Kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmän uudistaminen. Väliraportti. Kunnat

Transkriptio

1 Kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmän uudistaminen Väliraportti Kunnat SISÄASIAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 24/2007

2 Kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmän SISÄASIAINMINISTERIÖ uudistaminen / Väliraportti Kunnat Kuntien rahoitus - ja valtionosuusjärjestelmän uudistaminen Väliraportti Helsinki

3 SISÄASIAINMINISTERIÖ KUVAILULEHTI Julkaisun päivämäärä Tekijät (toimielimestä, toimielimen nimi, puheenjohtaja, sihteeri) Kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmän uudistamista varten asetettu työryhmä Sevón Cay, puheenjohtaja Lappalainen Vesa, sihteeri Julkaisun laji Työryhmän väliraportti Toimeksiantaja Sisäasiainministeriö Toimielimen asettamispäivä Julkaisun nimi (myös ruotsinkielisenä) Kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmän uudistaminen - väliraportti Reform av kommunernas finanssiering- och statsandelsystem - mellanrapport Julkaisun osat Tiivistelmä Työryhmän tehtävänä on selvittää kuntien rahoitus - ja valtionosuusjärjestelmän uudistamista. Työn perustana on hallituksen esitys kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta (puitelaki). Työryhmän oli esitettävä väliraporttinsa Työryhmä on työssään selvittänyt kuntien verotulopohjan vahvistamista siirtämällä verovähennyksiä kunnilta valtion rasitukseksi. Tämä toteutettaisiin ottamalla käyttöön kunnallisveron täydennys, joka maksetaan kunnille valtion talousarvion kautta. Toimenpide toteutettaisiin kustannusneutraalisti valtion ja kuntien välillä alentamalla laskennallisia valtionosuuksia vastaavalla määrällä. Lisäksi selvitettiin kunnallisverotuksen täydennyksen käyttöönotosta aiheutuvat hyödyt ja ongelmat nykymalliin verrattuna. Työryhmän käyttämä valtionosuuksien yhdistämisen rakennemalli eli ns. yhden putken malli tarkoittaa vaihtoehtoa, jossa hallinnonalakohtaisia valtionosuuksia yhdistetään nykyistä yksinkertaisemmaksi ja läpinäkyvämmäksi valtionosuusjärjestelmäksi. Rakennemalliin sisällytettäisiin nykyinen sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuus kokonaisuudessaan, opetus- ja kulttuuritoimesta esi- ja perusopetus sekä jo nykyisin asukasperusteiset kirjasto- ja kulttuuritoimi sekä taiteen perusopetus. Laskennalliset kustannukset perustuisivat, kuten nykyisinkin, hallinnonaloittaisiin valtionosuusperusteisiin, mutta lopputuloksena olisi yksi yhdistetty valtionosuus. Työryhmän mukaan nykyjärjestelmää voisi kehittää niin, että siihen puitelain kirjauksen mukaisesti sisällytettäisiin tehtäväkohtaisen valtionosuusjärjestelmän yksinkertaistaminen. Työryhmä on käsitellyt toimeksiantonsa mukaisesti myös verotuloihin perustuvan valtionosuuksien tasausjärjestelmässä tapahtuvia muutoksia, kun siihen sisällytetään kunnallisveron täydennys. Kunnallisveron täydennyksen sisältyminen tasaukseen nostaa euromääräistä tasausrajaa, mutta pienentää kuntien nettotuloja, mikäli tasausrajat pidettäisiin ennallaan. Tämä tulee työryhmän mielestä hyvittää kunnille. Työryhmä on työssään selvittänyt kuntien rahoitusjärjestelmään liittyviä kuntien yhdistymisen ja yhteistyön esteitä. Valtionosuusvähennyksiä kuntien yhdistyessä aiheuttavat verotuloihin perustuva valtionosuuksien tasaus, yleisen valtionosuuden sekä sosiaali- ja terveydenhuollon syrjäisyyskerroin, lukion oppilasmääriin perustuvat yksikköhinnan korotukset sekä yksikköhinnan porrastusperusteena käytettävä asukastiheys. Työryhmän työn tässä vaiheessa ei ole kuitenkaan käytettävissä korvaavia valtionosuusperusteita, joilla ongelma voitaisiin kokonaan poistaa. Työryhmän mielestä työn jatkovaiheessa tulee hakea ratkaisut valtionosuusjärjestelmän kehittämiseksi siten, että se olisi nykyistä neutraalimpi kuntaliitostilanteissa esimerkiksi muuttamalla määräytymisperusteita euroa/asukas -pohjaisiksi syrjäisyyttä ja saaristoisuutta määriteltäessä. Samoin neutraalisuutta tulisi edistää kuntien tiivistäessä yhteistyötään, erityisesti kuntien perustaessa yhteisiä useamman toimipisteen lukioita. Avainsanat (asiasanat) Valtionosuusjärjestelmä, kuntien rahoitus, kustannustenjako Muut tiedot Myös sähköisenä osoitteessa Verkkoversion ISBN numero on Sarjan nimi ja numero Sisäasiainministeriö julkaisu 24/2007 Kokonaissivumäärä 40 Jakaja Sisäasiainministeriö Kieli suomi ISSN Hinta 20 euroa + alv. Kustantaja Sisäasiainministeriö ISBN Luottamuksellisuus julkinen

