OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat

Transkriptio

1 OECD:n maaseutupolitiikan OECD:n maatutkinnat maaseutupolitiikan maatutkinnat Suomi S U O MI I

2 tekstiä OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat Suomi OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 1

3 OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development) OECD on ainutlaatuinen foorumi, jossa 30 demokraattisen valtion hallitukset käsittelevät yhdessä globalisaatioon liittyviä taloudellisia, yhteiskunnallisia ja ympäristöllisiä haasteita. OECD myös johtaa ponnisteluja hallitusten auttamiseksi uusien kehityssuuntien ja huolenaiheiden kuten yritysjohdon valvontaan, tietoyhteiskuntaan ja väestön ikääntymiseen liittyvien haasteiden ymmärtämisessä ja kohtaamisessa. OECD tarjoaa ympäristön, jossa hallitukset voivat vertailla kokemuksiaan politiikoista, etsiä vastauksia yhteisiin ongelmiin, tuoda esiin hyviä käytäntöjä ja sovittaa yhteen kansallisia ja kansainvälisiä politiikoja. OECD:n jäsenmaat ovat Alankomaat, Australia, Belgia, Espanja, Irlanti, Islanti, Italia, Itävalta, Japani, Kanada, Korea, Kreikka, Luxemburg, Meksiko, Norja, Portugali, Puola, Ranska, Ruotsi, Saksa, Slovakia, Suomi, Sveitsi, Tanska, Tçekki, Turkki, Unkari, Uusi-Seelanti, Yhdistynyt kuningaskunta ja Yhdysvallat. Euroopan yhteisöjen komissio osallistuu OECD:n työhön. OECD Publishing vastaa järjestön kokoamien tilastojen, sen laatimien talous-, yhteiskunta- ja ympäristötutkimusten sekä sen jäsenten hyväksymien sopimusten, ohjeiden ja standardien levityksestä. Alun perin OECD:n englanniksi julkaisema otsikolla: OECD Rural Policy Reviews Finland 2008 OECD Kaikki oikeudet pidätetään. Suomenkielinen käännös: 2008 Maa- ja metsätalousministeriö Kannen kuvat: Juuso Kalliokoski, maa- ja metsätalousministeriön kuva-arkisto ja Merja Ojala Julkaistu OECD:n luvalla. Maa- ja metsätalousministeriö vastaa suomenkielisen käännöksen laadusta ja yhdenmukaisuudesta alkuperäisen tekstin kanssa. ISBN (nid) (PDF) 2 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

4 esipuhe Esipuhe Maatalouden tuottavuuden parantuminen on vähentänyt merkittävästi maataloustyöllisyyttä, ja maaseutualueet eri puolilla OECD-maita tarvitsevatkin nykyään monenlaisia talousvetureita kasvaakseen. Globalisaation leviäminen, viestinnän tehostuminen ja kuljetuskulujen supistuminen nopeuttavat talouden muutosta maaseutualueilla. Kaikkien talousvetureiden potentiaalia ei ole onnistuttu hyödyntämään perinteisillä maatalouden tukipolitiikoilla. OECD julkaisi vuonna 2006 temaattisen raportin The New Rural Paradigm: Policies and Governance, jossa selitetään, miten maaseudun kehittämispolitiikkojen painopiste on siirtynyt näiden merkittävien talouden muutosten johdosta ja miten hallintaa on muutettava näiden politiikkojen mukaisesti. Maaseudun kehittämispolitiikoissa on alettu ottaa huomioon talousvetureiden monipuolisuus ja maaseutualueiden monimuotoisuus. Yleisesti katsoen maaseutualueet kärsivät poismuutosta, ikääntymisestä, alhaisesta koulutustasosta ja keskimääräistä alhaisemmasta työn tuottavuudesta, jotka puolestaan heikentävät tehokkaiden julkisten palvelujen, infrastruktuurin ja liiketoiminnan kehittymisen edellyttämää kriittistä massaa, ja näin syntyy noidankehä. On kuitenkin myös paljon sellaisia maaseutualueita, joilla on tartuttu mahdollisuuksiin ja hyödynnetty vahvuuksia, kuten sijaintia, luontoa, kulttuuria ja sosiaalista pääomaa. Tällaisten dynaamisten maaseutualueiden menestys näkyy alueellisissa tilastoissa. Maaseudun kehittäminen asettaa politiikoille ja hallinnalle useita haasteita, koska se edellyttää koordinointia eri sektorien välillä, hallinnon eri tasojen välillä sekä julkisten ja yksityisten toimijoiden välillä. OECD-maissa onkin muutettu lähestymistapaa näiden merkittävien haasteiden voittamiseksi. Muutos ilmenee selkeimmin painopisteen siirtymisenä sektoreista paikkoihin ja tuista investointeihin. Maaseudun kehittämisen pirstaleisuus on haitannut monialaisten, paikkakohtaisten lähestymistapojen kattavaa analysointia ja arviointia. OECD jatkaa tämän tiedonpuutteen korjaamista sidosryhmiensä kanssa. OECD:n vuonna 1990 perustetun neuvoston maaseudun kehittämisryhmän (Group of the Council on Rural Development) kautta tekemää työtä maaseudun kehittämiseksi tehos- OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 3

5 esipuhe tettiin vuonna 1999 perustamalla aluekehityskomitea (Territorial Development Policy Committee, TDPC) ja sen alainen maaseututyöryhmä (Working Party on Territorial Policy in Rural Areas). Näissä elimissä hallitukset voivat keskustella aluekehityksestä ja maaseudun kehittämisestä. TDPC:n johdolla hallinnon ja aluekehityksen osasto (Directorate of Public Governance and Territorial Development, GOV) aloitti vuoden 2006 alussa maaseutupoliittiset maatutkinnat kuten tämän alaa koskevan tiedon kartuttamiseksi kansainvälisellä tasolla. 4 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

6 tekijöiden kiitokset Tekijöiden kiitokset Tämän tutkintaraportin on laatinut OECD:n hallinnon ja aluekehityksen osasto (GOV). Sihteeristö haluaa kiittää kansallista työryhmää yhteistyöstä ja tuesta tutkinnan eri vaiheissa. Kansallisessa työryhmässä oli edustajia maa- ja metsätalousministeriöstä, sisäasiainministeriöstä, sosiaali- ja terveysministeriöstä, opetusministeriöstä, ympäristöministeriöstä ja kauppa- ja teollisuusministeriöstä (nykyinen työ- ja elinkeinoministeriö) sekä Suomen Kuntaliitosta, tutkimuslaitoksista ja yliopistoista. Tekijät haluavat erityisesti kiittää Eero Uusitaloa, Hanna- Mari Kuhmosta, Laura Jänistä ja Marianne Selkäinahoa maa- ja metsätalousministeriöstä sekä Mika Honkasta työ- ja elinkeinoministeriöstä. Vertaistutkijoina toimivat Kristin Nakken Norjasta ja Marcus James Australiasta. Tutkintaa johti alueiden kilpailukyvyn ja hallinnon yksikön (Regional Competitiveness and Governance Division) johtaja Roberto Villarreal, ja tutkinnan koordinoinnista ja raportin valmistelusta vastasi José Antonio Ardavín OECD:n sihteeristöä edustaneen Nicola Crostan alaisuudessa. Ilse Oehler laati julkisten palvelujen tarjontaa koskevan luvun. Työryhmää avustivat ulkopuolisina asiantuntijoina Mark Schucksmith Newcastlen yliopistosta (Yhdistynyt kuningaskunta) ja Hannu Katajamäki Vaasan yliopistosta. Uudenmaan ja Itä-Uudenmaan, Kainuun ja Pohjois-Karjalan maakuntien sekä Kajaanin, Ristijärven, Sotkamon, Nurmeksen, Joensuun, Liperin ja Outokummun kunnallisviranomaiset ja asukkaat tarjosivat arvokasta tietoa. Tärkeitä tietoja ja kaavioita toimittivat Janne Antikainen (työ- ja elinkeinoministeriö) ja Tomas Hanell (yhdyskuntasuunnittelun tutkimus- ja koulutuskeskus, YTK, Helsingin teknillinen korkeakoulu) sekä Enrique Garcilazo ja Brunella Boselli (OECD:n sihteeristö). Betty-Ann Bryce tarkasti tutkintaraportin ja Julie Lamandé ja Erin Byrne valmistelivat sen julkaistavaksi. OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 5

7 sisällysluettelo Sisällysluettelo Lyhenteet Arviointi ja suositukset Luku 1. Suomen maaseutu: suuntauksia, haasteita ja mahdollisuuksia Keskeiset seikat Johdanto Maaseutualue Laajuus ja maantiede Tunnusomaiset vahvuudet Maaseutuväestö Väestönkehityksen suuntaukset Sosioekonominen katsaus Maaseudun talous Suhteellinen suorituskyky OECD:n maaseutualueilla Alueiden taloudellisen ja sosiaalisen kestävyyden ja kilpailukyvyn arviointi Rakenne ja muutokset sektorirakenteessa Suhteelliset edut Maaseutualueiden tulevaisuus: tärkeitä näkökohtia Poismuuton vaikutus ikä-, koulutus- ja sukupuolirakenteeseen syrjäisillä maaseutualueilla Julkisten ja yksityisten palvelujen saatavuus kestävyyden edellytyksenä Yhdentyminen osaamispohjaiseen kaupunkitalouteen Ilmastonmuutoksen vaikutukset maaseutualueilla Päätelmä LIITE 1: Lisätaulukoita ja menetelmäkuvauksia Alaviitteet Luku 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet Keskeiset seikat Johdanto Maaseutupolitiikan kehitys Suomessa OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 7

8 sisällysluettelo Aluepolitiikasta, kansalaisyhteiskunnasta ja yliopistomaailmasta juurensa juontava maaseutupolitiikka on kehittynyt retorisesta vaiheesta ohjelmalliseksi politiikaksi Maaseutupolitiikkaan vaikuttavat toimielimet, politiikat ja budjetit 101 Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä ja maaseutupoliittinen järjestelmä Laaja maaseutupolitiikka: erilaisten sektoripolitiikkojen rooli maaseudulla Suppea maaseutupolitiikka: erityisohjelmia maaseudun kehittämiseksi Miten Suomen maaseutupolitiikka suoriutuu vertailussa muiden OECD-maiden kanssa Maaseutupolitiikan laajuus ja paikka Laaja maaseutupolitiikka: maaseutualueille kohdistettujen sektoripolitiikkojen yhdenmukaistaminen Suppea maaseutupolitiikka: sisältöä EU-ohjelmiin Päätelmät ja suositukset Alaviitteet luku: Julkisten palvelujen tarjonta Keskeiset seikat Johdanto Kokonaistilanne ja jäljellä olevat haasteet Julkiset palvelut 12 vuotta myöhemmin vuodet Jäljellä olevat haasteet Poliittiset strategiat Palvelujen tarjoamisen uudistaminen ja paikallisviranomaisten välisen yhteistyön edistäminen Innovatiivisia tapoja tarjota julkisia palveluja Yksityisen ja kolmannen sektorin ottaminen mukaan palvelujen tuottamiseen Päätelmät ja suositukset Alaviitteet luku: Kilpailukykyyn ja liiketoimintaympäristöön liittyvät politiikat 189 Keskeiset seikat Johdanto Yritysten kilpailukyvyn parantamiseen tähtäävät politiikat Rahoitus- ja yritystukivälineet: Innovaatioihin ja tiedon levittämiseen tähtäävät politiikat OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

9 sisällysluettelo Relationaalisen pääoman rakentamiseen tähtäävät politiikat: klusteripolitiikat Liiketoimintaympäristön parantamiseen tähtäävät politiikat Politiikat toimintaympäristön tarjoamien mahdollisuuksien parantamiseksi Politiikat alihyödynnettyjen luontoon, kulttuuriin ja historiaan liitty vien vetovoimatekijöiden kehittämiseksi Päätelmät ja suositukset Alaviitteet Lähdeluettelo Utvärdering och rekommendationer Assessment and Recommendations Laatikot 1.1 OECD:n alueluokitus Suomen maaseututyypittely OECD:n ensimmäisen Suomen maaseutupolitiikan maatutkinnan (1995) tärkeimmät päätelmät Maaseutupolitiikkaan osallistuvat alueelliset ja paikalliset toimijat Mikä on maaseutupolitiikan laajuus ja asema? OECD:n kokemuksia Englannin maaseutuyhteisöjen toimikunta (Commission for Rural Communities, CRC) Politiikan yhdenmukaisuuden kuusi ulottuvuutta Suorituskyvyn mittaus panosten, tuotosten ja tulosten perusteella Meksikon maaseutubudjetin järjestelmä Maaseutuvaikutusten arviointi muissa maissa YMP ja viimeaikaiset muutokset sen maaseudun kehittämistä koskevassa osiossa (toinen pilari) Kuntien tulolähteet Laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta Paikallisviranomaisten välisen yhteistyön muotoja OECD-maissa Monipalvelupisteet: OECD:n kokemuksia Meksikon mikroalueiden strategia Suomen laajakaistastrategian arviointi Esimerkkejä LEADER-hankkeista, joilla on parannettu palveluja Ikääntyminen mahdollisuutena: Seniorpolis-lähestymistapa Markkinamekanismien käyttö palvelujen tarjoamisessa OECD-maissa Joitakin LEADER-hankkeita, joissa on tuettu maaseutuyrityksiä Esimerkkejä TE-keskusten palveluista pk-yrityksille OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 9

10 sisällysluettelo 4.3 Maaseutuyrityksille tarjottavia palveluja joissakin OECD-maissa EPANET: maaseudun pk-yritysten innovaatiotoiminnan tukeminen Etelä-Pohjanmaalla Loma-asukkaiden liittäminen yhteisöön: Liperin tapaus Klusterit ja klusteripolitiikat maaseutualueilla: Yhdysvalloissa tehdyn tutkimuksen tuloksia Ulkoinen verkottuminen: Kauhajoen pilottihanke Suomen kuljetustuki Kainuun laajakaistastrategia Espanjan säästöpankkien sosiaalinen rooli Esimerkkejä toimintaryhmien hankkeista paikan laadun parantamiseksi Maaseudun vetovoimatekijöiden edistäminen joissakin OECD-maissa Naturpolis ja Snowpolis: matkailun ja liiketoiminnan kehittämisen yhdistäminen Taulukot 1.1 Maaseudulla asuva väestön osuus suuralueittain Maa-alueiden ja vesistöjen pinta-ala kuntatyypeittäin Valitut hyvinvoinnin indikaattorit kuntatyypeittäin Ilmastonmuutoksen arvioidut vaikutukset eri toimialoilla Suomessa 85 1.A1 Maaseutukuntien väestömäärä OECD:n typologian ja Suomen maaseututyypittelyn mukaan Uusi maaseutuparadigma Maaseutupoliittisen erityisohjelman painopiste alueet ja toimenpiteet Varojen kohdentaminen Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelmassa Leader-rahoitus ohjelmakausilla ja Suomen kuntien velvollisuuksia koskeva sääntely Julkisen sektorin työpaikat kuntatyypin ja sukupuolen mukaan Markkinamekanismien käyttöönotossa huomioon otettavia seikkoja Maa- ja metsätalousministeriön tuet mikroyrityksille aluetyypin mukaan Kauppa- ja teollisuusministeriön tuet mikroyrityksille aluetyypin mukaan Innovaatiojärjestelmät, kaupunkien ja maaseudun vuorovaikutusmallit sekä innovaatiopolitiikat OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

11 sisällysluettelo 4.4 Hyviä käytäntöjä maaseudun vetovoimatekijöiden arvon nostamiseksi Kuvat 1.1 Suomen maaseutualueiden osuus pinta-alasta, väestöstä ja bruttokansantuotteesta Suomen maakunnat OECD:n alueluokituksen mukaisesti Suomen kunnat maaseututyypittelyn mukaisesti Suomen maa-alueiden ja vesistöjen jakautuminen Nettomuutto eri kuntatyyppeihin Väestönkehityksen suuntaukset kuntatyypeittäin Väestörakenteen tasapaino kuntatyypeittäin Keskimääräinen koulumenestys maaseutu- ja kaupunkikunnissa Tulotasot kuntatyypeittäin BKT asukasta kohti suhteessa maan keskitasoon maakunnittain Työttömyysaste kuntatyypeittäin BKT:n taso ja kasvu asukasta kohti Suomen ja OECD:n maaseutuvaltaisilla alueilla Tekijät, jotka selittävät eroja alueellisen BKT:n kasvussa suhteessa kasvuun koko Suomessa Hidasta ja nopeaa kasvua selittäviä tekijöitä tietyissä maaseutuvaltaisissa maakunnissa Seutukuntien taloudellinen ja sosiaalinen kestävyys ja kilpailukyky Kestävyyden ja kilpailukyvyn sijalukujen keskiarvo seutukuntatyypeittäin Kilpailukyvyn sijoitus ja maaseutukunnissa asuvan väestön osuus Työllisyyden rakenne kuntatyypeittäin Työllisyyden muutokset sektoreittain ja kuntatyypeittäin Yritysindikaattorit kuntatyypeittäin Metsätalouden ja maatalouden tuottavuus tietyissä EU-maissa Suomen metsäteollisuuskeskittymä Energianlähteet ja uusiutuvien energianlähteiden osuudet Uusiutuvien energianlähteiden tuotanto metsä- ja maataloudessa Loma-asuntojen ja väestön kehitys Suomessa Kesämökkejä neliökilometriä kohti kunnittain Väestönmuutosten ja ikääntymisen ennuste vuosiksi Työvoiman suuntauksia kuntatyypeittäin Muutos työllisyydessä toimialan, kuntatyypin ja sukupuolen mukaan Sosiaali- ja terveydenhuoltopalvelujen menojen kasvu Suomessa Julkisen hallinnon ja julkisten palvelujen tuottavuus Suomessa OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 11

12 sisällysluettelo 1.32 Innovaatiotoiminta Suomessa suuralueen mukaan Arvioitu ilmastonmuutoksesta aiheutuva lämpötilan muutos Suomen maaseutupolitiikan kehitys Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä ja maaseutupolitiikan verkosto Laaja ja suppea maaseutupolitiikka Suomessa Maaseutupoliittinen kokonaisohjelma Paikallisten kehittämishankkeiden hyväksymis- ja rahoitusprosessi Joensuun seudun Leader-ryhmässä Julkisten varojen (maaseuturahasto + kansalliset varat) suhteellinen jakautuminen maaseudun kehittämisohjelmien neljän toimintalinjan kesken Leader-ohjelman julkiset varat TE-keskuksittain kaudella Kuntien tulolähteet Kunnallisverotulot ja valtionavustukset, a b Julkisen työllisyyden näkymät Suomessa c Julkisen työllisyyden näkymät Suomessa Valtakunnallisesti merkittävät liikenneverkot Investoinnit liikenneinfrastruktuuriin sekä niiden talouskasvuvaikutukset ja ulkoisvaikutukset OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

13 Lyhenteet tekstiä Lyhenteet Lyhenne YMP OSKE IN EU EMOTR maaseuturahasto EKTR ESR EAKR MMM KTM NUTS2,3 PR PU AKO YTR TE-keskus TL2,3 Merkitys (Euroopan unionin) Yhteinen maatalouspolitiikka Osaamiskeskusohjelma Intermediate eli välialueet (OECD:n alueluokitus) Euroopan unioni Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahasto Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto Euroopan kalatalousrahasto Euroopan sosiaalirahasto Euroopan aluekehitysrahasto Maa- ja metsätalousministeriö Kauppa- ja teollisuusministeriö (Euroopan) Tilastollisten alueyksiköiden nimikkeistö Predominantly rural eli maaseutuvaltaiset alueet (OECD:n alueluokitus) Predominantly urban eli kaupunkimaiset alueet (OECD:n alueluokitus) Aluekeskusohjelma Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä Työvoima- ja elinkeinokeskus OECD:n alueluokat 2 ja 3 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 13

14

15 Arviointi ja suositukset Arviointi ja suositukset HUOMAUTUS Julkaisu sisältää arvioinnin ja suositusten ruotsin- ja englanninkieliset versiot kirjan loppuosassa En version på svenska och engelska av utvärderingen och rekommendationerna finns i slutet av boken. Please note that this publication contains a Swedish and English version of the assessment and recommendations of the review at the end of the book. OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 15

16 Arviointi ja suositukset Suomi on yksi OECD:n maaseutumaisimmista maista Suomi on hyvin harvaan asuttu maa: keskimääräinen väestötiheys on 17,1 asukasta/km 2 ja OECD:n maaseutumääritelmän mukaisilla maaseutuvaltaisilla alueilla väestötiheys on vain 11,5 asukasta/km 2. OECD:n maaseutumääritelmän mukaisten maaseutuvaltaisten alueiden osuus on Suomessa OECD-maiden viidenneksi suurin (89 %) ja niiden osuus väestöstä (53 % n. 5,3 miljoonan väestöstä) ja bruttokansantuotteesta (45 %) on toiseksi suurin. Suomen maaseutumaisuus näkyy selvästi myös kulttuurissa ja suomalaisten läheisessä suhteessa luontoon ja maaseutuun: useimmilla on vahvoja perhesiteitä maaseutuun, joka viides suomalainen on metsänomistaja ja kasvava osa suomalaisista on halukas asumaan pysyvästi maaseudulla etsiessään parempaa elämisen tasoa vielä työssä ollessaan tai jäätyään eläkkeelle. jonka kaikilla maaseutuvaltaisilla alueilla menee varsin hyvin OECD:n maaseutualueiden vertailussa on huomattavaa, että kaikilla Suomen maaseutuvaltaisilla alueilla BKT asukasta kohden on OECD:n keskiarvon yläpuolella ja se myös kasvoi keskimääräistä nopeammin vuosina Toisin sanoen, jos otetaan neljä neljännestä OECD:n keskiarvon ylä- ja alapuolella, kaikki Suomen maaseutuvaltaiset alueet kuuluvat korkean tason (rikkaat) ja korkean kasvun (voimakkaasti kehittyvät) ryhmään. Nopeimmin kasvavilla maaseutualueilla BKT:n kasvuun vaikuttavat eniten korkea tuottavuus, työssäkäynti paikkakunnan ulkopuolella, muuttovoitto ja työikäisten osuus. Vastaavasti tärkeimpiä Suomen maaseutualueiden hidasta kasvua selittäviä tekijöitä ovat alhaisempi tuottavuus, väestön väheneminen, alhaisempi työllisyys ja työikäisten alhainen osuus. ja jonka heikommin kehittyvät maaseutualueet saavuttavat muita kehityksessä. On myös huomattavaa, että Suomessa on merkkejä alueiden lähentymisestä: maaseutualueet, joilla on alhaisin BKT asukasta kohden ja suurin maaseutu- 16 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

17 Arviointi ja suositukset maisissa kunnissa asuvien osuus väestöstä, ovat ottaneet muita kiinni ja niiden BKT on kasvanut maan keskiarvoa nopeammin (Kainuu 3,2 %, Etelä-Pohjanmaa 3,6 % ja Etelä-Savo 3,9 %, maan keskiarvo 2,8 % vuosina ). On kuitenkin syytä korostaa, että nämä alueet lähestyvät kansallista keskiarvoa muiden tekijöiden ohella poismuuton takia, mikä vaikuttaa alueen suhteelliseen tuottavuuteen. Tämä näkyy siinä, että BKT:n perusteella näiden alueiden todellinen vuosittainen kasvu oli maan keskiarvon alapuolella (1,4 %, 3,2 % ja 2,9 %, maan keskiarvo 3,5 %). Erilaisten maaseutualueiden haasteet ja mahdollisuudet vaihtelevat kuitenkin suuresti Suomessa maaseutumaisuus on hyvin tiedostettu ja maassa on laadittu aluetyypittely helpottamaan erilaisten maaseutualueiden välisten kehityserojen tutkimista ja vertailua. Hallinnossa ja tutkimuksessa hyväksytty tyypittely jaottelee kunnat kaupunkikuntiin, kaupunkien läheisen maaseudun kuntiin, ydinmaaseudun kuntiin ja harvaan asutun maaseudun kuntiin, joiden tilanteet eroavat selvästi toisistaan: Kaupunkien läheisellä maaseudulla sijaitsevissa 89 kunnassa, pääosin Etelä- ja Länsi-Suomessa, väestö kasvaa nopeimmin ja ikärakenne on nuorin Suomessa. Vuosina väestönkasvu oli 9 %, kun taas kaupungeissa väestö kasvoi 6,4 % ja koko maassa 2,7 %; vuonna 2005 syntyvyys oli korkein (11,6/1 000), kuolleisuus oli alhaisin (8/1 000), ja lapsiperheiden ja alle 15-vuotiaiden osuus oli korkein (45 % ja 22 %). Hyvinvointi on korkealla tasolla, koska tulot ovat maan keskiarvon yläpuolella (101 %), vaikkakin alhaisemmat kuin kaupunkikunnissa (joissa ne ovat 108 %), mutta kaupungin läheisen maaseudun kunnissa on vähemmän työttömiä (8 %, 3 prosenttiyksikköä vähemmän kuin kaupungeissa), parempi turvallisuus (puolet vähemmän väkivaltarikoksia tuhatta asukasta kohti kuin kaupungeissa) ja niissä yhdistyvät luonto, hyvä infrastruktuuri ja palvelujen tarjonta. Niiden talous on palveluvaltainen (julkiset 33 % ja yksityiset 41 % kokonaistyöllisyydestä vuonna 2004) ja teollisuudessa ja rakennusalalla työskentelevien osuus työvoimasta on korkein (teollisuudessa 24 %, kaupungeissa tämä osuus on 17 %, rakennusalalla 8 %, kaikissa muissa kuntatyypeissä osuus on 6 %), ja vain 5 % työvoimasta työskentelee alkutuotannossa. Kaupunkien läheisen maaseudun tulevaisuus näyttää hyvin lupaavalta, vaikka se kohtaakin merkittäviä haasteita liittyen työmatkaliikenteeseen, kaupungeissa ennen asuneiden ihmisten suuriin palveluodotuksiin ja siihen, kuinka kehitys saadaan tasapainotettua ja sopeutettua miellyttävän maiseman ja luontoympäristön säilyttämiseen. OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 17

18 Arviointi ja suositukset Ydinmaaseudulla sijaitsevissa 142 kunnassa, pääosin Etelä- ja Länsi-Suomessa, väestö laski 4,5 % vuosina , mutta tällä hetkellä ne näyttävät olevan saavuttamassa uuden tasapainon pienemmällä väestöllä, koska niiden nettomuuttoluvut lähestyvät nollaa. Yhteiskuntataloudellisten indikaattoreiden suhteen ydinmaaseudun kuntien tulokset vaihtelevat. Jotkut tulokset ovat hyvin kaukana kaupunkien läheisten maaseutukuntien ja kaupunkien luvuista (esim. tulot 86 % maan keskiarvosta, koulutustaso 76 % kaupunkien vastaavasta ja 90 % kaupungin läheisen maaseudun vastaavasta Suomen yleisen koulutustasoindeksin mukaan), mutta joidenkin hyvinvointiindikaattoreiden suhteen, erityisesti työttömyyden ja turvallisuuden, ne ovat käytännöllisesti katsoen samalla tasolla kuin kaupunkien läheisen maaseudun kunnat, eli parempia kuin kaupunkikunnat. Yhteistä harvaan asutun maaseudun kuntien kanssa on alkutuotannon suurempi osuus (14 % työllisyydestä vuonna 2004) ja kaupunkien läheisen maaseudun kuntien kanssa teollisuuden suurempi osuus (23 %), ja siksi jonkin verran pienempi osuus työvoimasta työskentelee julkisissa ja yksityisissä palveluissa kuin kahdessa muussa maaseutukuntatyypissä (30 % ja 24 %). Erikoistuminen metsä- ja maatalouteen on tehnyt näistä alueista haavoittuvaisia alkutuotannossa viimeisten kymmenen vuoden aikana tapahtuneen rakennemuutoksen vuoksi (ydinmaaseudun kunnissa näiltä aloilta katosi työpaikkaa vuosina ). Jakson lopussa tase työpaikkojen luomisen suhteen on kuitenkin positiivinen, koska maatilat ovat monipuolistaneet toimintojaan (lähinnä palveluihin kuten matkailuun, kuljetukseen ja kiinteistönhoitoon sekä uusiutuvan energian tuotantoon) ja on perustettu uusia yrityksiä, jotka eivät millään tavoin ole sidoksissa maatalouteen. Itse asiassa vuosina ydinmaaseudulle syntyi eniten pieniä ja keskisuuria yrityksiä: 54 % maaseutukuntiin syntyneistä uusista yrityksistä sijaitsi ydinmaaseudulla. Tässä suhteessa merkittäviä haasteita ovat näiden uudentyyppisten, maaseutuympäristössä kasvavien yritysten vahvistaminen ja kansainvälistyminen, koska maaseudulta puuttuu monia etuja, joita yrityksillä on kaupunkiympäristössä. Harvaan asutulla maaseudulla sijaitsevat 143 kuntaa, pääosin Itä- ja Pohjois- Suomessa, ovat heikoimmassa asemassa. Väestöä on kadonnut viimeisten kymmenen vuoden aikana ( 12,5 % vuosina ) ja lähtijöistä suuri osa on naisia ja nuoria. Tämä on pahentanut Suomessa jo muutenkin nopeasti etenevää väestön ikääntymistä (tällä hetkellä harvaan asutun maaseudun väestöstä 24 % on yli 65-vuotiaita, mikä on lähellä koko Suomessa vuonna 2030 odotettavissa olevaa 26 %:n osuutta) sekä johtanut epätasapainoiseen sukupuolirakenteeseen (54 % työikäisistä on miehiä). Verrattuna muihin maaseututyyppeihin ja kaupunkeihin, harvaan asutulla maaseudulla on al- 18 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

19 Arviointi ja suositukset haisin koulutustaso, alhaisimmat keskitulot (75 % maan keskiarvosta), korkein työttömyys (14 %, 3 prosenttiyksikköä korkeampi kuin kaupunkikunnissa) ja alhaisin asumistaso. Kuten muissakin maaseutukunnissa talouden rakenteissa on tapahtunut huomattavia muutoksia (maatalouden väheneminen, julkisen sektorin rakennemuutos ja teollisuusyritysten uudelleensijoittuminen). Toisin kuin kaksi muuta maaseututyyppiä harvaan asuttu maaseutu ei kuitenkaan ole pystynyt kompensoimaan työpaikkojen katoamista luomalla riittävästi uusia palvelualojen työpaikkoja. Lisäksi kehityksellä on ollut vakavia vaikutuksia kunnallishallinnon talouteen, mikä on entisestään rajoittanut niiden mahdollisuuksia tarjota palveluja ja työpaikkoja yhä hajanaisemmalle väestölle. Tästä kaikesta huolimatta kunnissa on merkittävää, vielä käyttämätöntä potentiaalia liittyen pääasiassa matkailuun, luontoon ja loma-asuntopalveluihin. Näissä kunnissa käy vuosittain tuhansia kesäasukkaita, jotka esim. vuonna 2004 kasvattivat harvaan asutun maaseudun väestöä kesäaikaan 42 %. ja siksi alueperusteinen maaseutupolitiikka soveltuu parhaiten. Suomen maaseutualueilla käynnissä olevat merkittävät muutokset vaativat erityistä maaseutupolitiikkaa, joka kykenee yhdistämään tähän muutosprosessiin riittävästi erilaisia sektoripolitiikkoja, joissa otetaan huomioon erityyppisten alueiden erityiset haasteet ja mahdollisuudet. Tämä tarve on tunnistettu Suomessa, mikä näkyy siinä, että maaseutupolitiikka itsenäisenä politiikan alana (ilman maataloussektorin näkökulmaa) alkoi Suomessa ennen useimpia muita OECD-maita. Kun OECD tarkasteli ensimmäisen kerran suomalaista maaseutupolitiikkaa (OECD 1995), maaseutupolitiikan käsitteestä oli keskusteltu Suomessa jo kymmenen vuoden ajan. On vaikea arvioida, missä määrin Suomen maaseutualueiden suhteellisen hyvä suoriutuminen johtuu tästä politiikkatyöstä. Joka tapauksessa maaseutualueiden tämänhetkinen asema on lujempi ja lupaavampi kuin vuonna 1995, jolloin niitä juuri kohdanneen vakavan taantuman seurauksena työttömyys oli noussut 18 %:iin ydinmaaseudun kunnissa ja kaupunkien läheisellä maaseudulla ja 23 %:iin harvaan asutulla maaseudulla. Tänä päivänä tarve maaseutupolitiikkaan ei kuitenkaan ole yhtään vähäisempi. Suomalainen maaseutupolitiikka Nykyään Suomi määrittelee maaseutupolitiikan tavalla, joka 1) tasapainottaa tehokkaasti sektoripolitiikkojen koordinointia pyrkiessään takaamaan riittävästi huomiota maaseudulle sekä 2) korostaa, että on myös tärkeää kohdistaa OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 19

20 Arviointi ja suositukset erityisiä ohjelmia edistämään maaseudun kehittämistä ja kilpailukykyä. Suomen onnistuminen perustuu kahteen eri maaseutupolitiikan ulottuvuuteen: laaja maaseutupolitiikka tähtää ensimmäisen tavoitteen saavuttamiseen ja suppea maaseutupolitiikka työskentelee toisen hyväksi. Lähestymistapa edustaa oikeanlaista tasapainoa OECD:ssä usein havaitun kahden ääripään välillä: suuren suunnitelman (grand plan) ratkaisut pyrkivät integroimaan kaikki politiikat alueelliseen strategiaan, mikä on osoittautunut mahdottomaksi toteuttaa, kun taas kapean erikoisalan politiikan (niche policy) toimialat ja budjetit ovat hyvin rajallisia. jota suuntaa ja liikuttaa Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä YTR Suomen tapauksen analyysi osoittaa, että on tarpeen tarkastella ei vain maaseutupolitiikan sijoittumista hallinnossa vaan myös sitä legitimiteettiä, jonka maaseutupolitiikka on ansainnut muiden maaseutuasioiden kanssa työskentelevien toimijoiden keskuudessa, joihin kuuluvat poliitikot, eri tasojen hallintovirkamiehet, yliopistot ja tutkijat, sekä maaseutuväestö ja järjestäytynyt kansalaisyhteiskunta. Maaseutupolitiikan Suomessa saavuttama asema on pitkälti Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän (YTR) ansiota. YTR aloitti maaseudun kehittämisprojektina vuonna 1988, mutta se sisällytettiin lainsäädäntöön vasta vuonna YTR:n 29 jäsentä edustavat yhdeksää ministeriötä ja 18 muuta organisaatiota. YTR ei ole ollut pelkästään väline, jonka avulla on yhteensovitettu politiikkaa ja saatettu yhteen eri toimijoita, vaan se on itsessään merkittävä toimija ja muutosvoima. Maaseutupolitiikan paikka hallinnossa ei kuitenkaan (kuten ei monissa muissakaan maissa) ole paras mahdollinen. Alun perin suomalainen maaseutupolitiikka nivoutui aluepolitiikkaan, mikä korosti sen monialaista ulottuvuutta ja selkeää eroa maatalouspolitiikkaan. Laajan maaseutupolitiikan institutionaaliset saavutukset ovat saaneet vahvistusta aluepolitiikasta. EU:n maaseutupolitiikan vaikutuksesta Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä ja maaseudun kehittämisohjelmat, eli suppea maaseutupolitiikka, päätettiin kuitenkin sijoittaa maa- ja metsätalousministeriöön. Kuten muissakin maissa, tämä luo kilpailevien prioriteettien ja toimialueiden aiheuttamaa jännitettä maatalous- ja maaseutupolitiikan välille, mikä näkyy esimerkiksi siinä, että Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelman valmistelussa maaseudun kehittämistoimet jäivät suhteellisen vähälle huomiolle maatalouden ympäristötukeen verrattuna. 20 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

21 Arviointi ja suositukset on onnistunut melko hyvin yhdenmukaistamaan maaseutualueita koskevia sektoripolitiikkoja Muiden tehtäviensä ohessa YTR avustaa hallitusta maaseutupoliittisen ohjelman laatimisessa ja toteuttamisessa. Ohjelma sisältää hallituksen eri toimintakokonaisuuksia koskevia päätöksiä, joita toteutetaan ns. laajan maaseutupolitiikan puitteissa. Maaseutupoliittiset ohjelmat ovat onnistuneet suhteellisen hyvin yhdenmukaistamaan maaseutualueille suunnattuja sektoripolitiikkoja. Kaikki neljä maaseutupoliittista kokonaisohjelmaa (1991, , ja ) ja valtioneuvoston maaseutupoliittinen selonteko eduskunnalle vuodelta 1993, valtioneuvoston periaatepäätös maaseutupoliittisiksi linjauksiksi vuodelta 2001 ja kaksi valtioneuvoston hyväksymää maaseutupoliittista erityisohjelmaa ( ja ) ovat tarjonneet poliittiset puitteet ja pitkän aikavälin vision maaseutupolitiikalle. Kaksi erillistä ohjelmaa (valtakunnallinen maaseutupoliittinen kokonaisohjelma ja valtioneuvoston selonteko/periaatepäätös/erityisohjelma), joista toinen sisältää lukuisien toimijoiden toteutettavaksi esitettyjä ehdotuksia ja toinen valtioneuvostotason päätöksiä, helpottavat vastuiden jakoa ja tiedonkulkua ja liittävät suunnittelu- ja toteutusvaiheet toisiinsa. Keskeisiä vahvuuksia tässä prosessissa ovat 1) kansalaisyhteiskunnan ja tutkijoiden/yliopistojen osallistuminen paikallisen ja teknisen tiedon lähteinä, mikä pienentää kriittistä tietoaukkoa, joka monilla keskushallinnoilla on maaseutupoliittisten painopisteiden suuntaamisessa, 2) ohjelman omistajia ovat erilaiset hallinnon sisäiset ja ulkopuoliset toimijat, mikä on seurausta pitkästä, monilla foorumeilla käydystä neuvotteluprosessista ja kaikkien avaintahojen toimien yhteensovittamisesta ja 3) selkeä roolien ja vastuiden jako hallinnon sisällä ja vuotuiset tai puolen vuoden välein suoritettavat seuranta- ja arviointiprosessit, joista käy ilmi, miten ehdotuksia/päätöksiä on viety eteenpäin. ja antamaan paikallista sisältöä EU:n maaseudun kehittämisvaroille. Suomi on käyttänyt EU-rahoitusta viisaasti hyväkseen rakentaessaan suppeaa maaseutupolitiikkaansa. Menestystä on saavutettu etenkin Leader-toimintatavan soveltamisessa ja paikallisten toimintaryhmien toiminnassa. Tämän toimintatavan onnistumista selittävät mm. 1) aikaisempi vaapaaehtoisten kylätoimijoiden verkosto (2 800 kyläyhdistystä n kylässä), jolla jo ennen nyt käytettävissä olevia varoja oli pitkät perinteet yhteisöllisessä vapaaehtoistyössä (talkoot), 2) Leader-toiminnan valtavirtaistaminen kattamaan kaikki maaseutualueet kansallisin varoin (vuodesta 1997 lähtien POMO-ohjelman kautta) ja OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 21

