Aalto-yliopiston teknillinen korkeakoulu Insinööritieteiden ja arkkitehtuurin tiedekunta TULVAVAHINKOJEN ESTÄMINEN: TULVANTORJUNTASUUNNITELMISTA

Transkriptio

1 Aalto-yliopiston teknillinen korkeakoulu Insinööritieteiden ja arkkitehtuurin tiedekunta TULVAVAHINKOJEN ESTÄMINEN: TULVANTORJUNTASUUNNITELMISTA TULVARISKIEN HALLINTASUUNNITELMIIN Antti Parjanne Diplomityö, joka on jätetty opinnäytetyönä tarkastettavaksi Espoossa Työn valvoja: Professori Harri Koivusalo Työn ohjaaja: DI Mikko Huokuna, SYKE

2

3 ALKUSANAT Tämä diplomityö on tehty opinnäytetyöksi Aalto-yliopiston teknillisen korkeakoulun insinööritieteiden ja arkkitehtuurin tiedekunnan, yhdyskunta- ja ympäristötekniikan laitoksen, vesitalouden ja vesirakentamisen laboratorioon, jossa työn valvojana on toiminut professori Harri Koivusalo. Työ on toteutettu Suomen ympäristökeskuksen vesikeskuksen vesivarayksikössä diplomi-insinööri Mikko Huokunan ohjauksessa. Työn ovat rahoittaneet Maa- ja metsätalousministeriö sekä Suomen ympäristökeskus. Haluan kiittää TKK:n henkilökuntaa, SYKEn Vesikeskuksen väkeä ja kaikkia muita diplomityöni valmistumisessa avuksi olleita henkilöitä. Lopuksi kiitos ystäville, vanhemmille ja Lauralle saamastani tuesta, mutta myös siitä, ettei elämä ole pyörinyt pelkästään töiden ja diplomityön ympärillä, vaikka välillä siltä olisikin tuntunut. Espoossa 1. kesäkuuta 2010 Antti Parjanne

4

5 AALTO-YLIOPISTON TEKNILLINEN KORKEAKOULU Insinööritieteiden ja arkkitehtuurin tiedekunta Tekijä: Antti Parjanne DIPLOMITYÖN TIIVISTELMÄ Diplomityö: Tulvavahinkojen estäminen: tulvien torjuntasuunnitelmista tulvariskien hallintasuunnitelmiin Päivämäärä: 1. kesäkuuta 2010 Sivumäärä: 111 Professuuri: Vesitalous ja vesirakennus Koodi: Yhd-12 Valvoja: Ohjaaja: Professori Harri Koivusalo Diplomi-insinööri Mikko Huokuna, SYKE Avainsanat: Tulva, tulvariskien hallintasuunnitelma, tulvariski, tulvadirektiivi, tulvan torjunta, tulvantorjunnan toimintasuunnitelma Vuonna 2007 voimaan astunut EU:n direktiivi tulvariskien arvioinnista ja hallinnasta (tulvadirektiivi) määrää jäsenmaat tekemään tulvariskien alustavan arvioinnin, laatimaan tällä perusteella mahdollisesti merkittäviksi tulvariskialueiksi todetuilta alueilta tulvavaaraja tulvariskikartat sekä tulvariskien hallintasuunnitelmat. Tulvadirektiivin mukaan alustava arviointi on oltava valmiina , tulvavaara- ja tulvariskikarttojen ja tulvariskien hallintasuunnitelmien mennessä. Suomessa tulvadirektiivi pannaan toimeen lailla ja tätä täydentävällä asetuksella tulvariskien hallinnasta. Lain ja asetuksen tavoitteena on vähentää tulvariskejä, ehkäistä ja lieventää tulvia sekä parantaa tulviin varautumista. Tulvariskien hallintasuunnitelmat laaditaan Suomessa vesistöalueittain niille vesistöille, joiden alueella on alustavassa arvioinnissa todettu merkittäviä tulvariskialueita. Hallintasuunnitelmissa esitettävistä tiedoista säädetään tulvariskien hallinnasta annetavan asetuksen liitteessä. Tässä työssä tutkittiin, miten tulvadirektiivin velvoitteet vaikuttavat olemassa olevaan tulvariskien hallinnan suunnitteluun Suomessa ja miten olemassa olevien suunnitelmien tietoja voitaisiin hyödyntää hallintasuunnitelmien laadinnassa. Työssä on selvitetty tulvariskien hallinnan nykytilaa, tulvariskilain ja -asetuksen vaikutusta siihen sekä hallintasuunnitelmien sisältöä kirjallisuuskatsauksen perusteella. Dokumenttianalyysin perusteella tässä työssä päädyttiin ehdottamaan tulvantorjunnan toimintasuunnitelmien korvaamista jatkossa hallintasuunnitelmilla. Muut suunnitelmatyypit säilyisivät nykyisellään. Hallintasuunnitelmiin sisällytettäisiin tulvantorjunnan toimintasuunnitelmien tiedot ja ne toimisivat vesistön tulvariskien hallintaa koordinoivina teoksina. Kansallisena pilottihankkeena laaditusta Kokemäenjoen vesistön tulvariskien hallintasuunnitelmasta saatujen kokemuksien perusteella on voitu lisäksi tunnistaa mahdolliset tarkempaa ohjeistusta vaativat asiakokonaisuudet ja muut kehittämistarpeet. Tämän työn perusteella on esitetty ehdotus tulvariskien hallintasuunnitelman ohjeelliseksi sisällysluetteloksi. Työssä on myös tunnistettu ne tekstit, joita voidaan käyttää mahdollisena jatkotoimenpiteenä laadittavan kansallisen hallintasuunnitelmarungon pohjana.

6 AALTO UNIVERSITY SCHOOL OF SCIENCE AND TECHNOLOGY Faculty of Engineering and Architecture Author: Antti Parjanne Thesis: ABSTRACT OF THE MASTER S THESIS Prevention of flood damages: from flood action plans to flood risk management plans Date: 1 June 2010 Number of pages: 111 Professorship: Supervisor: Instructor: Key Words: Water Resources Engineering Professor Harri Koivusalo Code: Yhd-12 Mikko Huokuna, M.Sc. (Tech.), Finnish Environment Institute Flood, flood risk management plan, flood risk, EU Floods Directive, flood protection, flood protection action plan The EU directive on the assessment and management of flood risks (floods directive) came into operation in the year This directive commands every member state to perform preliminary flood risk assessments, prepare flood hazard and flood risk maps for areas identified as having significant flood risks, and establish flood risk management plans. According to the floods directive, preliminary flood risk assessments should be completed by , flood hazard and flood risk maps by , and flood risk management plans by In Finland the floods directive will be put into action together with the flood risk management law as a complementary statute. The aim of the law and statute is to reduce flood risks, prevent and mitigate floods and improve the preparedness for flood risks. The risk management plans will be composed in Finland from catchment area bases for those catchments that according to preliminary risk assessments include areas at significant risk. Detailed information regarding what facts should be included in the risk management plans will be given in the appendix to the management statute. The focus of this study was on how the obligations in the floods directive might interact with the existing flood risk management planning in Finland and how information from the existing plans could be used in the composition of flood risk management plans. This study s literature survey covers the present state of flood risk management, the influence of the flood risk management law on that state, and the content of flood risk management plans. The outcome of this study is the suggestion that flood risk management plans should replace flood protection action plans in the future. Other types of flood risk plans will remain as before. Flood risk management plans should include facts from the flood protection action plans and work as coordinating documents for flood risk management over whole catchment areas. Experiences from the national pilot project for the Kokemäenjoki catchment help to identify subject matters that need more precise directions or development. Based on this study s findings a suggestion is presented for the table of contents of the flood risk management plans. Furthermore, the thesis identifies those sections of the plans that could be used as a basis for the national framework on flood risk management plans. Establishing a national framework could be next step towards the smooth framing of flood risk management plans.

7 AALTO-UNIVERSITETETS TEKNISKA HÖGSKOLA Fakulteten för ingenjörsvetenskaper och arkitektur Författare: Antti Parjanne Diplomarbete: DIPLOMARBETETS SAMMANDRAG Förebyggande av översvämningsskador: från bekämpningsplaner av översvämningar till planer för hantering av översvämningsrisker Datum: den 1 juni 2010 Sidantal: 111 Professur: Övervakare: Handledare: Vattenresurslära och vattenbyggnad Professor Harri Koivusalo Kod: Yhd-12 Mikko Huokuna, DI, Finlands Miljöcentral Nyckelord: Översvämning, plan för hantering av översvämningsrisker, översvämningsrisk, översvämningsdirektiv, bekämpning av översvämningar, EU:s direktiv om bedömning och hantering av översvämningsrisker (översvämningsdirektiv) som trädde i kraft år 2007 tvingar medlemsstaterna att göra preliminär bedömning av översvämningsrisker, utarbeta översvämningskartor och kartor över översvämningsrisker för avsevärda översvämningsriskområden samt att göra planer för hantering av översvämningsrisker. Enligt direktivet ska den preliminära bedömningen vara färdig innan , översvämningskartor och kartor över översvämningsrisker innan och planer för hantering av översvämningsrisker innan I Finland sätter man igång översvämningsdirektiv med lag och kompletterande förordning om hantering av översvämningsrisker. Syftet för lagen och förordningen är att minska översvämningsrisker, förebygga och mildra översvämningar samt förbättra förberedningen för översvämningar. Planer för hantering av översvämningsrisker ska utarbetas i Finland för de avrinningsområden där det finns avsevärda översvämningsriskområden enligt den preliminära bedömningen. I bilagan till förordning om hantering av översvämningsrisker stadgar man saker som redovisas i planer för hantering av översvämningsrisker. I detta arbete har utforskats hur översvämningsdirektivets förpliktelser påverkar existerande planering för översvämningsrisker i Finland och hur man kan utnyttja information från existerande planer för att skapa planer för hantering av översvämningsrisker. I arbetet har nuvarande tillstånd för hantering av översvämningsrisker utretts, lagens och förordningens påverkan av dem samt innehåll för planer för hantering av översvämningsrisker på basis av litteraturöversikt. Efter granskning kom man fram till att föreslå att planer för hantering av översvämningsrisker ska ersätta verksamhetsplaner för bekämpning av översvämningar. Alla andra existerande plantyper ska förbli oförändrade. Bekämpningsplanernas information ska inkluderas i planerna för hantering av översvämningsrisker och dessa planer ska fungera som samordande verk över hela avrinningsområdet. Som nationellt pilotprojekt utarbetades en plan för hantering av översvämningsrisker för Kumo älv vattendrag, och efter projektets erfarenheter har det varit möjligt att identifiera punkter som kräver närmare anvisningar och andra utvecklingsbehov. På basis av detta arbete har förslag för innehållsförteckningen för planer för hantering av översvämningsrisker presenterats. I detta arbete har också identifierats de delar som man kan utnyttja om man i åtgärd utarbetar en nationell stam för planer för hantering av översvämningsrisker.