4 INRIKESMINISTERIET BESKRIVNINGSBLAD Datum Författare (organ, organets namn, ordförande, sekreterare) Arbetsgrupp tillsatt för reform av kommunernas finansierings- och statsandelsystem Cay Sevón, ordförande Vesa Lappalainen, sekreterare Publikationsslag Arbetsgruppens mellanrapport Uppdragsgivare Inrikesministeriet Organet tillsatt, datum Publikationens namn (även på svenska) Utvärdering av kommunernas finansieringssystem Arbetsgruppens rapport Kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmän uudistaminen - väliraportti Publikationens delar Sammandrag Arbetsgruppens uppgift är att utreda och lämna förslag till en revidering av kommunernas finansierings- och statsandelssystem på basis av regeringens proposition med förslag till lag om en kommun- och servicestrukturreform. Arbetsgruppen måste lämnä sin mellanraport Arbetsgruppen har i sitt arbete utrett hur underlaget för kommunernas skatteintäkter kan stärkas genom att belastningen av skatteavdragen flyttas över från kommunerna på staten. Detta skall genomföras genom en komplettering av kommunalskatten som betalas till kommunerna via statsbudgeten. Åtgärden skall genomföras kostnadsneutralt mellan staten och kommunerna så att de kalkylerade statsandelarna sänks med motsvarande belopp. Dessutom analyserades det vilken nytta och vilka problem införandet av en komplettering av kommunalbeskattningen ger i jämförelse med den nuvarande modellen. Den modell för sammanslagning av statsandelarna som arbetsgruppen använder d.v.s. envägsmodellen är ett alternativ där statsandelarna per förvaltningsområde sammanslås till ett enklare och mera transparent statsandelssystem än för närvarande. Strukturmodellen skall omfatta den nuvarande statsandelen för socialoch hälsovårdsväsendet i sin helhet, samt inom undervisnings- och kulturväsendet förskoleundervisningen och grundundervisning samt biblioteks- och kulturverksamheten, som redan nu är invånarbaserad, samt grundutbildningen inom konst. De kalkylerade kostnaderna skall, som för närvarande, basera sig på grunderna för statsandelarna per förvaltningsområde men slutresultatet är en sammanslagen statsandel. Enligt arbetsgruppen kan det nuvarande systemet utvecklas så att det enligt ramlagen skall innehålla en förenkling av det uppgiftsspecifika statsandelssystemet. Arbetsgruppen har enligt sitt uppdrag också behandlat ändringarna i det skatteintäktsbaserade utjämningssystemet för statsandelarna när en komplettering av kommunalskatten ingår i det. Om kompletteringen av kommunalskatten ingår i utjämningen höjs utjämningsgränsen i euro, men nettointäkter för kommunerna minskar om utjämningsgränser förblir oförändrade. Detta måste kommunerna enligt arbetsgruppen få kompensation för. Arbetsgruppen har utrett hindren för kommunsammanslagning och samarbete mellan kommunerna i anslutning till kommunernas finansieringssystem. Minskningar av statsandelarna vid kommunsammanslagningar leder till en utjämning av statsandelar baserade på skatteintäkter, fjärrortskriteriet för den allmänna statsandelen och social- och hälsovården, höjningar av priset per enhet som baserar sig på antalet gymnasieelever samt till att befolkningstätheten används som differentieringsgrund för priset per enhet. Arbetsgruppens arbete har inte i dagens läge tillgång till några ersättande grunder för statsandelarna som helt kan avhjälpa problemet. Enligt arbetsgruppen skall det fortsatta arbetet gå ut på att finna lösningar på att utveckla statsandelssystemet så att det är neutralare än för närvarande i samband med kommunsammanslagningar till exempel så att grunderna ändras till euro/invånare när fjärrort och skärgård fastställs. Dessutom skall neutraliteten lyftas fram när kommunerna intensifieras sitt samarbete, framför allt när kommunerna grundar gemensamma gymnasier som har flera enheter Nyckelord (referensord) Statsandelssystemet, kommunernas finansiering, utjämningssystemet Övriga uppgifter Nätversionens ISBN-nummer är Publikationsseriens namn och nummer Inrikesministeriets publikation 24/2007 Totalt antal sidor 40 Distributör Inrikesministeriet Språk Finska ISSN Pris 20 + moms Förläggare Inrikesministeriet ISBN Konfidentialitet Offentlig

5 SISÄLLYS TIIVISTELMÄ... 5 SAMMANDRAG JOHDANTO KUNTIEN VEROTULOPOHJAN VAHVISTAMINEN Kunnallisveron täydennys Siirrettävät verovähennykset Kunnallisverotuksen ansiotulovähennys Kunnallisverotuksen ansio- ja eläketulovähennykset Puhtaasta ansiotulosta myönnettävät kunnallisverotuksen vähennykset VALTIONOSUUSJÄRJESTELMÄ Valtionosuuksien yhdistäminen eli ns. yhden putken malli Vaihtoehto valtionosuuksien yhdistämisen rakennemalliksi Hallinnonaloittaisten valtionosuuksien yhdistämisestä sosiaali- ja terveydenhuollossa Hallinnonaloittaisten valtionosuuksien yhdistämisestä opetus- ja kulttuuritoimessa Nykyinen valtionosuusjärjestelmä, valtionosuudet erillisinä Hallinnonalakohtaisten valtionosuuksien kehittämisestä nykyjärjestelmässä Kunnan rahoitusosuus toisen asteen koulutuksessa Olosuhdetekijät TASAUSJÄRJESTELMÄ YHDISTYMISEN JA YHTEISTYÖN ESTEET VALTIONOSUUKSIEN INDEKSITARKISTUKSET SEKÄ VALTION JA KUNTIEN VÄLINEN KUSTANNUSTENJAON TARKISTUS LIITTEET

6 TIIVISTELMÄ Kunnallisveron täydennys Kuntien verotulopohjaa vahvistetaan siirtämällä verovähennyksiä kunnilta valtion rasitukseksi. Tämä toteutetaan ottamalla käyttöön kunnallisveron täydennys, joka maksetaan kunnille valtion talousarvion kautta. Toimenpide toteutetaan kustannusneutraalisti valtion ja kuntien välillä alentamalla laskennallisia valtionosuuksia vastaavalla määrällä. Kunnallisveron täydennyksen pohjaksi otetaan halutut kunnallisverotuksen vähennykset. Täydennys määräytyy jokaiselle kunnalle erikseen sen oman veroprosentin mukaan. Verovelvollisille vähennykset myönnetään entiseen tapaan. Yksittäinen kunta saa täysimääräisen täydennyksen niiden vähennysten osalta, jotka ovat täydennysjärjestelmän piirissä. Täydennyksestä säädetään verolainsäädännössä. Verotuloihin perustuvassa valtionosuuksien tasauksessa kunnallisveron täydennys rinnastetaan verotuloihin. Työryhmä on arvioinut kunnallisveron täydennysjärjestelmän vaikutuksia ja valtionosuusjärjestelmän muutosvaihtoehtoja seuraavilla kunnallisverotuksen vähennysvaihtoehdolla: Ansiotulovähennys Ansiotulovähennys ja eläketulovähennys Puhtaasta ansiotulosta tehtävät vähennykset 1,1 mrd. euroa 1,7 mrd. euroa 2,8 mrd. euroa Kuntien verotulopohjan vahvistamisesta kunnallisveron täydennyksellä aiheutuu ainakin seuraavat hyödyt nykymalliin verrattuna: 1) Nimellisen ja efektiivisen veroasteen ero kapenee, kun kunnallisveron täydennysmallissa tarkastellaan varsinaisen verotulon ja täydennyksen yhteismäärää ja täydennystä pidetään veronluontoisena eränä. Tämä lisää järjestelmän läpinäkyvyyttä. 2) Kuntien itsehallinto vahvistuu, kun kunnan tuloista suurempi osa on veroluontoista tuloa. Edellä mainittu hyöty kasvaa täydennyksen mukaan ja olisi suurin, jos kaikki vähennykset kompensoitaisiin. 3) Täydennysmallilla poistuu erillinen veroperustemuutosten kompensaatiotarve kunnille, jos valtio jatkossakin toteuttaa verokevennyksiä kunnallisverotuksessa. Samalla poistuu keskustelu siitä miten eri kompensaatiomenetelmät vaikuttavat kuntakohtaisesti. 5

