävät periaatteet ja käsitteet, jotta eri toimijat ymmärtäisivät ne samalla tavoin. Strategiaa luotaessa on Ruotsin pohdittava mm. sitä, mitä EU:n turvallisuusstrategia, EU:n solidaarisuuslauseke ja ESDP merkitsevät Ruotsin kannalta todellisuudessa sitoudutaanko näihin velvoitteisiin oikeasti ja miten se näkyy maan käytännön turvallisuuspolitiikassa Norja Norjan geopoliittinen asema oli merkittävä kylmän sodan aikana. Alueen merkitys ydinase-, laivasto- tai lentostrategisesti kasvoi erityisesti 1980-luvun aikana aseteknologisen, poliittisen ja sotilaallisen kehityksen myötä. Mahdollisen suursodan syttyessä Norja ja erityisesti sen pohjoisosat olisivat todennäköisesti olleet keskeisessä asemassa sodan kulun kannalta. Strategista merkitystä korosti maantieteellisen sijainnin ohella runsaat luonnonvarat ja omalta osaltaan myös se, että Norja oli ainut Nato-maa, jolla oli maaraja entisen Neuvostoliiton kanssa. Norjan turvallisuuspolitiikan kolme keskeistä tavoitetta 1980-luvun lopussa olivat: ehkäistä sodan syttymistä lähialueilla turvata maan suvereniteetti ja toimintavapaus sekä mahdollisuus oman yhteiskunnan rakentamiseen tukea rauhanomaista kehitystä kansainvälisesti. 15 Norjan geopoliittisesta asemasta johtuen ja toisen maailman sodan kokemuksiin perustuen maa korosti jo kylmän sodan aikana turvallisuuspolitiikassaan kansainvälistä yhteistyötä rauhan ja tasapainon säilyttämisessä ja konfliktien ja sotien puhkeamisen estämisessä. Norja korosti myös sitä, että sen kansallinen turvallisuuspolitiikka oli nähtävä osana laajempaa kansainvälistä kokonaisuutta. Turvallisuuspolitiikan, jolla haluttiin luoda samanaikaisesti sekä rauhaa ylläpitävä että pelotevaikutus, oli oltava johdonmukaista ja jatkuvaa. 16 Nato-jäsenyys tarjosi ratkaisun johdonmukaisen turvallisuuspolitiikan tueksi. Jäsenyys on muodostanut kulmakiven Norjan turvallisuuspolitiikassa toisen maailman sodan jälkeen. Norjan omien voimavarojen ei ole katsottu riittävän takaamaan riittävää turvallisuuden tasoa, jonka seurauksena Norja oli toisen maailman sodan jälkeen aktiivisesti perustamassa järjestöä yhdessä länsiliittoutuneiden kanssa. Naton perustehtävä kylmän sodan aikana oli taata jäsenmaidensa turvallisuus sodan syttymistä ehkäisemällä sekä kestävän ja tasapainoisen rauhan varmistamisella. Nato edisti näitä perustehtäviä sotilaallisen valmiuden ylläpitämisellä erityisesti Euroopassa. Järjestön puolustusulottuvuus perustui ja perustuu yhä Nato-sopimuksen 5. artiklaan 17, jonka 14 Försvarsberedningen, Försvars för en ny tid, Ds 2004:30, s ; Anvisningar för Försvarsberedningens (Fö1992:B) arbete, 15 St meld nr. 54, Hovedretningslinjer for Forsvarets virksomhet i tiden , s St meld nr. 54, Hovedretningslinjer for Forsvarets virksomhet i tiden , s Naton perustamissopimuksen 5. artikla: Osapuolet sopivat, että aseellista hyökkäystä yhtä tai useampaa osapuolta vastaan Euroopassa tai Pohjois-Amerikassa pidetään hyökkäyksenä kaikkia osapuolia vastaan, ja sen seurauksena osapuolet sopivat, että sellaisen aseellisen hyökkäyksen sattuessa jokainen niistä, käyttäen oikeutta yksilölliseen tai kollektiiviseen itsensä puolustamiseen sen mukaan kuin YK:n peruskirjan artiklassa 51 todetaan, avustaa hyökkäyksen kohteeksi joutunutta osapuolta tai osapuolia ryhtymällä välittömästi yksilöllisesti ja yhteisymmärryksessä muiden osapuolien kanssa 17