8

9 ALKUSANAT TIIVISTELMÄ ABSTRACT SAMMANDRAG SISÄLLYSLUETTELO 1 Johdanto Käsitteiden määrittely Tulvariskien hallinnan suunnittelun taustaa Euroopassa Tulvahistoriasta Tulvariskien hallintaa koskeva lainsäädäntö ja vastuut Tulvariskien hallinnan suunnittelu Tulvariskien hallinnan menetelmät Tulvariskien hallinnan suunnittelun taustaa Suomessa Tulvahistoriasta Tulvariskien hallintaa koskeva lainsäädäntö Tehdyt kansalliset selvitykset ja suunnitelmat Suurtulvaselvitys Suurtulvatyöryhmän raportti Tulvariskityöryhmä Tulvavahinkotyöryhmä Tulvatietojärjestelmä ja luonnononnettomuuksien varoitusjärjestelmä Alueelliset ja paikalliset suunnitelmat sekä selvitykset Tulvantorjunnan toimintasuunnitelmat Yleissuunnitelmat suurten tulvien vahinkojen rajoittamiseksi Patojen vahingonvaaraselvitykset Pelastustoimen suunnitelmat Tulvariskien hallinnan menetelmät Tulvariskien ehkäisy Tulvasuojelu Tulvantorjunta Tulvariskien hallintaa koskeva uusi lainsäädäntö Tulvadirektiivi Tulvadirektiivin toimeenpano Direktiivin velvoitteet jäsenmaiden lainsäädännölle Laki ja asetus tulvariskien hallinnasta Vastuujako Muutokset vallitsevissa laeissa Tulvariskien alustava arviointi Tulvavaara- ja tulvariskikartat Tulvariskien hallintasuunnitelmat Direktiivin mukaisten toimenpiteiden uudelleentarkastelu Yhteensovittaminen vesipolitiikan puitedirektiivin kanssa Hallintasuunnitelmien ohjeistuksen periaatteita Tulvariskien hallintasuunnitelmien sisältö Kuvaus vesistöalueesta Tulvavaara- ja tulvariskikartat sekä arvio tulvavahingoista Tulvariskien hallinnan tavoitteet Toimenpiteet tavoitteiden saavuttamiseksi Toiminta tulvatilanteessa Tulvariskien ja niiden hallinnan huomioonottaminen muissa säädöksissä... 62

10 6.7 Kuvaus kustannus-hyötyanalyysistä Yhteenveto osallistumisesta, kuulemisesta ja tiedottamisesta Toimenpiteiden priorisointi ja suunnitelman toteutuksen seuranta Luettelo toimivaltaisista viranomaisista Tulvariskien hallintasuunnitelmien laadinnan periaatteet Hallintasuunnitelmien laadinnan vastuut Yhteensovittaminen vesipolitiikan puitedirektiivin kanssa Rajavesialueet Muita hallintasuunnitelmien laadinnan periaatteita aikaisemmin tehtyjen selvitysten integrointi tulvariskien hallintasuunnitelmiin Tulvantorjunnan toimintasuunnitelmien ja hallintasuunnitelmien erot sekä ristiriidat Tulvantorjunnan toimintasuunnitelmien huomioonottaminen hallintasuunnitelmissa Tulvariskien hallintaa ohjaavat suunnitelmat jatkossa Muut selvitykset Yleissuunnitelmat Patojen vahingonvaaraselvitykset ja turvallisuussuunnitelmat Pelastustoimen erityissuunnitelmat Käytäntöjä tulvariskien hallintasuunnitelmien laadinnassa Kokemäenjoen pilottihanke Olemassa olevien selvitysten hyödyntäminen Vesipolitiikan puitedirektiivin toimeenpanon kokemuksia Yhteenveto ja johtopäätökset Kirjallisuus

11

12 1 JOHDANTO Tulvat ovat epäsäännöllisiä luonnonilmiöitä, jotka tapahtuessaan saattavat aiheuttaa vahinkoja esimerkiksi ihmisille, ympäristölle ja taloudelliselle toiminnalle. Tulvan aiheuttamia haitallisia vaikutuksia ei voida koskaan täysin estää, eikä se olisi taloudellisissa mielessä edes kannattavaa. Tulvavahinkoihin voidaan kuitenkin varautua erilaisin tulvariskien hallinnan toimenpitein. Näitä ovat tulvariskien arvioiminen ja vähentäminen sekä haitallisten seurauksien estäminen tai vähentäminen. Useissa Euroopan maissa on ja 2000-luvuilla kärsitty poikkeuksellisen voimakkaista tulvista. Euroopassa on 2000-luvulla kuollut tulvissa yli 1000 ihmistä ja taloudelliset menetykset ovat olleet arviolta 40 miljardia euroa (CRED, 2010). Elokuussa 2002 rankkasateista aiheutuneet tulvat koettelivat lähes koko Keski- Eurooppaa aiheuttaen ennätyssuuria vedenpinnan korkeuksia ja vahinkoja. Suomessa sattuneiden tulvien vaikutukset ovat kansainvälisesti katsottuna vähäisiä, mutta myöskään edellytyksiä suurten tulvavahinkojen syntymiselle ei Suomessa ole. Suomen lähihistoriassa suurimmat tulvavahingot ovat Porin hulevesitulvasta vuonna 2007 aiheutuneet miljoonaan euron ja vuonna 2005 meriveden poikkeuksellisesta noususta aiheutuneet noin 12 miljoonaan euron vahingot (Tulvariskityöryhmä, 2009). Vuoden 2002 tulvien jälkeen EU:n ympäristöneuvostossa esitettiin yhteisen eurooppalaisen tulvariskien hallintaan liittyvän strategian luomista. Tämän johdosta todettiin, että tehokas keino saada aikaan integroitu ja yhteinen lähestymistapa on laatia ja toteuttaa EY:n toimintaohjelma tulvien ehkäisystä, torjunnasta ja niiden vahingollisten vaikutusten vähentämisestä. Toimintaohjelman keskeisenä osana on voimaan astunut direktiivi tulvariskien arvioinnista ja hallinnasta (2007/60/EY) eli niin sanottu tulvadirektiivi. Tulvadirektiivin mukaan EU:n jäsenmaiden on tehtävä tulvariskien alustava arviointi ja laadittava tällä perusteella mahdollisesti merkittäviksi tulvariskialueiksi todetuilta alueilta tulvavaara- ja tulvariskikartat sekä tulvariskien hallintasuunnitelma. Hallintasuunnitelman tulee olla koko hallintayksikön (Suomessa vesistöalueet) kattava. Tulvadirektiivin mukainen tulvariskien alustava arviointi on oltava valmiina , tulvavaara- ja tulvariskikarttojen ja tulvariskien hallintasuunnitelmien mennessä. Tulvariskien hallinta on Suomessa perinteisesti keskittynyt tulvasuojeluun, mutta viime vuosikymmeninä tulvariskien ehkäisy ja muut tulvariskien hallinnan toimenpiteet ovat kehittyneet ja sitä kautta niiden osuus on korostunut. Suojelun painopiste on siirtynyt hiljalleen maataloudesta taajamien suojaamiseen tulvilta. Erityisesti erilaisten eirakenteellisten menetelmien yleistyminen ja suosiminen tulvien ehkäisyssä on yleistynyt. Maa- ja metsätalousministeriö asetti syksyllä 2007 työryhmän valmistelemaan tulvadirektiivin kansalliseen toimeenpanoon liittyvää lainsäädäntöä ja selvittämään tulvariskien hallinnan parantamiseksi tarvittavia muita lainsäädännön kehittämistarpeita. Lisäksi tämän tulvariskityöryhmän tuli selvittää tarve sekä mahdollisuudet säätää tulviin varautumisesta ja tulvariskien hallinnasta myös direktiivin vaatimuksia laajemmin. Työryhmän loppuraportti valmistui , ja tämän pohjalta aloitti työnsä tulvaasetustyöryhmä tehtävänään valmistella laki ja asetus tulvariskien hallinnasta. Hallitus antoi esityksen tulvariskien hallintalaista eduskunnalle Laki astunee voimaan 8

13 myöhemmin vuoden 2010 aikana. Tulvariskien hallintaa koskevia säädöksiä on ollut hajanaisesti useissa eri laeissa, muun muassa vesilaissa, mutta uuden lain ja asetuksen avulla tulvadirektiivin mukaiset toimenpiteet saadaan kansallisesti lainvoimaisiksi. Tässä työssä on keskitytty tulvariskien hallintasuunnitelmien kannalta olennaisten tietojen selvittämiseen sekä hallintasuunnitelmien laatimisen ohjeistamiseen. Sane (2010a) on käsitellyt tulvadirektiivin mukaista alustavaa arviointia Suomessa. Tulvakartoitusta ovat käsitelleet muun muassa Sane et al. (2006) sekä Alho et al. (2008). Tulvariskien hallintasuunnitelmien tulee sisältää tulva- ja tulvariskikarttojen lisäksi tulvariskien hallinnan tavoitteet sekä toimenpiteet niiden toteuttamiseksi. Hallintasuunnitelmat laaditaan vesistöalueille, joille on nimetty yksi tai useampi merkittävä tulvariskialue sekä merenrannikon merkittäville tulvariskialueille. Suunnitelmissa on huomioitava vesistöjen ja meriveden pinnannoususta aiheutuvan tulvimisen lisäksi myös patomurtumatulvat ja ilmastonmuutoksen vaikutukset. Tulvariskien hallintasuunnitelmissa olisi keskityttävä ehkäisyyn, suojeluun ja valmiustoimiin. Hallintasuunnitelmissa tulisi mahdollisuuksien mukaan suosia toimenpiteitä, joilla pyritään ehkäisemään ja vähentämään ihmisten terveydelle, ympäristölle, kulttuuriperinnölle ja taloudelliselle toiminnalle aiheutuvia vahinkoja. Suunnitelmissa olisi pyrittävä lisäämään jokien tilaa tulvia esimerkiksi tulvatasanteiden ylläpidon ja kunnostamisen keinoin. Tulvariskien hallintasuunnitelmat tulee sovittaa yhteen vesipolitiikan puitedirektiivin mukaisten vesienhoitosuunnitelmien kanssa niiden yhtenevien tavoitteiden ja synergiaetujen saavuttamiseksi (2007/60/EY). Yhteensovittamisesta tulee huolehtia jo suunnitelmien valmisteluvaiheessa. Hulevesitulvariskien alustava arviointi, tulvakartoitus ja hallintasuunnitelman laadinta ovat kuntien vastuulla. Hallintasuunnitelmien laadinnassa voidaan hyödyntää aikaisemmin tehtyjä selvityksiä ja suunnitelmia, kuten tulvantorjunnan toimintasuunnitelmia. Tulvariskien hallintaa on Suomessa käsitelty aikaisemmin vuonna 2000 laaditussa Suurtulvaselvityksessä (Ollila et al., 2000), sen pohjalta laaditussa suurtulvatyöryhmän raportissa (Suurtulvatyöryhmä, 2003), tulvavahinkotyöryhmän raportissa (Tulvavahinkotyöryhmä, 2006) sekä tulvadirektiivin kansallista toimeenpanoa valmistelleen tulvariskityöryhmän raportissa (Tulvariskityöryhmä, 2009). Erilaisia alueellisia suunnitelmia varten on kerätty runsaasti tulvariskien hallintaa koskevia tietoja, mutta näiden tietojen kattavuus ja yhdenmukaisuus eivät ole valtakunnallisesti parhaita mahdollisia. Tässä työssä pyritään ohjeistamaan tulvariskien hallintasuunnitelmien laatimista sekä selvittämään, miten jo olemassa olevia suunnitelmia voitaisiin hyödyntää hallintasuunnitelmissa. Tämän työn alkuosa koostuu tulvariskien hallinnan taustan selvittämisestä sekä tulvadirektiivin ja tulvariskien hallintaa koskevan kansallisen lainsäädännön velvoitteista tulvariskien hallinnalle. Jälkimmäisessä osassa keskitytään tulvariskien hallintasuunnitelmien sisältöön, niiden laadinnan periaatteisiin ja Suomessa aikaisemmin tehtyjen tulvantorjunnan toimintasuunnitelmien ja muiden suunnitelmien integroimiseen hallintasuunnitelmiin. Lopuksi on käyty läpi kokemuksia kansallisena pilottihankkeena tehdystä Kokemäenjoen vesistöalueen tulvariskien hallintasuunnitelmasta ja muiden Euroopan maiden käytännöistä tulvariskien hallinnassa. 9

14 Työn tavoitteena on selvittää olemassa olevien tulvariskien hallintaa koskevien suunnitelmien ja selvitysten soveltumista hallintasuunnitelmien sisällöksi ja miten näiden suunnitelmien ja selvitysten tietoja voitaisiin hyödyntää hallintasuunnitelmien laatimisessa. Erityisesti keskitytään tulvantorjunnan toimintasuunnitelmien ja hallintasuunnitelmien erojen ja yhtenevien tietojen tunnistamiseen. Työssä pyritään tunnistamaan olemassa olevien suunnitelmien mahdolliset päivitystarpeet sekä ne asiat, jotka kaipaavat tarkempaa ohjeistusta hallintasuunnitelmissa. Työn pohjalta voidaan laatia opas tulvariskien hallintasuunnitelmien laatimiseksi sekä ehdotus tulvariskien hallintasuunnitelman ohjeelliseksi sisällysluetteloksi. Tutkimusenetelmänä työssä sovellettiin kahta laadullisen tutkimuksen menetelmää: dokumenttianalyysiä ja tapaustutkimusta. Laadullisessa tutkimuksessa pyritään ymmärtämään tutkittavaa ilmiötä. Aineiston analyysi tehdään usein aineistolähtöisesti, ei teorialähtöisesti (Eskola & Suoranta, 1998). Dokumenttianalyysiä voidaan hyödyntää erilaisten dokumenttien hallinnan suunnittelussa ja kehittämisessä. Dokumentit sisältävät usein hyvin monenlaista, käyttökelpoista tietoa kehittämisen kohteesta. Näitä dokumentteja voivat olla esimerkiksi erilaiset muistiot, projektiraportit, pöytäkirjat, tiedotteet ja muut kirjalliset materiaalit. Dokumenttianalyysin tavoitteena on analysoida dokumentteja järjestelmällisesti ja luoda sanallinen ja selkeä kuvaus tutkittavasta ja kehitettävästä asiasta (Ojasalo et al, 2009). Tapaustutkimuksessa (case-tutkimus) on tarkoitus tuottaa yksityiskohtaista tietoa tutkittavasta tapauksesta. Menetelmällä pyritään vastaamaan kysymykseen miten? Tapaustutkimuksen tausta-ajatuksena on, että yksityisenkin tapauksen monipuolinen erittely sisältää mahdollisuuksia yleistyksiin (Eskola & Suoranta, 1998). Tässä työssä dokumenttianalyysillä on pyritty tulvariskien hallinnan suunnittelun kehittämiseen. Syventävää tietoa tulvariskien hallinnan suunnittelusta saadaan valmisteilla olevan tulvariskienhallintalain ja tätä täydentävän asetuksen säädöksistä sekä tapaustutkimuksena käsiteltävästä Kokemäenjoen vesistön tulvariskien hallinnan pilottisuunnitelmasta. 10