7 Laskennallisten valtionosuuksien siirtämisestä kunnallisveron täydennyksiin aiheutuu mm. seuraavia ongelmia nykymalliin verrattuna: 1) Valtionosuuksien taso suhteessa valtionosuustehtävien laskennallisiin kustannuksiin turvataan lainsäädännössä indeksisäännöllä ja kustannusjaon tarkistussäännöllä. Kunnallisveron täydennykseen siirrettävä erä ei ole näiden kustannustenjakosäännösten piirissä, vaan muuttuu kunnallisveron vähennysten ja niihin kohdistuvien päätösten mukaan. Mallista riippuen kunnat menettäisivät valtionosuuksien indeksitarkistuksen vähenemisen seurauksena noin milj. euroa vuodessa (luku ei sisällä mahdollista kustannustenjaon tarkistuksen pienentymistä). Mikäli kunnallisveron täydennyksen lisäys olisi tätä pienempi, yhä suurempi osuus peruspalveluiden rahoituksesta jäisi kuntien vastuulle. 2) Valtionosuusprosenttien pienentyessä syntyy nykyistä useammin negatiivisia valtionosuuksia. Tämä ongelma esiintyy jo nykyisin opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuuksissa ja kasvaa eri vaihtoehdoissa täydennyksen määrän mukaan. Tähän tosin vaikuttaa minkälainen uusi valtionosuusmalli muutoin olisi. 3) Valtionosuusprosenttien alentuessa valtio voisi säätää kunnille uusia tehtäviä tai laajentaa entisiä tehtäviä nykyistä pienemmällä valtion rahoitusosuudella ja suuremmalla kuntien rahoitusosuudella. Tämä olisi ongelmallista Suomen ratifioimaan Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjaan sisältyvän rahoitusperusteen näkökulmasta, koska kunnille annettavat uudet tai laajentuvat tehtävät johtaisivat kunnallisverotuksen korotuspaineisiin. Tämän vuoksi kunnille annettaviin uusiin ja laajentuviin tehtäviin tulisi soveltaa kulloinkin voimassaolevasta valtionosuusprosentista poikkeavaa korkeampaa valtionosuusprosenttia. Vastaavasti valtionosuuksia voitaisiin vähentää, jos valtio tekee päätöksiä, joiden seurauksena kunnan tehtäviä voidaan hoitaa aikaisempaa edullisemmin. Kuntien rahoitusperiaatteen toteutuminen tulisi turvata peruspalveluohjelmassa. Kuntaliitto katsoo edellä todetusta poiketen, että valtion tulisi osoittaa uusille tai laajentuville tehtäville täysi rahoitus. Valtiovarainministeriö ei voi hyväksyä uusiin ja laajentuviin tehtäviin ehdotettua korotettua valtionosuusprosenttia, koska se muuttaisi valtion ja kuntien välistä kustannusten jakoa. 4) Palvelutarve- ja olosuhdetekijöiden painoarvo vähenee verotulojen täydennysmallin käyttöönoton myötä. 5) Kunnat menettävät tuloja nykyperusteisessa verotuloihin perustuvassa valtionosuuksien tasauksessa verotulojen täydennyksen käyttöönoton myötä. Tämä tulee hyvittää kunnille. 6

8 Valtionosuuksien yhdistäminen eli ns. yhden putken malli Ns. yhden putken malli tarkoittaa vaihtoehtoa, jossa hallinnonalakohtaisia valtionosuuksia yhdistetään nykyistä yksinkertaisemmaksi ja läpinäkyvämmäksi valtionosuusjärjestelmäksi. Laskennalliset kustannukset perustuvat, kuten nykyisinkin, hallinnonaloittaisiin valtionosuusperusteisiin, mutta lopputuloksena on yksi yhdistetty valtionosuus. Työryhmän käyttämään valtionosuuksien yhdistämisen rakennemalliin sisällytetään nykyinen sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuus kokonaisuudessaan, opetus- ja kulttuuritoimesta esi- ja perusopetus sekä jo nykyisin asukasperusteiset kirjasto- ja kulttuuritoimi sekä taiteen perusopetus. Kuntien vastuulla olevien esiopetuksen ja perusopetuksen valtionosuudet muutetaan 6 15 tai ikäluokkien asukasmäärään perustuviksi, budjetoidaan samaan pääluokkaan kuntien sosiaali- ja terveydenhuollon sekä mahdollisen yleisen valtionosuuden kanssa ja myönnetään sekä maksetaan tämän hallinnonalan pääluokasta vastaavan ministeriön päätöksellä kunnille. Samalla tavoin budjetoidaan, myönnetään ja maksetaan valtionosuudet yleistä kirjastoa, kuntien kulttuuritoimintaa sekä asukaskohtaisesti rahoitettavaa taiteen perusopetusta varten. Valtionosuuksien väheneminen otettaessa käyttöön kunnallisveron täydennys jo sinällään puoltaa sektorikohtaisten valtionosuuksien yhdistämistä. Yhdistetty valtionosuus vähentää niiden kuntien määrää, joiden valtionosuudet eri sektoreilla muodostuisivat verotuloihin perustuvan valtionosuuksien tasauksen ja kuntien rahoitusosuuksien vuoksi negatiivisiksi. Järjestelmä myös selkeytyisi ja yksinkertaistuisi, kun valtion tasolla yhdistettäisiin kolme erillisesti toimivaa järjestelmää, jotka kuntien näkökulmasta jo nykyään muodostavat yhden yleiskatteellisen ja käyttötarkoitussidonnaisuudesta vapaan järjestelmän. Lähtökohtaisesti valtionosuusjärjestelmän ohjausvaikutukset kuntiin eivät muuttuisi nykyiseen järjestelmään verrattuna. Väestön ikääntyminen ja muut toimintaympäristössä tapahtuvat muutokset puoltavat voimavarojen kokonaistarkastelua myös kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmässä. Yhden putken malliin liittyvän valtionosuuksien tuntuvan vähentämisen seurauksena valtionosuusjärjestelmän mahdollisuus ottaa huomioon kuntien erilaiset olosuhteet ja palvelutarpeet vähenisivät. Sosiaali- ja terveysministeriön mielestä mahdollisuudet sosiaaliturvan kokonaisvaltaiseen kehittämiseen, yhteensovittamiseen ja toteutukseen vaikeutuisivat, mikäli nykyinen sosiaali- ja terveysministeriön rahoitusvastuu irrotettaisiin sosiaali- ja terveysministeriön vastuulla olevasta sosiaaliturvan kokonaisuudesta. Tämä heikentäisi myös perustuslaissa turvattuja kansalaisten yhdenvertaisia mahdollisuuksia saada peruspalveluita. Vastuulliseen lainvalmisteluun liittyy kiinteästi myös taloudellisten vaikutusten arviointi ja rahoitusvastuu. Opetusministeriön mielestä opetus- ja kulttuuritoimen palvelujen järjestämisessä valtionosuuksien yhdistämisen ja uudistusehdotukseen liittyvän valtionosuuksien tuntuvan vähentämisen seurauksena valtionosuusjärjestelmän mahdollisuus ottaa huomioon kuntien erilaiset olosuhteet ja palvelutarpeet vähenisivät. Ikäluokkaan perustuva yksikköhintajärjestelmä ei enää tasaisi opetuksen järjestämisen oppilaskohtaisia kustannuseroja kuntien välillä. Molemmilla ministeriöillä on lisäksi eräitä muita varauksia. 7

