Hallinto-oikeuden oikeuskäytäntöä tuulivoimaloiden lupa-asioissa Yleistä Valitusoikeutta koskevat maankäyttö- ja rakennuslain (MRL) säännökset

Transkriptio

1 Hallinto-oikeuden oikeuskäytäntöä tuulivoimaloiden lupa-asioissa (Vaikka em. otsikko, uudemman oikeuskäytännön vähäisyyden vuoksi aihetta on seuraavassa tarkasteltu vähän laajemmin) Yleistä Tuulivoimaloiden koot ja tehot ovat jatkuvassa kasvussa. Suurimpien voimalaitosyksiköiden kokonaiskorkeus (tornin korkeus + roottorin lapa yläasennossa) ylittää jopa 200 metriä. Tuulivoimarakentaminen on aikaisemmin paljolti keskittynyt maisemallisesti herkälle meren rannikko- ja saaristoalueelle. Vasta viime aikoina myös sisämaahan sijoittuvat hankkeet ovat yleistyneet. Tuulivoimaloiden sijoittuminen sekä voimaloiden moninaiset ja laajalle ulottuvat ympäristövaikutukset ovat johtaneet siihen, että valituskynnys niitä koskevissa lupa-asioissa on ylittynyt lähes säännönmukaisesti. Valituksille on tunnusomaista, että voimalan visuaalisen vaikutusalueen piirissä oleva laaja henkilöjoukko katsoo olevansa oikeutettu valittamiseen. Tämän vuoksi tuulivoimaloita koskevat valitukset on hallintotuomioistuimissa muihin MRL:n mukaisiin lupa-asioihin verrattuna jätetty selvästi useammin tutkimatta valitusoikeuden puuttumisen vuoksi. Valitusoikeutta koskevat maankäyttö- ja rakennuslain (MRL) säännökset Rakennus- ja toimenpidelupapäätös, MRL 192 Valitusoikeus on: 1) viereisen tai vastapäätä olevan alueen omistajalla ja haltijalla, 2) sellaisen kiinteistön omistajalla ja haltijalla, jonka rakentamiseen tai muuhun käyttämiseen päätös voi olennaisesti vaikuttaa, 3) sillä, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa 4) kunnalla. Poikkeamispäätös ja suunnittelutarveratkaisu; MRL 193 Edellisten lisäksi valitusoikeus laajenee seuraaviin tahoihin: 5) sillä, jonka asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin hanke saattaa huomattavasti vaikuttaa, 6) naapurikunnalla, jonka maankäytön suunnitteluun päätös vaikuttaa, 7) toimialueellaan sellaisella rekisteröidyllä yhdistyksellä, jonka tarkoituksena on luonnon tai ympäristönsuojelun tai kulttuuriarvojen suojelun edistäminen taikka elinympäristön laatuun muutoin vaikuttaminen, 8) elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella sekä 9) muulla viranomaisella toimialaansa kuuluvissa asioissa. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan valitusoikeus rakennus- tai toimenpidelupa-asiassa voi perustua myös siihen, että mainittu lupa on myönnetty ilman tarvittavaa poikkeamispäätöstä tai suunnittelutarveratkaisua. Mikäli tällainen lupa olisi tarvittu, valitusoikeus määräytyy MRL 193 :n mukaan.