21 perusteella hyökkäys yhtä jäsenmaata vastaan on hyökkäys kaikkia jäsenmaita vastaan. Kylmän sodan aikana artiklan tarkoituksena oli tarjota suojaa Neuvostoliiton ja sen johtaman blokin hyökkäystä vastaan myös Norjalle. Nato muodostaa tulevaisuudessakin Norjan turvallisuus- ja puolustuspolitiikan kulmakiven. Uusien turvallisuushaasteiden vaikutukset ovat entistä globaalimpia ja se on vaikuttanut keskeisesti myös perinteiseen Nato-yhteistyöhön. Naton Istanbulissa kesäkuussa 2004 tekemien päätösten pohjalta kykyä vastata uusiin turvallisuusuhkiin ja -haasteisiin kehitetään ja parannetaan tulevaisuudessa. Norja haluaa omalta osaltaan vahvistaa liittokunnan kykyä vastata näihin uusiin haasteisiin mm. kehittämällä kansallista kykyään osallistua nopean toiminnan joukkoihin. Norjan suhtautuminen Nato-yhteistyöhön on kuitenkin ollut jonkin verran maltillisempaan kuin naapurimaa Tanskan. Norja on vuosikymmenien aikana halunnut korostaa oman Nato-jäsenyytensä puolustuksellista ulottuvuutta (beroligelsespolitikken), mikä konkretisoituu käytännössä siten, että Norjassa ei ole vieraiden valtioiden joukkoja rauhanaikana (basepolitikken) eikä maahan ole sijoitettuna tai varastoituna ydinaseita (atomvapenpolitikken) eikä kemiallisia aseita (politikken vedrørende kjemiske våpen). Maa on myös sitoutunut olemaan käyttämättä tällaista aseistusta. 18 Nato-jäsenyyden ohella turvallisuuspolitiikan peruselementtinä on painotettu YK:n toiminnan tukemista. Kylmän sodan aikana näkyvin instrumentti tässä työssä oli rauhanturvajoukkojen lähettäminen YK:n johtamiin operaatioihin. YK on myös nykyisin avainasemassa norjalaisessa turvallisuuspolitiikassa. Norjan turvallisuus halutaan sitoa läheisesti olemassaolevaan, hyvintoimivaan globaaliin turvallisuusyhteistyön, jota myös laajentunut ja muuttunut uhkakuva vahvistaa. YK:n puitteissa tehtävällä yhteistyöllä on maalle suuri merkitys ja kansainvälisen turvallisuuden haasteisiin tulee lähtökohtaisesti löytää vastaukset laajan monenkeskisen yhteistyön kautta ja järjestön perusperiaatteita ja kansainvälisen oikeuden säädöksiä noudattaen. 19 Lähivuosina on odotettavissa, että EU esiintyy yhä vahvemmin poliittisena toimijana ja konsultointifoorumina eurooppalaisen ja kansainvälisen turvallisuuden ja vakauden kysymyksissä. EU:n kasvaneella kyvyllä käyttää diplomaattisia, poliittisia, taloudellisia, sotilaallisia ja oikeudellisia keinoja tulee olemaan vaikutuksia myös Naton toimintaan ja transatlanttisiin suhteisiin. Euroopan yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan (ESDP) kehittäminen on Norjan näkökulmasta positiivista ja se tukee tämän työn jatkamista. ESDP:n katsotaan vahvistavan transatlanttisen turvallisuusyhteisön eurooppalaista pilaria. Norjan intresseissä on vahvistaa Euroopan asemaa iskuvoimaisena, yhtenäisenä ja näkyvänä toimijana. Norja allekirjoitti marraskuussa 2004 turvallisuussopimuksen EU:n kanssa. Osana tätä järjestelyä Norja on päättänyt osallistua yhdessä Suomen, Ruotsin ja Viron kanssa EU:n taisteluosastojen kehittämiseen. Osaston on tarkoitus olla toimintavalmiina vuoden 2008 alussa. 20 sellaisiin toimiin, joita pidetään tarpeellisina, mukaan lukien aseellisten joukkojen käyttö, Pohjois-Atlantin alueen turvallisuuden palauttamiseksi ja säilyttämiseksi. Kaikki sellaiset aseelliset hyökkäykset ja kaikki niistä johtuvat toimet raportoidaan välittömästi turvallisuusneuvostolle. Kyseiset toimet keskeytetään kun turvallisuusneuvosto on ryhtynyt tarvittaviin toimiin kansainvälisen rauhan ja turvallisuuden palauttamiseksi. 18 St meld nr. 54, Hovedretningslinjer for Forsvarets virksomhet i tiden , s. 23, St. prp. nr. 1 ( ), For budjetterminen 2005 Utgifskapitler: , Inntektskapitler: , s Ibid; EUs innsatsstyrker redegjørelse for Stortinget, Forsvarsministerens redegjørelse for Stortinget 30. november 2004, Forsvarsministeren signerer sikkerhetsavtale mellom EU og Norge, 18