15 2 KÄSITTEIDEN MÄÄRITTELY Tulvan määritelmä Tulvadirektiivissä tulvalla tarkoitetaan maan tilapäistä peittymistä vedellä; tähän sisältyvät vesistön ja meren vedenpinnan noususta sekä hulevesistä aiheutuvat tulvat. Vesistön vedenpinnan nousu voi aiheutua sateiden tai sulamisvesien lisäksi paikallisista olosuhteista johtuen, kuten esimerkiksi jääpadoista tai hyyteen muodostumisesta. Vesistötulvan voi aiheuttaa myös esimerkiksi patomurtumasta aiheutuva tulva-aalto. Hulevesitulvalla tarkoitetaan taajama-alueilla esimerkiksi ojiin tai rakennetuille pinnoille kertyneen sade- tai sulamisveden aiheuttamaa maan tilapäistä peittymistä vedellä. Tulvadirektiivin soveltamisalaan kuuluvat kaikki eri tulvatyypit lukuun ottamatta viemäritulvia. Tulvatyypit Tulvatyypit on jaettu Suomessa perinteisesti vesistötulviin, taajamien rankkasadetulviin ja merenpinnan nousuun rannikkoalueilla. Myös muita luokitteluja, esimerkiksi vuodenajan tai syntytavan mukaan, voidaan käyttää. Merivesitulvat voivat johtua merenpinnan noususta, pitkäkestoisesta samansuuntaisesta tuulesta tai aaltoilusta. Pahimmat tulvat syntyvät yleensä silloin, kun useat tulvatyypit esiintyvät samanaikaisesti vedenkorkeutta nostavasti. Hulevesitulvalla tarkoitetaan maan pinnalle tai muille vastaaville pinnoille kerääntyvän sadeveden ja lumen sulamisveden aiheuttamaa tulvaa lähinnä rakennetuilla alueilla. Hulevesitulvat ovat nopeasti alkavia, lyhytkestoisia ja melko paikallisia ja niitä kutsutaankin usein myös taajama- tai rankkasadetulviksi. Vesistötulvat Suomen sisävesissä voidaan jakaa viiteen tyyppiin (Ollila, 1999): 1. lumensulamistulvat huhti-kesäkuussa lähes koko maassa, erityisesti pohjoisessa 2. rankkojen sateiden aiheuttamat tulvat erityisesti vähäjärvisillä jokialueilla 3. järvialueen suuret vedenkorkeudet useiden perättäisten märkien vuosien seurauksena 4. jää- ja suppopatotulvat 5. paikalliset rankkasadetulvat Euroopan komissiossa on laadittu luokittelu eri tulvatyypeille osana tulvadirektiiviä. Tämä luokittelu on esitetty alla taulukossa 1 (kattava lista liitteessä 1). Kaikkia esitettyjä tulvatyyppejä ei esiinny Suomessa. Infrastruktuurista aiheutuvat tulvat on päätetty jättää tulvadirektiivin ulkopuolelle. Taulukko 1. Tulvatyypit EU:ssa (Euroopan komissio, 2010c) Vesistötulva Rankkasadetulva Pohjavesitulva Merivesitulva Infrastruktuurista aiheutuvat tulvat Muu tulva 11

16 Tulvariskin määritelmä Tulvariskillä tarkoitetaan tulvadirektiivin 2 artiklan mukaisesti tulvan esiintymisen todennäköisyyden ja tulvasta ihmisten terveydelle, turvallisuudelle, ympäristölle, infrastruktuurille, taloudelliselle toiminnalle ja kulttuuriperinnölle mahdollisesti aiheutuvien seurauksien yhdistelmää. Tulvariski voidaan määritellä myös seuraavan kaavan mukaisesti: Tulvariski = Todennäköisyys * Seuraukset, jossa Seuraukset = Vaara * Haavoittuvuus. Vaara määräytyy tulvan todennäköisyyden, vesisyvyyden ja virtausnopeuden tai jonkin muun tekijän perusteella. Haavoittuvuudella tarkoitetaan alttiutta tulvavahingoille sekä tulvan mahdollisesti aiheuttamien haitallisten vaikutusten suuruutta. Tulvariskin määritelmää on havainnollistettu kuvassa 1. Todennäköisyys Ominaisuudet syvyys, virtausnopeus, kesto jne. Merkitys taloudellinen arvo, ihmisten terveys, ympäristö jne. Alttius alttius, sietokyky, sopeutuminen jne. Tulvavaara Haavoittuvuus Tulvariski Kuva 1. Tulvariskin määrittely. (mukailtu, Hecq, 2008) Tulvariskien hallinta Tulvariskien hallinnalla tarkoitetaan kaikkia sellaisia toimenpiteitä, joilla pyritään arvioimaan ja pienentämään tulvariskejä sekä estämään tai vähentämään tulvista aiheutuvia haitallisia seurauksia (Tulvariskityöryhmä, 2009). Tulvariskien hallinta käsittää siten tulvasuojeluun ja tulvantorjuntaan tähtäävät toimenpiteet. Suomessa Tulvariskityöryhmä (2009) on määritellyt tulvariskien hallintaan kuuluvaksi: tulvien todennäköisyyksien ja tulvista aiheutuvien vahinkojen arvioinnin tulvalle alttiiden alueiden kartoittamisen tulvariskien hallintasuunnitelmien laatimisen tulvariskeistä tiedottamisen tulvariskien huomioonottamisen alueiden käytön suunnittelussa ja rakentamisessa tulvavaroitusjärjestelmät toiminnan tulvan uhatessa ja tulvatilanteessa vesistötulvien ehkäisyn vesistön säännöstelyjen ja juoksutusten avulla tulvasuojelurakenteet patoturvallisuudesta huolehtimisen toimenpiteet tulvatilanteesta toipumiseksi tulvatilanteesta saatujen kokemusten hyödyntämisen tulvavahinkojen vaikutusten lieventämisen ja korvaamisen 12

17 Lyhyesti esitettynä tulvariskien hallinta käsittää siis riskianalyysin, riskien arvioinnin ja toimenpiteet riskien vähentämiseksi (Schanze, 2007). Tulvariskien hallinnan suunnittelulla tarkoitetaan kaikkia niitä ennakoivia toimenpiteitä, joilla tähdätään tulvariskien hallinnalle asetettujen tavoitteiden saavuttamiseen. Kuvassa 2 on havainnollistettu tulvariskien hallinnan toimenpidekenttää. Kuva 2. Tulvariskien hallinta (Keskisarja, 2007) Tulvasuojelu Tulvasuojelulla tarkoitetaan sellaisten pysyvien rakenteiden suunnittelua ja rakentamista, joiden tarkoituksena on estää tai vähentää tulvista aiheutuvia haitallisia vaikutuksia. Pääasiallisia keinoja ovat jokien ja purojen perkaukset, rantojen pengerrykset ja vesistöjen säännöstelytoimenpiteet (Tulvariskityöryhmä, 2009). Tulvantorjunta Tulvantorjunnan käsitteellä tarkoitetaan ennakolta varautumista, ennen tulvaa ja sen aikana suoritettavia toimenpiteitä pois lukien tulvasuojelutoimenpiteet. Tulvantorjunnan käsite on siis varsin laaja ja osittain päällekkäinen tulvasuojelun kanssa. Nykyään puhutaankin mieluummin toiminnasta tulvatilanteessa sekä valmiustoimista, mutta termiä käytetään edelleen Suomen lainsäädännössä ja viranomaiskäytössä. Valmiustoimilla tarkoitetaan tulvan uhatessa suoritettavia toimenpiteitä mukaan lukien tulvaennusteet ja tulvavaroitusjärjestelmät (Tulvariskityöryhmä, 2009). 13

18 Tulvien ehkäisy Tulvien ehkäisyyn kuuluvat toimenpiteet ja rakenteet, joilla pyritään estämään tai pienentämään tulvaa. Keinoina tulvien ehkäisyssä ovat esimerkiksi tulvavesien pidättäminen vesistöalueella ja säännöstelyjä varten tehtävien rakenteiden kuten patojen ja tekojärvien rakentaminen ja käyttö (Tulvariskityöryhmä, 2009). Toiminta tulvatilanteessa Toimintaan tulvatilanteessa kuuluvat tulvan aikana suoritettavat toimenpiteet, kuten tilanteen vaatimat vesistön säännöstelyt, erilaisten vedenvirtausta estävien rakenteiden tai jääpatojen hajottaminen sekä pelastustoiminta sisältäen evakuoinnin ja tilapäisin rakentein tapahtuvan suojaamisen (Tulvariskityöryhmä, 2009). Toistumisaika, tulvan todennäköisyys Toistumisajalla tai toistuvuudella tarkoitetaan sen jakson pituutta, jonka kuluessa tietyn suuruinen tai sitä suurempi tulva esiintyy keskimäärin kerran. Asetuksessa tulvariskien hallinnasta on käytetty tulvan vuotuista todennäköisyyttä, koska se kuvaa paremmin tulvaennustuksiin liittyvää epävarmuutta ja sillä voidaan ottaa huomioon ilmastonmuutoksen ennustetut vaikutukset tulevaisuudessa (Maa- ja metsätalousministeriö, 2009b). 14