2 Yleistä valitusoikeudesta rakentamisen ympäristövaikutusten perusteella Valituskynnys MRL:n mukaisessa lupa-asiassa ylittyy helposti silloin, kun kysymys on hankkeesta, johon tunnusomaisesti liittyy haitallisia ympäristövaikutuksia. Tällaisia hankkeita ovat esim. suuret maatalouden tuotantorakennukset, etenkin sikalat. Valitusperusteet eivät tällöin useinkaan kohdistu rakennuksen rakentamiseen sinänsä, vaan siihen toimintaan, jota rakennuksessa tullaan harjoittamaan. Valitusperusteina esimerkiksi teollisuus- tai maatalousrakennukselle myönnetystä rakennusluvasta saattavat olla kysymyksessä olevaan toimintaan tyypillisesti liittyvät melu-, pöly- ja hajuhaitat. Valitusoikeutta MRL:n mukaisessa lupa-asiassa arvioidaan ensisijaisesti hankkeen maankäytöllisten vaikutusten perusteella. Varsinaisesta toiminnasta mahdollisesti aiheutuvat, ympäristöön kohdistuvat vaikutukset eivät oikeuskäytännön mukaan yleensä perusta valitusoikeutta. Nämä seikat ratkaistaan mm. ympäristönsuojelu-, terveydensuojelu- tai naapuruussuhdelain mukaisessa järjestyksessä. (esimerkki: liikehuoneisto muutetaan olutpubiksi; mahdollinen melu, asiakkaiden aiheuttamat häiriöt yms. eivät yleensä voi olla MRL:n mukaisen valitusoikeuden perusteena) Tuulivoimala on kuitenkin valitusoikeuden suhteen jossain määrin erityistapaus. Tuulivoimala rakennetaan sähköntuotantoa varten. Tähän sen ainoaan käyttötarkoitukseen liittyy voimalan roottorin pyöriminen, josta syntyy väistämättä ääntä (verrokki: kuplahalli, jonka pystyssä pysymisen edellytyksenä on äänekäs puhallin). Ainakaan toistaiseksi ei ole olemassa teknistä ratkaisua, jolla tämä äänihaitta voitaisiin poistaa. Tuulivoimalaa, jonka kokonaiskorkeus voi ylittää 200 metriä, ei ole mahdollista suurimittakaavaista teollisuusympäristöä lukuun ottamatta sopeuttaa oikeastaan minkäänlaiseen maisemaan. Voimalan roottorin lapojen pyörivä liike korostaa tuulivoimalan näkyvyyttä ja saattaa myös aiheuttaa haitallista valon ja varjon vilkkumista. Kysymys on näin ollen rakennuksesta, johon sen ominaisuuksien perusteella liittyy erityisiä, ympäristöön suhteellisen laajallekin ulottuvia vaikutuksia. Tuulivoimalaan liittyvät ympäristöön ulottuvat vaikutukset Maisemavaikutus Tuulivoimarakentamisen merkittävimmät ja laajimmalle ulottuvat vaikutukset kohdistuvat maisemaan. Selkeällä säällä keskisuuren tuulivoimalan torni ja roottorin lavat voidaan erottaa 5-10 kilometrin etäisyydellä tuulivoimalasta. Pohjoismaisissa selvityksissä tuulivoimalan maisemaa hallitseva ulottuvuus on arvioitu alueeksi, joka ulottuu 10 kertaa tornin korkeudesta aina kolmen kilometrin etäisyydelle asti. Melu Tuulivoimalan aiheuttama ääni muodostuu sen roottorin lapojen aerodynaamisesta äänestä sekä voimalan koneiston käynti äänestä. Lapojen pyörimisestä aiheutuva ääni on yleensä haittavaikutustensa vuoksi merkittävämpi. Äänen leviäminen ympäristöön riippuu suuresti maaston pinnanmuodoista, kasvillisuudesta ja sääoloista. Taustaääni, kuten tuulen tai aaltojen tuottama kohina vaikuttaa voimalan käyntiäänen kuuluvuuteen ja sen synnyttämään häiriövaikutukseen. Keskeisin meluntorjuntakeino haittavaikutusten estämiseen ja minimoimiseen on riittävä etäisyys tuulivoimalan ja melusta häiriintyvän kohteen välillä.

3 Välkevaikutus Suhteellisen laaja ulottuvuus saattaa myös olla voimalan roottorin pyörimisestä aiheutuvalla häiritsevällä valon ja varjon vilkkumisella eli välkevaikutuksella. Vaikutus syntyy auringon paistaessa tuulivoimalan takaa. Liikkuva varjo voi ulottua jopa 1-3 kilometrin etäisyydelle voimalasta. Koska välkevaikutusta suuremmilla etäisyyksillä esiintyy yleensä vain muutamia kymmeniä tunteja vuodessa, tuulivoimala voidaan ohjelmoida pysähtymään täksi ajaksi. Muita vaikutuksia Tuulivoimaloilla saattaa olla vaikutuksia alueen luonnonarvoihin. Tällaisia vaikutuksia