9 Nykyinen järjestelmä, valtionosuudet erillisinä Kunnallisverotuksessa tehtävien vähennysten siirtäminen valtion rasitukseksi verotulojen täydennysjärjestelmän kautta vähentää sosiaali- ja terveydenhuollon sekä opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuuksia. Nykyjärjestelmän voisi kehittää niin, että siihen puitelain kirjauksen mukaisesti sisällytettäisiin tehtäväkohtaisen valtionosuusjärjestelmän yksinkertaistaminen. Sosiaali- ja terveydenhuollossa yksinkertaistaminen voisi toteuttaa siten, että valtionosuudet määräytyisivät pääasiallisesti ikäryhmäpohjaisina erikseen sosiaalitoimessa ja terveydenhuollossa. Tätä perustetta täydentäisi esimerkiksi huoltosuhde-, työttömyysja sairastuvuustekijän käyttäminen. Muista määräytymisperusteista luovuttaisiin. Yksinkertaistamisessa käytettäisiin lisäksi mahdollisuutta siirtää yleinen valtionosuus kokonaan tai osittain osaksi sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuusjärjestelmää. Edellä kuvattuja yksinkertaistamisen periaatteita olisi mahdollista soveltaa myös opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuusjärjestelmään myös vaihtoehdossa, jossa valtionosuusjärjestelmä jäisi nykyiseksi hallinnonaloittain eriytetyksi. Tällöin esimerkiksi perusopetuksen valtionosuusperusteet voitaisiin yhtenäistää niin, että valtionosuus määräytyisi pääsääntöisesti ikäluokittaisten yksikkökustannusten pohjalta. Opetusministeriön mielestä esi- ja perusopetuksen valtionosuusperusteet olisi säilytettävä oppilaskohtaisina siinä tapauksissa, että niiden rahoitus säilyy opetusministeriön hallinnonalalla. Nykyistä opetus- ja kulttuuritoimen oppilas- ja asukaskohtaisiin yksikköhintoihin perustuvaa rahoitusjärjestelmää on mahdollista yksinkertaistaa myös vaihtoehdossa, jossa oppilaskohtainen, suoraan koulutuksen järjestäjälle myönnetty rahoitus säilytetään. Kaikki valtionosuudet voidaan maksaa keskitetysti yhtenä kokonaisuutena vastaavasti kuin edellä kuvatussa valtionosuuksien yhdistämismallissa. Tämä yksinkertaistaisi ja selkiyttäisi valtionosuusjärjestelmää erityisesti kuntien kannalta. Tasausjärjestelmä Kunnallisveron täydennyksen sisältyminen tasaukseen nostaa euromääräistä tasausrajaa, mutta pienentää kuntien nettotuloja, mikäli tasausrajat pidettäisiin ennallaan. Jos täydennyksen määrä on 2,8 mrd. euroa, kuntien nettorahoitusasema heikentyy lähes 150 miljoonaa euroa. Tämä tulee hyvittää kunnille. Valtionosuuksien tasauksen painoarvon lisääminen edellyttäisi tulojen siirtoa muista rahoitusjärjestelmistä tasaukseen tarvittavan rahamäärän kattamiseksi. Lähtökohtaisesti tämä merkitsisi tehtäväkohtaisten valtionosuuksien vähentämistä, mutta myös muita rahoituskeinoja olisi selvitettävä. Siirto edellyttäisi muutoksia sekä tasausrajaan että tasausvähennysprosenttiin, jotta kuntien suhteellinen asema ei siirron seurauksena muuttuisi. 8

10 Yhdistymisen ja yhteistyön esteet Valtionosuusvähennyksiä aiheuttavat verotuloihin perustuva valtionosuuksien tasaus, yleisen valtionosuuden sekä sosiaali- ja terveydenhuollon syrjäisyyskerroin, lukion oppilasmääriin perustuvat yksikköhinnan korotukset sekä yksikköhinnan porrastusperusteena käytettävä asukastiheys. Työryhmän työn tässä vaiheessa ei ole käytettävissä korvaavia valtionosuusperusteita, joilla ongelma voitaisiin kokonaan poistaa. Työn jatkovaiheessa tulee hakea ratkaisut valtionosuusjärjestelmän kehittämiseksi siten, että se olisi nykyistä neutraalimpi kuntaliitostilanteissa esimerkiksi muuttamalla määräytymisperusteita euroa/asukas -pohjaisiksi syrjäisyyttä ja saaristoisuutta määriteltäessä. Samoin neutraalisuutta tulisi edistää kuntien tiivistäessä yhteistyötään, erityisesti kuntien perustaessa yhteisiä useamman toimipisteen lukioita. 9

11 SAMMANDRAG Komplettering av kommunalskatten Underlaget för kommunernas skatteintäkter förstärks genom att belasta staten med avdragen i kommunalbeskattningen. Detta genomförs genom att ta i bruk en komplettering av kommunalskatten som betalas till kommunerna via statsbudgeten. Åtgärden genomförs kostnadsneutralt mellan staten och kommunerna genom att sänka de kalkylerade statsandelarna med motsvarande belopp. Kompletteringen bestäms på basen av de önskade avdragen i kommunalbeskattningen och fastställs separat för varje kommun enligt respektive kommuns egen skatteprocent. De skattskyldiga beviljas avdrag såsom tidigare. En enskild kommun får kompletteringen till det fulla beloppet i fråga om de avdrag som berörs av kompletteringssystemet. Bestämmelser om kompletteringen ingår i skattelagstiftningen. Vid utjämningen av statsandelar som baserar sig på skatteintäkter jämställs kompletteringen av kommunalskatten med kommunernas skatteintäkter. Arbetsgruppen har bedömt inverkan av systemet för komplettering av kommunalskatten och alternativa ändringar av statsandelssystemet ifråga om följande alternativ för avdrag i kommunalbeskattningen. Förvärvsinkomstavdrag 1,1 mrd. euro Förvärvsinkomstavdrag och pensionsinkomstavdrag 1,7 mrd. euro Avdrag enbart från förvärvsinkomst 2,8 mrd. euro Om underlaget för kommunernas skatteintäkter förstärks genom komplettering av kommunalskatten, medförde detta åtminstone följande fördelar i jämförelse med nuvarande modell: 1) Differensen mellan den nominella och effektiva skattegraden minskar då man i modellen för komplettering av kommunalskatten granskar det sammanlagda beloppet av de egentliga skatteintäkterna och kompletteringen, och kompletteringen anses som ett belopp av skattenatur. Detta ökar systemets transparens. 2) Den kommunala självstyrelsen förstärks då en större andel av kommunernas intäkter är intäkter av skattenatur. Ovan nämnda nytta ökar enligt kompletteringen och skulle vara som störst om alla avdrag skulle kompenseras. 3) Med kompletteringsmodellen elimineras behovet av kompenseringar för ändringar i skattegrunden för kommunerna om staten även i fortsättningen genomför skattelättnader i kommunalbeskattningen. Samtidigt bortfaller diskussionen om vilken effekt olika kompensationsmetoder har för varje kommun. 10