19 3 TULVARISKIEN HALLINNAN SUUNNITTELU EUROOPASSA 3.1 Tulvahistoriasta Useissa Euroopan maissa tulvariskien hallintaan keskittyvää suunnittelua on uudistettu viime vuosina lähinnä kolmesta syystä: ensimmäiseksi 2000-luvun vaihteessa sattuneiden poikkeuksellisen suurten tulvien aiheuttamien vahinkojen takia, toiseksi näiden tulvien jälkeen laaditun tulvadirektiivin (2007/60/EY) velvoittamina, sekä kolmanneksi ilmastonmuutoksen takia. Euroopassa on 2000-luvulla kuollut tulvissa yli 1000 ihmistä ja taloudelliset tappiot ovat olleet arviolta 40 miljardia euroa (CRED, 2010). Lähihistoriassa vakavia tulvia on esiintynyt Euroopassa 1993, 1995, 1998 ja Esimerkiksi vuonna 1995 Reinin tulvavaaratilanteen takia Alankomaissa evakuoitiin ihmistä. Elokuussa 2002 rankkasateista aiheutuneet tulvat koettelivat lähes koko Keski-Eurooppaa aiheuttaen ennätyssuuria vahinkoja. Useiden jokien vedenpinnan taso saavutti ennätyskorkeuden ja vahingot nousivat yhteensä yli 20 miljardiin euroon (Tulvariskityöryhmä, 2009). Euroopassa tulvat ovat perinteisesti johtuneet virtaamiltaan suurien jokien vedenpinnan noususta pitkäkestoisten sateiden seurauksena. Suuret kaupungit ovat syntyneet jokien varsille, ja maankäytön tehostumisen seurauksena on rakennettu yhä lähemmäs rantaa ja samalla otettu käyttöön luontaisia tulva-alueita. Näin ollen tulvariski on kasvanut. Alppien alueella tulvat ovat usein hyvin äkillisiä johtuen jyrkistä maanpinnan muodoista, kun taas esimerkiksi Alankomaissa maasto on hyvin alavaa ja tulvat saattavat levitä laajoille alueille. Jokien suuret valuma-alueet ja niiden varrella sijaitsevien maiden erilaiset käytännöt tulvariskien hallinnassa saattavat aiheuttaa lisäongelmia vesistön alaosissa. Vuoden 2002 suurtulvien jälkeen perustettiin EU:n toimenpideohjelma tulvariskien hallinnan kehittämiseksi, minkä seurauksena syntyivät muun muassa tulvariskien hallinnan parhaita käytäntöjä Euroopan unionissa käsittelevä asiakirja (Best Practice on Flood Prevention, Protection and Mitigation, Euroopan komissio 2003) sekä tämän jälkeen tulvadirektiivi (2007/60/EY). Useassa Euroopan eri maassa on valmistunut lisäksi 2000-luvun alun jälkeen kansallinen strategia tulvariskien hallinnasta tai tulviin varautumisesta. Keski-Euroopan maissa vahingollisia tulvia esiintyy paljon yleisemmin kuin esimerkiksi Suomessa. Tästä johtuen tulvariskien hallintaa koskeva suunnittelu ja menetelmät ovat useissa Keski-Euroopan maissa varsin pitkälle kehitettyjä. Aikaisemmin tulvariskien hallinta on keskittynyt tulvasuojeluun ja -torjuntaan, mutta nyt painopiste on siirtynyt tulvien torjunnasta tulvariskiin sopeutumiseen ja tulvimisalueiden lisäämiseen maankäytön suunnittelussa. Kansallisten strategioiden puutteena voidaan pitää niiden heikkoa velvoittavuutta toimenpiteisiin. Tulvadirektiivin velvoitteet pakottavat kuitenkin jäsenmaat tarkistamaan lainsäädäntönsä. 3.2 Tulvariskien hallintaa koskeva lainsäädäntö ja vastuut Tulvariskien hallinnan vastuualueiden jako eri tahojen kesken on useissa Euroopan maissa ollut varsin hajanainen. Tulvadirektiivin toimeenpanon myötä lainsäädäntö tulee kuitenkin yhtenäistymään koko Euroopassa. Vastuiden jakaminen 15

20 tulvanhallintatehtävien lisäksi tulvatyypeittäin on saattanut lisätä lainsäädännön haasteita ja yhteistyöongelmia eri tahojen kesken. Vastuiden lisäksi myös kansallinen lainsäädäntö tulvariskien hallintaa koskien on ollut varsin hajanainen. Esimerkiksi Alankomaissa haluttiin selkeyttää vesiä koskevaa lainsäädäntöä kokoamalla kaikki vesiä koskevat säädökset eri laeista yhdeksi vesilaiksi vuonna 2008 (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 2008). Saksassa pantiin täytäntöön vuonna 2005 hieman vastaavan tyylinen tulvasuojelulaki, mutta tämä laki kokoaa alleen tulvasuojelua koskevat säädökset irrottamatta niitä kuitenkaan alkuperäisistä laeista (Helander, 2007). Tulvadirektiivin velvoittamina kaikki EU:n jäsenmaat joutuivat kuitenkin tarkistamaan lainsäädäntönsä ja laatimaan tarvittaessa tulvariskien hallintaa koskevan lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset mennessä. Tosin kolme kuukautta tämän aikarajan jälkeen ainoastaan 13 maata EU:n 27 maasta olivat raportoineet EU:n komissiolle kansallisen lainsäädännön toimeenpanosta (Euroopan komissio, 2010b). Näistä 13 maasta neljässä direktiivin asettamat vaatimukset kansalliselle lainsäädännölle oli otettu huomioon vain osittain. Esimerkiksi Ruotsissa tulvadirektiivin pantiin täytäntöön voimaantulleella tulvariskiasetuksella. Tulvariskien hallintasuunnitelmien laatimisesta vastaa jokainen lääninhallitus alueellaan (Maa- ja metsätalousministeriö, 2009a). Tulvariskien hallinnan vastuut on tyypillisesti jaettu siten, että toimeenpanosta vastaa valtakunnan tasolla ministeriö tai vastaava toimielin. Tulvien hallintaan liittyviä valtakunnallisia tehtäviä voi olla myös muillakin tahoilla. Kuitenkin esimerkiksi Ruotsissa tulvasuojelusta ei vastaa mikään yksittäinen hallinnonala, vaan vastuu on jakautunut useille eri tahoille (Helander, 2007). Yleensä Euroopassa tulvariskien hallinnan käytännön toimeenpanosta vastaavat pienemmät hallinnolliset yksiköt, kuten osavaltiot, läänit tai vesipiirit, jotka voivat yleensä päättää alueensa tulvanhallinnan menetelmistä tai esimerkiksi tulvasuojelun tasosta valtakunnallisten velvoitteiden perusteella. Kiinteistön omistajan tulviin varautumisen vastuu vaihtelee eri maissa. Tämän on todettu kaipaavan tarkempaa määrittelyä mahdollisten korvauskysymysten takia. Esimerkiksi Ruotsissa ja Norjassa kuntien ja lääninhallitusten tulee huolehtia tulvien hallinnasta siten, ettei siitä aiheudu yksityisille henkilöille haittaa, kun taas Skotlannissa päävastuu tulviin varautumisesta on kiinteistön omistajan vastuulla (Carlsson et al., 2006; NVE, 2010; SEPA, 2010). Riittävän tulvavakuutuksen ottaminen on kuitenkin aina kiinteistön omistajan vastuulla. Euroopassa Alankomaissa ja Saksassa tulvasuojelun tukeminen on keskittynyt selvimmin valtiolle. Tämä voi johtua siitä, että muissa maissa ei ole yhtä konkreettista suuren tulvan riskiä, eikä yhtä pitkää tulvahistoriaa kuin näissä kahdessa maassa. Tulvien hallintaa koskevaan tutkimus- ja kehittämistoimintaan on viimeisen vuosikymmenen aikana Euroopassa käytetty entistä enemmän resursseja ja valtaosa näistä hankkeista on ollut yhteiskunnan tukemia (CRUE, 2007). 3.3 Tulvariskien hallinnan suunnittelu Selkeänä suuntauksena tulvariskien hallinnan tavoitteissa on yhteiskunnan sopeutuminen kasvavaan tulvariskiin sekä jokiuomien tulvimistilan lisääminen. Tulvimista ei siis enää pyritäkään täysin estämään, vaan maankäytön suunnittelulla sekä 16

21 erilaisin tukitoimenpitein pyritään turvaamaan joen luonnollisten tulva-alueiden säilyminen ja tulvien pidättäminen tarkoitukseen sopivilla alueilla. Esimerkiksi Alankomaiden kansallinen tulvariskien hallinnan ohjelma "Room for the River" on jopa nimetty tämän periaatteen mukaisesti. Eräiden Euroopan maiden tulvariskien hallinnan tavoitteita on esitetty taulukossa 2. Taulukko 2. Eräiden Euroopan maiden keskeisimmät tulvariskien hallinnan tavoitteet. Numerointi ei tarkoita tärkeysjärjestystä (Parjanne, 2008) 1. Liittovaltion ja osavaltioiden yhteistyön parantaminen. 2. Ilmastonmuutokseen varautuminen. 3. Rajat ylittävät toimintasuunnitelmat. Saksa 4. Koko Euroopan tulvasuojelun tukeminen. 5. Vesirakentamisen ja -liikenteen uudelleenarviointi. 6. Nopeasti suoritettavat parannustoimenpiteet Alankomaat 1. Parantaa turvallisuutta ottaen huomioon ilmastonmuutos 2. Estää rakentaminen pengeralueiden ulkopuolelle 3. Uomatilavuuden lisäys 4. Heikkojen pengerkohtien suojaaminen rannikolla Englanti Skotlanti Ruotsi Norja 1. Yhdenmukainen lähestymistapa tulva- ja rantaeroosioriskeihin 2. Rantaeroosion ehkäiseminen rannikolla 3. Tulvariskien kytkeminen aluesuunnitteluun 4. Yhtenevät hallintamenetelmät kaupunkitulville 5. Kansalaisten tietoisuuden lisääminen 1. Tietoisuuden lisääminen 2. Avustus 3. Tulvien välttäminen 4. Vahinkojen lieventäminen 1. Varautuminen ilmastonmuutoksen mahdollisiin vaikutuksiin 1. Aluesuunnittelun ja tulviin varautumisen kehittäminen 2. Varoitusjärjestelmän parantaminen 3. Voimalaitosaltaiden nykyistä parempi käyttö tulvien ehkäisemiseen 4. Hulevesien hallinta 5. Ilmastonmuutoksen vaikutuksiin varautuminen Tulvavaara-alueille rakentamista varten on useissa maissa laadittu tarkkoja määräyksiä, ja niille rakentaminen onnistuu ainoastaan poikkeamismenettelyllä. Tulvavaara-alueella sijaitsevia toimintoja pyritään maankäytön avulla siirtämään turvallisemmille alueille. Esimerkiksi Saksassa tulva-alueilla sijaitsevia peltoja pyritään palauttamaan liittovaltion maankäyttölain säännöksen avulla tulvaniityiksi. Tästä on maksettava alueen omistajalle vähintään kohtuullinen korvaus (Helander, 2007). Tulvariskien hallinnan suunnittelun perustana käytetään tyypillisesti tulvien keskimääräisiä toistumisaikoja tai vastaavia todennäköisyyksiä, joiden perusteella rakentamisen ja kaavoituksen ohjausta varten on yleensä laadittu tulvariskiluokittelu. Ainoastaan meritulvien osalta riskitarkastelu saattaa perustua vedenkorkeuden muutoksiin. Tyypillinen asuinrakennuksille käytettävä tulvasuojelun mitoitusperuste on keskimäärin kerran sadassa vuodessa (1/100a) toistuva tulva, vaikka nykyään 17

22 puhutaankin mieluummin 1 % tulvan todennäköisyydestä. Muun muassa Sveitsissä ja Ranskassa on käytössä riskitasoihin perustuva rakennusmääräysluokittelu. Riskitasot on määritelty tulvan voimakkuuden ja todennäköisyyden avulla (Egli, 2002). Esimerkiksi Englannissa keskimäärin kerran tuhannessa vuodessa (1/1000a) tulvivalle vyöhykkeelle voidaan rakentaa ilman rajoituksia, keskinkertaisen toistuvuusajan ( vuotta) omaaville alueille voidaan rakentaa vähän tai jonkin verran haavoittuvia kohteita ja suuren todennäköisyyden vyöhykkeelle voidaan rakentaa kohteita, jotka eivät ole haavoittuvia (Communities and Local Government, 2010). Poikkeamismenettelyllä tulvariskialueelle voidaan kuitenkin Englannissa rakentaa. Englannin ohella esimerkiksi Alankomaissa on merkittävien rakennushankkeiden osana aina tehtävä arvio mahdollisista rakennukseen kohdistuvista tulvariskeistä (Roos et al., 2008). Arvio ei kuitenkaan velvoita mihinkään toimenpiteisiin. Alankomaissa on myös käytössä lain vaatima neliluokkainen systeemi pengeralueiden suojelutason määrittämiseksi. Riskitarkasteluun perustuvien luokkien toistumisajat ovat kerran 1250, 2000, 4000 ja vuodessa (Roos et al., 2008). Vastaavia luokitteluja käytetään monissa muissakin maissa, mutta pienemmillä toistuvuuksilla. Sopeutuminen suurien virtaamien lisääntymiseen on keskeinen tavoite eri maiden tulvariskien hallinnassa. Suurien virtaamien on ennustettu lisääntyvän ilmastonmuutoksen seurauksena. Ilmastonmuutoksen tarkkoja vaikutuksia tulvimiseen ja siitä aiheutuviin vahinkoihin ei ole kuitenkaan tutkittu kattavasti. Lisäksi arviot ilmastonmuutoksen haasteista tulvariskien hallinnalle vaihtelevat huomattavasti. Tulviin sopeutumisen tavoitetta pyritään toteuttamaan lisäämällä tulvia koskevaa informaatiota ja ihmisten tietoisuutta asiasta esimerkiksi tulvariskikarttojen avulla. Tulvakarttoja on laadittu useissa Euroopan maissa, mutta niiden hyödyntäminen maankäytön suunnittelussa on vaihtelevaa eivätkä ne välttämättä velvoita toimenpiteisiin. Ruotsissa ilmastonmuutos ja sen mahdolliset vaikutukset tulvien lisääntymiseen ovat olleet lähtökohtana tulvariskien hallinnan suunnittelun kehittämisessä. Ruotsissa asiaa on selvitetty kenties tarkimmin Euroopan maista (Carlsson et al., 2006; Holgersson et al., 2007). Valuma-aluekohtaisella lähestymistavalla tulvariskien hallintaan sekä yhteistyöllä pyritään ohjaamaan tulvien haitalliset vaikutukset pienimmän riskin alueille sekä tasaamaan tulvahuippuja edistämällä tulvavesien pidättämistä niille sopivilla alueilla. Asiakirja tulvariskien hallinnasta, Best Practice on Flood Prevention, Protection and Mitigation, koottiin vuonna 2003 EU:n ja muutamien muiden Euroopan maiden vesiasiantuntijoiden toimesta. Asiakirjan tarkoituksena on kuvata parhaita käytäntöjä vesistö- ja hulevesitulvien ehkäisemiseksi, niiltä suojautumiseksi sekä ihmisten terveydelle, turvallisuudelle, omaisuudelle ja ympäristölle aiheutuvien vahingollisten vaikutusten vähentämiseksi (Euroopan komissio, 2003). Asiakirjassa käsitellään perusperiaatteita, strategioita ja muita taustatietoja, joiden pohjalta tulvariskien hallintaa tulisi kehittää. Perusperiaatteet ovat varsin yleisluontoisia, mutta siinä on esitetty myös yksityiskohtaisempia käytäntöjä. Asiakirjassa esitetyt käytännöt ovat vaikuttaneet Euroopan maiden tulvariskien hallinnan suunnittelun ja menetelmien kehittämiseen sekä esimerkiksi edellä taulukossa 2 esitettyihin tulvariskien hallinnan tavoitteisiin. Suomenkielisessä kirjallisuudessa esimerkiksi Lähteenmäki (2007) on tarkastellut parhaita käytäntöjä tulvariskien hallinnan monitavoitteisen arvioinnin kannalta. 18