on arvioitu olevan ainakin alueen linnustoon, lepakoihin ja muihinkin eliölajeihin sekä merelle rakennettaessa jopa vedenalaiseen luontoon. Lisäksi voimalan roottorista saattaa irtoa lunta ja jäätä, josta voi aiheutua vaaraa turvallisuudelle. Valitusoikeuden arviointia tuulivoimaloita koskevissa lupa-asioissa Yleisesti voi todeta, että valitusoikeus on riippuvainen tuulivoimalan rakentamisen tosiasiallisesta vaikutuksesta muutoksenhakijan kiinteistön rakentamiseen tai käyttöön. Kysymys olennaisista vaikutuksista ratkaistaan yksittäistapauksittain. Rakentamisen välilliset ja luonteeltaan epäsuorat vaikutukset eivät yleensä ole riittäneet valitusoikeuden perusteeksi. Tuulivoimalan rakennuspaikkaan nähden viereisen tai vastapäätä olevan alueen omistajalla ja haltijalla on tietysti valitusoikeus eikä tämän tahon määrittämisessä ole yleensä suurempia vaikeuksia. Usein tuulivoimalan rakennuspaikkana on muutaman tuhannen neliön vuokra-alue. Mikäli tämä vuokra-alue on rajattu keskelle vuokraajan suurta kiinteistöä, tämän kiinteistön rajanaapureiden valitusoikeus riippuu vuokra-alueen etäisyydestä naapurikiinteistöjen rajoista. Tuulivoimalan haitalliseksi koetut maisemavaikutukset eivät yleensä voi olla valitusoikeuden perusteena. (Ks. KHO 2013:85, järvinäkymän muutos ei ollut asumiseen tai muihin oloihin huomattavasti vaikuttava seikka eikä vaikuttanut huomattavasti valittajien oikeuteen tai etuun; koskee tosin ihan muuta rakentamista ) Poikkeuksena saattaa olla tilanne, jossa tuulivoimalan lähiympäristöllä on erityisiä maisema-arvoja (esim. valtakunnallisesti arvokas maisema-alue). Valittajana tällöin olisi todennäköisimmin ELY-keskus tai muu viranomainen, jonka toimialaan asia kuuluu. Keskeisin tuulivoimalaan liittyvä ympäristöön ulottuva vaikutus, jonka oikeuskäytännössä on katsottu perustavan valitusoikeuden, on tuulivoimalan melupäästö. Meluvaikutuksen ulottuvuuden selvittämisessä on olennaista asianmukainen meluselvitys, joka on liitettävä lupahakemukseen. Hallinto-oikeuden ratkaisemien lupa-asioiden perusteella melutason mittaus- ja mallinnusmenetelmät ovat olleet kovin erilaisia ja meluselvitykset yleensäkin hyvin eritasoisia. Usein suunnittelutarveratkaisua tai poikkeamislupaa koskeviin hakemuksiin on liitetty melko yleispiirteinen meluselvitys, jossa ei välttämättä vielä ole yksilöity rakennettavaa voimalatyyppiä. Tällöin on viimeistään rakennuslupahakemuksessa esitettävä juuri ko. voimalatyyppiä koskeva meluselvitys. Ympäristöministeriö on äskettäin julkaissut kolme ohjetta, jotka koskevat tuulivoimaloi-

4 den melun mallintamista (2/2014), Tuulivoimaloiden melupäästön todentamista mittaamalla (3/2014) ja Tuulivoimaloiden melutason mittaaminen altistuvassa kohteessa (4/2014). Ohjeet ovat tulleet voimaan Merkittävänä ongelmana valitusoikeutta arvioitaessa on ollut sen melutason arvon määrittäminen, jonka voidaan katsoa vaikuttavan olennaisesti valittajan kiinteistön käyttämiseen ja rakentamiseen, välittömästi valittajien oikeuteen ja etuun taikka huomattavasti asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin. Sama ongelma tulee esille tietysti myös luvan myöntämisen edellytyksiä ratkaistaessa. Melutason ohjearvot, jotka oikeuskäytännössä on yleisesti hyväksytty kaavoituksessa ja rakentamisessa noudatettavaksi, ovat jo suhteellisen iäkkään valtioneuvoston asetuksen (993/1992) mukaiset arvot. Päätöksen mukaan asumiseen käytettävillä alueilla ja taajamien välittömässä läheisyydessä on ohjeena, että melutaso ei saa ylittää ulkona melun A- painotetun ekvivalenttitason (LAeq) päiväohjearvoa (klo 7-22) 55 db eikä yöohjearvoa (klo 22-7) 50 db. Uusilla alueilla on melutason yöohje arvo kuitenkin 45 db. Lomaasumiseen käytettävillä alueilla päiväohjearvo on 45 db ja yöohjearvo 40 db. Ympäristöministeriö on antanut julkaisussa