22 Arviointi ja suositukset muun EU-rahoituksen turvin (alueellinen maaseudun kehittämisohjelma AL- MA ja tavoite 1 -ohjelmat), 3) paikallisten toimintaryhmien hallitusten osallistava, kolmikantainen rakenne, jossa paikallishallinto, paikalliset yritykset ja yhdistykset sekä paikalliset asukkaat ovat kaikki tasapuolisesti edustettuina ja 4) paikallisten toimintaryhmien itsenäinen asema päättää rahoitettavista hankkeista. Valitettavasti onnistuneiksi osoittautuneet maaseudun kehittämistoimet kuten Leader ovat varsin rajallisen rahoituksen varassa ja mahdollisuutta niiden laajentamiseen ei pidetty kovinkaan tärkeänä Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelman valmistelussa. Päinvastoin, Suomi päätti panna vähemmän painoa maaseudun kehittämistoimille (toimintalinja 3: maaseutualueiden elämänlaadun parantaminen ja maaseudun elinkeinoelämän monipuolistaminen ja toimintalinja 4: Leader) kuin monet muut Euroopan maat. Tästä huolimatta Leader-ohjelman kokonaisrahoitus (joka nykyisellä ohjelmakaudella kattaa 55 toimintaryhmää) jaettiin huolellisesti maan eri osiin siten, että harvaan asuttuja alueita suosittiin asukasta kohden määritellyssä rahoituksessa. Näitä saavutuksia voitaisiin lujittaa Yhtenä OECD:n maaseutumaisimmista maista ja viime vuosikymmeninä rakennetun varsin ainutlaatuisen maaseutupolitiikan ansiosta Suomi on hyvin vahvassa asemassa, kun pohditaan maaseutupolitiikan (joka on osoittanut tärkeytensä ja saavutuksensa suhteessa käytettävissä oleviin resursseihin ja mahdollisuuksiin) tulevaisuutta. Tähän asti kertyneiden saavutusten lujittamiseksi annetaan suosituksia koskien kolmea osa-aluetta: 1) maaseutupolitiikan oma paikka ja resurssit, 2) maaseutupolitiikan välineiden parantaminen, erityisesti maaseutuvaikutusten arvioinnin (rural proofing) vakiinnuttamisella ja 3) paikallisten toimijoiden vahvistaminen ja alueellisten rakenteiden yhteensovittaminen maaseutupolitiikan kanssa. riippumattomalla asemalla ja omalla budjetilla Eri OECD-maista saadut tiedot ovat osoittaneet, että maaseutuasioista vastaavan elimen pitäisi kyetä työskentelemään muiden ylä- ja ulkopuolisena toimijana, ts. hallinnon sektorirakenteen yläpuolella eikä sen sisällä. Tällä tavoin se pystyy 1) osallistumaan sektoriministeriöiden koordinaatioon, 2) varmistamaan kaupunki- ja maaseutupolitiikan yhteensovittamisen, 3) hallinnoimaan omaa varainkäyttöään, 4) laajentamaan maaseutuyhteisöjen tukemisen näkökulman kokonaishallinnolliseksi ( whole government ), 5) luomaan keskeisiä maaseu- 22 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

23 Arviointi ja suositukset tuasioita tukevan ilmapiirin, 6) tekemään selkeän eron maaseutu- ja maatalousasioiden välille ja yhdistämään nämä uudelleen siten, että syntyy positiivinen, molempia tukeva suhde. Näin ollen suositellaan seuraavaa: Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän (YTR) institutionaalista roolia vahvistetaan. YTR:ää voitaisiin vahvistaa ja sen ydinrahoitus voitaisiin turvata siten, että se voisi toimia 1) maaseutuasioita valvovana elimenä (maaseutuvaikutusten arvioinnin varmistaminen ja maaseutupoliittisen ohjelman toteutus), 2) hallituksen erityisneuvonantajana maaseutuasioissa ja 3) maaseutuyhteisöjen lähettiläänä ja puolestapuhujana. Tällaisessa roolissa YTR pystyisi paremmin tarkastelemaan ja kyseenalaistamaan kaikkien hallinnon osastojen ja julkisten toimielinten toimintaa ja suoriutumista. Maaseutupolitiikan irrottaminen maatalouspolitiikasta (taloudellisesti ja institutionaalisesti). Tulisi harkita mahdollisuutta erottaa maaseudun kehittäminen ja suppea maaseutupolitiikka maatalouspolitiikasta sekä perusrahoituksen suhteen EU-tasolla (yhteinen maatalouspolitiikka) että kansallisissa instituutioissa (maa- ja metsätalousministeriö). Tällainen institutionaalinen erottaminen korostaisi sitä tosiasiaa, että maaseudun haasteet ulottuvat laajalti maataloussektorin ulkopuolelle. Lisäksi erityisen budjettirahoituksen osoittaminen maaseudun kehittämisohjelmille ei ainoastaan vähentäisi niiden riippuvuutta projektivaroista vaan sallisi maaseutupolitiikan verkoston voimavarojen suuntaamisen selkeiden tavoitteiden ja aikataulujen mukaisesti. parantamalla seurannassa ja maaseutuvaikutusten arvioinnissa tarvittavia välineitä Maaseutupoliittista kokonais- ja erityisohjelmaa tulisi parantaa edelleen, kuten on jo tehtykin vuosien mittaan. Sovittujen ehdotusten/päätösten toteuttamista arvioidaan, mutta osa tiedoista jää puutteellisiksi. Nämä koskevat 1) ohjelmien ehdotusten/päätösten tuloksia, 2) maaseutualueilla tosiasiassa käytettyä julkista rahoitusta, ja laajemmin 3) sektoripolitiikkojen vaikutuksia maaseudulla (maaseutuvaikutusten arviointi). Tässä suhteessa tulisi harkita seuraavia toimia: Kunkin ehdotuksen/päätöksen mitattavuuden parantaminen ja eri toimijoiden panostuksen selkiinnyttäminen (inhimilliset ja taloudelliset resurssit), odotetut tuotokset ja ennen kaikkea tulokset maaseudun kehittämisessä, jotka pitäisi saavuttaa ja kuinka nämä tulokset liittyvät koko maan kilpailukykyä koskevaan strategiaan. Harkitaan keinoja saada paremmat tiedot siitä, kuka maaseudulla tekee ja mitä ja millä resursseilla. Tämä voitaisiin tehdä jälkikäteen, ts. arvioida tie- OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 23

24 Arviointi ja suositukset tyn budjettikauden jälkeen, kuinka suuri osa kunkin ministeriön resursseista päätyi erityyppisille maaseutualueille, tai etukäteen, ts. sisällyttämällä maaseutunäkökulma budjettivarojen suuntaamisesta käytävään keskusteluun. Kaikkia eri tasojen hallintoelimiä ja julkisia toimielimiä vaaditaan osoittamaan (tarkistuslistan avulla), että ne ovat ottaneet maaseutualueiden intressit huomioon politiikkansa muotoilussa ja toteutuksessa sekä sisällyttämään aluestrategioihinsa maaseututyypittelyn mukaisen jaottelun tai ainakin selvittämään, missä määrin niiden strategiat hyödyttävät maaseutualueita. ja vahvistamalla paikallisia toimijoita ja sovittamalla aluerakenteet yhteen maaseutupolitiikan kanssa. Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän toimet kansallisella tasolla sekä kylätoiminta ja paikalliset toimintaryhmät paikallis- ja seutukuntatasolla ovat rakentaneet Suomen nykyisen maaseutupolitiikan mallin. Paikalliset toimintaryhmät ovat osoittaneet ainutlaatuisella hallitusten kokoonpanolla ja toimintaperiaatteillaan, että niillä voi olla paljon laajempi rooli seutukunnissaan. Tätä tarkoitusta varten niiden täytyy lisätä institutionaalista vuorovaikutusta kuntien ja alueellisten toimijoiden kanssa. Lisäksi aluetasolla ei ole erityistä foorumia laajalle maaseutupolitiikalle ja maaseutuajattelun lisäämiseksi tarvittaisiin työtä alueellisten toimijoiden keskuudessa (sekä keskushallinnon edustajien kuten työvoima- ja elinkeinokeskukset, lääninhallitukset ja ympäristökeskukset että paikallistason edustajien kuten maakuntien liitot). Näin ollen suositellaan: Paikallisten toimintaryhmien roolin vahvistamista, laajentamista ja parempaa tunnustamista. Suomessa paikallisten toimintaryhmien rooli on jo laajempi kuin monissa Euroopan maissa ja ne ovat löytäneet oman paikkansa suomalaisessa maaseutupolitiikassa. Kun otetaan huomioon Suomen maaseutualueiden tarpeet, tätä laajempaa näkökulmaa Leader-toimintatapaan pitäisi vahvistaa. Vastuiden laajentaminen ja ryhmien parempi tunnistaminen ja tunnustaminen mahdollistaisivat vakuuttavan, pitkäjänteisen yhteistyön kuntien, seudullisten kehittämisorganisaatioiden, maakuntien liittojen ja keskushallinnon edustajien kanssa aluetasolla. Maaseutujaostojen perustamista maakuntien yhteistyöryhmiin, jotka tuovat yhteen alueellisia toimijoita keskustelemaan kunkin alueen kehitysnäkymistä. Maaseutujaostoja perustaneiden alueiden kokemukset ovat rohkaisevia, koska jaostot ovat tuoneet yhteen aluetasolla maaseutujärjestöjä, korkean asteen oppilaitoksia ja muita maaseutuasioissa keskeisiä osapuolia. Uudessa hallintorakenteessa aluepolitiikka siirtyi (tammikuussa 2008) uudelle mi- 24 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

25 Arviointi ja suositukset nisteriölle (työ- ja elinkeinoministeriö), jossa yhdistyvät kauppa-, työvoima-, innovaatio- ja energia-asiat sekä aluepolitiikka. Maaseutujaostot voisivat parantaa maaseutupolitiikan ja näiden politiikkasektoreitten välistä suhdetta. Tässä katsauksessa on tuotu esiin seuraavat Suomen maaseutupolitiikan avainprioriteetit: Keskeisiä tässä katsauksessa esiin tuotuja tulevaisuutta koskevia asioita ovat 1) julkisten palvelujen tarjonnan tasapuolisuuden ja tehokkuuden parantaminen ottaen huomioon ikääntyvä ja väljästi asuva väestö, 2) kasvavan ei-maatilasidonnaisten maaseutuyritysten joukon kilpailukyvyn edistäminen ja 3) maaseutualueiden yritystoimintaympäristön parantaminen niiden runsaita luonnon ja ympäristön tarjoamia etuja hyödyntäen. Erityinen maaseutupolitiikka on ollut ratkaisevassa asemassa näiden prioriteettien tuomisessa poliittiseen keskusteluun ja innovatiivisten ratkaisujen kehittämisessä haasteisiin vastaamiseksi. 1) Julkisten palvelujen tasapuolisuus ja tehokkuus Suomen hyvinvointijärjestelmä on pystynyt tarjoamaan kohtalaisen korkeatasoiset julkiset palvelut myös syrjäisillä maaseutualueilla. Erityisen huomattavaa tämä on koulutuksen ja terveydenhuollon aloilla, joilla Suomi on niiden OECDmaiden joukossa, joissa alueiden väliset erot ovat pienimmät. Suomi kohtaa kuitenkin merkittäviä haasteita julkisten palvelujen tarjonnassa etenkin harvaan asutuissa maaseutukunnissa, jotka, kuten kaikki Suomen kunnat, ovat vastuussa useimpien julkisten palvelujen rahoituksesta (joka koostuu paikallisista veroista ja valtionosuuksista) ja järjestämisestä (2/3 peruspalveluista ml. koulutus, sosiaali- ja terveydenhuolto, kulttuuri, ympäristö ja tekninen infrastruktuuri). Kompensaatiomekanismista huolimatta osa maaseutukunnista kohtaa yhä suurempia vaikeuksia lakisääteisten palvelujen tarjoamisessa. Vaikeudet johtuvat pääasiassa palvelun järjestämiseksi tarvittavan kriittisen massan puuttumisesta, vaikeuksista saavuttaa syrjäisemmät asuinalueet ja palvelujen kysynnän muutoksista väestörakenteen muuttuessa, mikä aiheuttaa lisäkustannuksia näiden alueiden palvelujen järjestämisessä. Suomi on vastannut näihin haasteisiin monin keinoin: 1) Politiikoilla, joilla tuetaan paikallisviranomaisten yhteistyötä (kuntayhtymien kautta) ja uudelleenorganisoidaan palveluntarjontamekanismeja (puitelailla, joka tarjoaa kannustimia vapaaehtoisiin kuntaliitoksiin, tai Kainuun maakunnan hallintokokeilulla, jossa palveluntarjontavelvoitteita keskitetään alueellisesti). 2) Innovatiivisilla tavoilla järjestää palveluja, kuten moni- ja yhteispalvelupisteet (yhdessä palvelupisteessä on saatavilla julkiset kunnalliset ja valtion palvelut, esim. eläkkeet, OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 25

26 Arviointi ja suositukset työvoimatoimisto, poliisi, käräjäoikeus, verotoimisto, joskus myös yksityiset palvelut kuten posti), mobiilipalvelut (esimerkiksi aikuiskoulutus mobiilin tietokoneluokan ja koulutusyksikön avulla ja ikäihmisille suunnattu monipalvelubussikokeilu, johon sisältyvät terveys-, kulttuuri-, ostos- ja liikuntapalvelut) ja telemaattiset (etä-) ja sähköiset palvelut (esim. ilmaiset internetpisteet kaupoissa, kirjastoissa, kahviloissa ja julkisissa virastoissa, tietokone videoneuvottelujen käyttö terveyspalveluissa, vertaiskoulutus tai maallikkoasiantuntijat paikallisissa tietokoneluokissa, internetpisteissä, kahviloissa ja kodeissa). 3) Yksityisen ja kolmannen sektorin osallistumisella julkisten palvelujen tuottamiseen. Kansalaisyhteiskunnan osallistumisesta paikallisten palvelujen parantamiseen ei vain paikallisten toimintaryhmien verkoston ja kylätoiminnan kautta, vaan myös laajamittaisten aloitteiden avulla on saatu rohkaisevia kokemuksia. kiinnittämällä huomiota harvaan asuttuun maaseutuun Kaiken kaikkiaan suomalainen maaseutupolitiikka on ollut varsin vakuuttavaa pyrkiessään takaamaan julkisten peruspalvelujen tarjonnan maaseutualueilla. Maaseutupoliittiseen erityisohjelmaan ( ) sisältyy päätös laatia harvaan asuttujen maaseutukuntien erityishaasteita koskeva toimintaohjelma. Tähän liittyvät seuraavat suositukset: Lisätään tietoa aluekohtaisista puutteista infrastruktuurissa ja edistymisestä näiden puutteiden korjaamisessa systemaattisen strategian avulla. Hyvin konkreettinen vaihtoehto voisi olla arvioida puutteet useampien palvelujen tarjonnassa kaikissa 143 harvaan asutun maaseudun kunnissa tai tietyissä yhteisöissä näiden sisällä ja sitten pyrkiä korjaamaan nämä puutteet erityisen toimintasuunnitelman avulla. Tehostetaan politiikkojen sopeuttamista väestörakenteeseen. Harvaan asutulla maaseudulla voitaisiin perustaa erityisiä seniorikeskuksia keinona keskittää julkista ja yksityistä huomiota maaseutualueiden ikäihmisiin sekä luoda uutta taloudellista toimintaa tähän toimintaan omistautuneiden perheiden kanssa. Arvioidaan tämänhetkinen paikalliseen rahoitukseen ja valtionosuuksiin perustuva järjestelmä erityisesti harvaan asutun maaseudun kannalta sekä yhteen liittyvien kuntien vaikutukset painottaen erityisesti näiden kuntien kykyä saavuttaa palveluille asetetut minimistandardit ja mahdolliset vaikutukset, joita palvelujen keskittämisellä voi olla kauempana asuvaan väestöön. 26 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

27 Arviointi ja suositukset ja tukemalla kiinteitä yhteenliittymiä keskeisten toimijoiden välillä. Parannetaan paikallisten toimintaryhmien ja kunnallispolitiikan synergiaa palvelutuotannossa. Kunnat ja toimintaryhmät toimivat yhdessä löytääkseen ratkaisuja paikallisiin kehittämistarpeisiin. Haasteena on edistää kehitysketjua kylistä seutukuntiin. Aiempaa pitkäjänteisemmät toimintaryhmät voivat osallistua tähän ja saada kansalaiset mukaan parantamaan omaa palvelutarjontaansa kunnallisten strategioiden puitteissa. Lisätään yksityisen ja kolmannen sektorin osallistumista kumppaneina palvelujen tuottamiseen korostamalla niiden yhteiskuntavastuun seurantaa. Näiden sektoreiden osallistuminen julkishyödykkeiden tuotantoon ei kuitenkaan saa syrjäyttää niiden tuotannollista toimintaa, joka on etenkin yksityisen sektorin ensisijainen rooli. Tässä yhteydessä on tärkeää varmistaa, että suhteellinen palkkarakenne ja työmarkkinat eivät tarjoa negatiivisia kannustimia tuotantotoiminnassa työskentelemiselle. Lisätään hyvien käytäntöjen ja innovaatioiden jakamista kuntien, palvelun tuottajien ja ulkomaisten kumppanien välillä. Suomen Kuntaliiton internetsivuilla on jo tietopankki kuntien parhaista käytännöistä ja DESERVE-verkosto vaihtaa parhaita käytäntöjä muiden maiden kanssa, mutta vielä enemmän voitaisiin tehdä, jotta parhaita käytäntöjä saataisiin toteutettua systemaattisesti ja helposti. Varainsiirtojen yhteydessä voitaisiin luoda kannustimia kustannustehokkaiden innovaatioiden ja parhaiden käytäntöjen luomiselle ja soveltamiselle. Suomen kokemuksista voisi olla hyötyä, kun uusia maita otetaan mukaan parhaiden käytäntöjen vaihtoon, ja Suomi voisi puolestaan saada uusilta mailta uutta tietoa ja kokemuksia. 2) Maaseutuyritysten toimintaympäristön ja kilpailukyvyn vahvistaminen ulottamalla yritystukea maaseudun PK-yrityksille Kansallisella tasolla Suomessa on laaja valikoima välineitä, joilla pyritään parantamaan yritysten kilpailukykyä kolmen toimintatavan kautta. Näiden kaikkien maaseutu-ulottuvuutta voitaisiin vahvistaa. Toimintatavat ovat 1) rahoitus- ja yritystuki, 2) innovaatioon ja tiedon levittämiseen tähtäävät politiikat ja 3) relationaalisen pääoman tai keskittymien (klustereiden) rakentamiseen tähtäävät politiikat. Rahoitus- ja yritystukivälineet: Suomessa on lukuisia erityisesti maaseudulle kohdistettuja välineitä kuten maaseuturahastosta (Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto, aikaisemmin EMOTR) osarahoitetun Manner- OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 27

28 Arviointi ja suositukset Suomen maaseudun kehittämisohjelman toimintalinjoihin 3 ja 4 sisältyvät toimenpiteet, jotka aikaisemmilla ohjelmakausilla ovat osoittautuneet hyviksi keinoiksi edistää yrittäjyyttä, luoda työpaikkoja ja saada aikaan koulutusta maaseutuyrityksissä. Lisäksi on lukuisia neuvontajärjestöjä, jotka ovat lähellä maaseutujärjestöjä, mutta joiden toiminta koskee pääasiassa yksityistä sektoria (maaseutukeskukset, kalastuskeskukset, metsäkeskukset). Työ- ja elinkeinoministeriöllä on käytettävissään huomattavasti enemmän erilaisia EUrahoitteisia välineitä (EAKR ja ESR) PK-yritysten tukemiseksi, joita aluetasolla hallinnoivat työvoima- ja elinkeinokeskukset (TE-keskukset). Vaikka EMOTR:n ja EAKR:n yhteistyöllä onkin pyritty tuomaan rahoitusta ja yritysten neuvontapalveluja lähemmäksi maaseutuväestöä (esim. seutukunnallisia yrityspalveluja koskeva projekti, jonka tavoitteena oli perustaa vähintään 60 alueellisen yrityspalvelupisteen verkosto), maaseutuyrityksillä ja etenkin uusilla yrityksillä, joiden toiminta ei liity maatilatalouteen, on ollut suuria vaikeuksia saada rahoitusta ja neuvoja. Vaikka tilanne onkin parantunut, tukitoimien taustalla ei pitäisi olla tällaista jakoa. Näin ollen suositellaan seuraavia toimia: Hyödynnetään TE-keskusten poikkihallinnollista luonnetta, jotta maaseutuväestöä lähemmäksi saadaan enemmän rahoitusta ja yritysten neuvontapalveluja. TE-keskukset vastaavat jo nyt sekä PK-yrityksiä koskevien ohjelmien että EU:n maaseuturahaston hallinnoinnista aluetasolla ja niillä on siksi varsin ainutlaatuinen tilaisuus kohdistaa ja sopeuttaa käytettävissä olevia välineitä maaseudun ei-maatilasidonnaisille yrityksille. Niillä on erinomaiset mahdollisuudet vähentää sektoriministeriöiden alueellisen ja paikallisen edustuksen koordinaatioon liittyviä ongelmia, jotka muissa maissa ovat huomattava haitta. Paikallisten toimintaryhmien verkosto voisi liittää aloittavia yrityksiä myös sellaisten TE-keskusten palvelujen piiriin, jotka eivät välttämättä perustu maaseudun kehittämisvaroihin. innovaatioiden edistäminen painottaen erityisesti inhimillistä pääomaa Innovaatioihin ja tiedon levittämiseen tähtäävät politiikat: Suomi on ollut mallina monille maille innovaatioiden edistämisessä ja yritysten, korkeakoulujen ja hallinnon välisen vuorovaikutuksen vahvistamisessa (ns. triple helix eli kolmoiskierrevuorovaikutusmalli). Kansalliseen innovaatiojärjestelmään sisältyy kuitenkin epäsuora urbaani vääristymä, koska se suuntautuu paljolti T&K- ja teknologiayrityksiin. Innovaatiotoiminnan edistämiseen maaseudun PK-yrityksissä tähtäävistä malleista on kuitenkin saatu mielenkiintoisia kokemuksia. Näiden mallien ja OECD:n kokemusten pohjalta suositellaan seuraavia toimia: 28 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

29 Arviointi ja suositukset Innovaatiopolitiikkaa laajennetaan uusille aloille. Työ- ja elinkeinoministeriön pyrkimykset laajentaa innovaation määritelmää pitäisi sisällyttää paremmin kansalliseen innovaatiojärjestelmään korostaen erityisesti oppimisen roolia innovaatioprosessissa sekä sitä, ettei ole tärkeää pelkästään luoda uusia innovaatioita vaan myös soveltaa muualla tehtyjä innovaatioita. Tuetaan korkeamman asteen oppilaitosten osallistumista entistä enemmän maaseudun kehittämiseen. Kaikilla maaseutualueilla oppilaitokset (yliopistot, ammattikorkeakoulut, tutkimuslaitokset ja jopa ammattikoulut, jotka saattavat olla korkeimpia oppilaitoksia tietyillä alueilla) voisivat vaikuttaa enemmän maaseudun kehittämiseen esimerkiksi siten, että opiskelijat osallistuvat opintojensa aikana maaseudun kehittämishankkeisiin, sekä ottamalla oppilaitokset mukaan maaseudun kehittämistä koskevaan keskusteluun esimerkiksi toimintaryhmissä tai jopa ryhmien hallitusten jäseninä. Edistetään inhimillisen pääoman kehittämistä ja houkuttelua maaseutualueille. Taitojen ja osaamisen parantamiseen tähtäävien pyrkimysten pitäisi olla riittävän joustavia, jotta niissä voidaan hyödyntää, ei vain työhön perustuvaa oppimista, vaan myös e- ja etäoppimiseen liittyviä mahdollisuuksia ja epämuodollista oppimista. Inhimillistä pääomaa pitäisi pyrkiä houkuttelemaan kiinnittäen erityistä huomiota ns. luoviin ihmisiin, joilla on osoittautunut olevan vahvaa kiinnostusta maaseudun vetovoimatekijöitä kuten maisemaa ja virkistysmahdollisuuksia kohtaan ja jotka tuovat mukanaan ulkoisen innovaatiopanostuksen paikkakunnalle. ja ulkoista verkottumista. Relationaalisen pääoman tai keskittymien (klustereiden) rakentamiseen tähtäävät politiikat. Tällä hetkellä Suomen lähestymistapa alueiden kilpailukykyyn ja erikoistumiseen (klusterit) perustuu pääosin kahteen ohjelmaan: aluekeskusohjelmaan ja osaamiskeskusohjelmaan. Nämä ohjelmat ovat tukeneet keskittymistä ja alueiden välistä kilpailua, mikä merkitsee, että kauempana sijaitsevat alueet, joilta työssäkäynti keskuksissa ei ole mahdollista, ovat jääneet ulkopuolelle. Ohjelmakaudelle maaseutupoliittiseen erityisohjelmaan sisällytettiin alueellinen osio, mikä parantaa tilannetta jonkin verran, koska se kattaa näin aluekeskusohjelman ulkopuolelle jäävät alueet. Vuosiksi laaditussa osaamiskeskusohjelmassa on lisätty painotusta keskittymiin/klustereihin sijaintipaikkojen sijasta, mikä avaa maaseutuyrityksille mahdollisuuksia hyötyä enemmän tästä ohjelmasta. Ratkaisevaksi kehittämiskohteeksi on noussut maaseudun ja kaupunkien välinen vuorovaikutus, jossa painotetaan verkottumista lähimpien alueiden ulkopuolelle. Tähän liittyen suositellaan seuraavia toimia: OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 29

30 Arviointi ja suositukset Laajennetaan maaseudun ja kaupunkialueiden välisiä osaamisverkostoja. Maaseudun ja kaupunkien yhteyksiä pitäisi tukea vähemmän yksioikoisella ja joustavammalla tavalla hyödyntäen liikkumista kodin ja työpaikan välillä, loma-asuntoja, suomalaisten kaupunkilaisten vahvoja juuria maaseudulla ja muita kaupunkien ja maaseudun välisen vuorovaikutuksen keinoja siten, että ulkoisella verkottumisella voidaan kompensoida tiheiden paikallisten verkostojen puuttumista maaseutualueilla ja helpottaa osaamisen siirtoa lähimpien alueiden ulkopuolelle. Hyödynnetään klusteriohjelmien ja aluekehitysohjelmien maaseutu-ulottuvuutta. Pyritään luomaan synergioita maaseutupoliittisen kokonaisohjelman ja alue- ja osaamiskeskusohjelmien välille ottaen huomioon erilaisia tapoja, joilla kaupunki- ja maaseutualueet ovat vuorovaikutuksessa keskenään. 3) Yritysten toimintaympäristön parantaminen maaseudulla painottaen erityisesti toimintaa tukevia avaintekijöitä Yritysten kilpailukyvyn parantamiseen tähtääviä politiikkoja on täydennettävä muilla toimilla, joilla pyritään parantamaan tietyn alueen toimintaympäristön tarjoamia mahdollisuuksia ( enabling environment ) ja näin tukemaan yritystoimintaa. Viimeisten 10 vuoden aikana Suomi on pystynyt rakentamaan ystävällisen toimintaympäristön suomalaisille ja ulkomaisille yrityksille. Monet näistä toimista ovat kuitenkin neutraaleja paikan suhteen, eli niissä ei tehdä eroa erityyppisten alueiden välillä. Maaseutupolitiikan laajassa merkityksessään pitäisi kiinnittää huomiota tiettyihin asioihin, jotka saattavat haitata maaseutualueiden kykyä tarjota riittävät toimintaolosuhteet. Tähän liittyen suositellaan seuraavia toimia: Parannetaan liikenneinfrastruktuuria. Liikenneinfrastruktuuri vaihtelee paljon eri alueiden välillä. Pohjois- ja Itä-Suomen harvaan asuttujen alueiden liikenneverkoston ylläpito on vaikeaa ja kallista. Liikenneinvestointien perinteisten kustannus hyöty-analyysien lisäksi on kuitenkin otettava huomioon monia positiivisia ulkoisvaikutuksia kuten: 1) käytettävissä olevan laajemman työmarkkinavarannon vaikutukset, 2) alhaisemmat transaktiokustannukset, kun välimatka tuottajien/toimittajien ja asiakkaiden välillä on pienempi, 3) laajemmat markkinat (ml. laajempi valikoima toimittajia ja asiakaspohja), ja 4) maankäytön rajoitteiden vähentäminen. Jatketaan pyrkimyksiä lisätä laajakaistainfrastruktuurin käyttöä, sovitetaan yhteen erilaiset alueelliset tietoteknologiajärjestelmät ja helpotetaan etätyötä maaseudulla. Suomi on tehnyt merkittävää työtä korostaessaan tieto- ja 30 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

31 Arviointi ja suositukset viestintäteknologiaverkoston laajentamista. Laajakaistan kattavuus on yksi korkeimpia OECD-maissa (saatavilla 96,1 %:ssa kotitalouksista). Näiden palvelujen sovelluksissa on vielä kehitettävää, erityisesti maaseudulla, koska tällä hetkellä vähän yli puolella Suomen kotitalouksista (53 % tammikuussa 2007) on laajakaistayhteydet. Lisäksi huolta on aiheuttanut eri sektoreiden ja alueiden tietoteknologiajärjestelmien yhteensopimattomuus. Näiden asioiden käsittely on tärkeää, jotta voidaan tarjota samanlaiset julkiset palvelut sekä hyödyntää laajakaistan mahdollisuudet tarjota tasapuolinen toimintaympäristö ja näin vähentää maaseutuyritysten fyysisiä esteitä päästä osallisiksi osaamistalouteen. Rahoituspalvelujen saatavuus, jossa korostuu erityisesti riski- ja innovaatiorahoitus. Maaseutupolitiikan pitäisi pyrkiä saamaan lisää yksityisiä rahoituslaitoksia mukaan maaseudun kehittämiseen. Maaseutuprojektien rahallisten tuottojen arviointiin liittyvät vaikeudet ovat usein este yksityisen sektorin osallistumiselle. Pankeilla ja muilla rahoituslaitoksilla voi olla avainrooli ei ainoastaan luotonantajina vaan myös neuvojina, siemenrahoittajina, kouluttajina, arvioijina jne. Erityisesti ne voisivat vastata maaseudun monipuolistamiseen tähtäävien yritysten alkuvaiheen rahoitustarpeeseen. ja liian vähän hyödynnettyjä luontoon, kulttuuriin ja historiaan liittyviä vetovoimatekijöitä. Politiikat alihyödynnettyjen luontoon, kulttuuriin ja historiaan liittyvien vetovoimatekijöiden kehittämiseksi ovat myös tärkeitä. Suomessa on selkeitä käytäntöjä, joilla edistetään luonnonvarojen hyödyntämiseen perustuvaa taloudellista toimintaa (esim. laissa säädetty jokamiehenoikeus). Lisäksi on toteutettu paikallisia toimia paikkojen laadun parantamiseksi tietyillä alueilla. Koordinoituja lisätoimia voitaisiin toteuttaa seuraavilla osa-alueilla: Parannetaan maaseudun vetovoimatekijöiden arvottamista ja tarjontaa. Luonnonvarojen hyödyntämiseen perustuvaa taloudellista toimintaa pyritään vahvistamaan erityisten paikallisten vetovoimatekijöiden arvon (kysynnän) määrittelyllä ja rohkaisemalla markkinoiden tai markkinoiden kaltaisten mekanismien luomista hyötyjen siirtämiseksi paikalliselle väestölle joko lisäämällä tarjonnan ja kysynnän välistä koordinaatiota tai parantamalla sääntely- tai rahoitusaloitteita. Maaseutumatkailua tuetaan omana erikoisalanaan ja hyödynnetään kokemukset, joiden avulla matkailullinen vetovoima saadaan liitettyä liiketoiminnan kehittämiseen. Matkailun edistäminen on tärkeää, koska se palvelee kahta tarkoitusta: se on maailmanlaajuisesti kasvava ala ja tarjoaa tulovir- OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 31

32 Arviointi ja suositukset toja maaseutuväestölle. Lisäksi maaseutuyhteisöt pitäisi pyrkiä liittämään Suomen nykyisiin vahvoihin turistikohteisiin ja, kuten Sotkamossa ja Kuusamossa on tehty, hyödyntää matkailijavirtoja erikoistumisessa ja liiketoiminnan kehittämisessä muilla matkailuun liittyvillä sektoreilla. Yhteenveto Suomi on yksi OECD:n maaseutuvaltaisimpia maita, ja se on myös yksi ensimmäisistä maista, jossa on alettu soveltaa poikkihallinnollista lähestymistapaa maaseutupolitiikkaan. Tämä on mm. auttanut poliittisia päättäjiä tunnistamaan erityyppisten maaseutualueiden (kaupunkien läheisen maaseudun, ydinmaaseudun ja harvaan asutun maaseudun) erilaisia haasteita. Vaikka sektoripolitiikkojen sopeuttaminen näiden alueiden erityistarpeisiin vaatii vielä kehittämistä, suomalainen maaseutupolitiikan malli on onnistunut varsin hyvin yhdenmukaistamaan maaseutualueille kohdistettuja politiikkoja (ns. laaja maaseutupolitiikka) ja kohdistamaan erityisiä ohjelmia maaseudun kehittämisen edistämiseen (ns. suppea maaseutupolitiikka). Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä on ollut keskeinen toimija tässä kehityksessä. Vaikka sen institutionaalinen rooli valtioneuvostossa (Government) onkin melko heikko, sillä on merkittävä rooli maaseutupolitiikan hallinnassa (governance) sekä välineenä, joka saattaa yhteen eri toimijoita, että maaseutuyhteisöjen lähettiläänä ja puolestapuhujana. Suomessa viimeisten parin vuosikymmenen aikana harjoitetun maaseutupolitiikan saavutuksia voitaisiin lujittaa antamalla tälle politiikan alalle oma paikka ja budjetti, vahvistamalla seurannan ja maaseutuvaikutusten arvioinnin välineitä ja sovittamalla alueelliset rakenteet yhteen maaseutupolitiikan kanssa. Tässä katsauksessa esitetyt tulevaisuuden avainprioriteetit ovat julkisten palvelujen tasapuolisuuden ja tehokkuuden parantaminen ottaen huomioon ikääntyvä ja väljästi asuva väestö, ei-maatilasidonnaisten maaseutuyritysten kasvavan joukon kilpailukyvyn turvaaminen, ja maaseudun liiketoimintaympäristön parantaminen hyödyntämällä sen runsaita luontaisia vetovoimatekijöitä. 32 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

33 1. Suomen maaseutu: suuntauksia, haasteita ja mahdollisuuksia 1. luku Suomen maaseutu: suuntauksia, haasteita ja mahdollisuuksia Tässä luvussa esitetään yksityiskohtainen katsaus Suomen maaseutualueisiin, analysoidaan niiden tärkeimpiä suuntauksia ja pohditaan niiden haasteita ja mahdollisuuksia. Kohdassa 1.1 analysoidaan maaseutualuetta: sen maantiedettä, vahvuuksia ja erityispiirteitä. Kohdassa 1.2 analysoidaan maaseudun väestöä: tärkeimpiä väestösuuntauksia, sosioekonomisia tunnusmerkkejä ja elämänlaadun indikaattoreita. Kohdassa 1.3 analysoidaan maaseudun taloutta: sen suorituskykyä, rakennetta ja suhteellisia etuja. Kohdassa 1.4 analysoidaan muutamia kysymyksiä, joita on aiheellista tarkastella erityisesti maaseutupolitiikan näkökulmasta. OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 33

34 1. Suomen maaseutu: suuntauksia, haasteita ja mahdollisuuksia Keskeiset seikat Suomi on yksi OECD:n maaseutumaisimmista maista. OECD:n maaseutualueiden määritelmän mukaan Suomi sijoittuu tilastoissa viidennelle sijalle, kun tarkastellaan maaseutuvaltaisten alueiden osuutta koko maan pintaalasta (89 %), ja toiselle sijalle, kun tarkastellaan näiden alueiden osuutta koko väestömäärästä (53 %) ja bruttokansantuotteesta (45 %). Maaseutualue on Suomessa epäyhtenäinen kahdella tavalla: maan pohjoisja itäosissa asutus on hajanaisempaa ja maaseutukunnissa asuu suurempi osuus väestöstä kuin maan etelä- ja länsiosissa. Maaseututyyppien muodostamalla jatkumolla (Suomen maaseututyypittelyn mukaan) tilanteet ovat hyvin erilaisia kaupunkien läheisen maaseudun kunnissa, ydinmaaseudun kunnissa ja harvaan asutun maaseudun kunnissa. Maaseutuväestön asutusmalleissa on tapahtunut suuria muutoksia 1990-luvun jälkeen. Kaupunkien läheisen maaseudun kunnissa väestömäärä kasvaa nopeimmin ja ikärakenne on nuorin Suomessa. Harvaan asutun maaseudun kunnat ja ydinmaaseudun kunnat taas menettävät väestöään, mutta poismuuton nettoluvut ovat laskemassa molemmissa ja jopa lähestymässä nollaa ydinmaaseudun kunnissa. Vaikka Suomen hyvinvointijärjestelmä on pystynyt tarjoamaan korkeatasoiset koulutus- ja terveydenhuoltopalvelut syrjäisillä maaseutualueilla, kuntatyyppien välillä on selkeitä eroja useilla sosioekonomisilla indikaattoreilla mitattuna. Harvaan asutun maaseudun kunnat ovat heikoimmassa asemassa (niissä on muun muassa alhaisin koulutustaso, alhaisimmat keskitulot, korkein työttömyys ja alhaisin asumistaso). Toisessa ääripäässä ovat kaupunkien läheisen maaseudun kunnat, joiden sosioekonomiset indikaattorit yltävät lähelle kaupunkikuntien indikaattoreita ja jopa ylittävät ne (muun muassa työttömyyden ja turvallisuuden osalta). Ydinmaaseudun kuntien tulokset vaihtelevat joidenkin indikaattoreiden mukaan ne ovat lähempänä harvaan asutun maaseudun kuntia (kuten tulojen, koulutuksen ja terveydenhuollon kannalta), ja toisten indikaattoreiden mukaan ne ovat lähempänä kaupunkien läheisen maaseudun kuntia ja kaupunkikuntia (erityisesti työttömyyden ja turvallisuuden kannalta). Maaseudun talous menestyy hyvin kansainvälisessä vertailussa (kaikilla maaseutuvaltaisilla alueilla on OECD:n keskiarvoa korkeampi BKT asukas- 34 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