23 Parhaiden käytäntöjen keskeiset periaatteet ovat seuraavat: Tulvien perusolemuksen tunnustaminen: Tulvat ovat osa luontoa, tulvariskiä ei voida koskaan kokonaan poistaa eivätkä tulvat noudata hallinnollisia rajoja. Lisäksi tulvariskin odotetaan kasvavan ilmastonmuutoksen ja yhteiskuntien haavoittuvuuden lisääntymisen takia. Perusperiaatteet ja lähestymistavat: Ihmisen vaikutusta luonnon prosesseihin olisi pyrittävä vähentämään ja sen sijaan pyrittävä sopeutumaan niiden vaikutuksiin. Tulvavahinkoihin varautumisessa tulisi keskittyä erityisesti kaupunkeihin ja oma-aloitteista varautumista tulisi korostaa. Valuma-alueita ja tulvia tulisi tarkastella kokonaisuuksina monitieteisesti. Sopeutuminen ja eirakenteelliset ratkaisut ovat pitkällä aikavälillä tehokkaimpia ja kestävimpiä ratkaisuja, vaikka rakenteellisia keinoja tarvitaankin tietyissä tilanteissa. Periaatteiden toteuttaminen vaatii tiivistä yhteistyötä yhteiskunnan eri alojen ja toimijoiden välillä. Strategiat ja toimintatavat: Tulvia tulee käsitellä osana kokonaisvaltaista vesivarojen hallintaa, jonka kehittämisessä tulisi ottaa huomioon epäsuorat vaikutukset tulvariskeihin ja löytää niitä vähentäviä uusia toimintatapoja. Koordinoitu yhteistyö: Tulvariskien hallinnan tulee tapahtua koordinoidusti yli valtiollisten ja hallinnollisten rajojen käyttäen hyväksi olemassa olevia yhteistyösopimuksia ja luoden uusia sopimuksia ja käytäntöjä tarpeen mukaan. Taloudelliset tukikeinot Euroopan tasolla: EU:n rakennerahastojen hyödyntäminen tulviin liittyvässä työssä. Tutkimus, koulutus ja tiedonvaihto: Tulviin liittyvän tutkimuksen ja tulvariskien hallintamenetelmien kehittäminen yhteistyössä eri maiden ja toimijoiden kanssa on tärkeää. Tulviin liittyviä tietoja on integroitava eri alojen asiantuntijoiden koulutukseen. Tiedonvaihdolle on oltava toimivat käytännöt. Yleisön tulvatietoisuus, valmius ja osallistuminen: Tulvariskialueilla asuville on tiedotettava tulvariskeistä ja varmistettava yleisön osallistuminen tulvariskien hallintaa koskevaan päätöksentekoon. Toimintavalmius tulvatilanteessa syntyy tietoisuudesta, valmiussuunnittelusta sekä harjoittelusta. (Euroopan komissio, 2003) 3.4 Tulvariskien hallinnan menetelmät Tulvariskien hallinnan menetelmissä painopiste on siirtymässä ei-rakenteellisiin menetelmiin kuten tulva-alueiden lisäämiseen ja tehokkaampaan tulvavesien pidättämiseen valuma-alueilla. Maankäytön suunnittelulla on tässä keskeinen osa ja siksi tulvasuojelun ja maankäytön suunnittelun yhdistämistä pyritään tehostamaan. Tätä tarkoitusta palvelevia menetelmiä ovat muun muassa tulvakartoitukset, tulva-alueelle rakentamista koskevat määräykset sekä tulvatasanteiden palauttaminen. Yleisesti käytössä olevia määräyksiä alimmista rakentamiskorkeuksista on monissa maissa tiukennettu tai arvioitu uudelleen, ja esimerkiksi Saksassa rakennuskäyttöön otetut tulva-alueet tulee nykyään korvata uusilla vastaavilla alueilla (Helander, 2007). Voimalaitosaltaiden käyttöä virtaamien tasaamiseksi ja tulvavesien tilapäiseksi pidättämiseksi pyritään parantamaan etenkin Norjassa ja Ruotsissa. Alankomaissa päätavoitteena voidaan pitää tulvien pidättämisen kehittämistä valuma-alueilla tulvaaltain ja uomin, kun taas Englannissa tähän asiaan ei ole kiinnitetty huomiota juuri yhtään, vaan tulvariskien hallintaa lähestytään lähinnä hulevesien hallinnan 19

24 näkökulmasta. Alankomaissa kasvaviin tulvariskeihin on pyritty varautumaan korottamalla ja vahvistamalla penkereitä, mutta nykyään penkereitä siirretään mahdollisuuksien mukaan kauemmaksi uomasta antaen joelle enemmän tilaa tulvia (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 2006). Englannissa ollaan ottamassa käyttöön urbaaneille alueille suunniteltuja kuivatusjärjestelmiä (Sustainable Drainage Systems, SUDS) maankuivatuksesta aiheutuvien tulvien estämiseksi (DEFRA, 2008). Koko valuma-alueen huomioonottamista tulvariskien hallinnan suunnittelussa pyritään parantamaan lähes koko Euroopassa. Asiaa koskevia säädöksiä ei kuitenkaan välttämättä ole kirjattu lainsäädäntöön velvoittavana tekijänä, vaan se on enemmänkin suunnittelua ohjaava tavoite. Skotlanti oli ensimmäinen Euroopan maa, jossa tulvadirektiivin mukainen valuma-aluenäkökulman huomioonottaminen sisällytettiin osaksi lakia vuoden 2003 vesiympäristölaissa (Water Environment Water Services Act) (Johnson, 2007). Tulvadirektiivin voimaantulon myötä myös muissa maissa asian huomioonottamisesta on tullut lainvoimainen. Eri Euroopan maiden tulvariskien hallintamenetelmien päätöksenteossa ei ole selvää kustannustehokkuus- tai turvallisuusnäkökulmaa. Turvallisuusnäkökulma on kuitenkin korostunut viimeaikaisten tulvien jälkeen, ja myös tulvadirektiivissä tämä asia on nostettu selkeäksi tavoitteeksi. Tiedonvälityksen kehittyminen on lisännyt tulvariskistä tiedottamisen mahdollisuuksia ja vastaavasti tietoa on helpompi etsiä esimerkiksi Internetistä. Lähes reaaliaikaiset tulvavaroitusjärjestelmät mahdollistavat tehokkaamman evakuoinnin ja tilanteen seurannan. Yhteiskunnan tulvien sietokykyä pyritään parantamaan monin toimenpitein, ja samalla lisätään väestön tietoisuutta tulvan uhasta. Tulvasuojelun toimenpiteistä tulva-alueiden lisääminen ja tulvaniittyjen palauttaminen ovat viimeaikaisia suuntauksia, sillä ne ovat Keski-Euroopan vähäjärvisille vesistöille tehokkaita ja sopivia menetelmiä. Tilapäisistä tulvantorjuntarakenteista käytössä ovat yleisimmin perinteiset hiekkasäkit sekä siirrettävät, osista koostuvat ja maahan kiinnitettävät tulvaseinät. 20

25 4 TULVARISKIEN HALLINNAN SUUNNITTELU SUOMESSA 4.1 Tulvahistoriasta Tulvien aiheuttamat vahingot eivät ole Suomessa yhtä suuria kuin esimerkiksi Keski- Euroopassa. Rahallisesti arvioituna vahingot ovat olleet keskimäärin noin miljoona euroa vuodessa vuosina (Ollila et al., 2000), mutta vuosien välinen vaihtelu on suurta. Lähihistorian suurimmat vahingot, miljoonaa euroa, aiheutuivat Porin hulevesitulvasta vuonna Vuonna 2005 meriveden poikkeuksellisesta noususta aiheutuneet vahingot olivat noin 12 miljoonaa euroa (Tulvariskityöryhmä, 2009). Ilmastonmuutoksen ja tiiviimmän rakentamisen takia vahinkojen odotetaan olevan tulevaisuudessa suurempia. Suomen hydrologiset ja geologiset olosuhteet ovat sellaiset, ettei kansainvälisellä tasolla mitattuna suuria tulvavahinkoja pitäisi syntyä. Sademäärät ovat varsin pieniä verrattuna maapallon sateisiin alueisiin, eikä valunta ole nopeaa varsin tasaisten pinnanmuotojen takia. Myös runsasjärviset vesistöt, harva asutus sekä metsä- ja suovaltainen maasto tasoittavat virtaamia. Tulvat eivät ole Suomessa yhtä äkillisiä kuin monissa muissa maissa, joten tulvahuippuun varautumiseen on enemmän aikaa ja tulvariskien hallinnan menetelmät ovat sen mukaisia. Vedenkorkeushavaintoja on tehty Suomessa säännöllisesti luvulta alkaen. Luotettavaa ja kattavaa kokemusperäistä tulvatietoa suurtulvista on kuitenkin saatavilla vain vähän, sillä muistiinpanot varhaisemmista tulvista eivät ole riittävän tarkkoja. Todella harvinaisia ja laajoja vahinkoja aiheuttaneita tulvia ei Suomessa ole esiintynyt vuoden 1899 niin sanotun valapaton tulvan jälkeen. Syynä tähän tulvaan olivat useat sateiset vuodet, luminen talvi ja erittäin sateinen kesä. Vuoksen, Kymijoen ja Kokemäenjoen vesistöissä tuolloin esiintyneen tulvan keskimääräiseksi toistumisajaksi on arvioitu vähintään 250 vuotta (Palmén, 1903). Rahallisten vahinkojen arvioitiin olevan nykyrahassa ja bruttokansantuotteeseen suhteutettuna reilun miljardin euron suuruisia. Kyseisen tulvan jälkeen perustettiin komitea tutkimaan tulvan syitä ja sen aiheuttamia vahinkoja. (Ollila et al., 2000). Tulvien haitallisia vaikutuksia vähentävää suunnittelua on tehty Suomessa jo Tulvakomitean vuonna 1939 laatimasta selvityksestä (Renqvist et al., 1939) lähtien. Tulvariskien hallinta on Suomessa perinteisesti keskittynyt tulvasuojeluun, mutta viime vuosikymmeninä tulvariskien ehkäisy ja muut tulvariskien hallinnan toimenpiteet ovat kehittyneet ja sitä kautta niiden osuus on korostunut. Tulvasuojelutoimenpiteet ovat keskittyneet lähinnä maatalousmaiden suojelemiseen tulvilta, mutta henkilöihin kohdistuvan riskin korostumisen sekä asutuksen keskittymisen seurauksena tulvariskien hallinnan kohteet ovat siirtymässä taajamiin. Erityisesti erilaisten ei-rakenteellisten menetelmien yleistyminen ja suosiminen tulvien ehkäisyssä on yleistynyt. Myös ympäristöä koskevien osa-alueiden parempi huomioonottaminen tulvariskien hallinnassa on siirtänyt menetelmien painopistettä tähän suuntaan. (Lähteenmäki, 2007). Ilmastonmuutos vaikuttaa lämpötilaan, sadantaan ja haihduntaan ja siten edelleen hydrologiseen kiertoon ja vesivaroihin. Huomattavin vaikutus Suomen hydrologisiin oloihin on valunnan, virtaamien ja vedenkorkeuksien vuodenaikaisen vaihtelun muutos. Talven valunta kasvaa lumen sulamisen ja vesisateen lisääntymisen takia. Vastaavasti kevättulvat pienenevät etenkin Etelä- ja Keski-Suomessa, kun talvet lämpenevät eikä lunta kerry enää entiseen tapaan. Pohjois-Suomessa kevättulvien odotetaan kuitenkin vielä muutaman vuosikymmenen aikana säilyvän tai jopa kasvavan lisääntyneen 21