Tuulivoimarakentamisen suunnittelu 4/2012 tuulivoimalan melun suunnitteluohjearvoja. Nämä arvot ovat 5-10 db tiukempia kuin asetuksen 993/1992 mukaiset ohjearvot. Oikeuskäytännössä näitä arvoja ei ole kuitenkaan ainakaan vielä sovellettu. Tuulivoimarakentamisen ulkomelutasoa koskevista suunnitteluohjearvoista on valmisteilla valtioneuvoston asetus, jonka on tarkoitus tulla voimaan syksyllä On ilmeistä, että melumittauksia ja -mallinnoksia koskeva ohjeistus sekä nimenomaan tuulivoimalan melutason ohjearvoja koskeva asetus ratkaisevat monta ongelmaa. Melua koskevat selvitykset yhdenmukaistuvat ja melutason ohjearvojen perusteella on mahdollista ratkaista voimaloiden sijoittamisen edellytykset mm. olevaan asutukseen nähden. Valitusoikeuden ei ole oikeuskäytännössä yleensä katsottu syntyneen pelkän voimalan roottorin välkevaikutuksen perusteella, koska sen vuosittainen kesto on yleensä lyhyt ja se on teknisin keinoin hallittavissa. Valitusoikeuden perusteeksi on myös usein esitetty linnusto- tai luontoarvoja. Tällöin valittajana on tyypillisesti paikallinen luonnonsuojelu- yms. yhdistys, jolla on valitusoikeus poikkeamispäätöksestä tai suunnittelutarveratkaisusta. Myös turvallisuuteen liittyvät seikat eli lähinnä voimalan roottorin siivistä irtoava lumi ja jää on joskus olleet valituksissa valitusoikeuden perusteena. Valitusoikeus näissä tapauksissa yleensä syntyy jo naapuruudenkin perusteella. Tienpitäjälläkin saattaa olla valitusoikeus, jos voimala sijoitetaan tien läheisyyteen. Tuulivoimaloiden vaikutuksista puolustusvoimien ja muihin tutkiin ks. jäljempänä oleva ThaO:n ratkaisu.

5 THaO nro 13/0089/1 (lainvoimainen) Rakennusluvat oli myönnetty kahdelle Paraisten Korppoon saarella sijaitsevalle 2 MW:n ja kokonaiskorkeudeltaan 123 m:n voimalalle. Hakija luopui sittemmin toisen voimalan rakentamisesta. Lupapäätöksestä valittivat lähialueen kiinteistön omistajat sekä Ilmatieteen laitos. Hallinto-oikeus katsoi, että valittajilla, joiden kiinteistöjen rajojen etäisyys voimalan rakennuspaikan muodostavaan vuokra-alueeseen oli vähimmillään noin 700 m, ei ollut valitusoikeutta. Lähimpinä olleiden kiinteistöjen ja voimalan rakennuspaikan väliin jäi lisäksi tie tai muiden kiinteistöjen palstoja. Sen sijaan valittajalla, jonka kiinteistöön kuuluva palsta sijaitsi voimalan vuokra-alueesta noin 350 m:n etäisyydellä, oli valitusoikeus. Tässäkin tapauksessa keskeinen tuulivoimalan vaikutus, jonka on katsottu perustaneen valitusoikeuden varsinaisia naapureita laajemmalle, oli voimalan melupäästö. Ilmatieteen laitoksen säätutka sijaitsi rakennuspaikasta noin 4,4 km:n etäisyydellä. Laitos esitti kansainvälisiin tutkimuksiin perustuvaa selvitystä siitä, että voimalalla saattaa olla haitallisia vaikutuksia säätutkan toimintaan. Luvanhakija ei ollut esittänyt tästä asiasta mitään selvityksiä. Ilmatieteen laitoksella katsottiin olevan valitusoikeus. Tämä on erikoistapaus, mutta osoittaa, että valitusoikeus voi joskus olla kaukanakin voimalasta sijaitsevalla taholla. ThaO nro 13/0276/1 (haettu valituslupaa KHO:lta) Suunnittelutarveratkaisu oli myönnetty yhdelle noin 3 MW:n ja kokonaiskorkeudeltaan 195 m:n voimalalle Taivassalon kuntaan. Hallinto-oikeus katsoi, että valittajilla, joiden kiinteistöjen rajojen etäisyys voimalan rakennuspaikan muodostavaan vuokra-alueeseen oli vähimmillään 970 m ja kiinteistöillä olevien vapaa-ajan asuntojen runsas kilometri, ei ollut valitusoikeutta. ThaO nro 13/0277/1 (haettu valituslupaa KHO:lta) Rakennusluvat oli myönnetty neljälle 2,4 MW:n ja kokonaiskorkeudeltaan noin 180 m:n voimalalle Uuteenkaupunkiin. Hallinto-oikeus katsoi, että valittajalla, jonka kiinteistön rajan etäisyys lähimmän voimalan rakennuspaikan muodostavaan vuokra-alueeseen oli vähimmillään 500 m ja kiinteistöllä olevan asuinrakennuksen 630 m, oli valitusoikeus.