35 1. Suomen maaseutu: suuntauksia, haasteita ja mahdollisuuksia ta kohti ja talouskasvu oli niillä keskimääräistä voimakkaampaa vuosina ) ja alueiden väliset erot ovat tasoittumassa. Korkea tuottavuus, työllisyys ja osallistuminen ovat tärkeimmät tekijät voimakkaimmin kasvavien maaseutualueiden kasvun kannalta. Vaikka Suomen kilpailukykyisimmät alueet ovat yleensä kaupunkeja, huippuneljänneksessä on myös joitakin maaseutualueita. Maaseudun taloudessa on viimeisen 10 vuoden aikana tapahtunut rakennemuutoksia kolmella tärkeimmällä sektorilla (alkutuotanto, julkinen sektori ja teollisuus). Maaseudun elinkeinoelämä on nykyään monipuolisempaa, ja yksityiset palvelut ja yrittäjyys ovat lisääntyneet merkittävästi. Suomen maaseudun talouden suhteellisia etuja ovat vahva metsäteollisuuskeskittymä, uusiutuvat energianlähteet, loma-asuntopalvelut, matkailu ja luontoharrastukset. Maaseutualueiden tulevaisuuteen liittyy useita tärkeitä poliittisia kysymyksiä, joihin on kiinnitettävä huomiota: 1) poismuuton vaikutus ikä-, koulutus- ja sukupuolirakenteeseen syrjäisillä maaseutualueilla, 2) julkisten ja yksityisten palvelujen saatavuus kestävyyden edellytyksenä, 3) maaseutualueiden liittäminen osaamispohjaiseen kaupunkitalouteen, ja 4) ilmastonmuutoksen vaikutukset maassa, jossa ilmasto-olosuhteet ovat äärimmäisiä. Johdanto Suomi on maa, jonka tunnusluvut sijoittuvat usein kansainvälisten vertailujen ääripäihin. Se on EU:n pohjoisin maa, jossa lämpötilat voivat olla hyvin alhaisia (vuotuinen keskilämpötila vuosina oli +5,6 C etelässä (Helsingissä) ja 0,8 C pohjoisessa (Sodankylässä)). Sen pinta-ala ( km 2 ) on pääosin metsien peitossa (86 %), ja se onkin yksi Euroopan suurimmista metsämaista (Tilastokeskus, 2004). Suomi on myös maailman vesistöisin maa, jonka pintaalasta km 2 on makean veden peitossa, ja yksi Euroopan saaristoisimmista maista, jossa on yli hehtaarin kokoista saarta (saaristoasiain neuvottelukunta). Maaseutumaisuus on yksi Suomen olennaisista ominaispiirteistä. Suomi on OECD-maista viiden kärjessä, kun tarkastellaan maaseudun pinta-alaa, väestömäärää ja osuutta BKT:stä. OECD:n alueluokituksen ja tietokannan mukaan jopa 89 % Suomen pinta-alasta on maaseutuvaltaista aluetta. Osuus on viidenneksi suurin kaikkien OECD-maiden keskuudessa, ja sen ylittävät vain Islanti, Irlanti, Kanada ja Ruotsi. Lisäksi Suomella on OECD-maista toiseksi suurin maaseutuväestön osuus kokonaisväestöstä (Irlannin jälkeen) ja toiseksi suurin maaseutualueiden osuus BKT:stä (sekin Irlannin jälkeen). Maaseutuvaltaisilla alueilla asuu yli 53 % suomalaisista ja siellä tuotetaan noin 45 % maan BKT:stä. OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 35

36 1. Suomen maaseutu: suuntauksia, haasteita ja mahdollisuuksia Suomen maaseutumaisuus näkyy selvästi myös kulttuurissa ja suomalaisten vahvoissa siteissä maaseutuun. Paitsi tarkoissa mittauksissa, jotka vaihtelevat käytettävän menetelmän mukaan (ks. jäljempänä), Suomen maaseutumaisuus näkyy sen arvokkaassa kulttuuriperinnössä ja suomalaisten läheisessä suhteessa luontoon ja maaseutuun. Useimmilla on vahvoja perhesiteitä maaseutuun, ja kasvava edellytyksenä, osa suomalaisista 3) maaseutualueiden on halukas liittäminen asumaan osaamispohjaiseen pysyvästi kaupunkitalouteen, maaseudulla jaetsies- sään parempaa ilmastonmuutoksen elämisen vaikutukset tasoa maassa, vielä jossa työssä ilmasto-olosuhteet ollessaan tai ovat jäätyään äärimmäisiä. 4) eläkkeelle. Johdanto Tässä luvussa esitetään ensin yksityiskohtainen katsaus Suomen maaseutualueisiin Suomi on maa, ja lopuksi jonka tunnusluvut pohditaan sijoittuvat niiden useinhaasteita kansainvälisten ja mahdollisuuksia. vertailujen ääripäihin. Se Analyysi perustuu pohjoisin maa, kuvassa jossa lämpötilat 1.1 esitettyihin voivat ollakolmeen hyvin alhaisia indikaattoriin: (vuotuinen keskilämpötila pinta-alaan, vuosina väes- on EU:n oli +5,6 ºC etelässä (Helsingissä) ja -0,8 ºC pohjoisessa (Sodankylässä)). Sen pinta-ala tömäärään ja BKT:hen. Kohdassa 1.1 analysoidaan maaseutua alueena sen ( km²) on pääosin metsien peitossa (86 %), ja se onkin yksi Euroopan suurimmista metsämaista maantiedettä, (Tilastokeskus, vahvuuksia 2004). Suomi ja erityispiirteitä. on myös maailman Kohdassa vesistöisin 1.2 maa, keskitytään jonka pinta-alasta maaseudun väestöön km 2 on makean ja analysoidaan veden peitossa, ja yksi tärkeimpiä Euroopan saaristoisimmista väestösuuntauksia, maista, jossa sosioekonomisia on yli hehtaarin kokoista saarta (saaristoasiain neuvottelukunta). tunnusmerkkejä ja elämänlaadun indikaattoreita. Kohdassa 1.3 analysoidaan maaseudun Maaseutumaisuus taloutta, on yksi erityisesti Suomen olennaisista sen suorituskykyä, ominaispiirteistä. rakennetta Suomi on OECD-maista ja suhteellisia viiden kärjessä, kun tarkastellaan maaseudun pinta-alaa, väestömäärää ja osuutta BKT:stä. OECD:n alueluokituksen etuja. Lopulta ja tietokannan kohdassa mukaan 1.4 analysoidaan jopa 89 % Suomen erilaisia pinta-alasta kysymyksiä, on maaseutuvaltaista joita on aluetta. aiheellista tarkastella on viidenneksi erityisesti suurin kaikkien maaseutupolitiikan OECD-maiden keskuudessa, näkökulmasta. ja sen ylittävät vain Islanti, Irlanti, Osuus Kanada ja Ruotsi. Lisäksi Suomella on OECD-maista toiseksi suurin maaseutuväestön osuus kokonaisväestöstä (Irlannin jälkeen) ja toiseksi suurin maaseutualueiden osuus BKT:stä (sekin Irlannin jälkeen). Maaseutuvaltaisilla Kuva 1.1 Suomen alueilla maaseutualueiden asuu yli 53 % suomalaisista osuus ja siellä pinta-alasta, tuotetaan noin väestöstä 45 % maanja BKT:stä. bruttokansantuotteesta 2003 OECD:n alueluokitus, TL3 OECD:n alueluokitus, TL3 Pinta-ala Islanti Irlanti Kanada Ruotsi Suomi 89 % 9 %2 % Australia Norja Meksiko Itävalta OECD Portugali Kreikka Tanska Ranska Unkari Turkki Puola Korea Yhdysvallat Espanja Sveitsi Slovakia Japani Saksa Italia Belgia Yhdistynyt kuningaskunta Tšekki Uusi-Seelanti Luxemburg Alankomaat 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % Väestö PR IN PU Irlanti Suomi 53 % 21 % 26 % Ruotsi Norja Itävalta Unkari Kreikka Puola Tanska Islanti Meksiko Turkki Ranska Kanada Portugali Slovakia Yhdysvallat Australia OECD Korea Japani Espanja Saksa Italia Sveitsi Tšekki Yhdistynyt kuningaskunta Belgia Uusi-Seelanti Luxemburg Alankomaat 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % BKT Irlanti Suomi Ruotsi Norja Kreikka Itävalta Tanska Unkari Puola Turkki Meksiko Ranska Slovakia Portugali Korea OECD (22) Japani Espanja Saksa Italia Tšekki Yhdistynyt kuningaskunta Belgia Luxemburg Alankomaat 45 % 20 % 35 % 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % Kuva 1.1 Suomen maaseutualueiden osuus pinta-alasta, väestöstä ja bruttokansantuotteesta OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

37 1. Suomen maaseutu: suuntauksia, haasteita ja mahdollisuuksia 1.1 Maaseutualue Laajuus ja maantiede OECD:n maaseutualueiden määritelmän mukaan (ks. laatikko 1.1) Suomen 432 kunnasta 400 on maaseutukuntia, koska niiden väestötiheys on alle 150 asukasta/km 2 vuodelta 2002 saatujen tietojen mukaan. Näissä kunnissa asuu 55,9 % koko väestöstä, ja ne kattavat 98,62 % Suomen pinta-alasta. Nämä luvut ovat yhdenmukaisia Suomen maaseututyypittelyn kanssa (ks. laatikko 1.2), jonka mu- Laatikko 1.1 OECD:n alueluokitus OECD on luokitellut alueet kaikissa maissa. Jotta samaan tyyppiin ja tasoon kuuluvien alueiden väliset erot voitaisiin ottaa huomioon ja alueiden välillä voitaisiin tehdä merkityksellisiä vertailuja, OECD on luonut aluetypologian, jonka mukaan alueet luokitellaan kaupunkimaisiksi, välialueiksi ja maaseutuvaltaisiksi kolmessa vaiheessa: 1. Ensin alueet luokitellaan alemmalla maantieteellisellä tasolla (paikalliset yksiköt) maaseutumaisiksi, jos niiden väestötiheys on alle 150 asukasta neliökilometriä kohti (Japanissa ja Koreassa 500 asukasta/km 2 sen johdosta, että niissä keskimääräinen väestötiheys on yli 300 asukasta/ km 2 ). 2. Toiseksi tämä alempi taso yhdistetään TL3-alueiksi, jotka luokitellaan sen mukaan, kuinka suuri osa niiden väestöstä asuu maaseutumaisiksi luokitelluissa paikallisissa yksiköissä. TL3-alue luokitellaan kaupunkimaiseksi alueeksi, jos maaseutumaisiksi luokiteltavissa paikallisissa yksiköissä asuvan väestön osuus on alle 15 %, välialueeksi, jos maaseutumaisiksi luokiteltavissa paikallisissa yksiköissä asuvan väestön osuus on % ja maaseutuvaltaiseksi alueeksi, jos maaseutumaisiksi luokiteltavissa paikallisissa yksiköissä asuvan väestön osuus on yli 50 %. 3. Lisäksi otetaan huomioon TL3-alueisiin kuuluvien kaupunkien koko. Alue, joka luokiteltaisiin maaseutuvaltaiseksi ensimmäisen ja toisen vaiheen perusteella, siirretään välialueiden luokkaan, jos siihen kuuluu yli asukkaan kaupunki (Japanissa ja Koreassa asukkaan kaupunki), jossa asuu vähintään 25 % alueen väestöstä. Alue, joka luokiteltaisiin välialueeksi ensimmäisen ja toisen vaiheen perusteella, siirretään kaupunkimaisten alueiden luokkaan, jos siihen kuuluu yli asukkaan kaupunki (Japanissa ja Koreassa asukkaan kaupunki), jossa asuu vähintään 25 % alueen väestöstä. OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 37

38 1. Suomen maaseutu: suuntauksia, haasteita ja mahdollisuuksia kaan kunnista 374 on maaseutukuntia (26 vähemmän kuin OECD:n mukaan 1 ). Suomen tyypittelyn mukaan noin 41,7 % väestöstä asuu maaseudulla ja 94,1 % pinta-alasta on maaseutua. Tässä tutkintaraportissa käytetään sekä OECD:n alueluokitusta että Suomen maaseututyypittelyä, koska ensin mainitun avulla voidaan tehdä kansainvälisiä vertailuja sellaisten alueiden kesken, joissa väestötiheys on samankaltainen, ja jälkimmäinen auttaa ymmärtämään maaseutukuntien erityisoloja. Laatikko 1.2 Suomen maaseututyypittely Suomessa luotiin vuonna 1993 aluetypologia, jota oli tarkoitus käyttää maaseutupolitiikan välineenä. Tässä niin kutsutussa kolmijaossa erotetaan kolme maaseutualuetyyppiä kuntien tasolla: kaupunkien läheisen maaseudun kunnat, ydinmaaseudun kunnat ja harvaan asutun maaseudun kunnat. Suomen maaseututyypittelyä on päivitetty vuosina 2000 ja Vuonna 2006 tehdyssä maaseutualueiden luokittelussa sovellettiin vaiheittaista menettelyä: 1. Kaupunkikunnat määriteltiin Kaupunkiverkko ja kaupunkiseudut tutkimuksessa (2006) toiminnallisesti merkittävien kaupunkiseutujen keskuksiksi. Kaupunkikuntien ryhmää laajennettiin kattamaan pintaalaltaan ja väestömäärältään melko pienet kaupunkimaiset kunnat. Peruskriteerinä laajennuksessa oli kunnan alueella maaseudulla asuvan väestön osuus. 2. Kaupunkien läheisen maaseudun kunnat määriteltiin sen mukaan, kuinka suuri osa väestöstä asuu maaseudulla ja käy työssä keskuksessa (suurissa työllisyyskeskuksissa, kuten kaupunkikuntien keskustat ja muut yli asukkaan keskittymät). 3. Jäljelle jäävät kunnat määriteltiin joko ydinmaaseudun kunniksi tai harvaan asutun maaseudun kunniksi monimuuttuja-analyysin (pääkomponenttianalyysin) avulla. Kunnat sijoitettiin ydinmaaseutu harvaan asuttu maaseutu -jatkumolle käyttämällä kymmentä maaseutumaisuuteen, syrjäisyyteen ja asutuksen hajanaisuuteen liittyvää muuttujaa. Ydinmaaseudun kuntien ja harvaan asutun maaseudun kuntien välistä rajaa tarkennettiin tarkastelemalla analyysissä käytettyjen muuttujien arvoja kunnittain. Lähde: Maa- ja metsätalousministeriö (2006b), Suomen maaseututyypit. 38 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

39 1. Suomen maaseutu: suuntauksia, haasteita ja mahdollisuuksia Kansainvälisiä vertailuja varten OECD luokittelee alueet maaseutuvaltaisiin alueisiin (PR), välialueisiin (IN) ja kaupunkimaisiin alueisiin (PU) sen mukaan, kuinka suuri osuus väestöstä asuu maaseutukunnissa. Täten alueellisella tasolla (Suomessa maakunnat, OECD:n luokka TL3 ja EU-maissa NUTS 3) OECD luokittelee Suomen 20 maakuntaa seuraavasti: 16 on maaseutuvaltaisia, kolme on välialueita ja yksi (Uusimaa, johon Helsinki kuuluu) on kaupunkimainen. Kuvassa 1.2 esitetään tämän luokituksen mukainen kartta Suomesta. 2 Suomen pohjoinen sijainti, sen pitkänomainen muoto (pohjoisen Nuorgamista etelän Hankoon on matkaa km) ja sen monikeskuksinen kaupunkirakenne aiheuttavat sen, että maaseutualueet voidaan jakaa vähintään kahteen ryhmään: Maantieteellisen sijainnin perusteella (pohjoiset ja itäiset alueet ovat maaseutumaisempia kuin eteläiset ja läntiset alueet). Alueiden erot näkyvät taulukossa 1.1, jossa esitetään Suomen maaseututyypittelyn mukaiset Suomen viisi suuraluetta (TL2 tai NUTS2) maaseutukunnissa asuvan väestön osuuden mukaisessa järjestyksessä. Tässä luvussa esitettävien tilastotietojen johdonmukaisuuden vuoksi ja raportin selkeyttämiseksi suomalaisille lukijoille maaseutukunnilla tarkoitetaan Suomen maaseututyypittelyn mukaisia maaseutukuntia aina, kun alueet (TL2 tai TL3) esitetään maaseutukunnissa asuvan väestön osuuden mukaisessa järjestyksessä (ks. liitteen 1 luvut, jotka kuvaavat TL3-tasoa sekä OECD:n typologian että Suomen maaseututyypittelyn mukaisesti). Maaseutualuetyyppien muodostamalla jatkumolla: Suomen maaseututyypittelyssä maaseutukunnat jaetaan kolmeen ryhmään: kaupunkien läheisen maaseudun kuntiin (89), ydinmaaseudun kuntiin (142) ja harvaan asutun maaseudun kuntiin (143) (kuva 1.3). Kuntien tasolla tehtävä ryhmittely mahdollistaa merkittävien erojen tunnistamisen näiden kolmen kuntatyypin välillä. Eroja käsitellään tarkemmin jäljempänä. Suuralue Taulukko 1.1 Maaseudulla asuva väestön osuus suuralueittain OECD:n alueluokitus, TL2-alueet, 2002 Maaseutu Kaupunki Yhteensä % % % Ahvenanmaa 59,51 40,49 100,00 Pohjois-Suomi 54,58 45,42 100,00 Itä-Suomi 53,49 46,51 100,00 Länsi-Suomi 54,97 45,03 100,00 Etelä-Suomi 28,51 71,49 100,00 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 39

40 1. Suomen maaseutu: suuntauksia, haasteita ja mahdollisuuksia Kuva 1.2 Suomen maakunnat OECD:n alueluokituksen mukaisesti Aluetaso 3 (TL3) 2007 Narvik Kiruna Narvik Narvik Kiruna Kiruna Lulea Kemi Oulu Lulea Kemi Lulea Kemi Oulu Vaasa Oulu Kuopio Jyväskylä Tampere Narvik Pori Kuopio Vaasa Vaasa Kuopio Lahti Lappeenranta Kiruna Jyväskylä Turku Jyväskylä Kaupunkimainen Kotka Helsinki Välialue Tampere Uppsala Tampere Sankt- Maaseutuvaltainen Pori Vasteras Pori Lahti Kuva 1.2 Lappeenranta Suomen maakunnat OECD:n Lahti alueluokituksen Lappeenran Turku Turku Suomen pohjoinen sijainti, Kemi Kotka Lulea sen pitkänomainen muoto Kotka (pohjoisen Nu matkaa km) ja sen monikeskuksinen Helsinki Helsinki kaupunkirakenne aiheutta Uppsala Sankt-Peterburg San voidaan jakaa vähintään Uppsala kahteen ryhmään: Oulu Vasteras Vasteras Maantieteellisen Kuva 1.2 Suomen maakunnat OECD:n Kuva sijainnin alueluokituksen 1.2 Suomen perusteella maakunnat (pohjoiset mukaisesti OECD:n alueluokitukse ja itäiset kuin eteläiset ja läntiset alueet). Alueiden erot näkyvät ta Suomen pohjoinen sijainti, sen pitkänomainen Suomen pohjoinen muoto maaseututyypittelyn (pohjoisen sijainti, sen Nuorgamista pitkänomainen mukaiset etelän Suomen muoto Hankoon (pohjoisen viisionsuu matkaa km) ja sen monikeskuksinen matkaamaaseutukunnissa kaupunkirakenne km) ja sen asuvan monikeskuksinen aiheuttavat väestönsen, osuuden kaupunkirakenne että maaseutualueet mukaisessa aiheu jä voidaan jakaa vähintään kahteen ryhmään: voidaanesitettävien jakaa vähintään tilastotietojen kahteen Kuopio Vaasa ryhmään: johdonmukaisuuden vuoksi ja suomalaisille lukijoille maaseutukunnilla tarkoitetaan S Maantieteellisen sijainnin perusteella mukaisia Maantieteellisen (pohjoiset maaseutukuntia ja sijainnin itäiset aina, Jyväskylä alueet perusteella kunovat alueet maaseutumaisempia (pohjoiset (TL2 tai TL3) ja itäiset esitet 40 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi kuin eteläiset ja läntiset alueet). väestön kuin Alueiden eteläiset osuuden erotmukaisessa ja näkyvät läntiset taulukossa alueet). järjestyksessä Alueiden 1.1, (ks. jossa erot liitteen esitetään näkyvät 1.1 luv Suomen maaseututyypittelyn mukaiset sekä Suomen OECD:n Suomen maaseututyypittelyn typologian viisiettä suuraluetta Suomen mukaiset maaseututyypittelyn (TL2 Suomen tai NUTS2) viisi mus maaseutukunnissa Tampere asuvan väestön osuuden mukaisessa

41 1. Suomen maaseutu: suuntauksia, haasteita ja mahdollisuuksia OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 41 Kuva 1.3 Suomen kunnat maaseututyypittelyn mukaisesti 2006 Lähde: Maa- ja metsätalousministeriö (2006b), Suomen maaseututyypit. Joensuu Joensuu Joensuu Joensuu Joensuu Joensuu Joensuu Joensuu Joensuu Imatra Imatra Imatra Imatra Imatra Imatra Imatra Imatra Imatra Lappeenranta Lappeenranta Lappeenranta Lappeenranta Lappeenranta Lappeenranta Lappeenranta Lappeenranta Lappeenranta Savonlinna Savonlinna Savonlinna Savonlinna Savonlinna Savonlinna Savonlinna Savonlinna Savonlinna Varkaus Varkaus Varkaus Varkaus Varkaus Varkaus Varkaus Varkaus Varkaus Kotka Kotka Kotka Kotka Kotka Kotka Kotka Kotka Kotka Mikkeli Mikkeli Mikkeli Mikkeli Mikkeli Mikkeli Mikkeli Mikkeli Mikkeli Kouvola Kouvola Kouvola Kouvola Kouvola Kouvola Kouvola Kouvola Kouvola Kuusankoski Kuusankoski Kuusankoski Kuusankoski Kuusankoski Kuusankoski Kuusankoski Kuusankoski Kuusankoski Porvoo Porvoo Porvoo Porvoo Porvoo Porvoo Porvoo Porvoo Porvoo Vantaa Vantaa Vantaa Vantaa Vantaa Vantaa Vantaa Vantaa Vantaa Lahti Lahti Lahti Lahti Lahti Lahti Lahti Lahti Lahti Järvenpää Järvenpää Järvenpää Järvenpää Järvenpää Järvenpää Järvenpää Järvenpää Järvenpää Helsinki Helsinki Helsinki Helsinki Helsinki Helsinki Helsinki Helsinki Helsinki Kuopio Kuopio Kuopio Kuopio Kuopio Kuopio Kuopio Kuopio Kuopio Kajaani Kajaani Kajaani Kajaani Kajaani Kajaani Kajaani Kajaani Kajaani Iisalmi Iisalmi Iisalmi Iisalmi Iisalmi Iisalmi Iisalmi Iisalmi Iisalmi Oulu Oulu Oulu Oulu Oulu Oulu Oulu Oulu Oulu Rovaniemi Rovaniemi Rovaniemi Rovaniemi Rovaniemi Rovaniemi Rovaniemi Rovaniemi Rovaniemi Äänekoski Äänekoski Äänekoski Äänekoski Äänekoski Äänekoski Äänekoski Äänekoski Äänekoski Kemi Kemi Kemi Kemi Kemi Kemi Kemi Kemi Kemi Raahe Raahe Raahe Raahe Raahe Raahe Raahe Raahe Raahe Tornio Tornio Tornio Tornio Tornio Tornio Tornio Tornio Tornio Kokkola Kokkola Kokkola Kokkola Kokkola Kokkola Kokkola Kokkola Kokkola Seinäjoki Seinäjoki Seinäjoki Seinäjoki Seinäjoki Seinäjoki Seinäjoki Seinäjoki Seinäjoki Pietarsaari Pietarsaari Pietarsaari Pietarsaari Pietarsaari Pietarsaari Pietarsaari Pietarsaari Pietarsaari Vaasa Vaasa Vaasa Vaasa Vaasa Vaasa Vaasa Vaasa Vaasa Jämsä Jämsä Jämsä Jämsä Jämsä Jämsä Jämsä Jämsä Jämsä Jyväskylä Jyväskylä Jyväskylä Jyväskylä Jyväskylä Jyväskylä Jyväskylä Jyväskylä Jyväskylä Kauniainen Kauniainen Kauniainen Kauniainen Kauniainen Kauniainen Kauniainen Kauniainen Kauniainen Valkeakoski Valkeakoski Valkeakoski Valkeakoski Valkeakoski Valkeakoski Valkeakoski Valkeakoski Valkeakoski Hämeenlinna Hämeenlinna Hämeenlinna Hämeenlinna Hämeenlinna Hämeenlinna Hämeenlinna Hämeenlinna Hämeenlinna Espoo Espoo Espoo Espoo Espoo Espoo Espoo Espoo Espoo Riihimäki Riihimäki Riihimäki Riihimäki Riihimäki Riihimäki Riihimäki Riihimäki Riihimäki Hyvinkää Hyvinkää Hyvinkää Hyvinkää Hyvinkää Hyvinkää Hyvinkää Hyvinkää Hyvinkää Tampere Tampere Tampere Tampere Tampere Tampere Tampere Tampere Tampere Salo Salo Salo Salo Salo Salo Salo Salo Salo Kerava Kerava Kerava Kerava Kerava Kerava Kerava Kerava Kerava Lohja Lohja Lohja Lohja Lohja Lohja Lohja Lohja Lohja Turku Turku Turku Turku Turku Turku Turku Turku Turku Pori Pori Pori Pori Pori Pori Pori Pori Pori Rauma Rauma Rauma Rauma Rauma Rauma Rauma Rauma Rauma Uusikaupunki Uusikaupunki Uusikaupunki Uusikaupunki Uusikaupunki Uusikaupunki Uusikaupunki Uusikaupunki Uusikaupunki Maarianhamina Maarianhamina Maarianhamina Maarianhamina Maarianhamina Maarianhamina Maarianhamina Maarianhamina Maarianhamina kilometriä Kajaanin yliopistokeskus, Oulun yliopisto Suomen Aluetutkimus FAR Maaseututyypit 2006 Kaupunki (58) Kaupunkien läh. maaseutu (89) Ydinmaaseutu (142) Harvaan asuttu maaseutu (143) Maakuntaraja Kuntaraja

42 30 1. Suomen maaseutu: suuntauksia, haasteita ja mahdollisuuksia Tunnusomaiset vahvuudet Suomen maaseudun tunnusomaisia piirteitä ovat maiseman pirstaleisuus sekä pintaveden, saarien ja metsien runsaus. Vuoden 2005 tilastollisen vuosikirjan mukaan 10 % Suomen pinta-alasta on veden peitossa. Suomessa on järveä (joista on yli hehtaarin kokoisia), 647 jokea ja km rantaviivaa. Kaikissa Suomen kunnissa on vesivaroja jokien tai järvien muodossa, ja lähes kaikissa kunnissa on saaria. Yli puolen hehtaarin kokoisia saaria on (saaristoasiain neuvottelukunta). Lähes kaikki (90 %) vesistöt sijaitsevat luonnollisesti maaseudulla, ja niistä 66 % sijaitsee harvaan asutuilla maaseutualueilla (ks. Tunnusomaiset taulukko vahvuudet 1.2). Maan pinta-alasta 86 % on metsätalousmaata 67 % on metsämaata, 9 % on kitumaata ja 10 % on joutomaata. Vain 9 % maan pinta-alasta Suomen maaseudun tunnusomaisia piirteitä ovat maiseman pirstaleisuus sekä pintaveden, saarien soveltuu ja metsien runsaus. maanviljelyyn Vuoden 2005ja tilastollisen loppuosa, vuosikirjan 5 %, on mukaan rakennettua 10 % Suomen maata pinta-alasta (METLA, on veden 2005, kuva peitossa. 1.4). Suomessa on järveä joista on yli hehtaarin kokoisia, 647 jokea ja km rantaviivaa. Kaikissa Suomen kunnissa on vesivaroja jokien tai järvien muodossa, ja lähes kaikissa kunnissa on saaria. Yli puolen hehtaarin kokoisia saaria on (saaristoasiain neuvottelukunta). Lähes kaikki (90 %) vesistöt sijaitsevat luonnollisesti maaseudulla, ja niistä 66 % sijaitsee harvaan asutuilla maaseutualueilla (ks. taulukko 1.2). Maan pinta-alasta 86 % on Taulukko 1.2 Maa-alueiden ja vesistöjen pinta-ala kuntatyypeittäin metsätalousmaata 67 %on metsämaata, 9 % on kitumaata ja 10 % on joutomaata. Vain 9 % maan pinta-alasta soveltuu maanviljelyyn 2005, ja Suomen loppuosa, maaseututyypittely 5 %, on rakennettua maata (METLA, 2005, kuva 1.4). Maa-alue, Taulukko 1.2 Maa-alueiden ja vesistöjen km % Vesistö, 2 pinta-ala kuntatyypeittäin km % 2 Kaupunkikunnat 2005, Suomen 26 maaseututyypittely 547 8,7 % ,9 % Kaupunkien läheisen maaseudun kunnat ,3 % ,9 % Maa-alue, km 2 Vesistö, km 2 % Ydinmaaseudun kunnat ,6 % ,1 % Kaupunkikunnat ,7 % ,9 % Kaupunkien Harvaan asutun läheisen maaseudun maaseudun kunnat kunnat ,39,3 % % ,2 9,9 %% Ydinmaaseudun Koko kunnat ,0 19,6 % ,1 100,0 % % Harvaan asutun maaseudun kunnat ,3 % ,2 % Koko Lähde: maatilastokeskus ,0 % ,0 % Lähde: Tilastokeskus. Kuva 1.4 Suomen maa-alueiden ja vesistöjen jakautuminen 2005 Kokonaispinta-ala Maa-alan jakautuminen 304,500 km², 90% 203,000 km², 60% 33,700 km², 10% vesistöjä maata 15,040 km², 5% 28,200 km², 8% 28,000 km², 8% 30,000 km², 9% metsämaa kitumaa joutomaa maatalousmaa rakennettu - ala, tiet ym. Lähde: METLA, Metsäntutkimuslaitoksen verkkosivusto ( Kuva 1.4 Suomen maa-alueiden ja vesistöjen jakautuminen Lähde: METLA, Metsäntutkimuslaitoksen verkkosivusto ( 42 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

43 1. Suomen maaseutu: suuntauksia, haasteita ja mahdollisuuksia 1.2 Maaseutuväestö Väestönkehityksen suuntaukset Maaseutuväestön 1.2 asutusmalleissa on tapahtunut suuria muutoksia 1990-luvun jälkeen Väestönkehityksen suuntaukset Keskittyminen ja hajaantuminen ovat olleet Suomen väestönkasvun ja sisäisen muuton kaksi johtavaa voimaa. Näiden voimien keskinäinen painottumi- Maaseutuväestön asutusmalleissa on tapahtunut suuria muutoksia 1990-luvun jälkeen nen Keskittyminen on vaihdellut ja hajaantuminen Suomen historian ovat olleet eri Suomen aikoina: väestönkasvun teollistumisen ja sisäisen aikakaudella muuton kaksi (1800-luvun johtavaa voimaa. lopulta Näiden1960-luvulle) voimien keskinäinen vahva painottuminen riippuvuus luonnonvaroista vaihdellut Suomen ja metsäalan luonnonvaroista logistiikka ja suosivat metsäalan hajaantumista. logistiikka suosivat Luonnonvaroihin hajaantumista. Luonnonvaroihin perustuvan teolli- perustuvan teollisuuden väheneminen johti 1960-luvulla ja 1970-luvun ja 1970-luvun alussa keskittymiseen alussa keskittymiseen (suuri muuttoaalto), historian eri aikoina: teollistumisen aikakaudella (1800-luvun lopulta 1960-luvulle) vahva riippuvuus (suuri kun väestö muuttoaalto), muutti maaseudulta kun väestö kaupunkeihin. muutti Sen maaseudulta jälkeen 1970-luvulta kaupunkeihin luvunSen alkuun jälkeen oli vallalla tasapainoinen kehitys, joka perustui pääasiallisesti vahvan hyvinvointivaltion luomiseen ja 1970-luvulta teollisuuspolitiikkaan, 1990-luvun joka tuki alkuun alueellisten oli vallalla ja paikallisten tasapainoinen keskusten kasvua kehitys, heikommassa joka perustui asemassa pääasiallisesti olevilla alueilla osana vahvan hajauttamisprosessia hyvinvointivaltion (jota kutsuttiin luomiseen alueellistamiseksi) ja teollisuuspolitiikkaan, (sisäasiainministeriö, joka 2007). tuki alueellisten ja paikallisten keskusten kasvua heikommassa asemassa olevilla Voimakas alueilla kaupungistuminen osana hajauttamisprosessia alkoi 1990-luvulla suosia (jota viittä kutsuttiin muuttovoittokaupunkia. alueellistamiseksi) 3 Suomessa (sisäasiainministeriö, oli vuosina EU-maista 2007). suurin ja OECD-maista kuudenneksi suurin väestönkasvu kaupunkialueilla. Samaan aikaan maa- ja metsätalouden työvoimantarve väheni (ks. jäljempänä) ja uusi Voimakas tietotalous kaupungistuminen kehittyi. Syvä talouslama alkoi 1990-luvun 1990-luvulla alussa suosia ja sitä viittä seurannut muuttovoittokaupunkia. elpyminen käynnistivät 3 Suomessa viimeisimmän oli vuosina muuttoaalloneu-maista maaseudulta suurin kaupunkeihin. ja OECD-maista Pääkaupunki talouden nopea Helsingin lisäksi muuttoaallossa nousi muuttovoittajaksi muutama muukin kaupunki: Salo, Oulu, Tampere sekä vähemmässä määrin Turku ja Jyväskylä (OECD, 2005b). Kuva 1.5 Nettomuutto eri kuntatyyppeihin , , Suomen Suomen maaseututyypittely Muutto Kaupunkikunnat Kaupunkien läheisen maaseudun kunnat Ydinmaaseudun kunnat Harvaan asutun maaseudun kunnat Lähde: OECD, perustana OECD:n Suomen maaseutupolitiikan maatutkinnan tausta-aineistoksi laadittu sisäasiainministeriön asiakirja (2007a) Trends in Regional Development, Antikainen Janne, alueiden ja hallinnon kehittämisosasto, 27. helmikuuta OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 43 31

44 1. Suomen maaseutu: suuntauksia, haasteita ja mahdollisuuksia kuudenneksi suurin väestönkasvu kaupunkialueilla. Samaan aikaan maa- ja metsätalouden työvoimantarve väheni (ks. jäljempänä) ja uusi tietotalous kehittyi. Syvä talouslama 1990-luvun alussa ja sitä seurannut talouden nopea elpyminen käynnistivät viimeisimmän muuttoaallon maaseudulta kaupunkeihin. Pääkaupunki Helsingin lisäksi muuttoaallossa nousi muuttovoittajaksi muutama muukin kaupunki: Salo, Oulu, Tampere sekä vähemmässä määrin Turku ja Jyväskylä (OECD, 2005b). kaupunkien läheisen maaseudun kunnissa on voimakkain väestönkasvu ja nuorin ikärakenne Suomessa väestö kasvaa nykyään voimakkaimmin kaupunkien läheisen maaseudun kunnissa. Tämän uuden keskittymisaallon ensimmäisessä vaiheessa väestö keskittyi kaupunkeihin, mutta 1990-luvun puolivälissä kasvusuuntaus levisi kaupunkien läheisen maaseudun kuntiin, ja pian ne alkoivat kasvaa kaikkein voimakkaimmin (kuva 1.6). Vuosina väestömäärä kasvoi näillä alueilla 9 %, kaupungeissa 6,4 % ja koko maassa 2,7 %. Kehitykseen vaikutti usea tekijä. Ensinnäkin IT-alan voimakas nousu alkoi vuonna 2002 laantua kansainvälisen kilpailun lisääntymisen myötä, ja tuolloin alkoi uusi alueellinen hajauttaminen, jota ohjasi osaamispohjainen kasvu muilla sektoreilla. Toiseksi suurimmat kaupunkialueet (erityisesti Helsinki ja Tampere) laajensivat vaikutusaluettaan (noin 100 km:n säteellä), mikä vaikutti lähiseutujen kehitykseen. Kolmanneksi elämäntapavalinnoissa on tapahtunut muutos uusien työmuotojen ilmaantumisen ja tekniikoiden kehittymisen myötä siten, että luonnon ja elämänlaadun arvostus on lisääntynyt (sisäasiainministeriö, 2007). Kaupunkien läheisen maaseudun kunnissa on tämän seurauksena myös nuorin ikärakenne. Voimakkaan muuton lisäksi monet nuoret perheet haluavat kasvattaa lapsensa näillä alueilla. Näissä kunnissa onkin Suomen korkein syntyvyys (11,6 syntynyttä 1 000:ta asukasta kohti, kun vastaava luku on kaupunkikunnissa 10,9, ydinmaaseudun kunnissa 9,6 ja harvaan asutun maaseudun kunnissa 7,6) ja alhaisin kuolleisuus (8 kuollutta 1 000:ta asukasta kohti, kun luku on muissa kuntatyypeissä 8,7, 11,9 ja 13,4). Näin ollen niissä on Suomen oloissa poikkeuksellinen väestörakenteen tasapaino, kun paikallinen väestö nuorentuu (ks. kuva 1.7). Lapsiperheiden osuus kaikista perheistä on 45 % (kun muissa kuntatyypeissä se on 41, 39 ja 36), ja 22 % väestöstä on alle 15-vuotiaita. samalla kun joitakin harvaan asutun maaseudun ja ydinmaaseudun kuntia uhkaa autioituminen. Ydinmaaseudun kunnissa ja harvaan asutun maaseudun kunnissa väestönkasvu ja nettomuuttoaste ovat sen sijaan laskeneet viime vuosikymmenellä. 44 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

45 9 %, kaupungeissa 6,4 % ja koko maassa 2,7 %. Kehitykseen vaikutti usea tekijä. Ensinnäkin IT-alan voimakas nousu alkoi vuonna 2002 laantua kansainvälisen kilpailun lisääntymisen myötä, ja tuolloin alkoi uusi alueellinen hajauttaminen, jota ohjasi osaamispohjainen kasvu muilla sektoreilla. Toiseksi suurimmat kaupunkialueet 1. (erityisesti Suomen maaseutu: Helsinki ja Tampere) suuntauksia, laajensivat haasteita vaikutusaluettaan ja mahdollisuuksia (noin 100 km:n säteellä), mikä vaikutti lähiseutujen kehitykseen. Kolmanneksi elämäntapavalinnoissa on tapahtunut muutos uusien työmuotojen ilmaantumisen ja tekniikoiden kehittymisen myötä siten, että luonnon ja elämänlaadun arvostus on lisääntynyt (sisäasiainministeriö, 2007). Kuva 1.6 Väestönkehityksen suuntaukset kuntatyypeittäin 1995=100, Suomen maaseututyypittely 115 Lähde: Vuosina Stakes (Sosiaali-kokonaisväestömäärä ja terveysalan tutkimus- laski ja kehittämiskeskus) ydinmaaseudun (2007), kunnissa SOTKAnet4,5 verkkotietokanta, % ja harvaan asutun maaseudun kunnissa 12,5 %. Kuvasta 1.5 ilmenee, että nettopoismuutto on kuitenkin vähenemässä molemmissa kuntatyypeissä ja ydinmaaseudun kunnissa se lähestyy nollaa. Mutta väestön ikärakenteen painottu- Poismuutolla on merkittäviä vaikutuksia lähtöalueilla. Nuoret ja koulutetut henkilöt ovat muita taipuvaisempia lähtemään maaseutualueilta, ja heidän lähtönsä näkyy paitsi maaseutuyhteiskunnan ikääntymisessä myös työvoiman koossa ja koulutuksessa heikentäen näiden alueiden kykyä tuottaa tuloja. Julkisten palvelujen rahoittamiseen tarvittavat verotulot laskevat, ja vaikka joidenkin julkisten palvelujen (kuten koulujen) tarve vähenee, toisten palvelujen (kuten terveys- ja sosiaalipalvelujen) tarve kasvaa. Näitä kysymyksiä, joilla on merkittäviä poliittisia seurauksia, käsitellään tarkemmin kohdassa 1.4. kunnissa 110 onkin Suomen korkein syntyvyys (11,6 syntynyttä 1 000:ta asukasta kohti, kun vastaava luku on kaupunkikunnissa 10,9, ydinmaaseudun kunnissa 9,6 ja harvaan asutun Kaupunkikunnat maaseudun kunnissa 7,6) ja alhaisin 105 kuolleisuus (8 kuollutta 1 000:ta asukasta kohti, kun luku on muissa kuntatyypeissä 8,7, Kaupunkien läh. 11,9 ja 13,4). Näin ollen niissä on Suomen oloissa poikkeuksellinen väestörakenteen tasapaino, kun 100 maaseudun kunnat paikallinen väestö nuorentuu (ks. kuva 1.7). Lapsiperheiden osuus kaikista Ydinmaaseudun perheistä on 45 % (kun muissa % kuntatyypeissä se on 41, 39 ja 36), ja 22 % väestöstä on alle 15-vuotiaita. kunnat 95 Harvaan asutun samalla kun joitakin harvaan asutun maaseudun ja ydinmaaseudun kuntia maaseudun uhkaa autioituminen. kunnat 90 Koko maa Ydinmaaseudun kunnissa ja harvaan asutun maaseudun kunnissa väestönkasvu ja 85 nettomuuttoaste ovat sen sijaan laskeneet viime vuosikymmenellä. Vuosina kokonaisväestömäärä 80 laski ydinmaaseudun kunnissa 4,5 % ja harvaan asutun maaseudun kunnissa 12,5 %. Kuvasta 1.5 ilmenee, että nettopoismuutto on kuitenkin vähenemässä molemmissa kuntatyypeissä ja ydinmaaseudun kunnissa se lähestyy nollaa. Mutta väestön ikärakenteen painottuminen iäkkäisiin asukkaisiin on jo usean vuoden ajan nostanut näiden kuntien kuolleisuuden syntyvyyden Lähde: Tilastokeskus edelle ALTIKA (kuva 1.7). (aluetietokanta) Lisäksi maaltamuuton (2006), indikaattorit odotetaan Suomen jatkuvan. maaseututyypittelyn Ennusteiden mukaan väestö vähenee mukaisesti suuressa osassa Suomea % vuoteen 2040 mennessä, samalla kun kaupunkien ja niiden kehyskuntien väestömäärä Kuva 1.6 kasvaa Väestönkehityksen % (Tilastokeskus, suuntaukset kuntatyypeittäin 2006, ks. kohta 1.4 jäljempänä). Kuva 1.7 Väestörakenteen tasapaino kuntatyypeittäin Lähde: Tilastokeskus ALTIKA (aluetietokanta) (2006), indikaattorit Suomen maaseututyypittelyn mukaisesti Kaupunkien läheisen maaseudun kunnissa on tämän seurauksena myös nuorin ikärakenne. Voimakkaan muuton lisäksi monet nuoret perheet haluavat kasvattaa lapsensa näillä alueilla. Näissä Syntyvyys Kuolleisuus Nettomuutto Väestörakenteen tasapaino 32 Kaupunkikunnat Kaupunkien läheisen maaseudun kunnat Ydinmaaseudun kunnat Harvaan asutun maaseudun kunnat -25,0-20,0-15,0-10,0-5,0 0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 Lähde: Stakes (Sosiaali- ja terveysalan tutkimus- ja kehittämiskeskus) (2007), SOTKAnet verkkotietokanta, Kuva 1.7 Väestörakenteen tasapaino kuntatyypeittäin OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 45