22 Kansallisella tasolla Norja jakaa lähialueensa kolmeen alueeseen, joita ovat pohjoiset alueet, Itämeren alue ja Pohjanmeren alue. Nämä kolme aluetta rajaavat Norjan alueen ja edustavat maantieteellisesti, historiallisesti ja poliittisesti erilaisia alueita. Näistä alueista on pohjoisilla alueilla edelleen tärkein merkitys norjalaisen turvallisuuspolitiikan muotoilulle. Pohjoisten alueiden runsaat luonnonvarat ja yhteinen raja Venäjän kanssa ovat keskeisimmät vaikuttimet norjalaisten näkökulmasta. Kansallisen puolustuksen painopiste tulee säilymään tällä alueella, vaikka maantieteelliset etäisyydet eivät enää muodosta turvallisuuspolitiikan suunnittelun pohjaa samalla tavalla kuin aikaisemmin. Terrorismi, informaatiosodankäynti, joukkotuhoaseiden leviämisen ja käytön uhka, pitkän matkan asejärjestelmät ja kansainvälinen rikollisuus yhdessä taloudellisten, sosiaalisten, kulttuuristen, yhteisöllisten ja ympäristöön liittyvien tekijöiden kanssa ovat havainnollistaneet globaalin turvallisuusaspektin tarvetta myös Norjassa. Norjaa vastaan ei arvioida tällä hetkellä olevan suoraa aseellisen hyökkäyksen uhkaa lyhyellä tai keskipitkällä aikavälillä, mutta Norjan luonnonvarojen, maantieteellisen sijainnin ja kansainvälisen toiminnan katsotaan voivan suoraan tai epäsuorasti nostaa esiin uhkia, jotka voivat vaarantaa kansallista etua ja turvallisuutta. 21 Mahdollisuutta kriiseihin ja konflikteihin Norjan alueilla ei haluta siten täysin sulkea pois tulevaisuudessa ja tämä huomioidaan myös turvallisuuspolitiikkaa muotoiltaessa. Mahdollisilla kriiseillä ja konflikteilla arvioidaan kuitenkin olevan erilainen luonne kuin kylmän sodan ajan suursotaskenaarioilla. Uhat yhteiskuntaturvallisuutta vastaan arvioidaan olevan todennäköisempiä kuin perinteinen sotilaallinen hyökkäys. Nykyajan kriisit ja välikohtaukset, kuten terrorismi, saattavat syntyä nopeastikin ja vaikutusten Norjan taloudellisille intresseille ja yhteiskunnan turvallisuudelle katsotaan voivan olla suuriakin. Ennalta-arvaamattomuus ja epäselvä uhkakuvaspektri ovat keskeisimpiä tekijöitä Norjan turvallisuus- ja puolustuspolitiikan muotoilussa lähivuosina. Norjan turvallisuutta ei katsota taattavan panostamalla pelkästään perinteiseen sotilaalliseen maanpuolustukseen vaan sen tulee panostaa lisäksi kansainvälisen rauhan, vakauden ja turvallisuuden vahvistamiseen sekä kriisien, konfliktien leviämisen ja terrorismin estämiseen sekä yhteiskunnan haavoittuvuuden vähentämiseen. Tämän vuoksi Norjan turvallisuuspolitiikalla halutaan olevan kokonaisvaltainen lähestymistapa mahdollisiin uhkiin ja kansainvälisiin konflikteihin. Käytössä on lisäksi oltava laaja turvallisuuspoliittinen keinovalikoima, jolla voidaan vahvistaa sekä kansallista että kansainvälistä turvallisuutta. 22 Puolustusvoimien rooli turvallisuuspolitiikan toteuttamisen aktiivisena välineenä on viime vuosina korostunut osana uutta, laajaa keinovalikoimaa. Norjassa on kuitenkin koettu, että puolustuspolitiikan tavoitteiden määrittelyssä ei olla täysin onnistuttu kylmän sodan päätyttyä. 23 Sen vuoksi tavoitteita halutaan uudistaa siten, että ne johdetaan entistä selkeämmin suoraan yleisestä turvallisuuspoliittisesta linjasta, ja että ne muodostavat siten selkeämmän yhteyden puolustuspolitiikan ja turvallisuuspolitiikan välille. Uusien tavoitteiden avulla halutaan fokusta siirtää siihen mitä puolustusvoimien halutaan turvata ja pois siitä miten tavoitteet halutaan saavuttaa. Tavoitteiksi määritellään lähivuosina: 21 St. prp. nr. 1 ( ), For budjetterminen 2005 Utgifskapitler: , Inntektskapitler: , s St.prp. nr. 42, Den videre modernisering av Forsvaret i perioden Utgifskapitler: , Inntektskapitler: , s Kts. selontekoa vuosille , St. meld. nr 22, Hovedretningslinjer for Forsvarets virksomhet og utvikling i tiden , sivut 52 53, jossa tavoitteet vielä heijastelevat kylmän sodan ajan järjestelmää. 19