12 Ersättandet av de kalkylerade statsandelarna med komplettering av kommunalskatten skulle medföra bl.a. följande problem i jämförelse med nuvarande modell: 1) Statsandelarnas nivå i relation till de kalkylerade kostnaderna för statsandelsuppgifter tryggas i lagstiftningen genom en indexklausul och bestämmelse om justering av kostnadsfördelningen. Det belopp som överförs till kompletteringen av kommunalskatten berörs inte av dessa bestämmelser om kostnadsfördelning utan ändras med kommunalskattesänkningar och de beslut som berör dem. Kommunerna skulle beroende på vilken modell som tillämpas förlora milj. euro per år som en följd av minskad indexjustering av statsandelarna (siffran inkluderar inte eventuell minskad kostnadsfördelningskontroll). Om ökningen av kommunalskattekompletteringen skulle vara mindre än denna, skulle en allt större andel av ansvaret för finansieringen av bastjänsterna falla på kommunen. 2) När statsandelsprocenten minskar uppstår negativa statsandelar oftare än vad nu är fallet. Detta problem förekommer redan nu ifråga om statsandelarna för undervisnings- och kulturväsendet och ökar för de olika alternativen allt efter kompletteringens storlek. På detta inverkar visserligen också hurdan den nya statsandelsmodellen i övrigt vore. 3) När statsandelsprocenten minskar kunde staten ålägga kommunerna nya uppgifter eller utvidga de tidigare uppgifterna med tillämpande av en mindre statlig finansieringsandel och en större kommunal finansieringsandel än vad fallet är i dag. Detta vore problematiskt med beaktande av den finansieringsgrund som ingår i den av Finland ratificerade stadgan om det lokala självstyret i Europa, då de nya eller utvidgade uppgifter som ges kommunerna skulle leda till tryck på en höjning av kommunalbeskattningen. På denna grund borde på de nya och utvidgade uppgifter som tilldelas kommunerna tillämpas en statsandelsprocent som är högre än den vid respektive tidpunkt gällande statsandelsprocenten. På motsvarande sätt kunde statsandelarna reduceras om staten fattar beslut som leder till att kommunens uppgifter kan skötas på ett förmånligare sätt än tidigare. Genomförandet av kommunernas finansieringsprincip borde tryggas i basserviceprogrammet. Avvikande från vad ovan anförts anser Kommunförbundet att staten för nya eller utvidgade uppgifter borde anvisa full finansiering. Finansministeriet kan inte godkänna förslaget om en höjd statsandelsprocent för nya och utvidgade uppgifter, då detta skulle ändra kostnadsfördelningen mellan stat och kommun. 4) Betydelsen av faktorer såsom servicebehov och miljö minskar i och med att modellen för komplettering av skatteintäkterna tillämpas. 5) Kommunerna förlorar inkomster vid utjämningen av nuvarande på skatteintäkter baserade utjämning av statsandelar i och med att komplettering av skatteintäkterna tas i bruk. Detta måste kommunerna få kompensation för. 11

13 Sammanslagning av statsandelar, s.k. envägsmodell Denna modell är ett alternativ där statsandelarna per förvaltningsgren sammanslås till ett enklare och mera transparent statsandelssystem. De kalkylerade kostnaderna baserar sig såsom nu på statsandelsgrunder per förvaltningsgren men slutresultatet är en enda sammanslagen statsandel. I den av arbetsgruppen använda strukturmodellen för sammanslagning av statsandelar ingår den nuvarande statsandelen för social- och hälsovård i sin helhet, av statsandelen för undervisnings- och kulturväsendet andelen för förundervisning och grundundervisning, samt grundundervisningen i konst och biblioteks- och kulturväsendet som redan nu baserar sig på antalet invånare. Statsandelarna för förundervisningen och grundundervisningen som är på kommunernas ansvar ändras så att de baserar sig på antalet invånare i åldersklassen 6 15 eller 6 16 år, budgeteras under samma huvudtitel som kommunernas social- och hälsovård och en eventuell allmän statsandel samt beviljas och utbetalas till kommunerna enligt beslut av det ministerium som ansvarar för denna förvaltningsgrens huvudtitel. På samma sätt budgeteras, beviljas och betalas statsandelarna för allmänna bibliotek, kommunernas kulturverksamhet samt grundundervisning i konst som finansieras enligt invånarantal. Om statsandelarna skärs ned när kompletteringen av kommunalskatten tas i bruk stöder detta redan i sig en sammanslagning av sektorspecifika statsandelar. En sammanslagen statsandel minskar antalet sådana kommuner vilkas statsandelar inom olika sektorer skulle bli negativa på grund av utjämningen av de skatteintäktsbaserade statsandelarna och kommunernas finansieringsandelar. Systemet skulle också bli klarare och enklare när man på statlig nivå skulle förena tre separat fungerande system som ur kommunernas synvinkel sett redan nu bildar ett allmänt täckande system, fritt från bindning till användningsändamål. I princip skulle effekterna av styrningen av statsandelssystemet inte ändras jämfört med det nuvarande systemet. Befolkningens åldrande och övriga förändringar i verksamhetsmiljön stöder en totalgranskning av resurserna även ifråga om kommunernas finansierings- och statsandelssystem. En följd av en kännbar reducering av statsandelarna enligt denna envägsmodell vore att statsandelssystemet hade mindre möjligheter att ta i beaktande det faktum att alla kommuner inte har likadana förhållanden och servicebehov. Social- och hälsovårdsministeriet anser att en övergripande utveckling, samordning och implementering av socialskyddet skulle bli svårare om social- och hälsovårdsministeriet nuvarande finansieringsansvar skulle lösgöras socialskyddshelheten som social- och hälsovårdsministeriet ansvarar för. Detta skulle också försvaga medborgarnas likvärdiga möjligheter att få bastjänster som tryggas i grundlagen. Med en ansvarskännande lagstiftning förknippas också en utvärdering av de ekonomiska verkningarna samt finansieringsansvar. Undervisningsministeriet anser att vid ordnandet av undervisnings- och kulturväsendets tjänster skulle en sammanslagning av statsandelar och en kännbar reducering av statsandelarna enligt reformförslaget ha till följd att statsandelssystemet hade mindre möjligheter att ta i beaktande kommunernas olikartade förhållanden och servicebehov. Det åldersklassbaserade enhetsprissystemet skulle inte längre utjämna de elevspecifika kostnadsskillnaderna mellan kommunerna när det gäller att ordna undervisning. Båda ministerierna har dessutom vissa andra reservationer. 12