26 lumisadannan takia. Merenpinnan nousuksi on arvioitu kansainvälisen ilmastopaneelin skenaarion mukaan cm vuoteen 2010 mennessä (IPCC, 2007). Ilmastonmuutoksen on ennakoitu lisäävän ja voimistavan erityisesti rankkasateita, joten myös rankkasateista aiheutuvien hulevesitulvien ennakoidaan lisääntyvän. (Tulvariskityöryhmä, 2009). 4.2 Tulvariskien hallintaa koskeva lainsäädäntö Tulvasuojelua ja tulvantorjuntaa koskeva lainsäädäntö on jakautunut useaan eri lakiin tai säädökseen. Taulukossa 3 on esitetty tulvariskien hallintaa koskeva lainsäädäntö. Tulvadirektiivin toimeenpanemiseksi oli kuitenkin tarpeellista säätää erikseen tulvariskien hallintaa koskevasta laista sekä valtioneuvoston asetuksesta tulvariskien hallinnasta. Hallituksen esitys tulvariskien hallintaa koskevasta laista annettiin eduskunnalle ja laki astunee voimaan myöhemmin vuoden 2010 aikana. Lain ja asetuksen tavoitteena on vähentää tulvariskejä, ehkäistä ja lieventää tulvia sekä parantaa tulviin varautumista. Lailla tulvariskien hallinnasta sekä siihen liittyvillä laeilla säädetään direktiivin toimeenpanosta Suomessa. Tarkemmin tulvadirektiivin toimeenpanoa koskevaa lakia ja asetusta tulvariskien hallinnasta on käsitelty jäljempänä luvussa

27 Taulukko 3. Tulvariskien hallintaa koskeva keskeinen lainsäädäntö Laki Sisältö Laki tulvariskien hallinnasta (HE 30/2010 vp) Valtioneuvoston asetus tulvariskien hallinnasta (ehdotusvaiheessa) Vesilaki (264/1961, HE 277/2009 vp) tulvariskien hallinnan tehtävät tulvariskien hallinnan tehtävät tulvasuojelurakenteet, toimenpiteet Patoturvallisuuslaki (494/2009) ja asetus (VNA 319/2010 ) Laki vesienhoidon järjestämisestä (1299/2004) Maankäyttö- ja rakennuslaki (132/1999) patojen rakentaminen ja käyttö valuma-aluekohtaiset vesienhoitosuunnitelmat alueidenkäyttö Laki ELY-keskuksista (897/2009) ja Laki Suomen ympäristökeskuksesta (1069/2009) Pelastuslaki (468/2003) viranomaistehtävät pelastustoimen tehtävät Laki poikkeuksellisten tulvien aiheuttamien vahinkojen korvaamisesta (284/1983) Valtioneuvoston asetus vesistötoimenpiteiden tukemisesta (VNA 651/2001) Laki ympäristövaikutusten arvioinnista (468/1994) poikkeuksellisten tulvavahinkojen korvaaminen vahingon, vaaran tai haitan vähentämiseen tähtäävien toimenpiteiden tukeminen hankkeen vaikutusten arviointi suunnittelussa ja päätöksenteossa Viranomaistehtävistä säätänyt ympäristöhallintolaki (55/1995) yhdessä ympäristölupavirastoista annetun lain (87/2000) kanssa kumottiin osana valtiohallinnon uudistusta ja ne korvattiin lailla elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista (ELY-keskus) (897/2009) sekä aluehallintovirastoista (AVI) annetuilla laeilla (896/2009 ja 898/2009). Suomen ympäristökeskuksen (SYKE) tehtävät säilyivät uudistuksessa käytännössä ennallaan, mutta ympäristöhallintolain kumoutumisen takia ne kirjattiin omaan lakiin (1069/2009). Tulvadirektiivin toimeenpanoa aikaisemmin säädetyistä laeista voidaan vesilakia pitää merkittävimpänä tulvariskien hallinnan kannalta. Vuodelta 1961 peräisin olevan vesilain pitkään vireillä olleen kokonaisuudistuksen käsittely aloitettiin eduskunnassa 23

28 , ja tällä hetkellä (5/2010) lakiehdotus on valiokuntakäsittelyssä. Siihen ei sisälly suuria muutoksia vanhaan vesilakiin verrattuna, varsinkaan tulvien hallinnan osalta. Keskeisimmät muutokset on esitetty kuvassa 3. Tavoitteena uudistuksessa oli säädännön selkeyttäminen ja ajanmukaistaminen. Vesilain mukaan vesistöön tai sen reunalle rakentamiseen tai aikaisemmasta luvasta poikkeamiseen tarvitaan aluehallintovirastojen ympäristölupavastuualueen lupa, mikäli rakentaminen aiheuttaa tulvariskiä tai mahdollisia vahinkoja. Täten esimerkiksi tulvasuojelu- ja tulvantorjuntarakenteet kuuluvat lain piiriin. Vesilaki (HE 277/2009 vp, 3 luku, 2 ) määrää tällaisien hankkeiden toteuttamisen siten, ettei niistä aiheudu vältettävissä olevaa vahinkoa, haittaa tai muuta edunmenetystä rannan tai vesialueen omistajalle tai ettei vesiluontoa vahingoiteta. Mikäli kustannukset lisääntyvät kohtuuttomasti suhteessa hankkeen kokonaiskustannuksiin ja aiheutettavaan vahinkoon, voidaan vahingon aiheuttaminen sallia määrättyä korvausta vastaan. Vesilaissa (HE 277/2009 vp, luku 18, 4 ) säädetään myös ELY-keskusten ja aluehallintovirastojen mahdollisuuksista määrätä väliaikaisten tulvantorjuntatoimenpiteiden suorittamisesta. Esimerkiksi säännöstelyluvan haltija voidaan velvoittaa poikkeusluvalla poikkeuksellisiin juoksutuksiin tulvatilanteessa. Uudistetussa laissa ei ole enää säännöstä, joka velvoittaisi ELY-keskuksen pyytämään maa- ja metsätalousministeriön suostumuksen hakemuksen tekemiselle. Säännöstelyt ja lupamääräykset on aikanaan laadittu siten, ettei juoksutuksia poikkeuksellisissa vesistötilanteissa ole aina ollut mahdollista hoitaa koko vesistöalueen kannalta parhaalla mahdollisella tavalla. Vesiolojen muuttumista ilmastonmuutoksen vuoksi ei ole otettu huomioon lupamääräyksissä (Maa- ja metsätalousministeriö, 2009a). Kuva 3. Keskeiset lakimuutokset uudessa vesilaissa tulvariskien hallintaa koskien. Padoista säädetään vesilain lisäksi patoturvallisuuslaissa. Patoturvallisuuslakia täydentää patoturvallisuusasetus (319/2010), joka tuli voimaan Vuoden 2009 kesäkuussa uudistetun patolain piiriin kuuluvia vesistö- ja jätepatoja on Suomessa noin 480 (Tulvariskityöryhmä, 2009). Myös tulvapenkereet kuuluvat lain soveltamisalaan. Patojen turvallisuusviranomaisina toimivat ELY-keskukset, mutta patojen kunnosta ja turvallisuudesta vastaavat niiden omistajat. Padot on luokiteltu niiden aiheuttaman vahingonvaaran mukaan kolmeen luokkaan, mutta kaikki padot on mitoitettu kestämään 24

29 mahdolliset tulvatilanteet. Uudistetussa patoturvallisuuslaissa säädetään patoonnettomuuksiin varautumisesta ja toiminnasta onnettomuustilanteessa. Korkeimman vahinkovaaraluokan (1-luokan) padoille tulee laatia uuden patoturvallisuuslain 12 :n mukaan vahingonvaaraselvitys ja turvallisuussuunnitelma, joissa esitetään padon omistajan toimenpiteet onnettomuustilanteessa. Pelastusviranomaisten vastuulla on pelastustoiminta sekä pelastuslain mukaisen pelastussuunnitelman laatiminen niille padoille, joille se katsotaan tarpeelliseksi. (Patoturvallisuuslaki, 494/2009). Maankäyttö- ja rakennuslaki säätää tulvavaaran huomioonottamisesta alueidenkäytön suunnittelussa. Tulvariskien hallinnan osalta siinä määrätään ottamaan rakennuspaikkaa valittaessa huomioon mahdolliset tulvan, sortuman tai vyörymän aiheuttamat vaarat (Maankäyttö- ja rakennuslaki, 132/1999). Maankäyttö- ja rakennuslain perusteella voidaan antaa valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita, jotka sisältävät myös tulvariskien hallinnan tavoitteita. Tarkistetut alueidenkäyttötavoitteet tulivat voimaan , ja niissä on pyritty ottamaan huomioon ilmastonmuutoksen vaikutukset entistä paremmin. Tämä tarkoittaa tulvariskien osalta selvitysten mukaisten tulvavaaraalueiden huomioonottamista ja tulvariskien ehkäisyä. Uudisrakentamista ei saa sijoittaa tulvavaara-alueelle, ja kaavoituksessa on varauduttava lisääntyviin rankkasateisiin ja taajamatulviin. Valtakunnallisten alueiden käyttötavoitteiden lisäksi tulvariskien hallintaa alueidenkäytön avulla on selvitetty 2008 valmistuneessa toimintaohjelmassa (Ympäristöministeriö, 2008). Kuntien vastuulla on alueillaan alueidenkäytön suunnittelu sekä rakentamisen ohjaus ja valvonta. Periaatteissa ja käytännöissä on kuitenkin eroja kuntien välillä. EU:n vesipolitiikan puitedirektiivin (2000/60/EY) kansallista toimeenpanoa varten laaditut laki ja asetus vesienhoidon järjestämisestä (1299/2004) sisältävät säännökset vesienhoidon suunnittelusta, siihen liittyvistä ympäristötavoitteista ja viranomaisjärjestelyistä sekä vesien tilan luokittelusta. Vesienhoidon tavoitteena on suojella, parantaa ja ennallistaa pinta- ja pohjavesiä niin, ettei niiden tila heikkene ja että niiden tila on vähintään hyvä. Suomi on jaettu kahdeksaan vesienhoitoalueeseen, ja kaikille alueille on laadittu vesienhoitosuunnitelma. Vesienhoitoalueet ja niiden tehtävät määritellään asetuksessa vesienhoitoalueista (VNA 1303/2004). Vesienhoitosuunnitelmissa on otettava huomioon tulvariskien hallinta ja vastaavasti tulvadirektiivin mukaisissa tulvariskien hallintasuunnitelmissa on otettava huomioon vesienhoidon tavoitteet. Jatkossa näiden suunnitelmien tarkistukset pyritään tekemään samanaikaisesti. Pelastuslaki (468/2003) säätää onnettomuuksien ehkäisystä, pelastustoiminnasta ja väestönsuojelusta. Pelastustoimintaan tulvatilanteessa kuuluu muun muassa 43 :n mukaan väestön varoittaminen, torjuntatoimet, vaarassa olevien ihmisten tai omaisuuden suojaaminen, ihmisten pelastaminen ja jälkiraivaus sekä näihin liittyvät johtamis- ja tiedotustehtävät. Tärkeä osa pelastuslaitoksen työtä tulviin varautumisessa on yhteistyö elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskusten kanssa pelastustoiminnan ja tulvantorjunnan suunnittelussa. Jäljempänä kuvassa 8 on esitetty alueellisten ympäristökeskusten, pelastustoimen ja muiden tahojen tehtäväjako vesistötulvatilanteessa sekä tähän liittyvä tulvariskityöryhmän laatima ehdotus joidenkin käytäntöjen tarkistamiseksi. Poikkeuksellisien tulvien aiheuttamien vahinkojen korvaamisesta annetun lain (284/1983) mukaan valtion varoista voidaan maksaa korvauksia poikkeuksellisista 25