46 1. Suomen maaseutu: suuntauksia, haasteita ja mahdollisuuksia minen iäkkäisiin asukkaisiin on jo usean vuoden ajan nostanut näiden kuntien kuolleisuuden syntyvyyden edelle (kuva 1.7). Lisäksi maaltamuuton odotetaan jatkuvan. Ennusteiden mukaan väestö vähenee suuressa osassa Suomea % vuoteen 2040 mennessä, samalla kun kaupunkien ja niiden kehyskuntien väestömäärä kasvaa % (Tilastokeskus, 2006, ks. kohta 1.4 jäljempänä). Poismuutolla on merkittäviä vaikutuksia lähtöalueilla. Nuoret ja koulutetut henkilöt ovat muita taipuvaisempia lähtemään maaseutualueilta, ja heidän lähtönsä näkyy maaseutuyhteiskunnan ikääntymisen lisäksi myös työvoiman koossa ja koulutustasossa heikentäen näiden alueiden kykyä tuottaa tuloja. Julkisten palvelujen rahoittamiseen tarvittavat verotulot laskevat, ja vaikka joidenkin julkisten palvelujen (kuten koulujen) tarve vähenee, toisten palvelujen (kuten terveys- ja sosiaalipalvelujen) tarve kasvaa. Näitä kysymyksiä, joilla on merkittäviä poliittisia seurauksia, käsitellään tarkemmin kohdassa 1.4. Sosioekonominen katsaus Vaikka Suomen hyvinvointijärjestelmä on pystynyt tarjoamaan korkeatasoiset koulutus- ja terveydenhuoltopalvelut maaseutualueilla Suomessa on pitkälle kehittynyt hyvinvointijärjestelmä, erityisesti koulutus- ja terveydenhuoltoalalla, jolla on saavutettu korkea laatutaso. 4 Maaseutualueet ovat yleisesti katsoen hyötyneet tästä järjestelmästä. Vaikka taso ei usein olekaan yhtä korkeaa ydinmaaseudun kunnissa ja harvaan asutun maaseudun kunnissa, erot terveydenhuollon ja koulutuksen indikaattoreissa ovat melko pieniä: Koulutustaso on merkittävän korkea maaseutualueilla, vaikka tutkinnon suorittaneiden osuus on keskimääräistä alhaisempi. Perusasteen jälkeen suoritetun korkeimman koulutuksen keskimääräisellä pituudella mitattu koulutustaso oli vuonna 2005 harvaan asutun maaseudun kunnissa 2,1 vuotta ja ydinmaaseudun kunnissa 2,4 vuotta, kun taas kaupunkien läheisen maaseudun kunnissa se oli 2,8 vuotta ja kaupunkikunnissa 3,1 vuotta (Stakes 2007, ks. taulukko 1.3). Kuntatyypeittäin tehty koulutustutkimus (Heikkilä, et al., 2002) jossa ei esitetä tuloksia ydinmaaseudun kuntien osalta 5 osoittaa, että pelkän peruskoulun käyneiden henkilöiden osuus on maaseutualueilla korkeampi kuin muualla (26 % harvaan asutun maaseudun kunnissa, 13 % kaupunkien läheisen maaseudun kunnissa ja 12 % kaupunkikunnissa), mikä ei ole kovin yllättävää, kun otetaan huomioon vanhempien sukupolvien heikommat kouluttautumismahdollisuudet. Keskiasteen koulutuksen saaneiden osuus on kuitenkin maaseutualueilla melko korkea (67 %, verrattuna 68 %:iin kaupunkien läheisen maaseudun kunnissa ja 62 %:iin kaupunkikunnissa), mikä osoittaa nuorien sukupolvien kouluttautumismahdollisuuksien 46 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

47 1. Suomen maaseutu: suuntauksia, haasteita ja mahdollisuuksia parantuneen viime vuosikymmeninä. Vaikka yliopisto-/ammattikorkeakoulututkinnon suorittaneiden osuus on merkittävästi alhaisempi maaseutualueilla (19 % kaupunkien läheisen maaseudun kunnissa ja 7 % harvaan asutun maaseudun kunnissa) kuin kaupunkialueilla (26 %), alueiden väliset erot korkea-asteen koulutuksessa ovat Suomessa pienemmät kuin missään muussa OECD-maassa (OECD, 2007a) Koulumenestys on Suomen maaseutualueilla lähes yhtä hyvä kuin kaupunkialueilla ja parempi kuin useimpien OECD-maiden maaseutu- ja kaupunkialueilla. OECD:n koulutusta koskevan PISA-arvioinnin (2003 ja 2006) mukaan Suomen maaseudulla (eli tässä tutkimuksessa alle asukkaan paikkakunnilla) asuvilla koululaisilla on lähes yhtä hyvät tulokset kuin kaupungeissa asuvilla koululaisilla, mikä kertoo koulutusjärjestelmän korkeasta laadusta pienilläkin paikkakunnilla. Tämän tuloksen vahvistaa se, että Suomi menestyi vertailussa parhaiten myös vuonna 2006, erityisesti luonnontieteiden alalla. Kun OECD-maissa keskimääräinen tulos neljällä alueella (lukutaito, matematiikka, luonnontieteet ja ongelmanratkaisu) on kaupungeissa noin 500 pistettä ja maaseudulla hieman alle 480 pistettä, Suomessa keskimääräinen tulos on molemmissa yli 540 pistettä (ja molemmissa yli 560 pistettä luonnontieteiden alalla). Maaseudun ja kaupunkien keskimääräisten tuloksien välinen ero on vain 2 pistettä matematiikassa, 5 pistettä luonnontieteissä, 12 pistettä lukutaidossa (vuonna 2006) ja 4 pistettä ongelmanratkaisussa (vuonna 2003). Kuvasta 1.8 ilmenee, että koululaisten keskimääräinen tulos Suomen maaseudulla on korkeampi kuin koululaisten keskimääräinen tulos OECD-maiden kaupungeissa luonnontieteiden ja matematiikan alalla sekä Korean kaupunkeja lukuun ottamatta myös lukutaidon alalla. Tämä on huomionarvoinen tosiasia. Terveydenhuollossa erot ovat OECD-maiden pienimpiä. Terveydenhuollon indikaattoreiden (ikävakioitu kuolleisuus) ja terveydenhuoltopalvelujen saatavuuden (hoitohenkilöstö ja sairaalapaikat 1 000:ta asukasta kohti) mukaan Suomi kuuluu niihin OECD-maihin, joissa alueiden väliset erot ovat pienimmät (OECD, 2007a). Hoidontarve on kuitenkin ydinmaaseudun ja harvaan asutun maaseudun kunnissa suurempi kuin muualla maassa (sairaalakäyntejä on noin 200 enemmän 1 000:ta asukasta kohti ja sairaalahoitopäiviä on lähes enemmän 1 000:ta asukasta kohti harvaan asutun maaseudun kunnissa kuin kaupunkien läheisen maaseudun kunnissa ja kaupunkikunnissa), mikä heijastaa maaseutuväestön suhteellisesti heikompaa terveydentilaa, joka on puolestaan kytköksissä ikärakenteeseen, kuten edellä on todettu (Stakes 2007, ks. taulukko 1.3). OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 47

48 1. Suomen maaseutu: suuntauksia, haasteita ja mahdollisuuksia Taulukko 1.3 Valitut hyvinvoinnin indikaattorit kuntatyypeittäin Vuosi Tulot Keskimääräiset vuositulot palkansaajaa kohti, euroina 2003 Prosenttiosuus kansallisesta keskitulosta 2003 Veroaste 2004 Velka asukasta kohti 2004 Koulutus Koulutustaso (perusasteen jälkeen suoritetun koulutuksen keskim. pituus) vuotiaat, jotka eivät opiskele, 1000 samanikäistä kohti 2004 Keskimääräinen koulumenestys lukutaidossa 2006 Keskimääräinen koulumenestys matematiikassa 2006 Keskimääräinen koulumenestys luonnontieteissä 2006 Keskimääräinen koulumenestys ongelmanratkaisussa 2003 Terveydenhuolto Perusterveydenhuollon avohoitokäynnit 1 000:ta asukasta kohti 2005 Perusterveydenhuollon lääkärissäkäynnit 1 000:ta asukasta kohti 2005 Perusterveydenhuollon sairaalahoito, potilaat 1 000:ta asukasta kohti 2005 Sairaalahoito, hoitopäivät 1 000:ta asukasta kohti 2005 Työllisyys Pitkäaikaistyöttömien prosenttiosuus työttömistä 2005 Työttömien prosenttiosuus työvoimasta 2005 Työttömien nuorten prosenttiosuus työvoimasta vuotiaiden ikäryhmässä 2005 Turvallisuus Poliisin kirjaamat väkivaltarikokset 1 000:ta asukasta kohti 2004 Muita hyvinvoinnin indikaattoreita Ikävakioitu kuolleisuusindeksi 2005 Liian ahtaissa oloissa asuvien kotitalouksien prosenttiosuus 2005 Yhden hengen talouksien prosenttiosuus 2005 Huomautus: Viimeisin vuosi, jolta on saatavilla tietoja. Neljässä ensimmäisessä sarakkeessa on korostettu keskimääräistä korkeammat luvut, ja kolmessa viimeisessä sarakkeessa on korostettu suuremmat luvut kuin 1. Lähteet: Stakes (2007), SOTKAnet-indikaattoripankki (2007), OECD (2003) ja OECD (2006) PISA-tietokanta. 48 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

49 1. Suomen maaseutu: suuntauksia, haasteita ja mahdollisuuksia Harvaan asutun maaseudun kunnat Ydinmaaseudun kunnat Kaupunkien läheisen maaseudun kunnat Kaupunkikunnat Verrattuna kaupunkikuntiin (a) (b) (c) (d) a/d b/d c/d ,70 0,79 0, ,69 0,79 0, ,03 1,02 1, ,90 0,89 0,79 2,1 2,4 2,8 3,1 0,70 0,76 0, ,98 1,01 1, , , , , ,12 1,15 1, ,13 1,15 1, ,85 1,80 0, ,41 1,05 0, ,82 0,86 1, ,23 0,81 0, ,96 0,70 0, ,70 0,54 0, ,17 1,04 0, ,32 1,29 1, ,95 0,87 0,74 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 49

50 1. Suomen maaseutu: suuntauksia, haasteita ja mahdollisuuksia Kuva 1.8 Keskimääräinen koulumenestys maaseutu- ja kaupunkikunnissa OECD:n PISA-arviointi PISA-arviointi Maaseutu (alle asukkaan kunnat) Kaupunki (yli asukkaan kunnat) Lukutaito >Suomen maaseutu< Matematiikka >Suomen maaseutu< >Suomen maaseutu< Luonnontieteet Meksiko Turkki Italia Kreikka Portugali Unkari Slovakia Yhdysvallat Luxemburg OECD k yht. i Norja Islanti Espanja OECD keskim. Korea Saksa Tanska Ruotsi Puola Irlanti Belgia Itävalta Sveitsi Tšekki Alankomaat Australia Yhd. kuningask. Uusi Seelanti Japani Kanada Suomi Maaseutukunnat ovat kuntia, joissa on alle asukasta. Kunnat, joissa on yli asukasta, ovat kaupunkikuntia. 1. Maaseutukunnat ovat kuntia, joissa on alle asukasta. Kunnat, joissa on yli asukasta, ovat kaupunkikuntia. Kuva 1.8 Keskimääräinen koulumenestys maaseutu- ja kaupunkikunnissa maaseutualuetyyppien välillä on suuria eroja tuloissa, työttömyydessä ja muissa hyvinvoinnin indikaattoreissa. Ydinmaaseudun ja harvaan asutun maaseudun kuntien erot kaupunkien läheisen maaseudun kuntiin ja kaupunkikuntiin tulevat selkeimmin ilmi, kun tarkastellaan joitakin indikaattoreita, kuten tuloja, työttömyyttä ja muita hyvin- 36 voinnin yleisiä indikaattoreita. Nämä erot voidaan tiivistää seuraavasti: 50 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

51 1. Suomen maaseutu: suuntauksia, haasteita ja mahdollisuuksia Tuloerot ovat pysyneet huomattavan vakaina 10 viime vuoden aikana. Kuvassa 1.9 esitetään tulotason (valtion verotuksen alaiset tulot) prosenttiosuus maan keskitasosta kuntatyypeittäin. Kuvasta ilmenee, että suhteellinen tulotaso laski harvaan asutun maaseudun kunnissa 78 %:sta 75 %:iin keskitasosta vuosina (Tilastokeskus, ALTIKA, 2006). Suhteellinen lasku oli voimakkainta 1990-luvun loppupuoliskolla. Ero on kaventunut vuoden 2000 jälkeen, kun sekä kaupunkikunnat että kolme maaseudun kuntatyyppiä ovat lähentyneet maan keskitasoa. OECD:n typologian mukaiset BKT-luvut asukasta kohti tukevat havaintoja eroista. Vuosina keskimääräinen BKT asukasta kohti laski maaseutualueilla 88 %:sta 85 %:iin maan keskitasosta. Kuvassa 1.10 esitetään nämä luvut kaikkien Suomen maakuntien osalta maaseutukunnissa asuvan väestönosuuden mukaisessa järjestyksessä (Suomen maaseututyypittelyn...maaseutualuetyyppien välillä on suuria eroja tuloissa, työttömyydessä ja muissa hyvinvoinnin mukaisesti, ks. liite 1). Luvuista ilmenee, että tämän maaseutumaisuuden indikaattoreissa. indikaattorin ja alhaisten tulojen välillä on vahva yhteys, sillä neljästä maakunnasta, Ydinmaaseudun joissa ja harvaan BKT asukasta asutun maaseudun kohti oli kuntien vuonna erot 2003 kaupunkien enintään läheisen 75 % maaseudun maan keskitasosta, ja muita kolme hyvinvoinnin kuuluu maakuntiin, yleisiä indikaattoreita. joissa Nämä maaseutuväestön erot voidaan tiivistää osuus seuraavasti: on kaik- kuntiin ja kaupunkikuntiin tulevat selkeimmin ilmi, kun tarkastellaan joitakin indikaattoreita, kuten tuloja, työttömyyttä kein korkein (Kainuu, Pohjois-Karjala ja Etelä-Pohjanmaa). Ja vaikka monet maaseutuvaltaiset Tuloerot ovat pysyneet alueet huomattavan olivatkin vuonna vakaina viime lähellä vuodenmaan aikana. keskitasoa Kuvassa 1.9tai esitetään tulotason (valtion verotuksen alaiset tulot) prosenttiosuus maan keskitasosta kuntatyypeittäin. jopa Kuvasta sen yläpuolella ilmenee, että(etelä-karjala, suhteellinen tulotaso Pohjanmaa, laski harvaan Itä-Uusimaa), asutun maaseudun vuonna kunnissa %:sta vain 75 Ahvenenmaa %:iin keskitasosta ylitti vuosina maan keskitason (Tilastokeskus, (OECD:n aluetietokanta). ALTIKA, 2006). Suhteellinen lasku oli voimakkainta 1990-luvun loppupuoliskolla. Ero on kaventunut vuoden 2000 jälkeen, kun sekä kaupunkikunnat että kolme maaseudun kuntatyyppiä ovat lähentyneet maan keskitasoa. Kuva 1.9 Tulotasot kuntatyypeittäin Prosenttiosuus maan maan keskitasosta, Tuloindeksi koko maa= Kaupunkikunnat Kaupunkien läh. maaseudun kunnat Ydimaaseudun kunnat Harvaan asutun maaseudun kunnat Koko maa Lähde: Tilastokeskus ALTIKA (aluetietokanta) (2006), indikaattorit Suomen maaseututyypittelyn mukaisesti Kuva 1.9 Tulotasot kuntatyypeittäin Lähde: Tilastokeskus ALTIKA (aluetietokanta) (2006), indikaattorit Suomen maaseututyypittelyn mukaisesti OECD:n typologian mukaiset BKT-luvut asukasta kohti tukevat havaintoja eroista. Vuosina keskimääräinen BKT asukasta kohti laski maaseutualueilla 88 %:sta 85 %:iin maan keskitasosta. Kuvassa 1.10 esitetään nämä luvut kaikkien Suomen maakuntien osalta maaseutukunnissa asuvan väestönosuuden mukaisessa järjestyksessä (Suomen OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 51

52 1. Suomen maaseutu: suuntauksia, haasteita ja mahdollisuuksia lähellä maan keskitasoa tai jopa sen yläpuolella (Etelä-Karjala, Pohjanmaa, Itä-Uusimaa), vuonna 2003 vain Ahvenenmaa ylitti maan keskitason (OECD:n aluetietokanta). Kuva 1.10 BKT asukasta kohti suhteessa maan keskitasoon maakunnittain OECD:n alueluokitus. Maaseutukunnissa asuvan väestönosuuden mukaisessa järjestyksessä, 1995, 1998, Osuus maan BKT:sta asukasta kohti Uusimaa Etelä-Karjala Varsinais-Suomi Itä-Uusimaa Kymenlaakso Pirkanmaa Pohjois-Savo Etelä-Savo Keski-Pohjanmaa Päijät-Häme Satakunta Pohjois-Pohjanmaa Pohjanmaa Kanta-Häme Keski-Suomi Lappi Kainuu Ahvenanmaa Pohjois-Karjala Etelä-Pohjanmaa Matala Korkea maaseutukunnissa asuva väestönosuus OECD:n alueluokitus. Maaseutukunnissa asuvan väestönosuuden mukaisessa järjestyksessä, 1995, 1998, 2003 Kuva 1.10 BKT asukasta kohti suhteessa maan keskitasoon maakunnittain Työttömyys on maan keskiarvoa korkeampi harvaan asutun maaseudun kunnissa mutta keskiarvoa alhaisempi ydinmaaseudun kunnissa ja kaupunkien 25läheisen maaseudun kunnissa. Työttömyysaste laski 1990-luvun puolivälistä 2000-luvun alkuun asti kaikissa maaseudun kuntatyypeissä (kuva 1.11). Lasku Kaupunkikunnat 20oli voimakkainta harvaan asutun maaseudun kunnissa, mutta työttömyysaste oli niissä vielä vuonna 2005 huomattavasti korkeampi (15 %) kuin muissa maaseudun kuntatyypeissä ja se oli myös korkeampi kuin Kaupunkien läh. 15 maaseudun koko maan kunnat keskiarvo (10 %) (Tilastokeskus, ALTIKA, 2006). Lisäksi on tärkeää tuoda Ydinmaaseudun esiin, että työttömyys väheni harvaan asutun maaseudun kunnissa, samalla kunnat kun koko työvoima 10 väheni niissä, mikä viittaa siihen, että ainakin osa työttömyyden Harvaan asutun vähenemisestä selittyy työttömien muutolla muille alueille. Sen sijaan ydinmaaseudun maaseudun kunnat Koko maa 5 kunnissa ja kaupunkien läheisen maaseudun kunnissa työttömyysaste on säilynyt 1 2 prosenttiyksikköä maan keskiarvoa alhaisempana (Malinen et al., ) Tämä on tärkeä näkökohta, joka heijastaa myös itsenäisen ammatinharjoittamisen ja 1998 yrittäjyyden vahvaa 2002asemaa kyseisillä 2005 alueilla (ks. jäljempänä). Asuntojen varustetaso ja asumisväljyys ovat heikommat. Heikosti varustetuissa asunnoissa asuvien henkilöiden määrät ovat kaikissa maaseudun kuntatyypeissä korkeammat kuin kaupunkikunnissa. Kaupunkikuntien ero on suurin verrattuna harvaan asutun maaseudun kuntiin (15 % vs. 5 % kaupunkikunnissa), mutta se on lähes 39yhtä suuri verrattuna ydinmaaseudun kuntiin (13 %) ja kaupunkien läheisen maaseudun kuntiin (10 %) (Heikkilä et 52 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

53 Va K Keski Pohjois E P K Ah Po Etelä Matala 1. Suomen maaseutu: suuntauksia, Korkea maaseutukunnissa haasteita asuva ja väestönosuus mahdollisuuksia Kuva 1.10 BKT asukasta kohti suhteessa maan keskitasoon maakunnittain Kuva 1.11 Työttömyysaste kuntatyypeittäin Kaupunkikunnat Kaupunkien läh. maaseudun kunnat Ydinmaaseudun kunnat Harvaan asutun maaseudun kunnat Koko maa Lähde: Tilastokeskus ALTIKA (aluetietokanta) (2006), indikaattorit Suomen maaseututyypittelyn mukaisesti 2006 al., 2002). Myös ahtaissa oloissa asuvien kotitalouksien osuus on melko korkea maaseudun kunnissa, mutta ero on kaventunut. Vuonna 1998 harvaan 39 asutun maaseudun kunnissa oli 18 % kotitalouksia, joissa asui useampi kuin yksi henkilö huonetta kohti, kun vastaava osuus oli ydinmaaseudun kunnissa 15 %, kaupunkien läheisen maaseudun kunnissa 16 % ja kaupunkikunnissa 14 %. Vuonna 2005 kyseinen osuus oli kolmessa maaseudun kuntatyypissä keskimäärin 12 % ja kaupunkikunnissa 9 % (Stakes 2007, ks. taulukko 1.3). Asuntojen hallintaperusteissa on selkeitä eroja maaseudun kuntatyyppien välillä. Vuodelta 2001 kuntatyypeittäin saatavilla olevat tiedot (jotka tosin puuttuvat ydinmaaseudun kuntien osalta) osoittavat, että harvaan asutun maaseudun kunnissa on eniten omistusasuntoja (46 %), mutta kaupun kien läheisen maaseudun kunnissa on eniten omistusasuntoja, joihin liittyy asuntolaina (43 %), mikä kertoo aktiivisista asuntomarkkinoista kyseisissä kunnissa. Kaupunkikunnissa taas suurin osa asunnoista on vuokra-asuntoja (40 %) tai omistusasuntoja (32 %) (Heikkilä et al., 2002) Turvallisuutta kuvaavat luvut ovat korkeammat maaseudulla kuin kaupungeissa. Suomi on hyvin turvallinen maa; vain harvat kokevat turvattomuutta (2 % kaupunkikunnissa, 1 % kaupunkien läheisen maaseudun kunnissa ja 3 % harvaan asutun maaseudun kunnissa) (Heikkilä et al., 2002, tutkimus ei tarjoa tietoa ydinmaaseudun kunnista). Väkivaltarikosten ja huostaan otet- OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 53

54 1. Suomen maaseutu: suuntauksia, haasteita ja mahdollisuuksia tujen alaikäisten määrä on kuitenkin noussut kaikissa kuntatyypeissä vuosina ja erityisesti harvaan asutun maaseudun kunnissa (neljästä rikoksesta viiteen ja viidestä rikkomuksesta kahdeksaan 1 000:ta asukasta kohti) siten, että ero kaupunkikuntiin on kaventunut (7/1 000 rikosta ja 13/1 000 rikkomusta) (Karvonen ja Rintala 2004, Stakes 2007). Suomen maaseutuväestö on siis yleisesti katsoen hyötynyt kattavasta hyvinvointivaltiosta, joka on voinut tarjota korkeatasoiset koulutus- ja terveydenhuoltopalvelut syrjäisimmilläkin paikkakunnilla. Tämä näkyy vähäisinä alueellisina eroina koulutustasossa, koulumenestyksessä ja terveydenhuollossa. Tästä huolimatta useissa sosioekonomisissa indikaattoreissa on selkeitä eroja eri kuntatyyppien välillä siten, että heikoimmassa asemassa ovat harvaan asutun maaseudun kunnat. Näissä kunnissa on alhaisempi koulutustaso, alhaisempi tulotaso, korkeampi työttömyys ja alhaisempi asumistaso kuin muissa maaseudun kuntatyypeissä ja kaupunkikunnissa. Toisessa ääripäässä ovat kaupunkien läheisen maaseudun kunnat, joiden sosioekonomiset indikaattorit yltävät lähelle kaupunkikuntien indikaattoreita (esimerkiksi tulojen, koulutuksen, terveydenhuollon ja kuolleisuusindeksin osalta) ja jopa ylittävät ne (muun muassa työttömyyden ja turvallisuuden osalta). Ydinmaaseudun kuntien tulokset vaihtelevat joidenkin indikaattoreiden mukaan ne ovat lähempänä harvaan asutun maaseudun kuntia (kuten tulojen, koulutuksen ja terveydenhuollon alalla) ja toisten indikaattoreiden mukaan ne ovat lähempänä kaupunkien läheisen maaseudun kuntia ja kaupunkikuntia (erityisesti työttömyyden ja turvallisuuden alalla). 1.3 Maaseudun talous Kuten johdannossa todettiin, OECD:n määritelmän mukaan lähes puolet Suomen BKT:sta (45 %) tuotetaan maaseutuvaltaisilla alueilla, mikä on Irlannin jälkeen toiseksi suurin osuus OECD:ssä. Tämä johtuu osittain siitä, että useimmat Suomen maakunnista (16 maakuntaa 20:stä) luokitellaan OECD:n typologian mukaan maaseutuvaltaisiksi. Joka tapauksessa jo se, että puolet Suomen BKT:stä tuotetaan 16 maaseutuvaltaisessa maakunnassa, kertoo, että neljässä muussa maakunnassa on enemmän taloustuotantoa suhteessa väestömäärään. Tästä seuraa, kuten aiemmin on todettu, että maaseutuvaltaisissa maakunnissa on alhaisempi BKT asukasta kohti. Vertailun (OECD-maiden kesken) ja dynamiikan näkökulmasta on aiheellista tarkastella syvällisesti tiettyjä kysymyksiä, jotta voitaisiin arvioida asukaskohtaisten tulojen ja tuottavuuden nostamiseen Suomen maaseudulla tähtäävää yhteiskuntapolitiikkaa: millainen on BKT asukasta kohti Suomen maaseudulla verrattuna muihin alueisiin OECD:ssä? Miten maaseutualueet ovat menestyneet talouskasvun alalla? Miten maaseutualueet eroavat kaupunkialueista kilpailua kuvaavien indikaattoreiden osalta? Millai- 54 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

55 1. Suomen maaseutu: suuntauksia, haasteita ja mahdollisuuksia nen on maaseudun talouden rakenne ja miten tämä rakenne on muuttunut? Mitkä ovat maaseudun talouden nykyiset ja mahdolliset suhteelliset edut? Tässä kohdassa pyritään vastaamaan näihin kysymyksiin. Suhteellinen suorituskyky OECD:n maaseutualueilla Suomen maaseutualueet ovat suoriutuneet kansainvälisessä vertailussa melko hyvin, ja eräät köyhimmistä alueista ovat kuroneet eroa umpeen. BKT asukasta kohti ja sen kasvu ovat Suomen maaseutualueilla OECD:n keskiarvoa paremmat. Kuvassa 1.12 esitetään BKT asukasta kohti ja sen kasvu Suomen joissa maaseutualueilla BKT asukasta(oecd:n kohti oli typologian alhaisin jamukaisesti) maaseutuväestön verrattuna osuus muiden korkein 27 (Kainuu, Etelä maakuntaa, ja Etelä-Pohjanmaa). OECD-maan maaseutualueisiin. Oikeastaan (Ahvenanmaata Vertailussa tulee lukuun esiin ottamatta) se tärkeä asia, asukaskohtaisen että BKT BKT:n tas kasvun välillä asukasta on heikko kohti on mutta kaikilla negatiivinen Suomen maaseutuvaltaisilla vastaavuussuhde (-0,17), alueilla joka korkeampi kertoo kuin yleisestä lähentymi maakuntaa, OECD:n joissa maaseutuvaltaisten BKT asukasta kohti alueiden oli alhaisinkeskiarvo ja maaseutuväestön ( osuus USD ostovoima korkein (Kainuu, vuoden Etelä-Savo jaasukaskohtaisen Etelä-Pohjanmaa) hinnoilla) Oikeastaan siten, BKT:nettä kasvuun (Ahvenanmaata 5 maakuntaa syrjäisillä lukuun 16:sta sijoittuu ottamatta) ja köyhillä kolmanteen asukaskohtaisen alueilla neljännekseen, välillä väestön 7 toiseen on heikko väheneminen. neljännekseen mutta negatiivinen Tämän ja vastaavuussuhde vain ja4 muiden ensimmäiseen (-0,17), tekijöiden joka (alhaisimpaan) kertoo huomioimiseksi yleisestä lähentymisestä. neljän- kuvassa 1.13 es BKT:n on kuitenkin tason ja vaiku voimakkaasti kasvun eriteltynänekseen. BKT:n Asukaskohtaisen Lisäksi kasvu kussakin BKT:n BKT:n vuotuinen Suomen kasvuun syrjäisillä kasvu maakunnassa asukasta suhteessa ja köyhillä kohti alueilla oli vuosina kasvuun on kuitenkin koko maassa vuosina vaikuttanut voimakkaasti BKT:n kaikilla kasvun väestön Suomen erot väheneminen. maaseutuvaltaisilla on eritelty Tämänkuuden ja muiden alueilla tekijän tekijöiden korkeampi mukaan: huomioimiseksi kuin erotoecd:ssä tuottavuuden kuvassa keskimäärin BKT:n (1,6 erot kasvu %) työllisyyden (OECD:n kussakin aluetietokanta). Suomen lisääntymisessä, maakunnassa Täten suhteessa erot jos neljä osallistumisen kasvuun neljännestä koko maassa lisääntymisessä, piirretään vuosina 1998 erot työik 1.13 esitetään lisääntymisessä väestönkasvussa, eriteltynä osuuden kasvussa asukaskohtaisen BKT:n kasvun (25 65-vuotiaiden erot BKT:n on eritelty tasoa kuuden osuus ja kasvua väestöstä) tekijän kuvaavien mukaan: ja erot OECD:n pendelöinnin tuottavuuden keskiarvojen lisääntymisessä, kasvussa ylä- ja (ks. erot yksityiskoh kuvaus väestönkasvussa, metodologiasta erot liitteessä työllisyyden1.1). lisääntymisessä, erot osallistumisen lisääntymisessä, erot työikäisten osuuden kasvussa (25 65-vuotiaiden osuus väestöstä) ja erot pendelöinnin kasvussa (ks. yksityiskohtainen Kuva 1.12 BKT:n taso ja kasvu asukasta kohti Suomen ja OECD:n maaseutuvaltaisilla alueluokitus, alueilla (TL3) kuvaus metodologiasta liitteessä 1.1). OECD:n OECD:n alueluokitus, (TL3) OECD:n alueluokitus, (TL3) BKT asukasta kohti PPP BKT asukasta kohti PPP OECD OECD Suomi Lineaarinen Lineaarinen (OECD) (OECD) Lineaarinen (Suomi) Lineaarinen (Suomi) Suomi OECD(27) Suomi OECD(27) Keskiarvo Keskiarvo Keskiarvo Keskiarvo (2,8 %)(2,8 %) (1,6 (1,6 %) %) Ahvenanmaa Ahvenanmaa Suomi keskiarvo (2750) Satakunta Etelä-Karjala Pohjois-Pohjanmaa Itä-Uusimaa Pohjanmaa Keski-Suomi Päijät-Häme Kanta-Häme Lappi Keski-Pohjanmaa OECD(27) Keskiarvo Satakunta Etelä-Karjala Pohjois-Karjala Etelä-Pohjanmaa Pohjois-Pohjanmaa (18,500) Itä-Uusimaa Pohjanmaa Etelä-Savo Keski-Suomi Phjois-Savo Päijät-Häme Kanta-Häme Kainuu Lappi Keski-Pohjanmaa Pohjois-Karjala Etelä-Pohjanmaa Etelä-Savo Phjois-Savo Kainuu Suomi keskiarvo (2750) OECD(27) Keskiarvo (18,500) Keskimääräinen BKT:n vuotuinen kasvu asukasta kohti Kuva BKT:n taso ja kasvu asukasta kohti Suomen ja OECD:n maaseutuvaltaisilla alueilla Keskimääräinen BKT:n vuotuinen kasvu asukasta kohti OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 55 Kuva 1.12 BKT:n taso ja kasvu asukasta kohti Suomen ja OECD:n maaseutuvaltaisilla alueilla

56 1. Suomen maaseutu: suuntauksia, haasteita ja mahdollisuuksia alapuolelle, kaikki Suomen maakunnat sijoittuvat tason ja kasvun osalta korkeimpaan neljännekseen. Tämä on huomionarvoinen tosiasia. Suomen keskiarvon sisällä on voimakasta vaihtelua. Kuten edellä on jo todettu, BKT asukasta kohti ylittää maan keskitason vain Ahvenanmaalla. Kahdeksassa maaseutuvaltaisessa maakunnassa, joihin kuuluu joitakin kaikkein köyhimmistä, BKT kuitenkin kasvoi enemmän kuin Suomessa yleensä (2,9 %), ja kaikki nämä maakunnat sijoittuivat OECD:n maaseutuvaltaisten alueiden keskuudessa kolmanteen neljännekseen BKT:n kasvussa asukasta kohti. Kyseiset maakunnat olivat Pohjois-Pohjanmaa (5,2 %), Pohjois-Karjala (4,9 %), Keski-Pohjanmaa (4,6 %), Ahvenanmaa (4,2 %), Etelä-Savo (3,9 %), Etelä-Pohjanmaa (3,6 %), Lappi (3,4 %), Kainuu (3,2 %) ja Päijät-Häme (3,2 %). Näihin kuuluvat kolme maakuntaa, joissa BKT asukasta kohti oli alhaisin ja maaseutuväestön osuus korkein (Kainuu, Etelä-Savo ja Etelä-Pohjanmaa). Oikeastaan (Ahvenanmaata lukuun ottamatta) asukaskohtaisen BKT:n tason ja kasvun välillä on heikko mutta negatiivinen vastaavuussuhde (-0,17), joka kertoo yleisestä lähentymisestä. Asukaskohtaisen BKT:n kasvuun syrjäisillä ja köyhillä alueilla on kuitenkin vaikuttanut voimakkaasti väestön väheneminen. Tämän ja muiden tekijöiden huomioimiseksi kuvassa 1.13 esitetään eriteltynä BKT:n kasvu kussakin Suomen Kuva 1.13 Tekijät, jotka selittävät eroja alueellisen BKT:n kasvussa suhteessa kasvuun koko Suomessa OECD:n OECD:n alueluokitus, alueluokitus, (TL3) (TL3) Pohjois -Pohjanmaa Pirkanmaa (IN) Itä-Uusimaa Uusimaa (PU) Pohjois -Karjala Ahvenanmaa Keski-Suomi Päijät-Häme Keski-Pohjanmaa Etelä-Pohjanmaa Etelä-Karjala Etelä-Savo Lappi Pohjanmaa Varsinais-Suomi (IN) Pohjois -Savo Satakunta Kanta-Häme Kymenlaakso (IN) Kainuu tuottavuus väestö työllisyys pendelöinti osallistuminen työikäiset -4 % -3 % -2 % -1 % 0% 1% 2% 3% 4% Kuva 1.13 Tekijät, jotka selittävät eroja alueellisen BKT:n kasvussa suhteessa kasvuun koko Suomessa Nopeimmin kasvavilla maaseutualueilla BKT:n kasvuun vaikuttavat eniten korkea tuottavuus, työssäkäynti paikkakunnan ulkopuolella, muuttovoitto ja työikäisten osuus. Vastaavasti tärkeimpiä hidasta kasvua selittäviä tekijöitä ovat alhaisempi tuottavuus, väestön väheneminen, alhaisempi työllisyys ja työikäisten alhainen osuus. Kuvassa 1.14 esitetään, miten nämä tekijät vaikuttavat eri tavoin eri maakunnissa erittelemällä kasvueroa kahden voimakkaimmin kasvavan maaseutuvaltaisen maakunnan 56 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