14 Det nuvarande systemet, separata statsandelar Om staten belastas med avdragen i kommunalbeskattningen via systemet för komplettering av skatteintäkter reduceras härigenom statsandelarna för socialoch hälsovården och undervisnings- och kulturväsendet. Det nuvarande systemet kunde utvecklas så att det i enlighet med ramlagen skulle innefatta en förenkling av det uppgiftsspecifika statsandelssystemet. Inom social- och hälsovården kunde förenklingen genomföras så att statsandelarna huvudsakligen fastställs på basen av åldersgrupp separat för socialvården och hälsovården. Denna grund kompletteras genom att beakta faktorer som exempelvis försörjningsansvar, arbetslöshet och sjukdom. Övriga fastställelsegrunder slopas. I samband med förenklingen kunde dessutom utnyttjas möjligheten att den allmänna statsandelen helt eller delvis ingår i statsandelssystemet för social- och hälsovården. Ovan anförda principer för förenkling kunde även tillämpas ifråga om statsandelssystemet för undervisnings- och kulturväsendet, också i det alternativ där statsandelssystemet förblir samma som nu, dvs. differentierat per förvaltningsgren. Härvid kunde t.ex. grunderna för statsandelarna för grundundervisning förenhetligas så att statsandelen företrädesvis fastställs utgående från enhetskostnaderna per åldersklass. Undervisningsministeriet anser att statsandelsprinciperna för för/grundundervisningen borde bevaras som elevspecifika i de fall då finansieringen hålls inom undervisningsministeriets förvaltningsområde. Det nuvarande finansieringssystemet som baserar sig på undervisnings- och kulturväsendets elev- och invånarspecifika enhetskostnader, kan förenklas även i det alternativ som bibehåller den elevspecifika och direkt till utbildningsarrangören beviljade finansieringen. Alla statsandelar kan utbetalas centraliserat som en enda helhet på motsvarande sätt som i den ovan beskrivna modellen för sammanslagning av statsandelarna. Detta skulle göra statsandelssystemet enklare och mera transparent i synnerhet för kommunerna. Utjämningssystemet Om kompletteringen av kommunalskatten innefattas i utjämningen skulle detta höja utjämningsgränsen i euro men reducera kommunernas nettointäkter om utjämningsgränserna förblev oförändrade. Om kompletteringens belopp är 2,8 mrd euro, försämras kommunernas nettofinansiering med nästan 150 milj. euro. Detta måste kommunerna få kompensation för. En förutsättning för att utjämningen av statsandelarna skall få större vikt är att intäkter från andra finansieringssystem överförs för att täcka det erforderliga beloppet. I princip betyder detta en reducering av de uppgiftsspecifika statsandelarna men också andra finansieringssätt borde utredas. Sådan överföring förutsätter ändring av både utjämningsgränsen och procenten för utjämningsavdraget, så att kommunernas relativa ställning inte ändras som en följd av överföringen. 13

15 Hinder för sammanslagning och samarbete Anledning till reducering av statsandelarna ger en skatteintäktsbaserad utjämning av statsandelarna, fjärrortskriteriet ifråga om den allmänna statsandelen och social- och hälsovården, en förhöjning av det på antalet gymnasieelever baserade enhetspriset samt befolkningstätheten som används som differentieringsgrund för enhetspriset. Arbetsgruppen har i detta skede av arbetet inte tillgång till ersättande statsandelsgrunder varigenom problemet helt kunde elimineras. I fortsättningen måste man söka lösningar för att utveckla statsandelssystemet så att det blir mera neutralt än nu i samband med kommunsammanslagningar, t.ex. genom att ändra fastställelsegrunderna så att de baserar sig på euro/invånare vid definieringen av fjärrort och skärgårdsort. Likaså borde neutraliteten lyftas fram när kommunerna intensifierar sitt samarbete, i synnerhet när kommunerna grundar gymnasier gemensamma för flera verksamhetsområden. 14

16 1 JOHDANTO Sisäasiainministeriö asetti työryhmän selvittämään kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmän uudistamista. Työn perustana on hallituksen esitys kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta (puitelaki). Työryhmän on saatava työnsä valmiiksi ja esitettävä väliraporttinsa Työryhmän tausta-aineistona on käytetty sisäasiainministeriön asettaman Kuntien rahoitusjärjestelmän selvittämistä ja siihen liittyvien kuntien yhdistymisten esteiden poistamista varten asetun työryhmän raporttia (52/2006) asetetun työryhmän tehtävänä on selvittää ja tehdä esityksiä kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmän uudistamisesta perustuen hallituksen esitykseen kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta. Työryhmän tulee työssään ottaa huomioon lain eduskunnan käsittelyssä saama muoto. Työryhmän tulee valmistella esityksiään kunta- ja palvelurakenneuudistusta koskevan lain 11 :n linjausten toteuttamisesta. Työryhmän on tehtävä kaksi vaihtoehtoista esitystä koskien hallinnonaloittaisten valtionosuuksien mahdollista yhdistämistä: Toisessa valtionosuudet yhdistetään, toisessa ne pysyvät erillään kuten nykyisinkin. Mikäli on erityisiä syitä poiketa jonkin valtionosuusperusteen osalta valtionosuuksien yhdistämisestä, se voidaan toteuttaa molemmissa tapauksissa. Kummassakin ratkaisuehdotuksessa tulee toteuttaa tässä raportissa myöhemmin mainitut, toimeksiantoon kirjatut reunaehdot. Nämä reunaehdot huomioon ottaen työryhmä tekee esityksensä kunta- ja palvelurakenneuudistusta koskevan lain 11 :n toteuttamiseksi Työryhmän puheenjohtajana toimii ylijohtaja, osastopäällikkö Cay Sevón sisäasiainministeriö. Jäseninä ovat neuvotteleva virkamies Rainer Alanen sisäasiainministerö, hallitusneuvos Arto Sulonen sisäasiainministeriö, projektipäällikkö Reijo Vuorento sisäasiainministeriö, taloussuunnittelupäällikkö Matti Väisänen opetusministerö, suunnittelupäällikkö Kirsi Kangaspunta opetusministeriö, apulaisosastopäällikkö Olli Kerola sosiaali- ja terveysministeriö ja finanssineuvos Raimo Jämsén sosiaali- ja terveysministeriö, budjettineuvos Raija Koskinen valtiovarainministeriö ja hallitusneuvos Kirsi Seppälä valtiovarainministeriö sekä varatoimitusjohtaja Timo Kietäväinen, johtaja Martti Kallio ja johtaja Christel von Martens Suomen Kuntaliitto. Pysyvinä asiantuntijoina ovat neuvotteleva virkamies Tuomo Mäki valtiovarainministeriö, neuvotteleva virkamies Markku Nissinen sisäasiainministeriö sekä kehittämispäälliköt Jouko Heikkilä ja Mikael Enberg Suomen Kuntaliitto. Sihteerinä toimii ylitarkastaja Vesa Lappalainen sisäasiainministeriö. Työryhmä perusti kaksi alatyöryhmää. Laskenta-alatyöryhmä valmistelee työryhmän tarvitsemia laskelmia. Alatyöryhmän työhön osallistuvat neuvotteleva virkamies Markku Nissinen sisäasiainministeriö, finanssisihteeri Arto Salmela sosiaali- ja terveysministeriö, finanssisihteeri Timo Ertola opetusministeriö, neuvotteleva virkamies Tuomo Mäki valtiovarainministeriö, kehittämispäällikkö Jouko Heikkilä Suomen Kuntaliitto ja apulaisjohtaja Jarkko Jännes Tampereen yliopisto. Verotäydennystä pohtinut alatyöryhmä selvitteli täydennyksen toteuttamistapoja ja vaikutuksia. Alatyöryhmän työhön osallistuivat kehittämispäällikkö Mikael Enberg Suomen Kuntaliitto, hal- 15