30 vesistötulvista viljelylle, rakennuksille ja rakenteille sekä irtaimistolle aiheutuneista vahingoista. Poikkeuksellisena tulvana pidetään sellaista, jonka vuotuinen todennäköisyys on 5 % tai pienempi. Arvion tulvan poikkeuksellisuudesta tekee ELYkeskus. Tulvavahinkokorvausten maksuun osoitetaan valtion talousarviosta vuosittain euroa (Tulvavahinkotyöryhmä, 2006). Tulvavahinkotyöryhmän loppuraportin mukaisesta ehdotuksesta käynnistettiin tulvavahinkoja koskevan lainsäädännön uudistaminen, jonka jälkeen siirryttäisiin vapaaehtoiseen tulvavakuutuskäytäntöön. Lain uudistaminen on edennyt hitaasti, eikä ole tiedossa koska tämä tilapäinen laki astuisi voimaan. Valtioneuvoston asetus vesistötoimenpiteiden tukemisesta (VNA 651/2001) mahdollistaa tulvista aiheutuvan vaaran, vahingon tai haitan vähentämiseen tähtäävien toimenpiteiden tukemisen. Tällaisia toimenpiteitä ovat esimerkiksi pengerrykset ja jokiuoman perkaukset. Valtion varoista voidaan myöntää tukea myös toimenpiteelle, jonka tarkoituksena on vesistön monipuolisen käytön ja hoidon edistäminen, esimerkiksi tulvasuojelun kannalta tarkoituksenmukaisen kosteikon rakentaminen. Tukea arvioitaessa otetaan huomioon siitä saatava hyöty suhteessa toimenpiteen kustannuksiin. Laki ympäristövaikutusten arviointimenettelystä (469/1994) säätää ihmisten terveyteen, ympäristöön, yhdyskuntarakenteeseen sekä luonnonvarojen hyödyntämiseen aiheutuvien hankkeiden tai toimintojen arviointimenettelystä. Lain tavoitteena on edistää ympäristövaikutusten arviointia ja yhtenäistä huomioonottamista suunnittelussa ja päätöksenteossa sekä lisätä kansalaisten tiedonsaantia ja osallistumismahdollisuuksia. Lakia sovelletaan hankkeisiin ja suunnitelmiin, joista saattaa aiheutua merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia. Ympäristövaikutusten arviointi on suoritettava ennen hankkeeseen ryhtymistä. Viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista on säädetty erillisellä lailla (200/2005). 4.3 Tehdyt kansalliset selvitykset ja suunnitelmat Tulvariskien hallinnasta määräävät nykyään tulvadirektiivi ja laki tulvariskien hallinnasta. Aikaisemmin tulvariskien hallintaa ovat ohjanneet erinäisten lakien lisäksi suurtulvatyöryhmän (2003) ja tulvavahinkotyöryhmän (2006) raportit sekä EU:n asiakirja tulvariskien hallinnan parhaista käytännöistä (Euroopan komissio, 2003). Alueelliset suunnitelmat, kuten tulvantorjunnan toimintasuunnitelmat ja yleissuunnitelmat suurten tulvien aiheuttamien vahinkojen vähentämiseksi, ovat apuvälineitä tulvariskien hallinnan käytännön toteuttamisessa. Tulvariskien hallinnan suunnittelua ohjaavat lainsäädännön lisäksi suurtulva-, tulvariski- ja tulvavahinkotyöryhmien antamat ehdotukset sekä taustatietoja antavat Suurtulvaselvitys (Ollila et al., 2000) ja SYKEssä toteutettu paikkatietopohjainen Tulvatietojärjestelmä. Apuna voidaan käyttää myös tulvakarttoja, määräyksiä ja ohjeita alimmista rakentamiskorkeuksista, patojen vahingonvaaraselvityksiä, pelastustoimen suunnitelmia, kaavoitusmääräyksiä sekä kuntien tekemiä omia tulvariskien hallintasuunnitelmia tai -selvityksiä. Kuvassa 4 on havainnollistettu tulvariskien hallinnan eri asiakirjojen suhdetta. Alueelliset tulvantorjunnan toimintasuunnitelmat ja yleissuunnitelmat tulvan aiheuttamien vahinkojen rajoittamiseksi on käsitelty jäljempänä omissa luvuissaan. 26

31 Tulvariskien hallintaa ohjaavat Sitovat asiakirjat: o Laki tulvariskien hallinnasta o Asetus tulvariskien hallinnasta o Pelastuslaki o Vesilaki o Maankäyttö- ja rakennuslaki o muut lait ja asetukset Ohjeelliset asiakirjat: o Suurtulvatyöryhmän raportti o Tulvariskityöryhmän raportti o Tulvariskien hallinnan parhaat käytännöt o Suositukset alimmista rakentamiskorkeuksista Tulvariskien hallintaa toteuttavat o Tulvantorjunnan toimintasuunnitelmat o Yleissuunnitelmat suuren tulvan aiheuttamien vahinkojen rajoittamiseksi o Patojen vahingonvaaraselvitykset o Pelastussuunnitelmat o Valmiussuunnitelmat o Kohdekohtaiset Suurtulvaselvitykset o Muut kohdekohtaiset asiakirjat Kuva 4. Tulvariskien hallintaa ohjaavat ja toteuttavat dokumentit (mukailtu, Lonka & Nikula, 2006). Tässä työssä kansallisten, alueellisten sekä paikallisten selvitysten ja suunnitelmien tarkastelussa on sovellettu dokumenttianalyysiä. Analyysin tuloksia on käsitelty jäljempänä luvussa 8 suhteessa luvuissa 5 ja 6 esitettyihin tulvariskien hallinnasta annettuihin laki- ja asetusehdotuksen tietoihin Suurtulvaselvitys Vuonna 2000 valmistuneessa Suurtulvaselvityksessä (Ollila et al., 2000) on esitetty suosituksia suurien tulvien aiheuttamien vahinkojen vähentämiseksi ja selvitetty mahdollisia merkittäviä vahinkoalueita kustannuksineen suurtulvalla. Suurtulvana pidettiin selvityksessä sellaista tulvaa, joka toistuu keskimäärin kerran 250 vuodessa. Vuoden 1899 niin sanotun valapaton tulvan toistuvuuden on arvioitu olevan tätä vastaava. Selvityksessä pyrittiin tunnistamaan ne toimenpiteet, joihin kunkin alueellisen ympäristökeskuksen (nyk. ELY-keskuksen) alueella tulisi ryhtyä tulvantorjunnan tehostamiseksi Suurtulvatyöryhmän raportti Suurtulvatyöryhmän loppuraportissa (2003) on esitetty toimenpiteitä tulvavahinkojen vähentämiseksi, erityisesti maankäytön ohjauksen ja vesistörakenteiden kunnossapidon keinoin. Perustana työryhmän työlle oli Suurtulvaselvitys (Ollila et al., 2000). Työryhmän tehtävänä oli laatia ehdotus tarvittavista toimenpiteistä, säännösmuutoksista ja vastuutahoista sekä arvioida toimenpiteiden aikataulu, kustannukset ja vaadittava työaika. Alueelliset ympäristökeskukset avustivat työryhmää määrittelemällä alueiltaan pahimmat tulvariskialueet. Kansallisesti yhtenäisiä kriteereitä ei kuitenkaan käytetty tunnistamisessa. Suuren tulvan tulvariskialueita löytyi yhteensä noin 70 27

32 (Suurtulvatyöryhmä, 2003), joista osa oli tunnistettu jo Suurtulvaselvityksen yhteydessä. Tulvariskialueet on esitetty kuvan 5 kartassa. Työryhmän loppuraportissa esitettiin seitsemän tavoitetta tulvariskien vähentämiseksi ja niihin liittyvät toimenpide-ehdotukset tehtävineen. Tavoitteet on esitetty taulukossa 4. Työryhmän keskeisiä ehdotuksia ovat, että nykyinen asutus suojataan keskimäärin kerran sadassa vuodessa toistuvilta tulvilta mahdollisuuksien mukaan eikä tulva-alueille pidä sijoittaa uusia rakennuksia tai toimintoja. Yhteiskunnan kannalta tärkeät kohteet tulee suojata vielä harvemmin esiintyvien tulvien varalta. Lisäksi vesistörakenteiden kunnossapitoon tulisi kiinnittää enemmän huomiota sekä varmistaa tulvantorjunnan ja pelastustoimen toiminta suurilla tulvilla. Toimenpide-ehdotuksissa ehdotetaan muun muassa yleispiirteisten ja yksityiskohtaisten tulvakarttojen laatimista, tulvatietojärjestelmän perustamista, riskikohteiden tarkempaa kartoittamista sekä alueellisten yleissuunnitelmien laatimista suurten tulvien aiheuttamien vahinkojen vähentämiseksi. Toimenpiteitä on suoritettu vaihtelevasti ympäristöhallinnon, maa- ja metsätalousministeriön, oikeusministeriön ja muiden tahojen toimesta. Myös tulvadirektiivi velvoittaa jäsenmaat tekemään alueellaan tulvakartoituksia. Suomen tulvakartoitusta ja sen nykytilannetta on kuvattu tässä yhteydessä jäljempänä luvussa 5.4. Taulukko 4. Suurtulvatyöryhmän tavoitteet suurista tulvista aiheutuvien vahinkojen vähentämiseksi (Suurtulvatyöryhmä, 2003). 1. Vähennetään nykyisille rakennuksille, rakenteille ja toiminnoille tulvista aiheutuvia vahinkoja. 2. Tulva-alueille ei sijoiteta uusia rakennuksia, rakenteita eikä muita toimintoja niin, että tulva aiheuttaa niille merkittävää vahinkoa. 3. Vesistörakenteet ovat toimivia ja turvallisia. 4. Tulvantorjunta ja pelastustoiminta toimivat suurilla tulvilla. 5. Tulvantorjunnassa ja pelastustoiminnassa hyödynnetään ajanmukaisia menetelmiä. 6. Vesistöissä ja niiden valuma-alueilla tehtävissä toimenpiteissä pyritään tulvariskien vähentämiseen. 7. Turvataan toimenpide-ehdotusten täytäntöön panemiseksi tarvittavat voimavarat ja osaaminen Tulvariskityöryhmä Tulvariskityöryhmän päätehtävänä oli valmistella tulvadirektiivin toimeenpanemiseksi tarvittavaa lainsäädäntöä. Työryhmä selvitti myös muita keinoja tulvariskien hallinnan parantamiseksi kiinnittäen erityistä huomiota ilmastonmuutoksen vaikutuksiin, vesistöalueen yhteensovitettuun hoitoon, vastuualueiden jakoon ja muihin kuin rakenteellisiin ratkaisuihin perustuviin tulvanhallintamenetelmiin. Työryhmä ehdottaa tulvadirektiivin toimeenpanoa koskevien ehdotusten lisäksi hydrologisten olosuhteiden vaikutusten huomioonottamista vesilaissa säännöstelylupien osalta sekä tulvariskien parempaa huomioonottamista kuivatushankkeissa. Opastusta koskien kiinteistönomistajien omaehtoista tulvariskeihin varautumista olisi lisättävä, samoin erityiskohteiden huomioonottamista alueiden käytön suunnittelussa. Lisäksi työryhmä 28