57 1. Suomen maaseutu: suuntauksia, haasteita ja mahdollisuuksia maakunnassa suhteessa kasvuun koko maassa vuosina BKT:n kasvun erot on eritelty kuuden tekijän mukaan: erot tuottavuuden lisääntymisessä, erot väestönkasvussa, erot työllisyyden lisääntymisessä, erot osallistumisen lisääntymisessä, erot työikäisten osuuden kasvussa (25 65-vuotiaiden osuus väestöstä) ja erot pendelöinnin kasvussa (ks. yksityiskohtainen kuvaus metodologiasta liitteessä 1). Nopeimmin kasvavilla maaseutualueilla BKT:n kasvuun vaikuttavat eniten korkea tuottavuus, työssäkäynti paikkakunnan ulkopuolella, muuttovoitto ja työikäisten osuus. Vastaavasti tärkeimpiä hidasta kasvua selittäviä tekijöitä ovat alhaisempi tuottavuus, väestön väheneminen, alhaisempi työllisyys ja työikäisten alhainen osuus. Kuvassa 1.14 esitetään, miten nämä tekijät vaikuttavat eri tavoin eri maakunnissa erittelemällä kasvueroa kahden voimakkaimmin kasvavan maaseutuvaltaisen maakunnan (Pohjois-Pohjanmaan ja Itä-Uusimaan) ja kahden heikoimmin kasvavan maaseutuvaltaisen maakunnan (Kainuun ja Kanta-Hämeen) välillä. Tärkeitä tekijöitä, jotka selittävät Pohjois-Pohjanmaan muuta maata voimakkaampaa kasvua, ovat paikkakunnan ulkopuolella työssäkäyvien määrän lisääntyminen, väestönkasvu ja tuottavuuden lisääntyminen. Kuva 1.14 Hidasta ja nopeaa kasvua selittäviä tekijöitä tietyissä maaseutuvaltaisissa maakunnissa OECD:n OECD:n alueluokitus, alueluokitus, (TL3) (TL3) 6.00% 5.00% Voimakkaimmin kasvavat maaseutuvaltaiset maakunnat Pohjois-Pohjanmaa Myönteiset tekijät Kielteiset tekijät 6.00% 5.00% Heikoimmin kasvavat maaseutuvaltaiset maakunnat Kainuu Myönteiset tekijät Kielteiset tekijät 4.00% 4.00% 3.00% 3.00% 2.00% 2.00% 1.00% 1.00% 0.00% 0.00% Koko tuottavuus osallistuminen maan kasvu väestö pendelöinti työikäisettyöllisyys Alueen kasvu Koko tuottavuus osallistuminen maan kasvu väestö pendelöinti työikäisettyöllisyys Alueen kasvu 6.00% 5.00% Itä-Uusimaa Myönteiset Kielteiset tekijät tekijät 6.00% 5.00% Kanta-Häme Myönteiset Kielteiset tekijät tekijät 4.00% 4.00% 3.00% 3.00% 2.00% 2.00% 1.00% 1.00% 0.00% 0.00% Koko tuottavuus osallistuminen maan kasvu väestö pendelöinti työikäisettyöllisyys Alueen kasvu Koko tuottavuus osallistuminen maan kasvu väestö pendelöinti työikäisettyöllisyys Alueen kasvu OECD:n Kuva maaseutupolitiikan 1.14 Hidasta jamaatutkinnat: nopeaa kasvua Suomi selittäviä tekijöitä tietyissä maaseutuvaltaisissa maakunnissa 57

58 1. Suomen maaseutu: suuntauksia, haasteita ja mahdollisuuksia Itä-Uudellamaalla (Helsingin vieressä) korkea tuottavuus ja muuttoliike olivat merkittävimmät kasvutekijät, kun taas työssäkäynti paikkakunnan ulkopuolella vaikutti kielteisesti, kuten useimmilla maaseutuvaltaisilla alueilla. Kainuun heikko kasvu johtuu pitkälti paitsi epäsuotuisasta väestönkehityksestä myös alhaisesta tuottavuudesta ja työmarkkinoiden huonosta tilanteesta, jota kuvaavat alhainen työllisyysaste ja työikäisten osuus. Kainuussa työssäkäynti paikkakunnan ulkopuolella vaikuttaa myönteisesti maakunnan kasvuun, mikä viittaa siihen, että toisin kuin muilla maaseutuvaltaisilla alueilla, joilla ihmiset yleensä asuvat mutta joista he käyvät muualla töissä, Kainuussa työskentelee enemmän ihmisiä kuin siellä asuu. Kanta-Hämeen heikko kasvu johtuu lähinnä alhaisesta tuottavuudesta ja vähemmässä määrin muista tekijöistä. Alueiden taloudellisen ja sosiaalisen kestävyyden ja kilpailukyvyn arviointi Vaikka maaseutumaisuuden ja kilpailukykyindikaattoreiden välillä on yleensä negatiivinen yhteys Pohjanmaan, Tampereen seudun ja Pohjois-Pohjanmaan kaltaisten alueiden hyvä suorituskyky ilmenee niiden hyvänä sijoituksena (1., 6. ja 9. sija) hiljattain julkaistussa Suomen maakuntien ja seutukuntien taloudellisen ja sosiaalisen kestävyyden ja kilpailukyvyn arvioinnissa (Hanell 2007). Arvioinnissa käytetään kilpailukyvyn parametreina Lissabonin strategian virallisia lyhyen listan indikaattoreita. 6 Seutukuntien tasolla (NUTS 4, joka soveltuu alueiden pienemmän koon johdosta paremmin maaseutualueiden kilpailukyvyn arviointiin) arvioinnissa tarkastellaan seuraavia yhdeksää indikaattoria: BKT asukasta kohti (2005), BKT työllistä kohti (2005), työllisyysaste (2005), ikääntyvien työntekijöiden työllisyysaste (2005), koulutustasomittain (2005), kiinteän pääoman bruttomuodostus suhteessa BKT:een (2005), pienituloisissa kotitalouksissa asuvan väestön osuus (2005), alueellisten työllisyysasteiden hajonta (2005) ja pitkäaikaistyöttömyysaste (2006). Arvioinnissa pantiin kaikki Suomen 77 seutukuntaa paremmuusjärjestykseen (1 77) kunkin indikaattorin perusteella, ja sen jälkeen niille laskettiin sijalukujen keskiarvo. Tuloksena saatavassa taloudellisen ja sosiaalisen kestävyyden ja kilpailukyvyn indeksissä alhainen arvo tarkoittaa korkeaa kestävyyttä ja kilpailukykyä, eli sellainen arvo kuin 3 tai 5 (40 tai 60) kertoo, että seutukunta sijoittuu huipulle (pohjalle) muihin verrattuna. Kuvassa 1.15 esitetään kartta Suomen seutukunnista, jotka on jaettu tämän indeksin mukaan neljään ryhmään. Vaikka seutukuntia ei voidakaan asettaa järjestykseen (maaseutumaisimmasta kaupunkimaisimpaan) sen enempää OECD:n typologian kuin Suomen maaseututyypittelynkään perusteella, seutukunnat voidaan asettaa maaseutu kaupunki-jatkumolle kahden lähestymistavan mukaisesti: ensimmäinen, jossa 58 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

59 1. Suomen maaseutu: suuntauksia, haasteita ja mahdollisuuksia Kuva 1.15 Seutukuntien taloudellinen ja sosiaalinen kestävyys ja kilpailukyky Lähde: Hanell, Eurofutures Finland (2007). OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 59

60 Sosiaalisen ja taloudellisen kestävyyden ja kilpailukyvyn indeksi (sijoitukset 9 indikaattorin perusteella) noudatetaan Suomen maaseututyypittelyä, esitetään kuvassa Kuvasta ilmenee, että kilpailukykyindeksi on lähes sama kaupungeissa ja kaupunkien lähellä, mutta ydinmaaseudun ja harvaan 1. Suomen asutun maaseutu: maaseudun seutukunnissa suuntauksia, keskiarvot haasteita ovat selkeästi ja mahdollisuuksia edellisiä alhaisemmat. Myös korkein luku on merkityksellinen tieto, koska se kertoo, että kaikki huippusijoille yltäneet seutukunnat ovat kaupunkiseutukuntia, kun taas maaseudun seutukuntien korkein keskimääräinen sijoitus on huomattavasti alhaisempi. Kuvasta ilmenee myös, että kunkin ryhmän sisällä on voimakasta vaihtelua ja kaikkein Kuva 1.16 voimakkainta Kestävyyden vaihteluja onkilpailukyvyn kaupunkiseutukunnissa, sijalukujen mikä viittaa keskiarvo siihen, ettäseutukuntatyy- peittäin eräät kaupunkialueet ovat sijoittuneet erittäin hyvin, mutta toiset ovat jääneet melko huonoille sijoille. 2005, 2005, Suomen maaseututyypittely Kaupunkiseutukunnat Kaupunkien läh. Ydinmaaseudun maaseudun seutuk. seutukunnat Seutukunnat väestön enemmistön kuntatyypin mukaan Lähde: OECD, perustana Hanell (2007) ja Suomen maaseututyypittely. Korkein Harvaan asutun maaseudun seutukunnat Keskiarvo Alhaisin noudatetaan Kuva Suomen 1.16 Kestävyyden maaseututyypittelyä, ja kilpailukyvyn sijalukujen esitetään keskiarvokuvassa seutukuntatyypeittäin Kuvasta ilmenee, OECD, että perustana kilpailukykyindeksi Hanell (2007) ja Suomen on maaseututyypittely. lähes sama kaupungeissa ja kaupunkien lähellä, Lähde: mutta ydinmaaseudun ja harvaan asutun maaseudun seutukunnissa keskiarvot eräät maaseutualueet sijoittuvat kilpailukykyisimpien seutukuntien joukkoon ovat selkeästi edellisiä alhaisemmat. Myös korkein luku on merkityksellinen tieto, koska Edellä se esitetyn kertoo, lähestymistavan että kaikki huippusijoille rajoituksena on, että yltäneet siitä ei seutukunnat ilmene, mitkä maaseudun ovat kaupunkiseutukuntia, kun taas maaseudun seutukuntien korkein keskimääräinen sijoitus seutukunnat menestyvät kestävyyden ja kilpailukyvyn alalla ja mitkä ovat jääneet muista jälkeen. Tästä syystä toisessa lähestymistavassa seutukunnat on asetettu järjestykseen maaseutukunnissa asuvan väestön prosenttiosuuden on huomattavasti mukaan alhaisempi. (noudattaen Suomen Kuvasta maaseututyypittelyä ilmenee myös, tässä että luvussa kunkin alueiden ryhmän osalta käytetyn sisällä logiikan on voimakasta mukaisesti). vaihtelua Kuvassa 1.17ja esitetään kaikkein yhdeksään voimakkainta indikaattoriinvaihtelu perustuvaon sijoitusten kaupunkiseutukunnissa, mikä asuvan viittaa väestön siihen, prosenttiosuuteen. että eräät kaupunkialueet Siinä kerrotaan myös, ovat ovatko sijoittuneet seutukunnaterittäin OECD:n keskiarvo (eli taloudellisen ja sosiaalisen kestävyyden ja kilpailukyvyn indeksi) seutukuntien tasolla suhteessa maaseutukunnissa alueluokituksen hyvin, mutta mukaan toiset kaupunkimaisia ovat jääneet alueita, melko välialueita huonoille vai maaseutuvaltaisia sijoille. alueita. eräät maaseutualueet sijoittuvat kilpailukykyisimpien seutukuntien 46 joukkoon Edellä esitetyn lähestymistavan rajoituksena on, että siitä ei ilmene, mitkä maaseudun seutukunnat menestyvät kestävyyden ja kilpailukyvyn alalla ja mitkä ovat jääneet muista jälkeen. Tästä syystä toisessa lähestymistavassa seutukunnat on asetettu järjestykseen maaseutukunnissa asuvan väestön prosenttiosuuden mukaan (noudattaen Suomen maaseututyypittelyä tässä luvussa alueiden osalta käytetyn logiikan mukaisesti). Kuvassa 1.17 esitetään yhdeksään indikaat- 60 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

61 Ei liene kovin yllättävää, että indeksin mukaisia huippuseutukuntia ovat muun muassa seuraavat: metropolialue (Helsinki ja sen läheiset kaupungit Porvoo, Lohja, Riihimäki), eräät monipuoliset yliopistoseudut (Vaasa Pohjanmaalla, 1. Suomen Tampere maaseutu: Tampereen suuntauksia, seudulla jahaasteita Turku Varsinais-Suomessa), ja mahdollisuuksia maakuntaveturit (Maarianhamina Ahvenanmaalla ensimmäisellä sijalla, Seinäjoki Etelä-Pohjanmaalla, Hämeenlinna Kanta-Hämeessä, Kouvola Kymenlaaksossa) ja yksi erikoistunut teollinen seutu, Rauma, Satakunnassa. 8 Kärkisijoille on myös yltänyt joitakin maaseutumaisia seutukuntia, joista on syytä mainita seutukunnat Kuva 1.17 Ahvenanmaalla Kilpailukyvyn (Ahvenanmaan sijoitus ja maaseutukunnissa ja saaristo), Pohjanmaalla asuvan (Pietarsaaren väestön osuus seutu, Kyrönmaa Maaseutukunnat ja Etelä-Pohjanmaan on määritelty rannikkoseutu), Suomen Varsinais-Suomessa maaseututyypittelyn (Turunmaa) mukaisesti ja Kanta-Hämeessä Lissabonin (Forssa). strategian yhdeksän indikaattorin perusteella Sosiaalisen ja taloudellisen kestävyyden ja kilpailukyvyn indeksi (seutukuntien 9 indikaattorin mukaisten sijoitusten keskiarvo) PR IN PU Lineaarinen (PR) Maarianhamina (Ahvenanmaa) Vaasa (Pohjanmaa) Porvoo (Itä-Uusimaa) Helsinki (Uusimaa) Tampere (Pirkanmaa) Rauma (Satakunta) Lineaarinen (IN) Seinäjoki (Etelä-Pohjanmaa) Lohja (Uusimaa) Pietarsaaren seutu (Pohjanmaa) Tammisaari (Uusimaa) 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % Maaseutukunnissa asuvan väestön osuus Lähde: OECD, perustana Hanell (2007) ja OECD:n aluetietokanta. Lineaarinen (PU) Ahvenanmaan maaseutu Etelä-Pohjanmaan rannikko (Pohjanmaa) Ahvenanmaan saaristo Turunmaa - (Varsinais-Suomi) Kyrönmaa (Pohjanmaa) Forssa (Kanta-Häme) Loimaa (Varsinais-Suomi) Pielisen Karjala (Pohjois-Karjala) Kehys-Kainuu (Kainuu) Keski-Karjala (Pohjois-Karjala) Saarijärvi-Viitasaari (Keski-Suomi) Joutsa (Keski-Suomi) Lissabonin strategian yhdeksän indikaattorin perusteella, maaseutukunnat on määritelty Suomen maaseututyypittelyn mukaisesti toriin perustuva Kuva 1.17 sijoitusten Kilpailukyvynkeskiarvo sijoitus ja maaseutukunnissa (eli taloudellisen asuvan väestön ja sosiaalisen osuus kestävyyden OECD, ja kilpailukyvyn perustana Hanell (2007) indeksi) ja OECD:n aluetietokanta. seutukuntien tasolla suhteessa maaseutukunnis- Lähde: sa asuvan väestön prosenttiosuuteen. Siinä kerrotaan myös, ovatko seutukunnat Kullekin osajoukolle (maaseutuvaltaiset alueet, välialueet, kaupunkimaiset alueet) arvioitiin erikseen OECD:n alueluokituksen mukaan kaupunkimaisia alueita, välialueita vai maaseutuvaltaisia liittyy usein alueita. alhaisempi taloudellinen ja sosiaalinen kestävyys ja kilpailukyky. Tästä on regressioviiva. Viivojen laskusuunta osoittaa, että näillä kolmella aluetyypillä suureen maaseutuväestön osuuteen osoituksena se, että jopa kaupunkimaisessa Uudenmaan maakunnassa (jossa Helsinki sijaitsee) Lohjan seutukunta Ei liene (johon kovin kuuluu yllättävää, Lohjan että kaupungin indeksin lisäksimukaisia Suomen maaseututyypittelyn huippuseutukuntia mukaisia ovat maaseutukuntia, muun muassa joissa seuraavat: asuu 54 % metropolialue seutukunnan väestöstä) (Helsinki ja Tammisaaren ja sen läheiset seutukunta kaupungit (jonka väestöstä Porvoo, Lohja, Riihimäki), alueiden seutukunnissa eräät monipuoliset tämä yhteys yliopistoseudut säilyy, mutta regressioviiva (Vaasa onpohjanmaalla, huomattavasti 77 % asuu maaseutukunnissa) jäävät sijoituksissa jälkeen Helsingin seudusta. Välialueiden ja maaseutuvaltaisten Tampere Tampereen seudulla ja Turku Varsinais-Suomessa), maakuntaveturit (Maarianhamina Ahvenanmaalla (ensimmäisellä 47 sijalla), Seinäjoki Etelä-Pohjanmaalla, Hämeenlinna Kanta-Hämeessä, Kouvola Kymenlaaksossa) ja yksi erikoistunut teollinen seutu, Rauma, Satakunnassa. 8 Kärkisijoille on myös yltänyt joitakin maaseutumaisia seutukuntia, joista on syytä mainita seutukunnat Ahvenanmaalla (Ahvenanmaan maaseutu ja saaristo), Pohjanmaalla (Pietarsaaren seutu, Kyrönmaa ja Etelä-Pohjanmaan rannikkoseutu), Varsinais-Suomessa (Turunmaa) ja Kanta-Hämeessä (Forssa). Kullekin osajoukolle (maaseutuvaltaiset alueet, välialueet, kaupunkimaiset alueet) arvioitiin erikseen regressioviiva. Viivojen laskusuunta osoittaa, että OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 61

62 1. Suomen maaseutu: suuntauksia, haasteita ja mahdollisuuksia näillä kolmella aluetyypillä suureen maaseutuväestön osuuteen liittyy usein alhaisempi taloudellinen ja sosiaalinen kestävyys ja kilpailukyky. Tästä on osoituksena se, että jopa kaupunkimaisessa Uudenmaan maakunnassa (jossa Helsinki sijaitsee) Lohjan seutukunta (johon kuuluu Lohjan kaupungin lisäksi Suomen maaseututyypittelyn mukaisia maaseutukuntia, joissa asuu 54 % seutukunnan väestöstä) ja Tammisaaren seutukunta (jonka väestöstä 77 % asuu maaseutukunnissa) jäävät sijoituksissa jälkeen Helsingin seudusta. Välialueiden ja maaseutuvaltaisten alueiden seutukunnissa tämä yhteys säilyy, mutta regressioviiva on huomattavasti alempana kuin kaupunkimaisten alueiden kohdalla, ja maaseutuvaltaisten alueiden viiva on vielä selkeästi alempana kuin välialueiden viiva. Tämä viittaa siihen, että keskimääräisesti (sillä lukuun sisältyy paljon poikkeuksia) kaupunkimaisella alueella (Uudellamaalla) sijaitsevilla seutukunnilla on parempi taloudellinen ja sosiaalinen kestävyys ja kilpailukyky kuin välialueilla sijaitsevilla seutukunnilla, joilla ne ovat puolestaan paremmat kuin maaseutuvaltaisilla seutukunnilla, joissa tietty prosenttiosuus väestöstä asuu maaseutukunnissa. Luettelon kahdessa viimeisessä neljänneksessä on lähinnä seutukuntia, joissa maaseutuväestön osuus on suuri. Niistä useimmat sijaitsevat Pohjois- ja Itä- Suomessa. Luettelon hännillä on useita seutukuntia Pohjois-Karjalasta (Pielisen Karjala ja Keski-Karjala), Kainuusta (Kehys-Kainuu) ja Keski-Suomesta (Saarijärvi Viitasaari ja Joutsa), joissa on paljon harvaan asutun maaseudun kuntia. Sen sijaan on kiinnostavaa huomata, että välialueisiin kuuluvissa seutukunnissa kilpailukyvyn ja maaseutuväestön osuuden välinen negatiivinen yhteys ei päde. Kahden välialueen (Varsinais-Suomen ja Kymenlaakson) kaikkien seutukuntien sijoitus on melko samankaltainen niiden maaseutumaisuudesta riippumatta. Tämä kiinnostava havainto paljastaa, että kyseisillä alueilla maaseutumaisuus ei tarkoita heikompaa menestystä suhteessa kaupunkiseutukuntiin. Rakenne ja muutokset sektorirakenteessa Maaseudun taloudessa tapahtui viime vuosikymmenellä rakennemuutoksia kolmella tärkeimmällä sektorilla Kuten kuvasta 1.18 ilmenee, palveluala (sekä julkinen että yksityinen) on suurin työllistäjä kaikissa kuntatyypeissä. Se työllistää lähes 80 % väestöstä kaupunkikunnissa ja lähes 57 % kaikissa maaseutukuntatyypeissä. Maaseudun taloudelle on kuitenkin ominaista alkutuotannon, teollisuuden ja julkisten palvelujen suhteellinen merkitys. Vuonna 2004 maaseutualueiden lähes työpaikasta 11,2 % oli alkutuotannossa, 29,2 % tehdastuotannossa ja 30 % julkisella sektorilla. Alkutuotanto on merkittävä työllistäjä harvaan asutun maaseudun kunnissa (15 %) ja ydinmaaseudun kunnissa (14 %), vaikka näilläkin alu- 62 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

63 1. Suomen maaseutu: suuntauksia, haasteita ja mahdollisuuksia 100% 90% 80% 70% 60% 50% Kuva 1.18 Työllisyyden rakenne kuntatyypeittäin 2004 Muut (kotitaloudet, kv., tuntematon) Muut kunnalliset ja henk.koht. palvelut Terveydenhuolto- ja sosiaalipalvelut Koulutus Julkiset palvelut Julkinen hallinto ja maanpuolustus, pakollinen sosiaalivakuutus Kiinteistö-, vuokraus-, tutkimuspalvelut liike-elämä Rahoitus Yksityiset palvelut 40% 30% 20% 10% 0% 2004* 2004* 2004* 2004* Kuljetus, varastointi ja tietoliikenne Majoitus- ja ravitsemistoiminta Tukku- ja vähittäiskauppa Rakentaminen Sähkö-, kaasu- ja vesihuolto Teollisuus Jalostusteollisuus Kaivostoiminta ja louhinta Harvaan asuttu maaseutu Ydinmaaseutu Kaupunkien läheinen maaseutu Kaupungit Kalatalous Metsätalous Alkutuotanto Maatalous ja riistatalous Lähde: OECD, perustana Tilastokeskus ALTIKA (aluetietokanta) (2006), indikaattorit Suomen maaseututyypittelyn mukaisesti Kuva 1.18 Työllisyyden rakenne kuntatyypeittäin Lähde: eilla OECD, julkisen perustana sektorin Tilastokeskustyöpaikkoja ALTIKA (aluetietokanta) on (2006), kolme indikaattorit kertaa Suomen enemmän, maaseututyypittelyn pääasiallisesti mukaisesti so siaalipalveluissa. Julkisen sektorin osuus on huomattavan samankaltainen kaikilla maaseutualueilla ja kaupunkialueilla (noin 30 %). Maaseutualueilla sen hallitseva Vuosina asema on maaseutualueet vielä merkittävämpi, joutuivat kohtaamaan sillä yksityinen merkittäviäsektori rakennemuutoksia on pienempi osana kolmen (noin 25 edellä % verrattuna mainitun sektorin kaupunkialueiden (alkutuotanto, teollisuus 41 %:iin). ja julkiset Teollisuus palvelut) saneerausta. on merkittävässä Jo OECD:n laatimassa Suomen aluepolitiikan maatutkinnassa (OECD, 2005b) korostettiin sektorirakenteen merkitystä Suomen asemassa alueiden maaseutualueilla. välisissä suorituskykyeroissa. Vahvimmat Analyysissä sektorit tuli selkeästi ovat puunjalostus- esiin, että alueet, joilla ja huonekaluteollisuus, oli maataloudessa, kemianteollisuus, BKT asukastaelintarviketeollisuus kohti oli muita alhaisempi, sekä koskametalli- BKT maataloustyöntekijää ja koneteol- suuri osa työpaikoista kohti oli muita alhaisempi. Analyysi kuvastaa kuitenkin tilannetta tietyllä hetkellä (vuonna 2003); alueiden lisuus (Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä 2006). Teollisuuden työpaikkoja on sektorirakenteen ja taloudellisen suorituskyvyn välinen suhde on mutkikkaampi, sillä siihen vaikuttavat ajan enemmän mittaan tapahtuvat ydinmaaseudun muutokset. kunnissa Dynamiikan (23 näkökulmasta %) ja kaupunkien rakennemuutoksia läheisen tapahtuu maaseudun silloin, kun työvoimaa kunnissa ja(24 pääomaa %) kuin siirretään harvaan toimialan asutun sisällä tehokkaampaan maaseudun tarkoitukseen. kunnissa (16 Suomen %) ja maaseutualueilla kaupunkikunnissa (17 %) (kuva 1.18). on tapahtunut joitakin rakennemuutoksia lyhyemmällä aikavälillä kuin muissa OECD-maissa: Maatalouden taantuma. Vuosina katosi suuri määrä työpaikkoja maatalouden, Vuosina maaseutualueet joutuivat kohtaamaan merkittäviä rakennemuutoksia maataloudessa osana kolmen (-38 %), 897 edellä metsätaloudessa mainitun (-8 sektorin %) ja 587 (alkutuotanto, kalataloudessa (-38 teolli- %)). metsätalouden ja kalatalouden tuottavuuden paranemisen seurauksena ( työpaikkaa, joista suus ja Kuvasta julkiset 1.19 palvelut) ilmenee, että saneerausta. alkutuotannon Jo työpaikat OECD:n vähenivät laatimassa lähes yhtä Suomen paljon vuosina aluepolitiikan maatutkinnassa työpaikkojen lisääntyminen (OECD, muilla 2005b) aloilla, korostettiin mikä heikkeni jälkimmäisellä sektorirakenteen ajanjaksolla. merkitystä kuin vuosina Ensin mainitulla ajanjaksolla tilannetta kuitenkin tasapainotti Suomen alueiden välisissä suorituskykyeroissa. Analyysissä tuli selkeästi esiin, että alueet, joilla suuri osa työpaikoista oli maataloudessa, BKT asukasta kohti oli muita alhaisempi, koska BKT maataloustyöntekijää 49 kohti oli muita alhaisempi. Analyysi kuvastaa kuitenkin tilannetta tietyllä hetkellä (vuonna 2003); alueiden sektorirakenteen ja taloudellisen suorituskyvyn välinen suhde on OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 63

64 1. Suomen maaseutu: suuntauksia, haasteita ja mahdollisuuksia mutkikkaampi, sillä siihen vaikuttavat ajan mittaan tapahtuvat muutokset. Dynamiikan näkökulmasta rakennemuutoksia tapahtuu silloin, kun työvoimaa ja pääomaa siirretään toimialan sisällä tehokkaampaan tarkoitukseen. Suomen maaseutualueilla on tapahtunut joitakin rakennemuutoksia lyhyemmällä aikavälillä kuin muissa OECD-maissa: Maatalouden taantuma. Vuosina katosi suuri määrä työpaikkoja maatalouden, metsätalouden ja kalatalouden tuottavuuden paranemisen seurauksena ( työpaikkaa, joista maataloudessa ( 38 %), 897 metsätaloudessa ( 8 %) ja 587 kalataloudessa ( 38 %)). Kuvasta 1.19 ilmenee, että alkutuotannon työpaikat vähenivät lähes yhtä paljon vuosina kuin vuosina Ensin mainitulla ajanjaksolla tilannetta kuitenkin tasapainotti työpaikkojen lisääntyminen muilla aloilla, mikä heikkeni jälkimmäisellä ajanjaksolla. Julkisen sektorin työpaikkojen saneeraus. Vaikka julkisten palvelujen työpaikkatase on nettomääräisesti positiivinen ( uutta työpaikkaa, +7 % harvaan asutun maaseudun kunnissa, +19 % ydinmaaseudun kunnissa ja +26 % kaupunkien läheisen maaseudun kunnissa), julkisella sektorilla on meneillään sisäinen rakennemuutos, jonka tuloksena tietyt julkisen sektorin Kuva 1.19 Työllisyyden muutokset sektoreittain ja kuntatyypeittäin ja Maa-, metsä- ja kalatalous (A..B) Jalostusteollisuus (C..F) Yksityiset palvelut (G..K) Julkiset palvelut (L..Q) Muut (P,Q,X) Kaupunkien läh. maaseutu Harvaan asuttu Ydinmaaseutu Muutos työllisyydessä Huomautus: Kirjaimet A X viittaavat Suomessa käytettävään toimialaluokitukseen. Lähde: OECD, perustana Tilastokeskus ALTIKA (aluetietokanta) (2006), indikaattorit Suomen maaseututyypittelyn mukaisesti Kuva 1.19 Työllisyyden muutokset sektoreittain ja kuntatyypeittäin Huomautus: Kirjaimet A X viittaavat Suomessa käytettävään toimialaluokitukseen. Lähde: OECD, perustana Tilastokeskus ALTIKA (aluetietokanta) (2006), indikaattorit Suomen maaseututyypittelyn mukaisesti OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi Julkisen sektorin työpaikkojen saneeraus. Vaikka julkisten palvelujen työpaikkatase on nettomääräisesti positiivinen ( uutta työpaikkaa, +7 % harvaan asutun maaseudun kunnissa, +19 % ydinmaaseudun kunnissa ja +26 % kaupunkien läheisen maaseudun kunnissa),

65 1. Suomen maaseutu: suuntauksia, haasteita ja mahdollisuuksia työpaikat vähenevät (valtionhallinnon ja valtionyhtiöiden työpaikat kaikissa maaseutukuntatyypeissä, koulutusalan ja kunnallishallinnon työpaikat harvaan asutun maaseudun kunnissa) ja työpaikkojen määrä lisääntyy aloilla, joilla palvelujen kysyntä kasvaa, kuten sosiaali- ja terveyspalvelujen alalla. Näitä työpaikkoja ei voi helposti korvata toisillaan, etenkään harvaan asutun maaseudun kunnissa, joissa on toisinaan pulaa ammattimaisesta työvoimasta aloilla, joilla kysyntä kasvaa. Lisäksi eräät harvaan asutun maaseudun kunnat kärsivät palvelujen tarjonnan kallistumisen ja veropohjan kapenemisen seurauksena rahoitusvaikeuksista (näitä kysymyksiä tarkastellaan yksityiskohtaisemmin kohdassa 1.4 ja 3. luvussa). Teollisuusyritysten uudelleensijoittaminen. Tehdasteollisuudessa on koettu samankaltainen ilmiö: kymmenen vuoden ajanjaksolla ( ) teollisuuden työpaikat lisääntyivät nettomääräisesti, mutta vuoden 2000 jälkeen lukuisien tehtaiden toiminnan siirtäminen muihin maihin on vähentänyt alan työpaikkoja 4 %, mikä tarkoittaa lähes 8 000:ta työpaikkaa maaseutualueilla ( harvaan asutun maaseudun kunnissa, ydinmaaseudun kunnissa ja kaupunkien läheisen maaseudun kunnissa). Jokaiseen erikoistumiseen liittyy sektorikohtaisia riskejä. Edellä mainitut rakennemuutokset ovat vaikuttaneet maaseutualueisiin voimakkaasti näiden alueiden sektorirakenteen takia. Eniten niistä ovat kärsineet harvaan asutun maaseudun kunnat, joissa työpaikkojen nettomäärä on vähentynyt kymmenessä vuodessa, koska menetettyjä työpaikkoja ei ole onnistuttu korvaamaan luomalla työpaikkoja muille sektoreille. Maaseudun elinkeinoelämän monipuolistuminen auttaa kuitenkin vaimentamaan tällaisten rakennemuutosten vaikutuksia. Maaseudun elinkeinoelämä on nykyään monipuolisempaa, ja yksityiset palvelut ja yrittäjyys ovat lisääntyneet merkittävästi. Yksityiset palvelut työllistävät yhä useampia henkilöitä. Yksityisten palvelujen sektori (tukku- ja vähittäiskauppa, majoitus- ja ravitsemistoiminta, kuljetus, varastointi ja tietoliikenne, rahoitustoiminta, kiinteistö-, vuokraus- ja tutkimuspalvelut sekä liike-elämän palvelut) on jo toiseksi merkittävin työllistäjä maaseutualueilla, ja sen osuus kaikista maaseudun työpaikoista on noin neljännes. Tämä sektori kasvoi julkisten palvelujen jälkeen toiseksi eniten (11 % harvaan asutun maaseudun kunnissa, 17 % ydinmaaseudun kunnissa ja 35 % kaupunkien läheisen maaseudun kunnissa) ja sillä luotiin uutta työpaikkaa vuosina Yksityisistä palveluista tukku- ja vähittäiskaupan merkitys on kasvamassa. Toinen kasvava sektori on matkailu, jonka osuus työpaikoista kasvoi 2,8 %:sta 3,8 %:iin harvaan asutun maaseudun kunnissa, ja sama suuntaus oli nähtävissä muillakin maaseutualueilla. Kaikista nopeinta kasvu on kuitenkin OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 65

66 1. Suomen maaseutu: suuntauksia, haasteita ja mahdollisuuksia ollut kiinteistö-, vuokraus- ja tutkimuspalvelujen sekä liike-elämän palvelujen alalla, jolla työpaikkojen määrä lisääntyi jopa 50 % vuosina Monialaisten maatilojen ja muiden maaseudun pienyritysten määrä on kasvanut. Vaikka yritysten suhteellinen määrä Suomen väestöön verrattuna on alhaisempi (4,9) kuin muissa Euroopan maissa kuten OECD:n laatimassa Suomen aluepolitiikan maatutkinnassa (2005) todettiin, melko suuri osuus yrityksistä (40 %) sijaitsee maaseudulla, ja näistä yrityksistä valtaosa on pieniä. 9 Vuonna 2003 maaseudun pienyrityksiä oli yli , ja niistä 39 % harjoitti perustuotantoa (maatilat), 18 % oli monialaisia maatiloja ja 43 % oli muita pienyrityksiä. Samalla kun yritysten kokonaismäärä laski vuosina pääasiallisesti maataloussektorin supistumisen takia, monialaisten maatilojen ja muiden maaseudun yritysten määrä ja suhteellinen osuus kasvoivat. Maatilojen toiminnan monipuolistuminen vaikuttaa useilla sektoreilla, siihen liittyy tulojen kasvua ja yhä useammin talouksien sivutuloja. Vuonna 2005 Suomessa oli noin monialaista maatilaa, mikä on 11 % enemmän kuin vuonna Monialaisista maatiloista 68 % harjoitti toimintaa palvelusektorilla, pääasiallisesti koneurakointia (41 % monialaisista maatiloista), matkailua (7 %) ja muita palveluja, kuten hoito-, kuljetus- ja kiinteistönhoitopalveluja (19 %). Yhä useampi maatila (1 040 maatilaa, 17 % enemmän kuin vuonna 2000) laajentaa toimintaansa uusiutuviin energianlähteisiin tarjoamalla polttopuita ja puuhaketta. Maatilojen yritystoiminta on yleensä melko pienimuotoista. Toiminnan monipuolistamisesta saadut tulot ovat kuitenkin viime vuosina kasvaneet yhä useammalla maatilalla, samalla kun heikosti kannattavien maatilojen määrä on vähentynyt. Vuonna 2005 muu liiketoiminta tuotti 39 %:lla maatiloista alle euroa ja noin 14 %:lla maatiloista yli euroa. Yhteensä maatilalla (27 % monialaisista maatiloista) yli puolet perheen nettotuloista on peräisin muusta liiketoiminnasta (maa- ja metsätalousministeriön tietopalvelukeskus TIKE, 2006). Muiden paitsi maataloutta harjoittavien maaseutuyritysten lukumäärä, henkilöstön määrä ja tuotot ovat kasvaneet kaikilla maaseutualueilla. Uusien yritysten lukumäärä ja yritysten lukumäärässä tapahtunut nettomuutos kertovat paljon talouden elinvoimaisuudesta ja yrittäjyyden tasosta. Suomessa vuosina perustetuista lähes uudesta pienyrityksestä noin perustettiin maaseutualueilla (28 % kaupunkien läheisen maaseudun kunnissa, 54 % ydinmaaseudun kunnissa, 17 % harvaan asutun maaseudun kunnissa) ja kokonaismäärä nousi :ään vuonna Kyseisenä ajanjaksona näiden yritysten työntekijöiden määrä kasvoi merkittävästi (44,4 % kaupunkien läheisen maaseudun kunnissa, 45,4 % ydinmaaseudun kunnissa ja 20,5 % harvaan asutun maaseudun kunnissa), samoin kuin niiden nettotulotkin (vastaavasti 78,6 %, 70 % ja 38,9 %). Harvaan asutun maaseudun myönteisistä luvuista huo- 66 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

67 maaseudun kunnissa) ja kokonaismäärä nousi :ään vuonna Kyseisenä ajanjaksona näiden yritysten työntekijöiden määrä kasvoi merkittävästi (44,4 % kaupunkien läheisen maaseudun kunnissa, 45,4 % ydinmaaseudun kunnissa ja 20,5 harvaan asutun maaseudun kunnissa), samoin kuin niiden nettotulotkin (vastaavasti 1. 78,6 Suomen %, 70 maaseutu: % ja 38,9 %). suuntauksia, Harvaan asutun haasteita maaseudun ja myönteisistä mahdollisuuksia luvuista huolimatta näiden alueiden ja muiden maaseutualueiden suorituskykyjen välinen ero kertoo, kuinka vaikeaa niillä on luoda uusia elinkeinoja (Tilastokeskus, ALTIKA, 2006). Kuva 1.20 Yritysindikaattorit kuntatyypeittäin 2006, indeksi 1993= , indeksi 1993=100 Yritysten määrä Henkilöresurssit Nettotulot Kaupunkikunnat Kaupunkien läh. maaseudun kunnat Ydinmaaseudun kunnat Harvaan asutun maaseudun kunnat Lähde: Tilastokeskus ALTIKA (aluetietokanta) (2006), indikaattorit Suomen maaseututyypittelyn mukaisesti Kuva 1.20 Yritysindikaattorit kuntatyypeittäin Lähde: Tilastokeskus ALTIKA (aluetietokanta) (2006), indikaattorit Suomen maaseututyypittelyn mukaisesti limatta näiden alueiden ja muiden maaseutualueiden suorituskykyjen välinen Suhteelliset ero kertoo, edut kuinka vaikeaa niillä on luoda uusia elinkeinoja (Tilastokeskus, AL- Suomen TIKA, 2006). maaseudun talouden vahvuuksiin kuuluvat vahva metsäteollisuuskeskittymä Suomi on riippuvaisempi metsistään kuin mikään muu maa, mutta metsätalouden tärkeydessä on suuria Suhteelliset alueellisiaedut eroja. Suomi omistaa 0,5 % maailman metsävaroista ja on Euroopan metsäisin maa, jonka pinta-alasta 86 % on metsien peitossa (siitä 67 % on metsämaata, 9 % on kitumaata ja 10 % on joutomaata). Suomen maaseudun Noin 5 % maailman talouden metsätaloustuotannosta vahvuuksiin tapahtuu kuuluvat Suomessa. vahva Suomessa metsäteollisuuskeskittymä asukasta kohti, ja suurin osa metsistä on yksityisomistuksessa siten, että noin yli hehtaarin on neljä hehtaaria metsää kokoista yksityistä metsätilaa muodostaa 62 % metsätalousmaasta. Joka viides suomalainen omistaa metsää Suomi jaon osallistuu riippuvaisempi joko suoraan metsistään perheen metsätaloustoimintaan kuin mikään muu tai käyttää maa, mutta metsäämetsätalou- den tärkeydessä virkistykseen tai yhä useammin sijoitusmuotona. on suuria alueellisia eroja. Suomi omistaa 0,5 % maailman metsävaroista ja on Euroopan metsäisin maa, jonka pinta-alasta 86 % on met sien peitossa (siitä 67 % on metsämaata, 9 % on kitumaata ja 10 % on joutomaata). Noin 5 % maailman metsätaloustuotannosta 52 tapahtuu Suomessa. Suomessa on neljä hehtaaria metsää asukasta kohti, ja suurin osa metsistä on yksityisomistuksessa siten, että noin yli hehtaarin kokoista yksityistä metsätilaa muodostaa 62 % metsätalousmaasta. Joka viides suomalainen omistaa metsää ja osallistuu joko suoraan perheen metsätaloustoimintaan tai käyttää metsää virkistykseen tai yhä useammin sijoitusmuotona. Suomen metsien tuottavuus on maailman ja Euroopan huipputasoa. Sen ha- OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 67