17 litusneuvos Kirsi Seppälä valtiovarainministeriö, johtaja Christel von Martens Suomen Kuntaliitto, budjettineuvos Raija Koskinen valtiovarainministeriö, neuvotteleva virkamies Merja Taipalus valtiovarainministeriö ja verolakimies Tarja Tarkiainen Suomen Kuntaliitto. Lisäksi alatyöryhmä kuuli ylitarkastaja Ilkka Karjalaista verohallituksesta asiantuntijana. Työryhmässä on ollut kuultavana seuraava ulkopuolinen asiantuntija: Tutkimusjohtaja Antti Moisio Valtion taloudellisesta tutkimuskeskuksesta. Työryhmä kokoontui 17 kertaa ennen väliraportin luovuttamista. Työryhmä luovuttaa kunnioittavasti kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmän uudistamista koskevan väliraporttinsa sisäasiainministeriölle. Helsingissä 30. päivänä maaliskuuta Cay Sevón Rainer Alanen Arto Sulonen Reijo Vuorento Matti Väisänen Kirsi Kangaspunta Olli Kerola Raimo Jämsén Raija Koskinen Kirsi Seppälä Timo Kietäväinen Martti Kallio Christel von Martens Vesa Lappalainen 16

18 2 KUNTIEN VEROTULOPOHJAN VAHVISTAMINEN PARAS-hankkeen puitelain kirjaukset Kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain 11 :n mukaan kuntien rahoitusja valtionosuusjärjestelmää uudistetaan tavoitteena yksinkertainen ja läpinäkyvä järjestelmä. Uudistuksessa päätetään kuntien verotulopohjan vahvistamisesta siirtämällä verovähennyksiä valtion rasitukseksi. Verotuloihin perustuvan valtionosuuksien tasausjärjestelmän on oltava kustannusneutraali valtion ja kuntien taloudellisten suhteiden kannalta. Toimeksiannon kirjaukset Kuntien verotulopohja vahvistetaan siirtämällä kunnallisveron vähennyksiä valtion rasitukseksi. Kunnallisverotuksen vähennysten kunnallisverotuottoa vähentävä vaikutus korvataan kunnille kuntakohtaisesti kunnallisveron täydennyksenä. Muilta osin kuntien verotulopohja pidetään ennallaan. Työryhmä voi tehdä esityksen siitä, että jatkotyössä selvitetään mahdollisuudet vaihtoehtoisesta mallista muutoksen toteuttamiseksi. Selvityksessä otetaan huomioon kaikki kunnallisverotuksen puhtaasta ansiotulosta tehtävät vähennykset. Tällöin täydennyksen määräksi tulee noin 2,8 mrd. euroa (vuoden 2005 taso). Vaihtoehtoisesti työryhmän tulee selvittää osittain tehtävää siirtoa. Työryhmä voi esittää myös vaiheittaista siirtoa. Työryhmän tulee tehdä siirtoa koskevat esityksensä siten, että ne toteutuvat voimaantulovuonna kustannusneutraalisti valtion ja kuntien välillä. Työryhmän tulee ottaa lähtökohdaksi, että valtion maksettavaksi siirtyvää rahoituserää vastaava summa vähennetään kuntien käyttötalouden valtionosuuksista. Kuntien verotulopohjassa olevat erot on otettava huomioon. 2.1 Kunnallisveron täydennys Työryhmässä esillä olleet mallit Tässä kuntien rahoitusjärjestelmää arvioivassa jatkotyössä on ollut esillä lähinnä kaksi vaihtoehtoista tapaa siirtää kunnallisverotuksen vähennyksistä aiheutuvaa rasitusta kunnilta valtiolle. Näitä ovat jo edellisessä rahoitustyöryhmässä esillä ollut verotulojen täydennysmalli, jossa verovähennyksiä tai osaa niistä vastaava määrä maksettaisiin kunnille valtion määrärahana ja ns. tilitysmalli, jossa tarvittavat toimenpiteet verosaajien kesken toteutettaisiin verohallinnossa veronsaajien osuuksia verotuloista tilitettäessä. Molemmissa vaihtoehdoissa on lähdetty siitä, ettei veronmaksajien asema muutu. Kolmantena vaihtoehtona on ollut vähennysten aito siirtäminen verojärjestelmässä kunnallisverotuksesta valtionverotukseen. Tällainen muutos ei olisi käytännössä mahdollinen ilman, että siitä aiheutuisi huomattavia muutoksia verovelvollisten asemaan. Tämä johtuu vähennysjärjestelmälle asetetuista monista eri tavoitteista, jotka liittyvät mm. verokynnykseen ja työn kannustavuuden varmistamiseen. Tällainen uudistus siis 17