33 katsoi, että tulvavahingot korvattaisiin vahinkovakuutuksista tulvavahinkotyöryhmän ehdotuksen mukaisesti Tulvavahinkotyöryhmä Tulvavahinkotyöryhmän tehtävänä oli poikkeuksellisten tulvien aiheuttamien vahinkojen korvaamisesta annetun lainsäädännön uudistaminen. Tavoitteena oli yksinkertaistaa korvauskäsittelyä ja selkeyttää korvausperusteita (Tulvavahinkotyöryhmä, 2006). Muun muassa kansainvälisten kokemuksien ja vakuutusyhtiölle tehtyjen selvitysten perusteella työryhmä ehdotti rakennuksiin kohdistuvien tulvavahinkojen korvaamisen liittämistä palovakuutukseen sekä uuden tulvavakuutuslain säätämistä. Laki poikkeuksellisten tulvien aiheuttamista vahingoista kumottaisiin samanaikaisesti. Tulvavakuutuslaki olisi työryhmän loppuraportin mukaan määräaikainen, jonka aikana vakuutusyhtiöt saisivat riittävästi kokemusta vapaaehtoisesta tulvavahinkojen vakuuttamisjärjestelmästä. Määräajan jälkeen laki poistuisi ja tulvavahinkojen vakuuttaminen vapautuisi ja vakuutuksenottaminen jäisi kiinteistön omistajan vastuulle. Ehdotus uuden tulvavakuutuslain sisällöstä ja rakenteesta on esitetty tulvavahinkotyöryhmän loppuraportissa. Muutosta valtiovetoisesta järjestelmästä vapaaehtoisuuteen perustuvaan vakuutukseen on hidastanut ministeriöiden kiista siirtymäajasta. Tulvavahinkotyöryhmän ehdottamaa siirtymäaikaa, jona aikana vakuutus sisältyisi lain perusteella palovakuutuksen, on pidetty epäoikeudenmukaisena (STT, 2010). Tulvavakuutuslain avulla tulvavahinkoja pyrittäisiin korvaamaan nykyistä valtion korvausjärjestelmää kattavammin ja laajemmin. Nykyinen järjestelmä korvaa vain vesistötulvista aiheutuneet vahingot sekä on hallinnollisesti raskas ja siten myös hidas vahingonkärsijöille. Uudessa tulvavakuutuslaissa korvausmenettelyä pyritään nopeuttamaan ja kattamaan myös meri- ja taajamatulvien aiheuttamat vahingot. Valtion tulvavahinkojen korvausjärjestelmän purkamisesta koituva säästö tulisi työryhmän suosituksen mukaisesti ohjata tulvariskien hallinnan kehittämiseen Tulvatietojärjestelmä ja luonnononnettomuuksien varoitusjärjestelmä Suurtulvatyöryhmän loppuraportissa (2003) ehdotettiin valtakunnallisen paikkatietopohjaisen tietojärjestelmän perustamista yleispiirteisten tulvakarttojen laatimisen tueksi ja havaittujen tulva-alueiden tarkastelua varten. Tulvatietojärjestelmä otettiin tuotantokäyttöön loppuvuodesta 2006 ja järjestelmän ylläpidosta vastaa SYKEn vesivarayksikkö (Alho et al., 2008). Järjestelmään kuuluu myös karttakäyttöliittymä aluemaisen tulvatiedon selaamiseen ja tulostamiseen. Aineistona tulvatietojärjestelmässä käytetään havaittuja tulvavedenkorkeuksia ja -virtaamia sekä määritettyjä tietoja keskimäärin kerran 100 ja kerran 250 vuodessa toistuvien tulvien vedenkorkeuksista. Aikaisemmin näiden tietojen arkistointi on ollut hajanaista ja alueellisten ympäristökeskuksien vastuulla. Tulvatietojärjestelmässä olevat kartoitetut alueet on esitetty kuvassa 5. Tulvatietojärjestelmän tavoitteena on tulvatietojen järjestelmällinen arkistointi sekä siirtäminen valtakunnalliseen yhtenäiseen ja käyttökelpoiseen muotoon. Järjestelmää voidaan käyttää tehostamaan tulvantorjuntavalmiutta ja tiivistämään viranomaisten ja muiden toimijoiden yhteistyötä. Tiedoista on apua esimerkiksi maankäytön 29

34 suunnittelussa alimpien rakentamiskorkeuksien määrittämisessä. Tulvatietojärjestelmä on nykyisellään ainoastaan SYKEn ja ELY-keskusten käytössä. Tulva-alueet löytyvät kuitenkin myös alan asiantuntijoille tarkoitetusta ympäristöhallinnon ympäristö- ja paikkatietopalvelusta, OIVA:sta. Tulvatietojärjestelmää pyritään kehittämään vuosien aikana tulvariskilainsäädännön täytäntöönpanoa ja raportointia tukevaksi, lähinnä tulvariskien alustavan arvioinnin ja tulvariskikartoitusten tietosisällön tallentamiseksi. Tulvadirektiivin toimeenpanon raportointi komissiolle tulee tapahtumaan tulvatietojärjestelmän kautta. (Sane & Huokuna, 2009). Kuva 5. Suurtulvatyöryhmän esittämät suuren tulvan tulvariskialueet sekä tulvakartoitetut alueet tulvatietojärjestelmässä (Sane, 2010a). Luonnononnettomuuksien varoitusjärjestelmä (LUOVA) on yhteiskunnan toimivuutta ja kansalaisten turvallisuutta uhkaavien äkillisten onnettomuustilanteiden hallintaan kehitteillä oleva järjestelmä, joka perustuu valtioneuvoston päätökseen ja yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamisen strategiaan (YETTS, VN ). Järjestelmän suunnittelu, rakentaminen ja käyttöönotto toteutetaan vuosina Tulvien osalta tavoitteena on tulvavaroitusten, reaaliaikainen seurannan, ennusteiden ja vaikutusanalyysin kehittäminen. (Säntti et al., 2009). 30

35 4.4 Alueelliset ja paikalliset suunnitelmat sekä selvitykset Tulvantorjunnan toimintasuunnitelmien ja suurten tulvien aiheuttamien vahinkojen rajoittamiseksi tehtyjen yleissuunnitelmien lisäksi tulvariskien hallinnan suunnittelussa voidaan käyttää patojen vahingonvaaraselvityksiä, vesistöhankkeiden suunnitelmaasiakirjoja ja säännöstelyn kehittämissuunnitelmia. Lisäksi eräät kunnat ovat laatineet tulvien varalta omia selvityksiä, suunnitelmia ja karttoja sekä toteuttaneet tulvasuojelurakenteita Tulvantorjunnan toimintasuunnitelmat Tulvantorjunnan toimintasuunnitelmat ovat tärkeitä tulvariskien hallinnan käytännön toteutuksessa vesistöaluetasolla. Ne laaditaan vesiviranomaisen johdolla tulvantorjunnan edellytysten lisäämiseksi ja tulvavahinkojen minimoimiseksi. Niissä on tunnistettu vesistöalueen tärkeimmät tulvariskikohteet ja tehty näille suunnitelmat tulviin varautumiseen. Toimintasuunnitelmiin sisältyy normaalisti perustietoa esiintyneistä tulvista, alueen hydrologiasta ja meteorologiasta. Lisäksi niissä on arviot mahdollisista tulvavahingoista eri tulvavedenkorkeuksilla ja -virtaamilla, säännöstelyluvat pääkohdittain sekä tietoa vesirakenteista kuten voimalaitospadoista. Suomessa on laadittu toimintasuunnitelma ainakin 14 1 vesistöalueelta, jotka ovat suuria, usein tulvivia tai joilla on erityisen paljon tulvasuojelurakenteita tai säännöstelyjä (Tulvariskityöryhmä, 2009). Suurtulvatyöryhmän loppuraportissa nimettiin kaikkiaan 18 vesistöä, joilta tulvantorjunnan toimintasuunnitelmat tulisi laatia (Suurtulvatyöryhmä, 2003). Suunnitelmia ei ole kuitenkaan laadittu seitsemän nimetyn kohteen alueelta 2. Suunnitelmissa on otettava huomioon alueen ominaispiirteet ja erilaiset tulvariskikohteet. Tämän seurauksena tulvantorjuntatoimenpiteet ja koko tulvantorjunnan suunnitelman painopiste voi vaihdella vesistöalueittain. Esimerkiksi Kokemäenjoella säännöstelyillä on keskeinen vaikutus tulviin ja niiden pidättämiseen ja siten tulvantorjunnan toimintasuunnitelman vesistön kuvaus ja toimenpiteet ovat painottuneet säännöstelyjen käyttöön (Vainio, 1999). Vantaanjoen suunnitelmassa korostuu enemmän viranomaisyhteistyö ja aktiivinen tiedottaminen johtuen vähäjärvisen vesistön heikosta tulvanpidättämiskyvystä sekä tiivistä maankäytöstä (Suhonen & Rantakokko, 2006). Alueellisten ympäristökeskusten (jatkossa myös ELY-keskusten) tehtäviin on kuulunut huolehtia ympäristöhallinnosta annetun lain mukaan tulvasuojelusta, vesistöjen käyttöja hoitotoiminnasta sekä vesistötöiden toteuttamisesta. Lisäksi alueelliset ympäristökeskukset ovat vastanneet ympäristöhaittojen ja vahinkojen ehkäisemisestä, joihin kuuluvaksi tulvat voidaan laskea. Toimialueiden vastuujakoa tulvatilanteessa alueellisten ympäristökeskusten ja pelastusviranomaisen välillä ei ollut selkeästi määritelty lainsäädännössä. Suurtulvatyöryhmä antoi raportissaan vuonna 2003 ehdotuksen vastuujaosta toimintatapojen yhtenäistämiseksi koko maassa. 1 Kemijoki (1988), Iijoki (1989, tark. 2004), Saimaa (1997, tark. 2009), Mäntyharjun reitti (1999), Kokemäenjoki (1999), Kymijoki (1999), Siikajoki (2005), Närpiönjoki (2005), Vantaanjoki (2006), Kyrönjoki (2007), Lapuanjoki (2007), Ähtävänjoki (2008), Kalajoki (2008) ja Pyhäjoki (2009) 2 Ivalojoki, Karjaanjoki, Lammasjärvi(Kuhmo), Perhonjoki, Porvoonjoki, Simojoki, Tornion- Muonionjoki 31

36 Tulvantorjunnan toimintasuunnitelmissa on pyritty kokoamaan kaikki tarpeellinen tieto vesistöstä torjuntatoimien toteuttamiseksi tulvatilanteessa. Suunnitelmien sisältö voi vaihdella jonkin verran vesistöalueittain, mutta yleensä niiden olisi hyvä sisältää vesistön kuvaus, vedenkorkeuksien ja virtaamien havaintopisteet, toteutetut vesistöhankkeet lupaehtoineen ja säännöstelyrajoineen, mahdollisuudet tulvien torjumiseen, tulvavahinko- ja tulvariskikohteet vahinkoarvioineen, tulvantorjuntatoimenpiteiden menetelmät, tulvantorjuntaorganisaation kuvaus sekä tiedottamissuunnitelma. Usein näitä on käytetty myös kappaleiden otsikointina. Kuvassa 6 on esitetty keskeiset asiat, joita tulvantorjunnan toimintasuunnitelman tulisi sisältää. Erityisesti vastuualuejaon tarkka suunnittelu eri tehtävissä helpottaa toimintaa tulvatilanteessa. Tyypillisesti keskeiset vastuuhenkilöt ovat nimetty ja heidän yhteystietonsa on esitetty suunnitelmassa. Lisää tulvantorjunnan toimintasuunnitelmista sekä niiden eroista tulvariskien hallintasuunnitelmiin on kerrottu tämän työn luvussa 8.1. Kuva 6. Asioita, joita tulvantorjunnan toimintasuunnitelman tulisi sisältää perustuen Suurtulvaselvitykseen (Ollila et al., 2000). Esimerkki: Kokemäenjoen vesistön tulvantorjunnan toimintasuunnitelma Kokemäenjoen vesistön tulvantorjunnan toimintasuunnitelma on Pirkanmaan ympäristökeskuksen ja Lounais-Suomen ympäristökeskuksen vuonna 1999 laatima 69- sivuinen julkaisu. Oikeastaan kyseinen selvitys on silloisen vesihallituksen asettaman työryhmän vuosina 1981 ja 1985 tekemien tulvasuojelusuunnitelmien ajantasaistus (aiemmat suunnitelmat julkaistu vesihallituksen monistesarjassa 1981:58 ja 1985:318). Tulvantorjunnan toimintasuunnitelma keskittyy antamaan lähtö- ja taustatietoja tilanteisiin, joissa tarvitaan merkittävissä määrin koko vesistön tarkastelua merkittävien tulvien takia (Vainio, 1999). Suunnitelma sisältää selvityksen poikkeuksellisten tulvien ennakoinnin mahdollisuuksista, toimenpiteet tulvavahinkojen vähentämiseksi sekä kuvauksen tulvantorjuntaorganisaatiosta. Suunnitelmassa on tehty arviot vesistön 32