68 merkittävän paljon lehtipuita, voidaan kaataa kestävältä pohjalta vuosittain yli 70 miljoonaa m³ (METLA, 2007). Kuvasta 1.21 ilmenee, että metsien tuottavuus on huomattavasti korkeampi kuin muissa Euroopan maissa ja se on myös korkeampi kuin Suomen maatalouden tuottavuus. Euroopan komission 1. Suomen tietojen maaseutu: mukaan vuonna suuntauksia, 2002 metsätalouden haasteita työvoiman ja mahdollisuuksia keskimääräinen tuottavuus oli Suomessa bruttoarvonlisäyksenä euroa työllistä kohti eli 311, kun indeksi on EU=100). Maataloudessa bruttoarvonlisäys taas oli vuosina keskimäärin euroa vuotuista työyksikköä kohti, mikä on 78, kun indeksi on EU=100 (Euroopan komissio, 2006). Kuva 1.21 Metsätalouden ja maatalouden tuottavuus tietyissä EU-maissa EU-maat Metsätalouden tuottavuus bruttoarvonlisäys/työllinen (2002) 120 Maatalouden tuottavuus bruttoarvonlisäys/vuotuinen työyksikkö (keskiarvo ) 100 Tuhatta euroa Suomi Itävalta Ranska Portugali Alankomaat Espanja Yhd. kuningaskunta Tšekki Kreikka Italia Tanska Belgia Luxemburg Lähde: Euroopan komissio (2006a) Rural Development in the European Union Statistical and Economic Information Kuva Report 1.21 Metsätalouden 2006, maatalouden ja maatalouden ja maaseudun tuottavuus kehittämisen tietyissä EU-maissa pääosasto. Lähde: Euroopan komissio (2006a) Rural Development in the European Union - Statistical and Economic Information - Report 2006, maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto. Saksa Ruotsi Irlanti Kypros Malta Slovenia Slovakia Viro Unkari Liettua Puola Romania Bulgaria Latvia EU25 Politiikalla on ollut ja tulee jatkossakin olemaan tärkeä rooli metsien laajentamisessa ja laadun parantamisessa. vumetsistä, joissa Metsienon puusto merkittävän on suurempipaljon kuin koskaan lehtipuita, aikaisemmin voidaan Suomen kaataa itsenäisyyden kestävältä aikana (vuodesta 1917). Tämä johtuu metsäojituksen ja pellonmetsityksen ansiosta tapahtuneesta metsämaan pohjalta vuosittain yli 70 miljoonaa m 3 (METLA, 2007). Kuvasta 1.21 ilmenee, että pinta-alan lisääntymisestä, puuston kasvun lisääntymisestä, heikkotuottoisten metsien vähenemisestä, metsien ikärakenteen tuottavuus muutoksista on huomattavasti ja etenkin puustonkorkeampi kasvua pienemmistä kuin muissa hakkuista Euroopan (40 viime vuoden maissa ja se vuotuinen on myös kasvu korkeampi on ollut kuin % suurempi Suomen kuin maatalouden hakkuut). Lisäksi tuottavuus. metsien suojelupinta-ala Euroopan on ajan puuston lähes kolminkertaistunut 30 vuodessa. Suomi on ollut edelläkävijänä metsien sertifioinnissa, ja noin 95 % Suomen komission metsistä tietojen on sertifioitu mukaan kansallisen vuonna sertifiointijärjestelmän 2002 metsätalouden (Finnishtyövoiman Forest Certification keskimääräinen mukaisesti. tuottavuus FFCSoli onsuomessa tunnustettu kansainvälisesti, bruttoarvonlisäyksenä ja se on nykyään 199 yhdistetty 000 euroa eurooppalaiseen työllistä System, FFCS) metsäsertifiointijärjestelmään (Pan European Forest Certification, PEFC) (maa- ja kohti eli 311, kun indeksi on EU=100). Maataloudessa bruttoarvonlisäys taas oli metsätalousministeriö 2000, Parviainen 2002). vuosina keskimäärin euroa vuotuista työyksikköä kohti, mikä on 78, kun indeksi on EU=100 (Euroopan 53komissio, 2006). Politiikalla on ollut ja tulee jatkossakin olemaan tärkeä rooli metsien laajentamisessa ja laadun parantamisessa. Metsien puusto on suurempi kuin koskaan aikaisemmin Suomen itsenäisyyden aikana (vuodesta 1917). Tämä johtuu metsäojituksen ja pellonmetsityksen ansiosta tapahtuneesta metsämaan pinta-alan lisääntymisestä, puuston kasvun lisääntymisestä, heikkotuottoisten metsien vähenemisestä, metsien ikärakenteen muutoksista ja etenkin puuston kasvua pienemmistä hakkuista (40 viime vuoden ajan puuston vuotuinen kasvu on ollut % suurempi kuin hakkuut). Lisäksi metsien suojelupinta-ala 68 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

69 1. Suomen maaseutu: suuntauksia, haasteita ja mahdollisuuksia on lähes kolminkertaistunut 30 vuodessa. Suomi on ollut edelläkävijänä metsien sertifioinnissa, ja noin 95 % Suomen metsistä on sertifioitu kansallisen sertifiointijärjestelmän (Finnish Forest Certification System, FFCS) mukaisesti. FFCS on tunnustettu kansainvälisesti, ja se on nykyään yhdistetty eurooppalaiseen metsäsertifiointijärjestelmään (Pan European Forest Certification, PEFC) (maaja metsätalousministeriö 2000, Parviainen 2002). Suomi on vuodesta 1980 lähtien monipuolistanut talouttaan ja vientiään metsätuotteiden ulkopuolella, mutta sillä on edelleen merkittävä kansainvälinen asema. Vuonna 1980 raakapuun ja metsäteollisuustuotteiden osuus Suomen viennin kokonaisarvosta oli 43 %, metsätalouden osuus BKT:stä oli 4,6 % ja työvoimasta 2,7 %, ja metsäteollisuuden osuus BKT:stä oli 6,7 % ja työvoimasta 5,2 %. Vuonna 2006 Suomen metsäteollisuus oli edelleen vahvasti vientiin suuntautunutta siten, että useimmilla teollisuusaloilla vientiin meni % tuotannosta, 21 % Suomen viennistä oli peräisin metsäteollisuudesta (61,5 miljardia euroa) ja Suomen osuus metsäteollisuuden viennistä oli koko maailman tasolla noin 6 % ja EU:n tasolla 12 %. Metsätalouden ja alkutuotannon osuus BKT:stä on nykyään 1,7 % ja 3,7 % (yhteensä 167,9 miljardia euroa markkinahinnoissa) ja työvoimasta 0,9 % ja 2,7 % (yhteensä 2,4 miljoonaa henkilöä) (METLA, 2007). Metsäteollisuusklusteri kattaa erilaisia teollisuudenaloja, joista osalla on vahva vaikutusvalta ja paljon työvoimaa maaseutualueilla. Metsäklusteri on kehittynyt metsäteollisuuden perustuotteiden sellun, paperin, pahvin ja sahatavaran ympärille. Näiden tuotteiden valmistaminen on synnyttänyt Suomeen koneita ja laitteita rakentavia konepajoja, tuotantopanosten valmistajia, kemian teollisuutta ja palvelujen tuottajia. Täten siihen kuuluu monenlaisia teollisuuden aloja, kuten pakkausteollisuus, kemianteollisuus, painoteollisuus, tuotantotekniikka, konsultointi- ja riskinhallintapalvelut, tutkimus ja koulutus, energia, logistiikka, koneet ja laitteet, automaatio- ja tietotekniikka sekä puusta rakentaminen (kuva 1.22). Klusteri saa merkittävää tukea yliopistoilta ja tutkimuslaitoksilta, muun muassa Metsäntutkimuslaitokselta (METLA). Vahvat keskinäiset siteet ovat edistäneet klusterin menestystä (Lammi 1995). Vaikka klusterin maaseutumaisuus on heikentynyt, maaseutualueilla, etenkin Pohjois- Karjalassa, on paljon metsäteollisuusalan pk-yrityksiä. Näillä yrityksillä on hyvät mahdollisuudet edistää vaurautta ja hyvinvointia, kun otetaan huomioon ilmastonmuutos, maailman nopeasti kasvava energiantarve, kiinnostus uusiutuviin luonnonvaroihin perustuviin tuotteisiin ja metsien merkitys virkistyksen ja terveyden kannalta. OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 69

70 Karjalassa, on paljon metsäteollisuusalan pk-yrityksiä. Näillä yrityksillä on hyvät mahdollisuudet edistää vaurautta ja hyvinvointia, kun otetaan huomioon ilmastonmuutos, maailman nopeasti kasvava energiantarve, 1. Suomen maaseutu: kiinnostussuuntauksia, uusiutuviin haasteita luonnonvaroihin ja mahdollisuuksia perustuviin tuotteisiin ja metsien merkitys virkistyksen ja terveyden kannalta. Kuva 1.22 Suomen metsäteollisuuskeskittymä Kemian teollisuus Puusta rakentaminen Metsätalous Pakkausteollisuus Koneet ja laitteet Automaatio ja tietotekniikka Logistiikka METSÄTEOLLISUUS Paperi, kartonki, sellu mekaaninen metsäteollisuus Energia Tutkimus ja koulutus Painotalot Palvelut: konsultointi, riskinhallinta Lähde: Metsäteollisuus ry. (2007), verkkosivusto Kuva 1.22 Suomen metsäteollisuuskeskittymä Lähde: Metsäteollisuus ry. (2007), verkkosivusto uusiutuvat energianlähteet Suomi on jo nyt yksi maailman johtavista teollisuusmaista uusiutuvien energianlähteiden, etenkin bioenergian, käytössä. Vuonna 2003 Suomessa tuotettiin uusiutuvista energianlähteistä 24 % primäärienergian 54 kokonaiskulutuksesta ja 30 % sähköstä. Joillakin alueilla, kuten Pohjois-Karjalassa, bioenergian osuus energiankulutuksesta yltää 63 %:iin. Bioenergia on metsäteollisuuden tärkeä sivutuote. Noin 20 % Suomessa kulutettavasta energiasta on tuotettu puusta ja puupolttoaineista. Suurin osa puuperäisestä energiasta saadaan teollisuuden jätevedestä ja -puusta, mutta Suomi on sitoutunut lisäämään kiinteän puun (kuten puuhakkeen ja polttopuun) käyttöä energianlähteenä. Kansallisessa metsäohjelmassa 2010 on asetettu tavoitteeksi puun käytön lisääminen 5 miljoonalla kuutiometrillä vuoteen 2010 mennessä, mikä on kolmasosan enemmän kuin vuonna 1999 (maa- ja metsätalousministeriö, 2000). Muiden uusiutuvien energianlähteiden merkitys on vähäisempi. Vesivoiman osuus energiankulutuksesta on 2 %. Toinen merkittävä kotimainen polttoaine on turve, jonka eräät asiantuntijat ovat Suomessa määritelleet hitaasti uusiutuvaksi biomassapolttoaineeksi. Turvetta ei luokitella EU:ssa uusiutuvaksi energianlähteeksi, mutta sen osuus Suomen energiataseessa on huomattava, noin 7 %. Uusiutuvien energianlähteiden tuotannon ja käytön lisääntyminen on voimistamassa energian paikallista ja maaseutumaista ulottuvuutta. Energiantuotanto avaa mahdollisuuksia maaseudun yrittäjille ja tukee maaseutu- 70 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

71 Uusiutuvien energianlähteiden tuotannon ja käytön lisääntyminen on voimistamassa energian paikallista ja maaseutumaista ulottuvuutta. Energiantuotanto avaa mahdollisuuksia maaseudun yrittäjille ja tukee maaseutuyhteisöjen kestävyyttä. Puuta käyttävien lämpö- ja sähkövoimaloiden määrä on 1. Suomen maaseutu: suuntauksia, haasteita ja mahdollisuuksia kasvanut 2000-luvulla noin 250:stä noin 490:een (METLA, 2005). Tämä kehitys on vaikuttanut erityisesti maaseutualueilla, sillä suurin osa kunnallisista kiinteistöyhtiöistä on siirtynyt käyttämään kotimaista puupolttoainetta öljyn sijasta, mikä on lisännyt työpaikkoja energiantuotannon alalla esimerkiksi lämpöyrityksissä. 10 Lämpöyritysten määrä onkin kasvanut maaseutualueilla (Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä, 2007b). Kuva 1.23 Energianlähteet ja uusiutuvien energianlähteiden osuudet Suomi, 2003 Suomi, 2003 Kivihiili; 14 % Turve; 6 % Muut; 1 % Nettotuonti; 3 % Ydinvoima; 16 % Vesivoima; 3 % Uusiutuvat energianlähteet 24% Mustalipeä ja muut lipeät; 10 % Teollisuuden puupolttoaineet; 7 % Maakaasu; 11 % Öljy; 24 % Puun pienkäyttö; 3 % Kierrätyspolttoaineet; 0,20 % Lämpöpumput; 0,30 % Tuulivoima; 0,20 % Muut; 0,10 % Kuva 1.23 Energianlähteet ja uusiutuvien energianlähteiden osuudet Lähde: Tilastokeskus (2008). Lähde: Tilastokeskus (2008). Kuva 1.24 Uusiutuvien energianlähteiden tuotanto metsä- ja maataloudessa EU-maat, 55 EU-maat, Maatalous Metsätalous Ranska Ruotsi Suomi Saksa Espanja Puola Itävalta Portugali Latvia Italia Tanska Yhd. kuningask. Tšekki Kreikka Unkari Liettua Viro Alankomaat Slovenia Belgia Slovakia Irlanti Luxemburg Ktoe Lähde: Euroopan komissio (2006a) Rural Development in the European Union Statistical and Economic Information Kuva Report 1.24 Uusiutuvien 2006, maatalouden energianlähteiden ja maaseudun tuotanto kehittämisen metsä- ja pääosasto. maataloudessa Lähde: Euroopan komissio (2006a) Rural Development in the European Union - Statistical and Economic Information - Report 2006, maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto. loma-asuntopalvelut OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 71 Loma-asuntojen (mökkien tai huviloiden) määrä kasvoi Suomessa eksponentiaalisesti 1900-luvulla, kun ne tulivat valtaväestön ulottuville, levisivät eri puolille maata ja muuttuivat kakkosasunnoiksi. Loma-

72 1. Suomen maaseutu: suuntauksia, haasteita ja mahdollisuuksia yhteisöjen kestävyyttä. Puuta käyttävien lämpö- ja sähkövoimaloiden määrä on kasvanut 2000-luvulla noin 250:stä noin 490:een (METLA, 2005). Tämä kehitys on vaikuttanut erityisesti maaseutualueilla, sillä suurin osa kunnallisista kiinteistöyhtiöistä on siirtynyt käyttämään kotimaista puupolttoainetta öljyn sijasta, mikä on lisännyt työpaikkoja energiantuotannon alalla esimerkiksi lämpöyrityksissä. 10 Lämpöyritysten määrä onkin kasvanut maaseutualueilla (Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä, 2007b). loma-asuntopalvelut Loma-asuntojen (mökkien tai huviloiden) määrä kasvoi Suomessa eksponentiaalisesti 1900-luvulla, kun ne tulivat valtaväestön ulottuville, levisivät eri puolille maata ja muuttuivat kakkosasunnoiksi. Loma-asuntojen rakentaminen alkoi Suomessa 1800-luvulla, mutta Suomen itsenäisyyden alkuaikoihin asti (jolloin niitä oli noin 3 000) vain harvoilla oli mahdollisuus hankkia sellainen. Itsenäistymisen jälkeen loma-asuntojen määrä kaksinkertaistui Suomessa jokaisella vuosikymmenellä aina 1970-luvulle asti (ks. kuva 1.25). Yleistymistä edisti se, että 1950-luvun jälkeen lomanvietosta kesämökillä tuli maan tapa (kun yhä useam- Kuva 1.25 Loma-asuntojen ja väestön kehitys Suomessa Miljoonaa ihmistä Väestö Loma-asunnot Tuhatta loma-asuntoa Lähde: Tilastokeskus (2007a), Finland , The Finnish Independence in Statistics saatavissa osoitteesta osassa From villa ownership to national leisuretime activity. Kuva 1.25 Loma-asuntojenja väestön kehitys Suomessa Lähde: Tilastokeskus (2007a), Finland , The Finnish Independence in Statistics saatavissa osoitteesta osassa From villa ownership to national leisure-time activity. 72 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

73 1. Suomen maaseutu: suuntauksia, haasteita ja mahdollisuuksia mat pystyivät hankkimaan kesämökin), ja sen jälkeen se, että hyvin varusteltuja loma-asuntoja alettiin käyttää kakkosasuntoina ympäri vuoden. Vuoden 2006 lopulla Suomessa oli lähes puoli miljoonaa loma-asuntoa, joista suuri osa oli kakkosasuntoja. Näillä loma-asunnoilla on lähes kaksi miljoonaa säännöllistä käyttäjää, mikä asettaa Suomen Euroopan johtoasemaan loma-asuntojen ja loma-asukkaiden määrässä. Joka viides mökki sijaitsee rannikkokunnassa meren äärellä, ja loput ovat sisämaassa, yleensä järven lähellä (Tilastokeskus, 2007a, ks. kuva 1.26). Vapaa-ajan asunnoilla on keskeinen merkitys maaseutualueiden kehittämisessä. Osa-aikaiset asukkaat kaksin- tai jopa kolminkertaistavat suosituimpien mökkikuntien väestömäärän kesäisin. Erityisesti harvaan asutun maaseudun kunnissa loma-asukkaiden kasvava osuus on helposti havaittavissa, se ylsi 42 %:iin vuonna Joissakin kunnissa, kuten Liperissä, on tehty paljon työtä loma-asukkaiden aseman virallistamiseksi antamalla heille esimerkiksi demokraattisia oikeuksia ja mahdollisuus osallistua kunnan suunnittelutyöhön (ks. 4. luvussa oleva laatikko 4.5). Osa vaikutuksista on taloudellisia, osa liittyy palvelui- Kuva 1.26 Kesämökkejä neliökilometriä kohti kunnittain 1970 ja mökkejä/maa-km² alle 1,0 1,0-2,4 2,5-4,9 5, mökkejä/maa-km² alle 1,0 1,0-2,4 2,5-4,9 5,0 - Lähde: Tilastokeskus, Henkilötilastot: (2007a), Työssäkäynti- Finland ja asuntotilastot , The Finnish Lähde: Tilastokeskus, Independence Henkilötilastot: in Työssäkäynti- Statistics ja asuntotilastot saatavissa osoitteesta osassa From villa ownership to national leisuretime activity. OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 73

74 1. Suomen maaseutu: suuntauksia, haasteita ja mahdollisuuksia hin, infrastruktuuriin, henkiseen ja sosiaaliseen pääomaan sekä yleiseen ilmapiiriin kesämökkialueilla. Taloudelliset vaikutukset voivat vielä voimistua, sillä jotkut vapaa-ajan asukkaat saattavat muuttaa pysyvästi asumaan mökkikuntaansa sen jälkeen, kun he ovat jääneet eläkkeelle. Osa-aikaiset asukkaat ovat äärimmäisen tärkeitä palvelujen säilyttämiseksi maaseutualueilla. He ovat esimerkiksi tärkeä asiakaskunta kyläkaupoille. Lisäksi vakituiset asukkaat voivat käyttää matkailukeskusten palveluja, jotka on pääasiallisesti tarkoitettu loma-asukkaille. sekä matkailu ja luontoharrastukset Suomen runsas ja monimuotoinen luonto tarjoaa hyvän tilaisuuden matkailun ja virkistyspalvelujen kehittämiseen. Jokamiehenoikeus tarjoaa monenlaisia virkistäytymismahdollisuuksia suomalaisille. Luonnon jokapäiväinen virkistyskäyttö ei ole Suomessa keskittynyt mihinkään tiettyyn toimintaan: yli puolet työikäisistä kerää marjoja, 38 % poimii sieniä ja lähes 70 % harrastaa kävelyä ja uintia. Lisäksi Suomi tarjoaa kasvavalle määrälle luontoharrastuksista kiinnostuneita ulkomaisia matkailijoita merkittäviä etuja, kuten rauhallisen ja hiljaisen ympäristön, laajat metsämaisemat, vuodenaikojen vaihtelun, mukaan lukien houkutteleva kaamos talvella ja yötön yö kesällä, sisäjärvet ja saariston sekä talvimatkailumahdollisuudet. Ulkoiluharrastusten suosio on kasvanut erityisesti kaupunkien läheisen maaseudun kunnissa hyvien yhteyksien takia. Maaseutumatkailulla on hyvät kehitysnäkymät erityisesti harvaan asutulla maaseudulla. Matkailu on maailman tasolla yksi nopeimmin kasvavista sektoreista, ja Suomen maaseutumatkailun valtteja ovat luonto, kulttuuri ja puhdas ympäristö, joita hyödynnetään yhä tehokkaammin ja joita toisin kuin muunlaisia matkailuvaltteja on runsain määrin harvaan asutulla maaseudulla. Maaseutuyritysrekisterin mukaan noin yritystä tarjoaa maaseudulla matkailu-, majoitus- ja virkistyspalveluja muuten kuin maatilan yhteydessä, ja noin monialaista maatilaa harjoittaa matkailutoimintaa. Näistä lähes 820 on matkailuyrityksiä (eli tarjoaa majoitusta), jotka työllistävät noin henkilöä ja joiden vuotuinen liikevaihto on 111 miljoonaa euroa (Tilastokeskus, 2002). Muut ovat pääasiallisesti ravintoloita, kahviloita, pitopalveluyrityksiä ja virkistyspalveluja tarjoavia yrityksiä, jotka matkailijoiden lisäksi tarjoavat palveluja myös paikalliselle väestölle ja ovat siten tärkeä osa palvelujen tarjontaa maaseudulla. Huomattava määrä yrityksiä (arviolta 2 100) 11 jää virallisten tilastojen ulkopuolelle, ja niiden ympärivuotiseksi majoituskapasiteetiksi arvioidaan vuodepaikkaa. Toiminnan kausiluonteisuus on yksi tämän toimialan haasteista. Majoituksen alhainen käyttöaste heikentää yritysten tuottavuutta, sillä rakennuksiin sijoitetaan paljon pääomaa. Yritysten välillä on suurta vaihtelua, ja parhaiten menestyvillä maaseutumatkailuyrityksillä voi olla paremmat käyttöasteet kuin hotelleilla. 74 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

75 1. Suomen maaseutu: suuntauksia, haasteita ja mahdollisuuksia 1.4. Maaseutualueiden tulevaisuus: tärkeitä näkökohtia Poismuuton vaikutus ikä-, koulutus- ja sukupuolirakenteeseen syrjäisillä maaseutualueilla Poismuuton seurauksena iäkkään väestön osuus yltää harvaan asutulla maaseudulla ja ydinmaaseudulla lähes samalle tasolle, jolle sen odotetaan nousevan koko Suomessa vuonna 2040 Suomessa muutenkin vakavana ongelmana oleva ikääntyminen on nopeinta syrjäisillä maaseutualueilla. Kuten useimmissa maissa, maaseudulta (etenkin harvaan asutun maaseudun kunnista ja ydinmaaseudun kunnista) pois muuttavat ovat yleensä nuoria. Näin ollen poismuutto voimistaa merkittävästi Suomen muutenkin huomattavaa ikääntymistä, joka on OECD-maiden ja Euroopan nopeimpia. Toisin kuin moniin muihin nopeasti ikääntyviin maihin, Suomeen ei suuntaudu voimakasta ulkomaisten työntekijöiden muuttovirtaa, joka tasapainottaisi väestörakennetta. Vuonna 2006 suomalaisista 16,5 % oli yli 65-vuotiaita (Tilastokeskus, 2007c). Väestöennusteen mukaan iäkkäiden osuus on 17,4 % vuonna 2010 ja 26,1 % vuonna Harvaan asutun maaseudun ja ydinmaaseudun kunnissa on jo ylitetty Suomeen vuodeksi 2010 ennustettu iäkkäiden osuus ja luvut lähestyvät jo vuodeksi 2030 ennustettua osuutta (24 % ja 20 % vuonna 2006). Vuonna 2040 useimmilla näistä alueista ennustetaan olevan % yli 65-vuotiaita (kuva 1.27). työvoima vähenee ja sen koulutustaso laskee Viime vuosikymmenellä työvoima väheni harvaan asutun maaseudun kunnissa yli 15 %. Sen sijaan ydinmaaseudun kunnat, joissa vallitsi samankaltainen laskusuuntaus 1990-luvun alkupuolella, ovat onnistuneet säilyttämään 95 % työvoimasta, joka niissä oli vuonna 1995 (kuva 1.28). Työvoiman väheneminen nostaa taloudellista huoltosuhdetta. Harvaan asutun maaseudun kunnissa on keskimäärin yksi työikäinen 1,8:aa työvoiman ulkopuolella olevaa kohti. Ydinmaaseudun kunnissa suhde on 1,5, kun taas kaupunkien läheisen maaseudun kunnissa se on 0,53 (Tilastokeskus, 2004). Suomen maaseudun hajanaisuudella on lisäksi merkittäviä poliittisia vaikutuksia, sillä sen lisäksi, että kuntien on vaikeampaa koota riittävästi varoja iäkkään väestön tarpeiden täyttämiseen ja niillä on vähemmän säästöjä, väestön pirstoutuneisuus estää mittakaavaedut julkisten palvelujen tarjoamisessa (ks. seuraava kohta). Maaseudulle jäävän työvoiman koulutustaso on lisäksi melko alhainen. Kuten edellä on todettu, Suomen koulutusjärjestelmä on suhteellisen korkeatasoinen jopa harvaan asutuilla seuduilla. Poismuuttajissa on kuitenkin paljon juuri niitä, joilla on eniten koulutusta tai jotka haluavat jatkaa opintojaan. Tämä heikentää maaseudun inhimillistä pääomaa, jota tarvitaan innovaatioiden luomiseen ja käyttöönottoon (ks. seuraava kohta ja 4. luku). OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 75

76 1. Suomen maaseutu: suuntauksia, haasteita ja mahdollisuuksia 65 vuotta täyttäneiden ja sitä vanhempien Väkiluvun muutos kunnittain osuus kunnittain vuonna 2040 Kuva 1.27 Väestönmuutosten ja ikääntymisen ennuste vuosiksi Väkiluvun muutos kunnittain vuotta täyttäneiden ja sitä vanhempien osuus kunnittain vuonna 2040 Väkiluvun muutos prosenttia Väkiluvun tai enemmän muutos prosenttia tai enemmän tai enemmän tai enemmän työvoima vähenee ja sen koulutustaso laskee 65-vuotiaiden ja sitä vanhempien osuus väestöstä (%) alle 20,0 65-vuotiaiden ja sitä vanhempien 20,0 27,0 osuus väestöstä (%) 27,1-34,1 alle 20,0 34,2 20,0 tai 27,0 enemmän 27,1-34,1 34,2 tai enemmän Viime vuosikymmenellä työvoima väheni harvaan asutun maaseudun kunnissa yli 15 %. Sen sijaan ydinmaaseudun kunnat, joissa vallitsi samankaltainen laskusuuntaus 1990-luvun alkupuolella, ovat onnistuneet säilyttämään 95 % työvoimasta, joka niissä oli vuonna 1995 (kuva 1.28). Työvoiman väheneminen nostaa taloudellista huoltosuhdetta. Harvaan asutun maaseudun kunnissa on keskimäärin yksi työikäinen 1,8:aa työvoiman ulkopuolella olevaa kohti. Ydinmaaseudun kunnissa suhde on 1,5, kun taas kaupunkien läheisen maaseudun kunnissa se on 0,53 (Tilastokeskus, 2004). Suomen maaseudun hajanaisuudella on lisäksi merkittäviä poliittisia vaikutuksia, sillä sen lisäksi, että kuntien on vaikeampaa koota riittävästi varoja iäkkään väestön tarpeiden täyttämiseen ja niillä on vähemmän säästöjä, väestön pirstoutuneisuus estää mittakaavaedut julkisten palvelujen tarjoamisessa (ks. seuraava kohta). Lähde: Tilastokeskus - Väestöennuste kunnittain Maaseudulle jäävän työvoiman koulutustaso Lähde: on lisäksi Tilastokeskus melko - Väestöennuste alhainen. Aluejako mukainen kuntaa kunnittain Kuten edellä on todettu, Aluejako mukainen kuntaa Suomen koulutusjärjestelmä on suhteellisen korkeatasoinen jopa harvaan asutuilla seuduilla. Poismuuttajissa Lähde: Tilastokeskus on (2007c), kuitenkin Population paljon juuri Projection niitä, by joilla Municipality on eniten , koulutusta kuntajako tai jotka , haluavat 416 kuntaa. jatkaa Lähde: Tilastokeskus - Väestöennuste kunnittain opintojaan. Tämä heikentää maaseudun inhimillistä pääomaa, jota tarvitaan innovaatioiden luomiseen ja Aluejako mukainen kuntaa käyttöönottoon (ks. seuraava kohta ja 4. luku). Kuva 1.28 Työvoiman suuntauksia kuntatyypeittäin 1994=100 Lähde: Tilastokeskus - Väestöennuste kunnittain Aluejako mukainen kuntaa Kaupunkikunnat Kaupunkien läheisen maaseudun kunnat Ydinmaaseudun kunnat Harvaan asutun maaseudun kunnat Koko maa Lähde: Tilastokeskus ALTIKA (aluetietokanta) (2006), indikaattorit Suomen maaseututyypittelyn mukaisesti Kuva 1.28 Työvoiman suuntauksia kuntatyypeittäin Lähde: Tilastokeskus ALTIKA (aluetietokanta) (2006), indikaattorit Suomen maaseututyypittelyn mukaisesti ja sukupuolirakenne vääristyy, mikä lisää työttömyysriskiä tietyillä aloilla 76 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi Harvaan asutun maaseudun ja ydinmaaseudun kunnissa on melko vääristynyt sukupuolijakauma ja selvä jako naisten ja miesten töiden välillä. Työikäisissä on enemmän miehiä kuin naisia kaikilla

77 1. Suomen maaseutu: suuntauksia, haasteita ja mahdollisuuksia ja sukupuolirakenne vääristyy, mikä lisää työttömyysriskiä tietyillä aloilla Harvaan asutun maaseudun ja ydinmaaseudun kunnissa on melko vääristynyt sukupuolijakauma ja selvä jako naisten ja miesten töiden välillä. Työikäisissä on enemmän miehiä kuin naisia kaikilla maaseutualueilla, erityisesti harvaan asutun maaseudun ja ydinmaaseudun kunnissa (54 % ja 53 %). Naisten osuus kokonaistyövoimasta on kuitenkin Suomessa huomattavan korkea sekä kaupunkialueilla (50 % vuonna 2004) että maaseutukunnissa (noin 47 % kaikissa maaseudun kuntatyypeissä). Tämä pätee myös alkutuotannossa, jossa naisten osuus on ollut myös alkutuotannossa, jossa naisten osuus on ollut muihin maihin verrattuna melko korkea (48 % vuonna muihin 1995, maihin 44 % verrattuna vuonna 2004). melko Näin korkea ollen(48 maatalouden % vuonna 1995, ja metsätalouden 44 % vuonna 2004). työpaikkojen väheneminen Näin on ollen vaikuttanut maatalouden lähes yhtä ja metsätalouden paljon naisiin kuin työpaikkojen miehiin (47 % väheneminen menetetyistä työpaikoista on vaikuttanut lähes harvaan yhtä asutun paljon maaseudun naisiin kuin kunnissa miehiin ja ydinmaaseudun (47 % menetetyistä kunnissa, työpaikoista 50 % kaupunkien oli naisten työpaikkoja läheisen maaseudun kunnissa, ks. kuva 1.29). Uusissa työpaikoissa on kuitenkin selkeä sukupuolijako: 88 oli naisten työpaikkoja harvaan asutun maaseudun kunnissa ja ydinmaaseudun 131 % teollisuuden uusista työpaikoista maaseutukunnissa on mennyt miehille, kun taas 88 %:sta 116 %:iinkunnissa, julkisten palvelujen 50 % kaupunkien alalle ilmaantuneista läheisen maaseudun uusista työpaikoista kunnissa, on palkattu ks. kuva nainen. 1.29). 12 Uusissa työpaikoissa näillä kahdella on kuitenkin sektorilla selkeä on meneillään sukupuolijako: merkittäviä rakennemuutoksia, % teollisuuden uusista joten niiden Kuten edellä on jo todettu, epävakaus työpaikoista voi vaikuttaa maaseutukunnissa voimakkaasti miesten on jamennyt naisten työttömyysriskiin. miehille, kun taas Yksityisten 88 %:sta palvelujen 116 %:iin alalla rakenne on tasapainoisempi siten, että naisten osuus työpaikoista on %. Yksityisten palvelujen alalle luoduista uusista työpaikoista naiset ovat täyttäneet 63 % harvaan asutun maaseudun kunnissa ja 54 % ydinmaaseudun Kuva 1.29 kunnissa. Muutos työllisyydessä toimialan, kuntatyypin ja sukupuolen mukaan Maatalous, metsätalous ja kalatalous (A..B) Jalostusteollisuus (C..F) Yksityiset palvelut (G..K) Julkiset palvelut (L..Q) Muut (P,Q,X) Kaupunkien läheisen maaseudun kunnat NAISET Ydinmaaseudun kunnat Harvaan asutun maaseudun kunnat Kaupunkien läheisen maaseudun kunnat MIEHET Ydinmaaseudun kunnat Harvaan asutun maaseudun kunnat Muutos työllisyydessä Huomautus: Kirjaimet A X viittaavat Suomessa käytettävään toimialaluokitukseen. Lähde: OECD, perustana Tilastokeskus ALTIKA (aluetietokanta) (2006), indikaattorit Suomen maaseututyypittelyn Kuva 1.29mukaisesti Muutos työllisyydessä (2006). toimialan, kuntatyypin ja sukupuolen mukaan Huomautus: Kirjaimet A X viittaavat Suomessa käytettävään toimialaluokitukseen. Lähde: OECD, perustana Tilastokeskus ALTIKA (aluetietokanta) (2006), indikaattorit Suomen maaseututyypittelyn mukaisesti OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 77

78 1. Suomen maaseutu: suuntauksia, haasteita ja mahdollisuuksia julkisten palvelujen alalle ilmaantuneista uusista työpaikoista on palkattu nainen. 12 Kuten edellä on jo todettu, näillä kahdella sektorilla on meneillään merkittäviä rakennemuutoksia, joten niiden epävakaus voi vaikuttaa voimakkaasti miesten ja naisten työttömyysriskiin. Yksityisten palvelujen alalla rakenne on tasapainoisempi siten, että naisten osuus työpaikoista on %. Yksityisten palvelujen alalle luoduista uusista työpaikoista naiset ovat täyttäneet 63 % harvaan asutun maaseudun kunnissa ja 54 % ydinmaaseudun kunnissa. Julkisten ja yksityisten palvelujen saatavuus kestävyyden edellytyksenä Entistä kalliimpien julkisten palvelujen kysynnän lisääntyminen koko maassa Väestön ikääntyminen (koko maassa) siirtää julkisten palvelujen kysynnän painoa sosiaali- ja terveydenhuoltoon. Kuvassa 1.30A esitetään sosiaali- ja terveydenhuoltopalvelujen menot ikäryhmittäin, ja siitä ilmenee, että menot kasvavat Julkistenlähes ja yksityisten eksponentiaalisesti palvelujen saatavuus 60 ikävuoden kestävyyden jälkeen. edellytyksenä Terveydenhuolto- ja sosiaalikulujen ennusteet vuosiksi 2010 ja 2020 (kuva 1.30B) osoittavat, että tällaisten palvelujen kulut kasvavat julkisten palvelujen jopa 40 %, kysynnän ja vaikka lisääntyminen koulutuskulut kokolaskevat, maassa ne eivät laske niin Entistä kalliimpien merkittävästi, että lasku tasoittaisi muiden kulujen kasvun. Vuoden 2007 budjettikatsauksessa Väestön ikääntyminen (koko maassa) siirtää julkisten palvelujen kysynnän painoa sosiaali- ja terveydenhuoltoon. Kuvassa todetaan, 1.30A esitetään että lähitulevaisuuden sosiaali- ja terveydenhuoltopalvelujen suurin haaste on väestön menot ikäryhmittäin, vanheneminen että menot ja samanaikainen kasvavat lähes palvelutarpeen eksponentiaalisesti kasvu 60 (valtiovarainministeriö, ikävuoden jälkeen. Terveydenhuolto- 2007). ja ja siitä ilmenee, sosiaalikulujen ennusteet vuosiksi 2010 ja 2020 (kuva 1.30B) osoittavat, että tällaisten palvelujen kulut kasvavat jopa 40 %, ja vaikka koulutuskulut laskevat, ne eivät laske niin merkittävästi, että lasku tasoittaisi muiden kulujen kasvun. Vuoden 2007 budjettikatsauksessa todetaan, että lähitulevaisuuden suurin haaste Kuva 1.30 Sosiaali- ja terveydenhuoltopalvelujen menojen kasvu Suomessa on väestön vanheneminen ja samanaikainen palvelutarpeen kasvu (valtiovarainministeriö, 2007). A. Kustannukset palvelutyypin ja ikäryhmän mukaan, 2004 A. Menot palvelutyypin ja ikäryhmän mukaan, 2004 B. B. Kulujen Ennustettu ennustettu menojen kasvu palvelutyypin palvelutyypeittäin mukaan Euroa Sairausvakuutuksen kattamat lääkkeet ja palvelut Sosiaalipalvelut Palveluasuminen Kotipalvelut Vanhainkodit Terveyspalvelut Lasten päivähoito Terveyskeskukset Erikoissairaanhoito Ammattikorkeakoulu Ammatillinen koulutus Lukio Peruskoulu Esiopetus Sosiaalipalvelut Ikä Terveyspalvelut Koulutuspalvelut Lähde: Tilastokeskus Kuva 1.30 Sosiaalija sosiaalija ja terveydenhuoltopalvelujen terveysministeriö (OECD:n laskelmat menojen kuvassa kasvu Suomessa B). Lähde: Tilastokeskus ja sosiaali- ja terveysministeriö (OECD:n laskelmat kuvassa B). rasittaa jo maaseutukuntien taloutta 78 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi Kuntien on huolehdittava kasvavista menoista samalla, kun niiden tulot vähenevät. Suomessa kunnat