19 edellyttäisi tuloverojärjestelmän perusrakenteiden kokonaistarkastelua samaan tapaan kuin ns. kokonaisverouudistuksessa tai pääomaverouudistuksessa. Tällaiseen kokonaisvaltaiseen tarkasteluun ei ole tämän hankkeen yhteydessä mahdollisuuksia. Työryhmän lähempään tarkasteluun jääneet kunnallisveron täydennysmalli ja tilitysmalli eivät eroa toisistaan taloudellisilta vaikutuksiltaan. Tältä kannalta ratkaisevaa on, kuinka suuri osa vähennyksistä otetaan tarkastelun piiriin. Keskustelun kohteeksi onkin jäänyt lähinnä se, miten nämä mallit toteuttavat perustuslain 83 :n edellyttämän budjettiperiaatteen ja voisiko tilitysmalli antaa täydennysmallia paremmat edellytykset mahdollisimman ajantasaisten tietojen käyttämiselle. Molemmissa malleissa valtion ja kuntien välinen kustannusneutraalisuus toteutettaisiin voimaantulovuonna vähentämällä kuntien valtionosuuksia täydennystä vastaavalla määrällä. Tämän jälkeen valtionosuusjärjestelmä ja kunnallisveron täydennys kehittyisivät toisistaan erillisinä. Jos niiden halutaan tavalla tai toisella tämän jälkeen seuraavan toisiaan, asiasta on tehtävä erillinen poliittinen päätös. Työryhmä on päätynyt ehdottamaan kunnallisveron täydennysmallia perustuslakiin perustuvien budjetin täydellisyys- ja bruttoperiaatteiden toteutumisen varmistamiseksi. Täydellisyysperiaatteen mukaan kaikki valtion tulot ja menot on otettava budjettiin ja bruttoperiaatteen mukaan ne on merkittävä toisistaan vähentämättöminä. Näillä periaatteilla suojataan eduskunnan budjettivaltaa. Mallissa olisi mahdollista käyttää mahdollisimman ajantasaisia tietoja käyttämällä ENJAK-järjestelmää eli ennakkoperinnässä kertyviä veroja koskevan jakojärjestelmän tietopohjaa. Vähennyksistä aiheutuva täydennys ja kullekin kunnalle kuuluva osuus siitä vahvistettaisiin verotuksen valmistumisen jälkeen tehtävissä tarkistuksissa. Kunnallisveron täydennysmallin kuvaus Kunnallisveron täydennysmallissa sen piirissä olevat verovähennykset luettaisiin verovelvollisten hyväksi entiseen tapaan. Heidän kannaltaan vähennykset voisivat pysyä joko ennallaan tai niihin voitaisiin tehdä muutoksia ilman, että kuntien veronsaajaasema tämän vuoksi muuttuisi. Veronmaksajilta kertyisi kunnille kuten tähänkin asti kunnallisverotuksen vähennyksillä vähennetty määrä. Valtion verokertymään uusi järjestelmä ei myöskään vaikuttaisi, vaan valtionverotuksen vähennykset tehtäisiin entiseen tapaan. Lisäksi molempien veronsaajien osuuksia pienentäisivät edelleen verosta tehtävät vähennykset niistä erikseen säädettyjen periaatteiden mukaisesti. Kunnallisveron täydennysmallin piiriin voitaisiin valita periaatteessa joko kaikki tai haluttu osa kunnallisverotuksen vähennyksistä. Verojärjestelmän kannalta tarkastelun ulkopuolelle tulisi kuitenkin jättää ns. luonnolliset vähennykset, joilla pyritään toteuttamaan nettotulon verotuksen periaate. Valtion kustannusrasitukseksi siirtyvä erä voitaisiin laskea kunnittain ja se maksettaisiin kullekin kunnalle kunnallisveron täydennyksenä. Jokaisen kunnan saama erä määräytyisi sen oman veroprosentin mukaan. Näin ollen kunkin kunnan verokertymä olisi täsmälleen sama kuin jos vähennystä tai vähennyksiä ei lainkaan olisi myönnetty. Teknisesti kunnallisveron täydennys voitaisiin toteuttaa verojen tilitysjärjestelmän rinnalla, mutta kuitenkin sillä tavoin tilityksistä erillisenä, etteivät veronsaajien verotulot ja kunnallisveron täydennys sekoittuisi keskenään. Tämän tapaisia järjestelyjä on jo nyt käytössä matalapalkka- ja varustamotukijärjestelyissä. Kunnallisveron kuntakohtaisten täydennysten yhteismäärä olisi samalla pohja val- 18

20 tion vastaavalle menolle. Sitä varten otettaisiin käyttöön uusi menomomentti, josta kunnallisveron täydennys maksettaisiin. Tätä menoerää varten tarvittava laskentatyö voitaisiin kokonaisuudessaan hoitaa valtiovarainministeriössä ja verohallinnossa. Järjestelmässä pyrittäisiin käyttämään mahdollisimman ajantasaista tietoa. Lopulliset verotiedot saadaan kuitenkin vasta verotuksen valmistuttua eli verovuotta seuraavan vuoden lokakuussa. Reaaliaikaisempaan tietoon päästäisiin käyttämällä ENJAKjärjestelmää eli soveltamalla kunnallisveron täydennykseen samoja periaatteita kuin jaettaessa ennakkoperinnässä kertyviä veroja eri veronsaajille. Tämä tarkoittaisi sitä, että veroperusteiden ja kunnan veroprosentin muutokset voitaisiin ottaa veronsaajaryhmittäin huomioon. Tämän arvion mukainen kunnallisveron täydennysten yhteismäärä otettaisiin kunkin vuoden budjettiin arviomäärärahaksi. Kuvio 1: Kunnallisveron täydennysmalli Arvio tehtäisiin verohallinnon ylläpitämän henkilöverotuksen suunnittelumallin eli HVS:n avulla. Mallin tarkkuus riittää veronsaajaryhmittäisten verotulo-osuuksien laskemiseen, mutta kuntakohtaiseen laskentaan mallin otos ei ole riittävä. Siten kunnittaiset prosenttiosuudet perustuisivat tiedossa oleviin päättyneen verotuksen tietoihin, kunnan tuloveroprosenttiin ja asukasluvun muutoksiin kuten nykyisin yksittäisten kuntien jako-osuuksien laskennassa. Kunta saisi oman jako-osuutensa mukaisen osan sekä kertyvistä ennakkoveroista että budjettiin kunnallisveron täydennystä varten otetusta arviomäärärahasta. Verotulojen tilitysjärjestelmässä verot tilitetään veronsaajille joka kuukausi. Myös kunnallisveron täydennys voitaisiin tilittää kuukausittain. Lopullinen kunnallisveron täydennys vuodelta 2009 olisi mukaan otettavien, vuoden 2009 lopullisen verotuksen vähennysten mukaisesti laskettu määrä. Aiemmin ar- 19