79 1. Suomen maaseutu: suuntauksia, haasteita ja mahdollisuuksia rasittaa jo maaseutukuntien taloutta Kuntien on huolehdittava kasvavista menoista samalla, kun niiden tulot vähenevät. Suomessa kunnat tarjoavat noin 2/3 peruspalveluista (joihin lasketaan olennaiset ja usein tarvittavat palvelut, kuten koulutus-, sosiaali- ja terveys-, turvallisuus- ja kuljetuspalvelut). Paikallishallinnolla on ensisijainen vastuu sosiaali huollosta, terveydenhuollosta, koulutuksesta ja kulttuuritarjonnasta. Tämä heijastuu siinä, että yli 75 % kaikista julkisen alan työntekijöistä työskentelee paikallishallinnossa ja paikallishallinnon menojen osuus kaikista julkisen sektorin menoista on yli 30 % ja sen osuus julkisesta kulutuksesta on 2/3. Väestön ja työvoiman väheneminen tarkoittaa alhaisempia tuloja kunnille, joiden pääasialliset tulonlähteet ovat henkilö- ja omaisuusverot. Suomessa on tasausjärjestelmä sellaisten kuntien tueksi, joilla on keskimääräistä alhaisemmat tulot, mutta edellä mainittujen suuntausten yhdistelmä on ajanut kunnat ahdinkoon. Kunnat ovat joutuneet miettimään palvelujen tarjonnan alalla erilaisia vaihtoehtoja, joita ovat muun muassa meneillään oleva kunta- ja palvelurakenneuudistus, kuntaviranomaisten välinen yhteistyö ja yksityisen sektorin osallistuminen palvelujen tarjontaan (näitä kysymyksiä pohditaan tarkemmin 3. luvussa). Kriittisen massan puuttumisen takia harvaan asutuilla alueilla on jouduttu lakkauttamaan julkisia palveluja. Väestön väheneminen ja ikääntyminen heikentävät kriittistä massaa ja monien kuntien kykyä täyttää palveluvelvoitteensa. Kuten muilla Euroopan maaseutualueilla, aluekehityksen ja kysynnän välisen epätasapainon voimistumisesta on tulossa iso ongelma maaseudun kehittämisverkostoille. Tarjottavien palvelujen yksikkökohtaisen hinnan nousu maaseudulla on heikentänyt merkittävästi kuntien kykyä tarjota esimerkiksi koulutus- ja sosiaalipalveluja (kuva 1.31). Heikon tuottavuuden korvaamiseksi julkisen sektorin työllisyys on lisääntynyt samaan tahtiin kuin sosiaalipalvelujen kysyntä. Julkisten palvelujen työpaikkojen määrä on kasvanut kaikissa kuntatyypeissä, joskin harvaan asutun maaseudun kunnissa kasvu on ollut melko hidasta (7 %, kun se oli ydinmaaseudun kunnissa 19 % ja kaupunkikunnissa ja kaupunkien läheisen maaseudun kunnissa 26 % vuosina ). Luvut heijastavat merkittävää kasvua terveys- ja sosiaalipalveluissa (noin 18 % harvaan asutun maaseudun kunnissa, 30 % ydinmaaseudun kunnissa, 34 % kaupunkien läheisen maaseudun kunnissa ja 35 % kaupunkikunnissa) ja muissa kunnallisissa palveluissa (jotka ovat kasvaneet % vuodesta 1995, kaikista eniten kaupunkien läheisen maaseudun kunnissa). Kasvun vastapainona työpaikat ovat vähentyneet julkisen hallinnon alalla harvaan asutun maaseudun kunnissa ja ydinmaaseudun kunnissa, etenkin valtionhallinnosta ja valtionyrityksistä. 13 Koulutusalalla työpaikat ovat vähentyneet vain harvaan asutun maaseudun kunnissa ( 4 %, 10 % miesten OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 79

80 palveluja. Väestön väheneminen ja ikääntyminen heikentävät kriittistä massaa ja monien kuntien kykyä täyttää palveluvelvoitteensa. Kuten muilla Euroopan maaseutualueilla, aluekehityksen ja kysynnän välisen epätasapainon 1. Suomen maaseutu: voimistumisesta suuntauksia, on tulossa haasteita iso ongelma ja mahdollisuuksia maaseudun kehittämisverkostoille. Tarjottavien palvelujen yksikkökohtaisen hinnan nousu maaseudulla on heikentänyt merkittävästi kuntien kykyä tarjota esimerkiksi koulutus- ja sosiaalipalveluja (kuva 1.31). Kuva 1.31 Julkisen hallinnon ja julkisten palvelujen tuottavuus Suomessa Indeksi Indeksi 1995= Keskushallinto (1) 100 Kirjastopalvelut (2) Koulutus (2) Sosiaalipalvelut (2) 1. Sisältää hallinnolliset tehtävät ja palvelut, kuten poliisitoimen, joka jakautuu eri puolille maata mutta joka Kuva kuuluu 1.31 keskushallinnon Julkisen hallinnon sektoriin. jamitatut julkisten luvut palvelujen kattavat noin tuottavuus 69,5 % keskushallinnon Suomessa sektorista. 1. Sisältää 2. Kuntien hallinnolliset tarjoamat. tehtävät ja palvelut, kuten poliisitoimen, joka jakautuu eri puolille maata mutta joka kuuluu keskushallinnon OECD (2005e), sektoriin. Ageing, Mitatut Welfare luvut and Municipalities kattavat noinin 69,5 Finland, % keskushallinnon Jens Lundsgaard, sektorista. Economics Department Working Paper No. 428, OECD cote ECO/WKP(2005) Kuntien tarjoamat. OECD (2005e), Ageing, Welfare and Municipalities in Finland, Jens Lundsgaard, Economics Department Working Paper No. 428, OECD cote ECO/WKP(2005)15. osalta, +1 % naisten osalta). Ydinmaaseudun kunnissa ja kaupungin läheisen maaseudun kunnissa koulutusalan työpaikat ovat lisääntyneet 13 % ja 18 %, mikä on lähempänä kaupunkikuntien 28 %:a (Tilastokeskus, ALTIKA, 2006). Heikon tuottavuuden korvaamiseksi julkisen sektorin työllisyys on lisääntynyt samaan tahtiin kuin sosiaalipalvelujen Lisäksi saatavuus kysyntä. Julkisten ei ole haasteena palvelujen ainoastaan työpaikkojen julkisten määrä on palvelujen kasvanut alalla kaikissa kuntatyypeissä, joskin harvaan vaan asutun myös yksityisten maaseudun palvelujen kunnissa kasvu alalla on ollut melko hidasta (7 %, kun se oli ydinmaaseudun kunnissa 19 % ja kaupunkikunnissa ja kaupunkien läheisen maaseudun kunnissa 26 % vuosina ). Luvut Postipalvelut heijastavat tarjoaa merkittävää yksityinen kasvua sektori. terveys- Niiden ja saatavuuden sosiaalipalveluissa varmistamiseksi (noin 18 kes- kunnissa, on 30 määrännyt % ydinmaaseudun seuraavat kunnissa, vähimmäisvelvoitteet: 34 % kaupunkien jokaisessa läheisenkunnassa maaseudun kunnissa ja % harvaan asutun maaseudunkushallinto 35 % kaupunkikunnissa) on oltava vähintään ja muissa yksi kunnallisissa postipalveluja palveluissa tarjoava toimipiste, (jotka ovat ja kasvaneet posti on kerättävä % vuodesta 1995, kaikista eniten ja jaettava kaupunkien vähintään läheisen kerran kaikkina maaseudun arkipäivinä. kunnissa). Postipalvelujen Kasvun vastapainona käyttäjillä on työpaikat ovat vähentyneet julkisen hallinnon alalla harvaan asutun maaseudun kunnissa ja ydinmaaseudun kunnissa, oltava mahdollisuus jättää kirjelähetyksiä etenkin valtionhallinnosta ja valtionyrityksistä. 13 postiyrityksen kuljetettavaksi kohtuullisen matkan päässä asunnostaan sijaitsevaan keräilypisteeseen. Suomessa oli Koulutusalalla työpaikat ovat vähentyneet vain harvaan asutun maaseudun kunnissa (-4 %, -10 % miesten osalta, +1 % naisten osalta). Ydinmaaseudun kunnissa ja kaupungin vuonna läheisen 2005 maaseudun yhteensä kunnissa postikonttoria koulutusalan tai työpaikat postipalveluyksikköä. ovat lisääntyneet Sisäasiain- kaupunkikuntien vuonna %:a tilaaman (Tilastokeskus, arvioinnin ALTIKA, perusteella 2006). kaupunkikeskusten ja 13 % ja 18 %, mikä on lähempänäministeriön harvaan asutun maaseudun kuntien asukkaat ovat eriarvoisessa asemassa postipalvelujen saatavuuden suhteen. Joissakin kunnissa on vain yksi postipalvelu OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

81 1. Suomen maaseutu: suuntauksia, haasteita ja mahdollisuuksia yksikkö. Vaikka postipalveluyksiköiden sijoittaminen paikallisiin kauppoihin ja muihin yrityksiin on parantanut palvelun saatavuutta, palvelujen säilyminen riippuu nyt kyseisten yritysten mahdollisuudesta jatkaa toimintaansa. Kuljetuspalvelujen tilanne on huolestuttava, ja niitä keskitetään yhä enemmän kuntien keskuksiin ja kaupunkeihin. Maaseudun infrastruktuurissa on suuria eroja alueiden välillä. Tässä yhteydessä haasteena on nykyisen tieverkoston ylläpitäminen ja keinojen löytäminen palvelujen saattamiseen kaikkien saataville. Alueilla, joilla julkisen liikenteen tarjonta on vähentynyt kysynnän epätasaisuuden vuoksi, Suomen kunnat ovat keksineet innovatiivisia ratkaisuja. Esimerkiksi julkisen liikenteen vähentämisen seurauksena yksityisautoilusta on tullut välttämätöntä maaseudun asukkaille ja taksipalvelujen merkitys on kasvanut. Taksit korvaavat menetettyjä palveluja. Koska joissakin kylissä on lakkautettu kouluja kysynnän puutteen takia, kuntien maksamat taksit kuljettavat kyliin jääneet lapset taajamien keskuksiin. Taksitoiminta on osoittautunut hyväksi ratkaisuksi harvaan asutuissa kunnissa, joissa ei riitä asiakkaita linja-autoliikenteeseen, tai jos linja-autojen aikatauluja ei voida mukauttaa asukkaiden tarpeisiin. Tämä on myös tukenut yksityisten taksipalvelujen ylläpitoa muihin tarkoituksiin takaamaan julkisten palvelujen saatavuutta, mikä ei olisi mahdollista ilman yhteistyötä kuntien kanssa. Pankkien haarakonttorit ovat pitkälti keskittyneet kuntien keskuksiin, mikä saattaa tarkoittaa hyvinkin pitkiä välimatkoja etenkin harvaan asutun maaseudun kunnissa. Pankkikonttoreiden määrä on laskenut hieman kolmen viime vuoden aikana: joissakin kunnissa on vain yksi toimipiste, joka tarjoaa pankkipalveluja. Käteisautomaattien määrä on laskenut joka puolella maata. Joissakin kunnissa on vain yksi käteisautomaatti, ja joissakin sellaista ei ole lainkaan (lääninhallitukset, 2005). Tietotekniikan, verkkopankkien ja puhelinpalvelujen yleistyminen on korvannut ja täydentänyt pankkikonttoriverkostoa. Nykyaikaiset pankkipalvelut eivät kuitenkaan tavoita kaikkia (etenkään vanhuksia). Yhdentyminen osaamispohjaiseen kaupunkitalouteen Suomi sijoittuu toistuvasti maailman kilpailukykyisimpien maiden joukkoon. Tämän kehityksen taustalla on vakaa yhteiskunta, korkea koulutustaso, tietotekniikan yleisyys ja kahden vuosikymmenen ajan parantunut työn tuottavuus. Suomen talous on siirtymässä investointijohtoisesta kasvusta innovaatiopohjaiseen kehitykseen, jossa osaaminen ja inhimillinen pääoma ovat tärkeimmät valtit. Suomen osaamispohjainen talous rakentuu kuitenkin alueellisille kaupunkiverkostoille, joissa on mukana vain muutama maaseutualue. Kuten edellä väes töä koskevassa osassa todettiin, tekniikan kehittyminen ja uudet joustavat työmuodot saattavat edistää kaupunkien läheisen maaseudun kuntien yhdenty- OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 81

82 1. Suomen maaseutu: suuntauksia, haasteita ja mahdollisuuksia mistä osaamistalouteen. Tähänastisesta analyysistä on kuitenkin käynyt jo selväksi, että harvaan asutun maaseudun ja ydinmaaseudun kuntien mahdollisuudet yhdentyä tähän talouteen ja nauttia sen tuomista hyödyistä ovat rajalliset. Kilpailukyvyn alueellisista näkymistä hiljattain tehdyssä arvioinnissa todettiin, että uusi ajattelutapa vaikuttaa suosivan alueita, jotka voivat hyödyntää verkostosuhteitaan ja seutuyhteistyötä, mutta kaupunkiverkosto ei kata riittävän hyvin koko maata, vaan kaupunkiseutujen väliin jää alueita melko lailla tyhjän päälle. Kaupunkien lähellä sijaitsevilla maaseutualueilla on parhaat mahdollisuudet houkutella yrityksiä ja asukkaita (ympäristöministeriö, 2006). Suomessa tuotetaan tilastoja yrityksistä, jotka harjoittavat tuote- ja prosessiinnovaatioihin liittyvää tai muuta innovaatiotoimintaa (Tilastokeskuksen innovaatiotutkimus, 2004). Tulokset esitetään vain koko maan tai suuralueiden tasolla. Vaikka näin yleisellä tasolla on vaikea tehdä päätelmiä maaseutualueiden innovaatiokapasiteetista, suuralueet, joilla harjoitetaan eniten innovaatiotoimintaa, vastaavat niitä, joissa edellä mainitun analyysin mukaan on korkein kilpailukyky (Länsi- ja Etelä-Suomi). Kuvassa 1.32 esitetään, kuinka teollisuusyritysten keskuudessa Länsi-Suomi (jossa 55 % väestöstä asuu maaseutukunnissa) jää alueita ja Itä-Suomi melko lailla (53 % tyhjän maaseutua) päälle. ovat Kaupunkien ne kaksi lähellä aluetta, sijaitsevilla joilla innovaatiotoimintaa maaseutualueilla on parhaat mahdollisuudet houkutella yrityksiä ja asukkaita (ympäristöministeriö, 2006). harjoittavien yritysten osuus on kaikkein suurin. Palvelualalla taas eniten innovaatiotoimintaa tuotetaan tilastoja harjoittavia yrityksistä, yrityksiä jotkaon harjoittavat Etelä-Suomessa. tuote- ja prosessi-innovaatioihin Molemmissa ta pauk- liittyvää tai Suomessa muutasissa innovaatiotoimintaa vähiten innovaatioita (Tilastokeskuksen harjoittavia innovaatiotutkimus, yrityksiä on 2004). Pohjois-Suomessa Tulokset esitetään (55 % vain koko maan maaseutua). tai suuralueiden tasolla. Vaikka näin yleisellä tasolla on vaikea tehdä päätelmiä maaseutualueiden innovaatiokapasiteetista, suuralueet, joilla harjoitetaan eniten innovaatiotoimintaa, vastaavat niitä, joissa edellä mainitun Vaikka innovaatiotoiminta analyysin mukaan on itsessään korkeinon kilpailukyky tärkeää kilpailukyvyn (Länsi- ja kannalta, Etelä-Suomi). tuoreet tutkimukset kuinka teollisuusyritysten viittaavat siihen, keskuudessa että maaseutualueiden Länsi-Suomi kyky (jossaomaksua 55 % väestöstä muu- asuu Kuvassa 1.32 esitetään, maaseutukunnissa) alla tuotettuja innovaatioita Itä-Suomi (53 % on maaseutua) ratkaiseva ovat tekijä, nejotta kaksi maaseutu aluetta, joilla voisi innovaatiotoimintaa kehittyä. harjoittavien yritysten osuus on kaikkein suurin. Palvelualalla taas eniten innovaatiotoimintaa harjoittavia yrityksiä on Etelä-Suomessa. Molemmissa tapauksissa vähiten innovaatioita harjoittavia yrityksiä on Pohjois-Suomessa (55 % maaseutua). Kuva 1.32 Innovaatiotoiminta Suomessa suuralueen mukaan , osuus yrityksistä Tuoteinnovaatiot (tavarat ja palvelut) Prosessi-innovaatiot Innovaatioprojektit Ahvenanmaa (59 % maaseutua) Etelä- Suomi (28 % maaseutua) Teollisuus Länsi- Suomi (55 % maaseutua) 20.0 Ahvenanmaa (59 % maaseutua) 10.0 Etelä- Suomi (28 % maaseutua) Palvelut Länsi- Suomi (55 % maaseutua) Innovaatiotoiminta Pohjois- Suomi (55 % maaseutua) Itä-Suomi (53 %maaseutua) Pohjois- Suomi (55 % maaseutua) Itä-Suomi (53 % maaseutua) Lähde: Tilastokeskus (2004), Innovation Survey 2004, saatavilla osoitteesta Kuva 1.32 Innovaatiotoiminta Suomessa suuralueen mukaan Lähde: Tilastokeskus (2004), Innovation Survey 2004, saatavilla osoitteesta 82 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi Vaikka innovaatiotoiminta itsessään on tärkeää kilpailukyvyn kannalta, tuoreet tutkimukset viittaavat siihen, että maaseutualueiden kyky omaksua muualla tuotettuja innovaatioita on ratkaiseva tekijä, jotta

83 1. Suomen maaseutu: suuntauksia, haasteita ja mahdollisuuksia Tästä näkökulmasta laajakaistayhteyksien kattavuus ja tietoyhteiskunnan vahva asema maaseutualueilla ovat merkittävä etu. Suomessa on muihin maihin verrattuna erittäin kattava laajakaistaverkko (se tavoittaa jo 96,1 % kotitalouksista). Internetin käytössä ja tietoyhteiskuntaan osallistumisessa maaseutualueet eivät jää paljoakaan jälkeen maan keskiarvosta. Lähes 70 %:lla maaseutukuntien väestöstä on oma sähköpostiosoite, kun koko maan tasolla osuus on 74 % ja Helsingissä 86 %, ja vaikka maaseudulla suurin osa väestöstä on iäkästä, lähes 70 % maaseutuväestöstä käyttää internetiä päivittäin tai viikoittain (koko maassa vastaava osuus on lähes 75 % ja Helsingissä 90 %) (liikenne- ja viestintäministeriö 2007; Tilastokeskus 2005). Harvaan asutun maaseudun ja ydinmaaseudun kuntia koetteleva aivovuoto kuitenkin heikentää niiden kykyä innovoida ja omaksua innovaatioita. Näitä näkökohtia tarkastellaan lähemmin 4. luvussa. Ilmastonmuutoksen vaikutukset maaseutualueilla Maassa, jossa on äärimmäiset ilmasto-olosuhteet, ei voida olla puhumatta ilmastonmuutoksesta Jos ilmasto on Suomessa aina ajankohtainen puheenaihe, niin on ilmastonmuutoskin. Ilmastonmuutoksen ympärille on laadittu erilaisia arvioita ja ennusteita. Erilaisten skenaarioiden perusteella vuodeksi 2100 tehdyn ennusteen mukaan maailman keskilämpötila nousee 1,4 5,8 C (IPCC 2001). Ilmiöllä on maailmanlaajuisia vaikutuksia, mutta lämpötila nousee voimakkaimmin arktisilla alueilla. Pohjoisen jäämeren jääpeitteen odotetaan ohenevan seuraavan sadan vuoden aikana merkittävästi siten, että suuri osa merestä on kesäisin sula (maa- ja metsätalousministeriö, 2005). Suomessa, jossa on totuttu hyvin alhaisiin lämpötiloihin, ilmiöllä on kaikkien arvioiden mukaan merkittävät vaikutukset aluerakenteeseen, maankäyttöön ja taloudelliseen toimintaan. Kasvualueen rajan arvioidaan siirtyvän Pohjois-Euroopassa noin 500 km pohjoiseen. Ennusteiden mukaan Suomen lämpötila nousee keskimäärin 4 6 astetta sekä Etelä- että Pohjois-Suomessa (kuva 1.33) ja sademäärä kasvaa % 14 (ympäristöministeriö, 2006). Mutta kuten ilmastonmuutoksen kansallisessa sopeutumisstrategiassa todetaan, ilmastosuureiden hajonnan muutoksilla saattaa kuitenkin olla myös suuri vaikutus ääritilanteiden voimakkuuteen ja/tai esiintymistiheyteen, joskus jopa suurempi kuin [lämpötilan ja sademäärän] keskiarvon muutoksilla (maa- ja metsätalousministeriö, 2005a). siihen liittyvistä riskeistä, mutta myös sen tuomista mahdollisuuksista Ilmastonmuutoksen vaikutukset eivät ole varmoja, mutta se saattaa avata Suomelle joitakin mahdollisuuksia. Ilmastonmuutoksen odotetaan lisäävän sateita ja poikkeuksellisia sääilmiöitä, kuten myrskyjä, kaatosateita ja voimakkaita OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 83

84 siten, että suuri osa merestä on kesäisin sula (maa- ja metsätalousministeriö, 2005). Suomessa, jossa on totuttu hyvin alhaisiin lämpötiloihin, ilmiöllä on kaikkien arvioiden mukaan merkittävät vaikutukset aluerakenteeseen, maankäyttöön ja taloudelliseen toimintaan. Kasvualueen rajan arvioidaan siirtyvän 1. Suomen Pohjois-Euroopassa maaseutu: noin suuntauksia, 500 km pohjoiseen. haasteita Ennusteiden ja mahdollisuuksia mukaan Suomen lämpötila nousee keskimäärin 4 6 astetta sekä Etelä- että Pohjois-Suomessa (kuva 1.33) ja sademäärä kasvaa % 14 (ympäristöministeriö, 2006). Mutta kuten ilmastonmuutoksen kansallisessa sopeutumisstrategiassa todetaan, ilmastosuureiden hajonnan muutoksilla saattaa kuitenkin olla myös suuri vaikutus ääritilanteiden Kuva 1.33 voimakkuuteen Arvioitu ilmastonmuutoksesta ja/tai esiintymistiheyteen, aiheutuva joskus jopa suurempi lämpötilan kuin muutos [lämpötilan ja sademäärän] keskiarvon muutoksilla (maa , ja metsätalousministeriö, a). Pohjois-Suomi (Nuorgam) Etelä-Suomi (Helsinki) Skenaario A2 Skenaario B2 Keskilämpötila (Celsius-asteissa) 22, , ,5 10 7,5 5 2,5 0-2,5-5 -7,5-10 tammi helmi maalis huhti touko kesä heinä elo syys loka marras joulu Arviot on tehty SWECLIM tieto- ja visualisointityökalulla, jonka on kehittänyt Ruotsin ilmatieteen ja hydrologian laitos, SMHI (c) 2003, Yhdistyneen kuningaskunnan Hadley Centren globaalin ilmastomallin Kuva 1.33 HadCM3/AM3 Arvioitu ilmastonmuutoksesta (eli HadAM3H) pohjalta. aiheutuva Päästöskenaariot lämpötilan muutos A , ja B2 on esitetty IPCC:n Arviot päästöskenaarioita on tehtysweclim koskevassa tieto- ja visualisointityökalulla, erityisraportissa jonka (SRES on2000). kehittänyt Yleisesti Ruotsinottaen ilmatieteen SRES jaa2 hydrologian -skenaariossa laitos, SMHI maailmanlaajuinen 2003, Yhdistyneen kehitys kuningaskunnan johtaa korkeampiin Hadley Centren päästöihin globaalin kuin ilmastomallin SRES B2 HadCM3/AM3 -skenaariossa. (eli HadAM3H) pohjalta. Lähde: SMHI Päästöskenaariot 2003, SWECLIM A2 ja B2 tieto- on esitetty ja visualisointityökalu. IPCC:n päästöskenaarioita koskevassa erityisraportissa (SRES 2000). Yleisesti ottaen SRES A2 -skenaariossa maailmanlaajuinen kehitys johtaa korkeampiin päästöihin kuin SRES B2 -skenaariossa. 68 tuulia. Ilmiön voimakkuus ja seuraukset ovat kuitenkin vielä hyvin epävarmoja. Pohjois-Suomi vaikuttaisi olevan erityisen herkkä, sillä lämpeneminen uhkaisi joitakin alueen erityispiirteitä, kuten porotaloutta. 15 Muita mahdollisia vaikutuksia ovat eroosion eteneminen, tulvien laajeneminen ja tuulien voimistuminen rannikkoalueilla, maasta tulevan kuormituksen lisääntyminen vesistöissä ja alkuperäisten lajien katoaminen (maa- ja metsätalousministeriö, 2005a). Lämpötilojen kohoaminen saattaa kuitenkin vahvistaa joitakin Suomen etuja ja heikentää joitakin haittoja. Ilmastonmuutoksen arvioidaan esimerkiksi lisäävän metsien kasvua ja siirtävän puuntuotannon pohjoisrajaa, vähentävän lämmitystarvetta ja sähkönkulutusta 16 ja lisäävän vesivoiman tarjontaa. Se myös parantaa Suomen asemaa elintarvikkeiden tuottajana (kun kasvukauden ar vioidaan pitenevän 3 5 viikkoa), helpottaa merenkulkua ja kuljetuksia talviaikaan ja tekee Suomesta houkuttelevamman matkailu- ja luontokohteen sekä kesäisin (jolloin se on viileämpi kuin Keski-Eurooppa) että talvisin (kun Keski- 84 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

85 1. Suomen maaseutu: suuntauksia, haasteita ja mahdollisuuksia Taulukko 1.4 Ilmastonmuutoksen arvioidut vaikutukset eri toimialoilla Suomessa Toimialan liittymäkohdat Maatalous ja elintarviketuotanto Metsätalous Vesivarat Matkailu Epävarmuus nykyisten suurten tuotantoalueiden tuotannon tason säilymisestä Lisääntynyt suomalaisten elintarvikkeiden kysyntä Kehitysmaiden elintarvikehuollon epävarmuus muuttuvissa ilmasto-olosuhteissa Maailman metsävarojen vähentyminen ja sen vaikutukset Suomen metsäsektorille Metsävarojen lisääntyminen boreaalisella vyöhykkeellä ja sen vaikutukset Suomen metsäsektorille Vesivarojen ehtyminen maapallon eri alueilla; vaikutukset vedenvientimahdollisuuksiin Suomesta jne. Konfliktiherkkyyden kasvaminen niiden kuivien alueiden maiden välillä, jotka pyrkivät hyödyntämään samoja vesivaroja, ja tämän heijastusvaikutukset Suomeen Alueelliset ilmastovaikutukset esim. Välimerellä ja Alpeilla saattavat vaikuttaa matkailijoiden mieltymyksiin tavalla, joka heijastuu Suomen matkailuun Liikenne ja viestintä Energia Koillisväylän jääolosuhteiden mahdolliset muutokset heijastuvat Suomen meriliikenteeseen Norjan ja Ruotsin sateet; sähköntuontimahdollisuus Vesivoiman ja mahdollisesti tuulivoiman lisääntyminen, sähkönkulutuksen väheneminen lämmitystarpeen vähenemisen myötä Lähde: Perustana maa- ja metsätalousministeriö (2005a), Finland s National Strategy for Adaptation to Climate Change, julkaisu 1a/2005; maa- ja metsätalousministeriö. Euroopan talvilomakohteiden suosio vähenee). Ilmastonmuutokseen sopeutuminen tulee joka tapauksessa vaatimaan merkittäviä ponnisteluja ja maankäytön uudistamista, joka edellyttää poliittisia toimia. Päätelmä Suomi kuuluu OECD:n maaseutumaisimpiin maihin, jonka kaikki maaseutuvaltaiset alueet menestyvät paremmin (asukaskohtaisen BKT:n tasossa ja kasvussa mitattuna) kuin OECD:n muut maaseutuvaltaiset alueet ja jonka kehityksestä jälkeen jääneet maaseutuvaltaiset alueet ovat kuromassa kiinni eroa. Erilaisten maaseutualueiden haasteet ja mahdollisuudet vaihtelevat kuitenkin suuresti: kaupunkien läheisen maaseudun kunnissa väestö kasvaa nopeimmin ja ikärakenne on nuorin Suomessa. Niiden sosioekonomiset tunnusluvut yltävät lähelle kaupunkikuntien tunnuslukuja (esimerkiksi tulojen, koulutuksen, terveydenhuollon ja kuolleisuusindeksin osalta) ja jopa ylittävät ne (muun muassa OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 85

86 1. Suomen maaseutu: suuntauksia, haasteita ja mahdollisuuksia työttömyyden ja turvallisuuden osalta). Harvaan asutun maaseudun kunnat ja ydinmaaseudun kunnat taas menettävät väestöään, mutta poismuuton nettoluvut ovat laskemassa molemmissa ja jopa lähestymässä nollaa ydinmaaseudun kunnissa. Harvaan asutun maaseudun kunnissa on alhaisempi koulutustaso, alhaisempi tulotaso, korkeampi työttömyys ja alhaisempi asumistaso kuin muissa kuntatyypeissä. Ydinmaaseudun kuntien tulokset vaihtelevat joidenkin indikaattoreiden mukaan ne ovat lähempänä harvaan asutun maaseudun kuntia (kuten tulojen, koulutuksen ja terveydenhuollon alalla) ja toisten indikaattoreiden mukaan ne ovat lähempänä kaupunkien läheisen maaseudun kuntia ja kaupunkikuntia (erityisesti työttömyyden ja turvallisuuden alalla). Maaseudun talous on kehittynyt merkittävästi viime vuosikymmenen aikana kaikissa kuntatyypeissä, ja palvelusektori on selkeästi ohittanut alkutuotannon. Rakennemuutos ei ainoastaan alkutuotannossa vaan myös teollisuudessa ja palveluissa on vaikuttanut voimakkaimmin harvaan asutun maaseudun kunnissa, joissa ei ole onnistuttu luomaan riittävästi uusia työpaikkoja menetettyjen tilalle. Kaikissa maaseutualueiden tyypeissä on kuitenkin selkeitä merkkejä yrittäjyydestä, joka on yhteydessä suhteellisten etujen hyödyntämiseen metsäteollisuuden ja metsäteollisuuskeskittymän, uusiutuvien energianlähteiden tuotannon, vakituisten ja loma-asukkaiden talouden sekä matkailun ja luontoharrastusten alalla. Maaseutualueiden tulevaisuuteen liittyy useita tärkeitä poliittisia kysymyksiä, joita on syytä pohtia. Näitä ovat muun muassa poismuuton vaikutus ikä-, koulutus- ja sukupuolirakenteeseen syrjäisillä maaseutualueilla, julkisten ja yksityisten palvelujen saatavuus, maaseutualueiden yhdentyminen osaamispohjaiseen kaupunkitalouteen sekä ilmastonmuutoksen vaikutukset. 86 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

87 1. Suomen maaseutu: suuntauksia, haasteita ja mahdollisuuksia LIITE 1: Lisätaulukoita ja menetelmäkuvauksia Taulukko 1.A1. Maaseutukuntien väestömäärä OECD:n typologian ja Suomen maaseututyypittelyn mukaan OECD:n typologia Maakunta Maaseutukunnissa asuva väestön osuus OECD* Suomi** PU Uusimaa 15 % 15 % PR Pohjanmaa 78 % 34 % IN Varsinais-Suomi 42 % 38 % PR Lappi 92 % 42 % IN Kymenlaakso 43 % 43 % PR Pohjois-Savo 56 % 44 % PR Keski-Suomi 91 % 46 % PR Kainuu 92 % 47 % PR Etelä-Pohjanmaa 100 % 50 % PR Etelä-Karjala 51 % 51 % PR Pohjois-Karjala 100 % 51 % PR Keski-Pohjanmaa 66 % 54 % PR Itä-Uusimaa 55 % 55 % IN*** Pirkanmaa 56 % 56 % PR Pohjois-Pohjanmaa 69 % 56 % PR Satakunta 69 % 57 % PR Ahvenanmaa 100 % 59 % PR Etelä-Savo 60 % 60 % PR Päijät-Häme 68 % 68 % PR Häme 84 % 84 % Huomautuksia: * Maaseutukunnat on määritelty kuntina, joissa on alle 150 asukasta neliökilometriä kohti. ** Maaseutukunnat Suomen maaseututyypittelyn määritelmän mukaan. *** Pirkanmaan maakunnan luokitus vaihdettiin maaseutuvaltaisesta alueesta (PR) välialueeksi (IN) alueindikaattorityöryhmän 15. istunnossa (marraskuussa 2007). Ks. alaviite 2. Lähde: OECD, perustana OECD:n aluetietokanta ja Suomen maaseututyypittely. OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 87

88 1. Suomen maaseutu: suuntauksia, haasteita ja mahdollisuuksia BKT:n kasvutekijöiden hajottamismenetelmä BKT:n kasvutekijöiden hajottamismenetelmä Maassa j olevan alueen i BKT-osuus voidaan kirjoittaa seuraavasti: Maassa j olevan alueen i BKT-osuus voidaan kirjoittaa seuraavasti: GDPi GDPi / Ei Ei / LFi LFi / WAi WAi / Pi Pi 1. = GDPj GDPj / E j E j / LF j LF j / WAj WAj / Pj Pj 1. BKT:n kasvutekijöiden hajottamismenetelmä kun GDP on BKT, P on väestö, E on työllisyys, LF on työvoima ja WA on työikäinen väestö ( kun GDP BKT:n on BKT, P on väestö, E on työllisyys, LF on työvoima ja WA vuotiaat). Maassa kasvutekijöiden Täten j olevan maassa alueen hajottamismenetelmä j iolevan BKT-osuus alueenvoidaani BKT-osuus kirjoittaaon seuraavasti: sen työntekijäkohtaisen BKT:n (GDPi/Ei), väestö työllisyysasteen (15 64-vuotiaat). (Ei/Lfi), Täten osallistumisasteen maassa j olevan (Lfi/Wai), alueen työikäisten i BKT-osuus osuuden (Wai/Pi) on sen jatyönte- kijäkohtaisen suhteessa väestön (Pi) funktio Maassa j BKT:n koko olevan alueen (GDPi/Ei), maan i BKT-osuus työntekijäkohtaiseen voidaan kirjoittaa työllisyysasteen BKT:hen seuraavasti: GDP (Ei/Lfi), (GDPj/Ej), osallistumisasteen työllisyysasteeseen (Lfi/ (Ej/LFj), i GDPi / Ei Ei / LFi LFi / WAi WAi / Pi Pi osallistumisasteeseen = (LFj/Waj), työikäisten osuuteen (Waj/Pj) ja väestöön (Pj). Wai), työikäisten 1. GDPj osuuden j j (Wai/Pi) j j LF ja jväestön j (Pi) j funktio j suhteessa koko maan i GDPi / Ei Ei / LFi LFi / WAi WAi / Pi Pj i = työntekijäkohtaiseen GDP Pienten alueiden, BKT:hen kuten TL3-alueiden, (GDPj/Ej), BKT-luvut työllisyysasteeseen saattaisivat kuitenkin (Ej/LFj), näyttää osallistumisasteeseen tai pienemmiltä kun GDP todellista suuremmilta j GDPj / E j E j / LF j LF j / WAj WAj / Pj Pj 1. (LFj/Waj), onkotipaikkakunnan BKT, työikäisten P väestö, ulkopuolelle E osuuteen on työllisyys, suuntautuvan (Waj/Pj) LF on työvoima ja työssäkäynnin väestöön ja WA on johdosta, (Pj). työikäinen silläväestö merkittävä ( osa vuotiaat). väestöstä saattaa Täten maassa työskennellä j olevan ja asua alueen kahdella i BKT-osuus eri alueella. on sen Tämän työntekijäkohtaisen huomioimiseksi laskelmaan BKT:n (GDPi/Ei), lisätään Pienten työllisyysasteen työmatkoihin kun GDP alueiden, liittyvä on (Ei/Lfi), BKT, kuten tekijä osallistumisasteen P on TL3-alueiden, kertomalla väestö, E on yhtälö työllisyys, (Lfi/Wai), BKT-luvut 1 työskentelypaikkakunnan LF työikäisten on työvoima saattaisivat osuuden ja WA kuitenkin (Wai/Pi) (EW) on työikäinen työllisyyskertoimella ja väestön väestö näyt-(pitää todellista suuremmilta tai pienemmiltä kotipaikkakunnan ulkopuolelle ( funktioja suhteessa vuotiaat). asuinpaikkakunnan Täten koko maassa työllisyyskertoimella maan j olevan työntekijäkohtaiseen alueen (ER) i BKT-osuus (ja sen BKT:hen on käänteisluvulla sen (GDPj/Ej), työntekijäkohtaisen yhtälön työllisyysasteeseen kertomiseksi BKT:n (GDPi/Ei), (Ej/LFj), yhdellä). osallistumisasteeseen työllisyysasteen Tuloksena saadaan (Ei/Lfi), siis (LFj/Waj), seuraava osallistumisasteen työikäisten yhtälö: (Lfi/Wai), osuuteen (Waj/Pj) työikäisten ja väestöön osuuden (Pj). (Wai/Pi) ja väestön (Pi) funktio suuntautuvan suhteessa työssäkäynnin koko maan työntekijäkohtaiseen johdosta, sillä merkittävä BKT:hen (GDPj/Ej), osa väestöstä työllisyysasteeseen saattaa (Ej/LFj), osallistumisasteeseen työskennellä Pienten ja alueiden, (LFj/Waj), asua kahdella kuten TL3-alueiden, työikäisten eri alueella. BKT-luvut osuuteen (Waj/Pj) Tämän saattaisivat ja väestöön huomioimiseksi kuitenkin(pj). näyttää laskelmaan todellista suuremmilta tai pienemmiltä kotipaikkakunnan ulkopuolelle suuntautuvan työssäkäynnin johdosta, sillä merkittävä osa lisätään GDP työmatkoihin i GDPi / EW liittyvä i ERtekijä i / LFi kertomalla LFi / WAi yhtälö WAi / Pi 1 työskentelypaikkakunnan työmatkoihin (EW) Pi EWi / ER väestöstä Pienten saattaa alueiden, i = työskennellä kuten TL3-alueiden, ja asua kahdella BKT-luvut eri alueella. saattaisivat Tämän kuitenkin huomioimiseksi näyttää todellista laskelmaan suuremmilta lisätään tai pienemmiltä GDP 2. työllisyyskertoimella j GDP liittyvä kotipaikkakunnan j / EW tekijä j kertomalla ER j / ulkopuolelle LF ja j asuinpaikkakunnan yhtälö LF j / 1WA suuntautuvan työskentelypaikkakunnan j WAj / Ptyössäkäynnin j Ptyöllisyyskertoimella j EW(EW) johdosta, j / ERtyöllisyyskertoimella sillä merkittävä osa j ja (ER) (ja asuinpaikkakunnan väestöstä saattaa työskennellä sen käänteisluvulla työllisyyskertoimella ja asua kahdella yhtälön kertomiseksi (ER) (ja eri alueella. sen käänteisluvulla Tämän huomioimiseksi yhdellä). Tuloksena yhtälön kertomiseksi laskelmaan saadaan yhdellä). lisätään Tuloksena työmatkoihin siis seuraava Kun logaritmi saadaan liittyvä siis tekijä yhtälö: derivoidaan, seuraava kertomalla yhtälö: yhtälö 1 työskentelypaikkakunnan (EW) työllisyyskertoimella ja asuinpaikkakunnan työllisyyskertoimella saadaan seuraava: (ER) (ja sen käänteisluvulla yhtälön kertomiseksi yhdellä). Tuloksena saadaan siis seuraava yhtälö: 3. ( g i g j ) = ( g p, i g p, j ) + ( g e, i g e, j ) + ( glf, i glf, j ) + ( g wa, i g wa, j ) + ( g p, i g p, j ) + ( g c, i g c, j ) GDPi GDPi / EWi ERi / LFi LFi / WAi WAi / Pi Pi EWi / ERi 2. = eli selkeämmin sanottuna: j j j ER j j LF j j j j j j j 2. GDPi GDPi / EWi ERi / LFi LFi / WAi WAi / Pi Pi EWi / ERi = GDPj GDP Kasvuero BKTkasvuero saadaan seuraava: j / EW j ER j / LF j LF j / WAj WAj / Pj Pj EW j / ER j 2. BKTkasvun Kasvuero Kasvuero työikäisten Kasvuero työmatkoihin Kasvuero toisella Kun logaritmi Kun logaritmi derivoidaan, derivoidaan, työntekijää erokun logaritmi = alueen i kohti derivoidaan, työllisyysasteessa osallistumisasteessa osuudessa väestömäärässä liittyvässä g g = g g + saadaan seuraava: + g g + g g + g alueen g i ja + g g + g gtekijässä ( j ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) 3. ( g ) = ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) i ja maan j välillä g i eli selkeämmin sanottuna: BKTkasvuero BKT- eli selkeämmin sanottuna: kasvun BKTkasvuni ja maan ero j ero alueen BKT-kasvun alueen välillä i ero alueen ja maan= j i ja maan välillä j välillä j alueen p, i alueen i ja maan j ja p, j e, i e, j lf alueen, i i jalf maan, j j wa, i wa, j p, i alueenp, ij ja c, i c, j välillä välillä maan j maan j välillä alueen i ja maan j välillä maan j välillä g p, i g p, j + g e, i g e, j + glf, i glf, j + g wa, i g wa, j + g p, i g p, j + g c, i g c, j välillä eli selkeämmin sanottuna: Kasvuero työikäisten Kasvuero Kasvuero työntekijää BKTkasvuero + työllisyysasteessa osallistumisasteessa osuudessa = kohti Kasvuero alueen BKTkasvuero maan j työllisyysasteessa välillä osallistumisasteessa välillä osuudessa maan j alueen i ja Kasvuero Kasvuero i ja maan j alueen Kasvuero Kasvuero i ja maan j alueen Kasvuero työikäisten i ja työntekijää Kasvuero = kohti + työllisyysasteessmisastees- osuudessa määrässä osallistu- + työikäisten + välillä väestö-+ työntekijää välillä alueen i ja maan j alueen i ja maan j alueen i ja alueen i ja + välillä+ + välillä + maan j kohti alueen maan j alueen i sa alueen alueen i välillä alueen i välillä i ja maan j ja maan j i ja maan j ja maan j ja maan j välillä välillä välillä välillä välillä Kasvuero väestömäärässä Kasvuero + alueen Kasvuero i ja toisella työmatkoihin + väestömäärässä maan j välillä alueen i ja liittyvässä + maan j välillä tekijässä alueen i ja maan j välillä Kasvuero toisella työmatkoihin Kasvuero liittyvässä toisella työmatkoihin tekijässä alueen liittyvässä i ja tekijässä maan j alueen välilläi ja maan j välillä OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 72 72

89 1. Suomen maaseutu: suuntauksia, haasteita ja mahdollisuuksia Alaviitteet 1. Eli Suomen maaseututyypittelyn mukaan 26 kuntaa, joissa asuu alle 150 asukasta neliökilometriä kohti, luokitellaan kaupunkikunniksi. 2. OECD:n alueluokituksen vuonna 2007 tehdyssä tarkistuksessa, joka hyväksyttiin alueindikaattorityöryhmän 15. istunnossa, Pirkanmaan luokitus muutettiin maaseutuvaltaisesta alueesta välialueeksi. Pirkanmaahan kuuluu Tampere. Itse Tampereen kaupungissa asuu noin asukasta, mutta kaupunkialueella ja ympäröivissä kunnissa asuu yli asukasta. Tampere on Suomen toiseksi merkittävin kaupunkialue pääkaupunkiseudun jälkeen. TL3-alue Pirkanmaa siirrettiin näin ollen maaseutuvaltaisen alueen luokasta välialueeksi. 3. Kaupunkeja on kutsuttu muuttovoittajiksi sisäasiainministeriön asiakirjoissa (2007), ja nimitys mainitaan myös OECD:n laatimassa Suomen aluepolitiikan maatutkinnassa (2005). 4. World Competitiveness Report julkaisun mukaan Suomessa, Tanskassa ja Islannissa on maailman parhaat instituutiot (sijat 1, 2 ja 3), ja ne ovat yhdessä Ruotsin ja Norjan kanssa terveydenhuollon ja peruskoulutuksen alalla maailman 10 parhaan joukossa. Maailman talousfoorumin verkkosivusto. 5. Tutkimuksessa ei ollut tuloksia ydinmaaseudun kuntien osalta. Tuloksia on näin ollen pidettävä suuntaa antavina. 6. Eurooppa-neuvoston kokouksessa Lissabonissa (maaliskuu 2000) valtion- tai hallitus- ten päämiehet loivat Lissabonin strategian, jonka tarkoitus on tehdä Euroopan unionista (EU) maailman kilpailukykyisin talous ja saavuttaa täystyöllisyys vuoteen 2010 mennessä. Myöhemmissä neuvoston kokouksissa kehitetty strategia perustuu kolmeen pilariin: taloudelliseen, sosiaaliseen ja ympäristöpilariin ( Strategiassa keskitytään pääosin kilpailukykyyn, mutta eräät indikaattorit viittaavat yleisellä tasolla sosiaaliseen ja taloudelliseen kestävyyteen. 7. Jokaisessa seutukunnassa voi olla erityyppisiä kuntia (harvaan asutun maaseudun kuntia, ydinmaaseudun kuntia, kaupunkien läheisen maaseudun kuntia ja kaupunkikuntia), joten kunkin seutukunnan kuntatyypin mukainen luokittelu perustuu väestön osuuteen kussakin tyypissä. Eli jos suurin osa jonkin seutukunnan väestöstä asuu harvaan asutun maaseudun kunnissa, kyseinen seutukunta on luokiteltu harvaan asutuksi. Luokittelua on pidettävä suuntaa antavana asutuksen hajanaisuuden ja sijoituksen osalta. 8. Seutukunnat eivät vastaa kaupunki maaseutu-luokitusta. Niissä noudatetaan sisäasiainministeriön typologiaa, jossa ne luokitellaan viiteen ryhmään: A. metropolialue, B. monipuoliset yliopistoseudut, C. maakuntaveturit, D. erikoistuneet teolliset seudut ja E. pienet aluekeskukset. 9. Pienyritykseksi määritellään alle 20 työntekijän yritys, jolla on yksi toimipaikka ja vä-. - hintään euron liikevaihto. OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 89

90 1. Suomen maaseutu: suuntauksia, haasteita ja mahdollisuuksia 10. Lämpöyrittäjä/-yritys on yksittäinen yrittäjä, yrittäjärengas, osuuskunta tai yhtiö, joka myy lämpöä. Lämpöyrittäjän toiminta on paikallista ja pääpolttoaineena on puu. Yrittäjä hankkii raaka-aineen omasta metsästään, alueen metsänomistajilta tai puunjalostusteollisuudesta. Lämpöyrittäjä huolehtii lämpökeskuksen toiminnasta ja saa tuloa tuotetun lämmön mukaan. (Alakangas, Eija (2003), Biomass Heat Entrepreneurship in Finland, Tällaisia yrityksiä oli Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän matkailun teemaryhmän kokoamassa yritysrekisterissä Yli 100 %:n osuus tarkoittaa, että toisen sukupuolen osalta työpaikkojen lukumäärä on vähentynyt. 13. Suomessa on paljon valtionyrityksiä, 6. eniten OECD-maista, mikä selittää sen korkean sijoituksen valtion valvonnan tiukkuutta mittaavalla OECD:n indikaattorilla. Valtion omistamien yritysten osuus on erityisen suuri palvelualoilla, kuten tietoliikenteen, postipalvelujen, rautateiden ja kaasuhuollon alalla, sekä joillakin tehdasteollisuuden aloilla (OECD, 2006d). 14. Ilmastonmuutoksen vaikutuksista yleisesti ja erityisesti Suomessa on saatavilla lisätietoa seuraavista: maa- ja metsätalousministeriö (2005), IPCC (2001), Cubasch, et al., Projections of future climate change, teoksessa: Houghton J.T. et al. (toim.), Climate Change 2001: The Scientific Basis. Contribution of Working Group I to the Third Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change. Cambridge University Press, s ( ja Ruosteenoja et al., 2003: Future climate in world regions: an intercomparison of model-based projections for the new IPCC emission scenarios. The Finnish Environment 644, Suomen ympäristökeskus, 83 s. ( 15. Lapin ankarat luonnonolot rajoittavat perinteistä maataloutta Suomen pohjoisosissa, missä elanto on perinteisesti hankittu porojen kasvatuksesta. 16. Sähkönkulutuksen arvioidaan laskevan 1,5 % vuoteen 2025 mennessä ja 4,6 % vuoteen 2100 mennessä ilmaston lämpenemisen seurauksena (maa- ja metsätalousministeriö, 2005). 90 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

91 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet 2. luku: Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet Tässä luvussa pyritään selvittämään maaseutupolitiikan nykytilannetta Suomessa ja sen kehitystä vuodesta 1995, jolloin EU:n aluepolitiikka ja maaseudun kehittämispolitiikka jouduttiin sovittamaan Suomen valmiisiin puitteisiin. Tämä luku rakentuu seuraavasti: kohdassa 2.1 esitetään lyhyesti maaseutupolitiikan historiallinen tausta ja eri vaiheet, ja siihen sisältyy laatikko vuoden 1995 maatutkinnan tärkeimmistä päätelmistä ja suosituksista. Kohdassa 2.2 kuvaillaan nykyistä maaseutupolitiikan institutionaalista kehystä, siihen liittyviä toimielimiä, budjetteja ja politiikkoja. Kohdassa 2.3 vertaillaan Suomen maaseutupolitiikkaa muiden OECD-maiden (ja EU:n alue- ja maaseudun kehittämisrahastojen osalta muiden EU-maiden) maaseutupolitiikkoihin ja pohditaan, mitä muut maat voivat oppia Suomelta ja mitä Suomi voi oppia muilta mailta. Lopuksi esitetään päätelmät ja yhteenveto suosituksista. OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 91

92 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet Keskeiset seikat Suomessa luotiin maaseutupolitiikka aikaisemmin kuin useimmissa muissa OECD-maissa. Sen juuret ovat kytköksissä aluepolitiikkoihin, jotka johtivat suureen muuttoaaltoon kaupunkeihin ja 1970-luvuilla, ja jossakin määrin kansalaisyhteiskunnan ja yliopistomaailman huomattavaan aktiivisuuteen. Se on kehittynyt 1980-luvun alun retoriikasta ohjelmalliseksi politiikaksi, joka on nykyään vahvasti sidoksissa EU:n politiikan välineisiin. Suomessa on nykyään institutionalisoitu maaseutupolitiikka, jota ohjaa ja kehittää Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä. Tämän yhteistyöryhmän 29 jäsentä edustavat yhdeksää ministeriötä ja 18 muuta organisaatiota, ja sen tehtäviin kuuluu hallituksen avustaminen maaseutupoliittisen ohjelman laatimisessa ja toteuttamisessa. Ohjelma sisältää hallituksen eri toimintakokonaisuuksia koskevia päätöksiä, joita toteutetaan niin kutsutun laajan maaseutupolitiikan puitteissa. Se toimii myös verkostona erilaisille toimijoille, jotka osallistuvat erityisten maaseudun kehittämisohjelmien eli suppean maaseutupolitiikan toteuttamiseen. Suomessa maaseutupolitiikan niin laajan kuin suppeankin tavoitteena on edistää Maaseutualueiden tasapuolista kohtelua ja kilpailukykyä. Siinä ovat hyvin tasapainossa OECD-maissa usein ääripäinä esiintyvät suuri suunnitelma (grand plan), jossa yhdistetään kaikki politiikat kattavaksi strategiaksi ja joka on osoittautunut mahdottomaksi toteuttaa, ja kapean erikoisalan politiikka (niche policy), jolla on hyvin suppea soveltamisala ja budjetti. Maaseutupolitiikan nykyinen asema hallinnan välineenä on pitkälti seurausta Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän toiminnasta toimien yhteensovittamisen ja muutoksen edistäjänä. Maaseutupolitiikan asema hallinnossa ei kuitenkaan ole paras mahdollinen. Suomen maaseutupolitiikka oli alun perin nivoutunut aluepolitiikkaan, mikä korosti sen monialaisuutta. Nykyään se kuuluu maa- ja metsätalousministeriön alaisuuteen EU:n maaseutupolitiikan vaikutuksesta, jolloin samalla tavalla kuin muissa vastaavassa tilanteessa olevissa maissa maatalous- ja maaseutupolitiikan välille syntyy kilpailevien prioriteettien ja toimialueiden aiheuttamaa jännitettä. Maaseutupoliittiset ohjelmat ovat onnistuneet suhteellisen hyvin yhdenmukaistamaan maaseutualueille suunnattuja sektoripolitiikkoja. Kaikki 92 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

93 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet neljä maaseutupoliittista kokonaisohjelmaa (1991, , ja ) sekä valtioneuvoston kaksi maaseutupoliittista erityisohjelmaa ( ja ), periaatepäätös (2001) ja selonteko (1993) ovat tarjonneet poliittiset puitteet ja pitkän aikavälin vision maaseutupolitiikalle. Kahden ohjelman (kokonaisohjelman ja poliittisen ohjelma-asiakirjan) välinen ero helpottaa vastuunjakoa, päätöksentekoa, tietojenvaihtoa sekä suunnittelu- ja toteutusvaiheiden liittämistä toisiinsa. Keskeisiä vahvuuksia ohjelmaprosessissa ovat kansalaisyhteiskunnan ja tutkijoiden/yliopistojen osallistuminen valmisteluun, neuvotteluihin ja toteutukseen, selkeä vastuunjako hallinnon sisällä sekä puolen vuoden välein suoritettavat seurantaja arviointiprosessit. Järjestelmällistä arviointia pitäisi vielä lisätä sen selvittämiseksi, 1) ovatko ehdotukset/päätökset tuottaneet odotettuja tuloksia, 2) vastaavatko rahoituskohteet politiikan painopisteitä ja 3) vaikuttavatko politiikat myönteisesti vai kielteisesti maaseutualueilla (maaseutuvaikutusten arviointi). Suomi on käyttänyt EU-rahoitusta viisaasti hyväkseen rakentaessaan suppeaa maaseutupolitiikkaansa. Menestystä on saavutettu etenkin Leadertoimintatavan soveltamisessa, josta muut maat ovat ottaneet mallia. Tämän menestyksen taustalla ovat muun muassa 1) aikaisempi vapaaehtoisten kylätoimijoiden verkosto, 2) Leader-toiminnan valtavirtaistaminen kattamaan kansalliset varat ja muu EU-rahoitus (EAKR, EMOTR:n ohjaus- ja tukiosasto), 3) paikallisten toimintaryhmien hallitusten osallistava, kolmikantainen rakenne ja toimintaryhmien melko itsenäinen asema. Valitettavasti nämä menestyksekkäät aloitteet ovat varsin rajallisen rahoituksen varassa, ja EU:n maaseudun kehittämisvarojen kohdentamisessa ohjelmakaudeksi maaseudun kehittämistoimia ei pidetty yhtä tärkeinä kuin monissa muissa Euroopan maissa. Leader-ohjelman rahoitus jaettiin kuitenkin huolellisesti maan eri osiin siten, että harvaan asuttuja maaseutualueita suosittiin. Johdanto Maaseutupolitiikka on melko uusi käsite useimmissa OECD-maissa. Vaikka Suomi ei olekaan poikkeus, sitä voidaan hyvällä syyllä kutsua edelläkävijäksi siinä, että se nimesi politiikan maaseutupolitiikaksi, loi sille institutionaalisen kehyksen ja otti käyttöön maaseutua varten tarkoitettuja politiikan välineitä ilman, että lähtökohtana olisi ollut sektorikohtainen (maatalouslähtöinen) ajattelutapa. Kun OECD aloitti vuonna 1994 Suomen maaseutupolitiikan tutkinnan, josta muodostui ensimmäinen maaseutupolitiikan kansallisten puitteiden arviointi (1995), maaseutupolitiikan käsitettä oli käytetty Suomessa jo kymmenen vuotta. OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 93

94 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet Jo tuossa maatutkinnassa korostettiin Suomen uraauurtavaa työtä OECD-maiden joukossa sellaisen kattavan poikkihallinnollisen maaseutupolitiikan luomiseksi, johon osallistuu julkisia ja yksityisiä toimijoita kaikilla tasoilla. Tuolloin oli kuitenkin liian varhaista arvioida kyseisten politiikkojen tehokkuutta saati sitten ennustaa Euroopan unioniin liittymisen vaikutuksia Suomen maaseutupolitiikkaan. Maatutkinta oli näin ollen luonteeltaan tutkaileva ja alustava, ja siinä keskityttiin vain muutamaan aiheeseen eli alueellisiin tilastoihin ja maaseutuindikaattoreihin, maaseudun työllisyyden edistämiseen, infrastruktuuriin ja palveluihin sekä institutionaalisiin näkökohtiin. Tämän luvun ensimmäinen merkityksellinen kysymys ei siis ole, onko Suomella maaseutupolitiikkaa, vaan mikä on Suomen maaseutupolitiikan nykytilanne ja miten se on kehittynyt vuodesta 1995, jolloin EU:n aluepolitiikka ja maaseudun kehittämispolitiikka jouduttiin sovittamaan sen olemassa oleviin puitteisiin. Suomi ei ole ainoa maa, joka etsii uutta maaseudun kehittämisen mallia ( The New Rural Paradigm, ks. OECD, 2006a) uudistamalla instituutioita ja politiikkoja maaseutualueilla meneillään olevien mullistusten käsittelemiseksi. EU:n jäsenenä Suomi ei myöskään ole ainoa maa, joka ponnistelee EU:n politiikkojen sisällyttämiseksi maaseutupolitiikan kansallisiin puitteisiin. Toinen tärkeä kysymys onkin, miten Suomen maaseutupolitiikka menestyy vertailussa muiden OECD-maiden ja EU-maiden kanssa. Mitä muut maat voivat oppia Suomelta ja mitä Suomi voi oppia vaihtoehtoisista toimintatavoista? Tässä luvussa pyritään vastaamaan kaikkiin näihin kysymyksiin. Se rakentuu seuraavasti: kohdassa 2.1 esitetään lyhyesti maaseutupolitiikan historiallinen tausta ja eri vaiheet, ja siihen sisältyy laatikko vuoden 1995 maatutkinnan tärkeimmistä päätelmistä ja suosituksista. Kohdassa 2.2 kuvaillaan nykyistä maaseutupolitiikan institutionaalista kehystä, siihen liittyviä toimielimiä, budjetteja ja politiikkoja. Kohdassa 2.3 vertaillaan Suomen maaseutupolitiikkaa muiden OECD-maiden (ja EU:n alue- ja maaseudun kehittämisrahastojen osalta muiden EU-maiden) maaseutupolitiikkoihin ja pohditaan, mitä muut maat voivat oppia Suomelta ja mitä Suomi voi oppia muilta mailta. Päätelmässä esitetään Suomelle useita suosituksia edellä mainittujen pohdintojen pohjalta. Lopuksi käsitellään tärkeää kysymystä siitä, kuinka hyvin maaseutupolitiikalla onnistutaan vastaamaan 1. luvussa määriteltyihin maaseudun erityisiin haasteisiin. Maaseutupolitiikasta käytävissä keskusteluissa tulee aina esiin tasapuolisuuden ja tehokkuuden tavoitteiden välinen jännite. Tasapuolisuus liittyy sosiaaliseen tavoitteeseen antaa kansalaisille vähintään yhtäläiset mahdollisuudet, tehokkuus taas on osa kilpailukyvyn parantamisen tavoitetta (ks. OECD, 2006a). Jäljempänä 3. ja 4. luvuissa keskitytään näihin näkökohtiin kahden erityisen politiikan alalla, julkisten palvelujen tarjonnan sekä liiketoimintaympäristön, innovaatioiden ja kilpailukyvyn alalla. Kuten 1. luvussa tuo- 94 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

95 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet tiin esiin, nämä kaksi politiikan alaa ovat erityisen merkityksellisiä, kun puhutaan Suomesta. 2.1 Maaseutupolitiikan kehitys Suomessa Kun otetaan huomioon, kuinka uutta maaseutupolitiikka on monissa OECDmaissa ja muissa maissa, maaseutupolitiikan tausta ja kehitys Suomessa ovat itsessään kiinnostavia. Toisin kuin monissa muissa maissa, aiheesta on runsaasti kirjallista aineistoa. Tässä osassa kuvaillaan lyhyesti maaseutupolitiikan taustaa ja tähänastista kehitystä. Kuvassa 2.1 esitetään kaavion muodossa tapahtumien ja instituutioiden etenemisvaiheet. Aluepolitiikasta, kansalaisyhteiskunnasta ja yliopistomaailmasta juurensa juontava Varsinaisen maaseutupolitiikan synty Suomessa ajoittuu 1980-luvun alkupuolelle. Sen juuret juontuvat kuitenkin ja 1970-luvuille, kun sadattuhannet suomalaiset muuttivat suuren muuttoaallon mukana pohjoisesta etelään ja Suomesta Ruotsin teollisuuskaupunkeihin (ks. 1. luvun kohta 1.2). Tietyt tapahtumat kolmessa eri ympäristössä (hallinnossa, kansalaisyhteiskunnassa ja yliopistomaailmassa) vaikuttivat voimakkaasti maaseutupolitiikan syntyyn ja sen nykyiseen rakenteeseen. Hallinnossa maaseutupolitiikka muotoutui aluepolitiikan osana. Ensimmäiset merkit maaseutupolitiikasta ovat tunnistettavissa 1940-luvun lopulta lähtien sovelletun maataloustukipolitiikan aluejaossa sekä 1950-luvulla tapahtuneen maatalouden teollistumisen ja kaupungistumisen seurauksena uudistetussa aluepolitiikan rakenteessa. Voimakas kaupungistuminen sai hallinnon etsimään erityisiä keinoja syrjäisten alueiden tukemiseksi muilla sektoreilla kuin maa- ja metsätaloudessa. Tuolloin luotiin uusia tukitoimenpiteitä harvaan asutuille alueille, kuten sähköistämisavustus maaseutualueille, vähittäismyynnin tuki harvaan asutuilla alueilla, julkisen liikenteen tuki ja oppilaiden vähimmäismäärä peruskouluissa. Suuri palvelu-uudistus peruskoulu- ja terveyskeskusjärjestelmä käynnistettiin syrjäisillä alueilla. Vuonna 1951 valtion talousarvioon sisällytettiin Maaseudun elinkeinokomitean ehdotuksesta pieni määräraha lainojen myöntämiseen pienteollisuudelle maaseutukunnissa. Sodan jälkeen luotu ja 1970-luvulle asti sovellettu aluepolitiikka oli suunnattu erityisesti maaseutualueille. Kansalaisyhteiskunnassa tapahtui merkittävä muutos 1970-luvulla: kylätoiminnalla alettiin puuttua poismuuton seurauksiin. Kylätutkimus 76 -hankkeella käynnistettiin järjestäytynyt kylätoiminta 1970-luvulla. Kyläkokouksissa OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 95

96 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet keskusteltiin yhteisöjen ongelmista ja ratkaisuvaihtoehdoista ja valittiin kylätoimikunnat (vuonna 1977 kylätoimikuntia oli 55). Liike kasvoi nopeasti ja sen muoto ja asema vakiintuivat 1980-luvulla. Vuonna 1987 kylätoimikuntia oli jo yli Jotkut kylätoimikunnat olivat ja 2000-luvulla yhdistyneet kyläyhdistyksiksi, ja vuonna 1997 perustettiin Suomen Kylätoiminta ry. Suomessa on nykyään noin kylää, ja niistä yli 2 800:ssa on rekisteröity kyläyhdistys. Noin kyläyhdistyksellä on oma kylän kehittämissuunnitelma, jota yhdistykset, yritykset, kunta ja muut organisaatiot panevat täytäntöön (Granberg ja Csite 2007 sekä Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä 2007). Myös yliopistomaailmalla oli merkittävä rooli. Kuten Granberg ja Csite (2007) toteavat, kyläliike syntyi tutkijoiden ja kyläläisten yhteistyönä. Tämä auttoi muun muassa paikallisten poliittisten esteiden ylittämisessä. Kirjoittajien mukaan maaseudun kehittäjien ja tutkijoiden verkosto on ollut ratkaisevan tärkeä maaseutupolitiikan läpimurrolle Suomessa. Sosiologian ja maantieteen alan nuorten maaseutututkijoiden vuonna 1972 perustamassa uudessa yhdistyksessä, Maaseudun suunnitteluseurassa, vaihdettiin tietoja ja keskusteltiin maaseudun kehittämisestä aikana, jolloin politiikassa kuului lähinnä maanviljelijöiden ääni. maaseutupolitiikka on kehittynyt retorisesta vaiheesta Isosuon (2000, s. 59) mukaan Suomen maaseutupolitiikan kehitys voidaan jakaa seuraaviin vaiheisiin: Maaseutupolitiikan retorinen vaihe 1970-luvun lopulta vuoden 1988 eurooppalaiseen Elävä maaseutu -kampanjaan. Kansallisen maaseutupolitiikan täytäntöönpanovaihe vuosina maaseudun kehittämisprojektista uuteen aluepolitiikan lainsäädäntöön. Maaseutupolitiikan eurooppalaistumisen vaihe vuodesta 1995 lähtien. Retorisella vaiheella tarkoitetaan ajanjaksoa, jolloin maaseutupolitiikka tunnustettiin itsenäiseksi käsitteeksi ja siitä alettiin keskustella ilman, että sen toteutusvälineitä olisi vielä mietitty. Maaseutupoliittisen kokonaisohjelman tiivistelmässä todetaan seuraavaa: Monin tavoin 1980-luku jäi maaseutupolitiikan etsintävaiheeksi. Tavoitteita tapailtiin, mutta välineitä maaseutupolitiikan toteuttamiseen oli vähän. Maaseutupolitiikka syntyi aluepoliittisen ohjelman sisällä. Vuosina perustettiin Maaseudun suunnitteluryhmä valtioneuvoston kansliaan ja maaseutujaosto aluepoliittisen neuvottelukunnan yhteyteen. Nämä puolestaan ehdottivat Maaseudun kehittämistoimikunnan perustamista maaliskuussa Maaseudun kehittämistoimikunta tuottikin kaksi ensimmäistä virallista maaseudun kehittämissuunnitelmaa (vuosina 1981 ja 1983). Maaseutupolitiikka mainittiin käsitteenä ensimmäisen kerran vuoden 96 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

97 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet Kuva 2.1 Suomen maaseutupolitiikan kehitys 1980-luku Maaseutupolitiikan synty 1988 Euroopan Neuvoston Elävä maaseutu -kampanja 1995 Suomi liittyy Euroopan Unioniin EU-ohjelmat LEADER II Tavoite 5b, 6 YMP EU-ohjelmat LEADER + Tavoite 1, 2 YMP EU-ohjelmat Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelma (ml. LEADER), Alueellinen kilpailukyky ja työllisyys tavoite, YMP 1950-luku Maaseutuelinkeinojen lautakunta Kehitysaluelait ja 1970-luku Aluepolitiikassa paino maaseudulla 1981 Maaseutua koskeva valtioneuvoston periaatepäätös 1981 Maaseudun kehittämistoimikunta 1987 Maaseutua koskeva valtioneuvoston periaatepäätös 1983 Maaseudun kehittämistyöryhmä Maaseudun kehittämisprojekti 1993 Hallituksen 1. maaseutupoliittinen selonteko Maaseutupolitiikan neuvottelukunta maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä 2000 YTR tunnustetaan lainsäädännössä maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä 2001 Maaseutua koskeva valtioneuvoston periaatepäätös maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä Hallituksen 2. maaseutupoliittinen selonteko maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä Määritellään laaja ja suppea maaseutupolitiikka 1. suunnitelma 2. suunnitelma maaseutupoliittinen ohjelma maaseutupoliittinen ohjelma maaseutupoliittinen ohjelma maaseutupoliittinen ohjelma maaseutupoliittinen ohjelma Ensimmäinen maininta maaseutupolitiikasta 2002 Alueiden kehittämislaki erityisohjelma erityisohjelma 1972 Maaseudun suunnittelun seura 1970-luku Kylätoimintaliike Kylätoimikuntia perustettiin Kylätoiminnan institutionalisoituminen 1997 Suomen kylätoimintayhdistys SYTY ry YTR:n maaseutupoliittinen verkosto Kyläyhdistyksiä yhä enemmän Paikalliset toimintaryhmät Juuret Suunnitteluvaihe Täytäntöönpanovaihe Eurooppalaistuminen Lähde: OECD, perustana Isosuo (2000), Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä (2004) sekä Csite ja Grandberg (2007). Huom! Kuvaa 2.1 on päivitetty ja täsmennetty eikä se siksi täysin vastaa englanninkielisessä teoksessa olevaa alkuperäistä kuvaa. OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 97

98 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet 1983 suunnitelmassa. Kolme vuotta myöhemmin ilmestyneessä aluepolitiikkatoimikunnan mietinnössä maaseutupolitiikka nähtiin edelleen osana aluepolitiikkaa (Uusitalo, 1998, s. 59). Vuonna 1987 hallitus teki maaseudun kehittämisen tavoitteista periaatepäätöksen, mutta sen sisältö oli vielä melko vaisu. ohjelmalliseksi politiikaksi. Toisen vaiheen alku liittyy vuoden 1988 eurooppalaiseen kampanjaan Elävä maaseutu. Kampanjan yhteydessä käynnistettiin maaseudun kehittämisprojekti, jota toteutettiin vuosina (Volk, 1999, s. 10). Maaseudun kehittämisprojektia voidaan pitää maaseutupolitiikan läpimurtona, koska tuolloin perustettiin maaseutupolitiikasta vastaava elin (aluekehityksestä vastaavan sisäasiainministeriön sekä maa- ja metsätalouspolitiikasta vastaavan maa- ja metsätalousministeriön yhteistyönä) ja vahvistettiin rahoitus kansallisille kehityshankkeille. 1 Maaseudun kehittämisprojekti johti ensimmäisen maaseutupoliittisen kokonaisohjelman laatimiseen vuonna Vuonna 1992 perustettiin maaseutupolitiikan neuvottelukunta seuraamaan projektin tuloksia vuodesta 1992 toukokuuhun 1995 erilaisten teema- ja työryhmien kanssa. Neuvottelukunta valmisteli vuonna 1993 maaseutupolitiikasta ensimmäisen valtioneuvoston selonteon eduskunnalle, ja se ehdotti vuonna 1994 nykyisen kaltaisen, eri alojen virkamiehistä koostuvan Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän perustamista kolmeksi vuodeksi. Tuolloin OECD teki ensimmäisen arvioinnin Suomen maaseutupolitiikasta. Tämän OECD:n Suomesta tekemän maaseutupolitiikan maatutkinnan (1995) tärkeimmät päätelmät ja suositukset esitetään laatikossa 2.1. Kolmatta vaihetta leimaa Suomen liittyminen EU:iin vuonna Suomen liittyminen EU:iin johti useiden taloudellisten ja institutionaalisten rakenteiden uudistamiseen orastavan maaseutupolitiikan sisällä. EU:n normien, ohjelmien ja rakenteiden noudattaminen on vaikuttanut merkittävästi maaseutupolitiikan nykyiseen muotoon. Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä siirrettiin hallinnossa sisäasiainministeriöstä maa- ja metsätalousministeriöön varojen ohjaamisen helpottamiseksi. EU:n ohjelmat ovat myös mahdollistaneet paikallisten toimintaryhmien maanlaajuisen rakenteen luomisen. Tällä rakenteella on ollut merkittävä rooli olemassa olevan kyläyhdistysten verkoston vahvistamisessa paikallisella tasolla. Tässä kolmannessa vaiheessa on laadittu kolme maaseutupoliittista kokonaisohjelmaa. Toinen maaseutupoliittinen kokonaisohjelma vuosiksi , Toimiva maaseutu, julkaistiin tammikuussa Ohjelman laati Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmästä erillään työskennellyt pieni asiantuntijaryhmä, joka esitti 96 ehdotusta (joista 84 toteutettiin) pääasiallisesti valtioneuvostolle ja asianomaisille ministeriöille mutta myös yliopistoille, tutkimus- 98 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

99 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet Laatikko 2.1 OECD:n ensimmäisen Suomen maaseutupolitiikan maatutkinnan (1995) tärkeimmät päätelmät OECD käynnisti vuonna 1994 Suomen maaseudun kehittämispolitiikan tutkinnan. Tutkintaa leimasi kaksi tärkeää tapahtumaa: Suomea vuosina koetellut lama ja vuonna 1995 toteutunut liittyminen EU:iin. Tämä laatuaan ensimmäinen tutkinta rajattiin siten, että siinä analysoitiin neljää maaseutupolitiikan aihealuetta niiden keskinäisen vuorovaikutuksen ja yleisen merkityksen määrittelemiseksi: alueelliset tilastot ja maaseutuindikaattorit, maaseudun työllisyyden edistäminen, infrastruktuuri ja palvelut sekä institutionaaliset näkökohdat. Seuraavassa esitetään yhteenveto OECD:n suosituksista aihealueittain: 1. Alueelliset tilastot ja maaseutuindikaattorit. Maatutkinnassa korostettiin Suomen ponnisteluja maaseutua koskevien indikaattoreiden kehittämiseksi poliittisten päätösten tueksi. Siinä todettiin, että maaseutukuntien kolmijako muodostaa tärkeän tietopohjan ja että Suomessa on yleisesti katsoen hyvää tai jopa erinomaista aineistoa muihin maihin verrattuna, mutta Suomesta puuttuu määrällistä ja laadullista aineistoa maaseudun infrastruktuurista ja palveluista ja indikaattorit pitäisi kytkeä tiiviimmin tavoitteisiin. Tutkinnassa painotettiin, että kaikkia maaseudun kehittämisteemoja (tuotantoa, henkilöresursseja ja kotitalouksia) koskeva laadullinen aineisto ja riittävän yksityiskohtaiset alueelliset tiedot pitkiltä ajanjaksoilta ovat tärkeitä, jotta päättäjille voidaan antaa tietoa kehityskulusta. Lopuksi siinä kannustettiin laatimaan lisää tilastojulkaisuja, joissa noudatetaan maaseudun kolmijakoa. 2. Työllistymismahdollisuudet maaseudulla. Maatutkinnassa tuotiin esiin, että Suomen hallituksella on selkeästi tavoitteena sekä kehittää maaseutua että parantaa työllistymismahdollisuuksia koko maassa työpaikkojen luomiseen ja monipuolistamiseen sekä koulutuksen tarjoamiseen tähtäävillä toimilla. Siinä korostettiin julkisen sektorin keskeistä asemaa sekä palvelujen että työpaikkojen tarjoajana (noin puolelle kaikista palkansaajista maaseudulla) ja riskejä, joita tästä seuraa, kun maaseudun väes tö vähenee ja sääntelyä puretaan EU:n jäsenyyden myötä. Maatutkinnassa painotettiin, että Suomessa pitäisi kehittää poikkihallinnollinen ja ministeriöiden yhteinen lähestymistapa sekä kohdentaa markkinointia, yksinkertaistaa politiikkoja ja ottaa käyttöön uusia mekanismeja (paikallishallinnon takuut tai kansalliset takuujärjestelmät epäröivien pankkien kannustamiseksi yhteistyöhön pienten yritysten kanssa, ja lopuksi OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 99

100 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet Laatikko 2.1 jatkuu kohdistaa ponnisteluja maaseudun uusien toimintojen kehittämiseen (asuminen, palvelupohjainen kehitys) pelkän haittojen kompensoimisen sijasta. 3. Infrastruktuuri ja palvelut. OECD:n tutkinnassa korostettiin, että infrastruktuurin turvaaminen ja parantaminen ovat maaseutupolitiikan tärkeitä tehtäviä, koska palvelujen tarjonta maaseudulla ei aina noudata markkinatalouden lakeja. Tässä yhteydessä maatutkinnassa suositeltiin, että tehtävät toteutettaisiin mahdollisimman alhaisella hallinnon tasolla läheisyysperiaatteen mukaisesti mutta keskushallinto toteuttaisi tukitoimenpiteitä ristisubvention kautta, jotta vältettäisiin jako, joka vain pahentaisi maantieteellisistä tekijöistä (syrjäinen sijainti) tai luontaisista tekijöistä (ilmasto) johtuvaa eriarvoisuutta. Tutkinnassa varoitettiin, että jäykkä sektoriajattelu haittaa julkisten palvelujen joustavaa tarjoamista, ja siinä kannustettiin lujittamaan alueellista vastuuta vastuullisuuden ja tehokkuuden lisäämiseksi. 4. Institutionaaliset näkökohdat. Maatutkinnassa kiitettiin (tuolloin tuoretta) päätöstä perustaa Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä, jonka uskottiin parantavan koordinaatiota, mutta siinä myös suositeltiin yhteistyöryhmän ja aluepolitiikan välisen suhteen sekä hallinnon eri asteiden välisen vastuunjaon selkiyttämistä. Tutkinnassa tuotiin esiin tarve nimittää maaseutupolitiikkaa varten tunnustettu johtaja ja luoda eri sektorit ja alueet kattava lähestymistapa sopiville tasoille ja erityisesti alueel liselle tasolle. Lopuksi siinä suositeltiin tulevaisuuteen suuntautuvaa näkökantaa, jossa maaseutupolitiikka on osa maan ja sen talouden tulevaisuutta ja jossa politiikkaa yhteensovitetaan EU:n politiikan ja maan muiden politiikkojen kanssa. OECD (1995), OECD Reviews of Rural Policy: Finland, OECD Publications, Pariisi. laitoksille, kunnille ja organisaatioille, muun muassa YTR:lle. Näiden laajojen ehdotussarjojen pohjalta luotiin myöhemmin kolmannessa maaseutupoliittisessa kokonaisohjelmassa ( ) laaja ja suppea maaseutupolitiikka (ks. jäljempänä). Kolmanteen kokonaisohjelmaan, jonka nimenä oli Ihmisten maaseutu, sisältyi 108 ehdotusta (joista 95 toteutettiin). Sen yhteydessä annettiin valtioneuvoston maaseutupoliittinen periaatepäätös, jossa esitettiin 26 kokonaisohjelman kysymyksiä käsittelevää tavoitetta ja kannanottoa, joista 24 toteutettiin. Neljäs maaseutupoliittinen kokonaisohjelma ( ), Elinvoimainen maaseutu yhteinen vastuumme, sisältää 133 ehdotusta. Sen 100 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

101 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet tueksi laadittiin vuosiksi maaseutupoliittinen erityisohjelma, joka koostuu 52:sta valtioneuvoston päätöksestä. Parhaillaan toteutetaan maaseutupoliittista erityisohjelmaa vuosiksi Maaseutupoliittinen erityisohjelma vahvistettiin vuoden 2002 alueiden kehittämislaissa yhdeksi valtioneuvoston neljästä erityisohjelmasta. 2.2 Maaseutupolitiikkaan vaikuttavat toimielimet, politiikat ja budjetit Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä ja maaseutupoliittinen järjestelmä Suomessa on institutionaalinen maaseutupolitiikka, jota ohjaa Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä Maaseutupolitiikka on vakiintunut politiikan ala. Suomessa vallitsevan yleisen käsityksen mukaan uuden politiikan alan kehittyminen kestää 30 vuotta, joten maaseutupolitiikan sanotaan nyt ohittaneen muotoutumisensa puolivälin. Maaseutupolitiikka on institutionalisoitunut viime vuosikymmenien aikana. Tämän prosessin merkkipaaluja ovat olleet Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän tunnustaminen lainsäädännössä vuonna 2000 (valtioneuvoston asetus maaseudun kehittämisestä (609/2000)) ja maaseutupoliittisen kokonaisohjelman aseman vahvistaminen yhtenä neljästä erityisohjelmasta 2 alueiden kehittämislaissa (602/2002). Suomen maaseutupolitiikan verkostoon osallistuu suuri määrä toimijoita (kuva 2.2). Kuten monissa maissa, maaseutualueisiin kohdistuva politiikka ei voi olla yhden ainoan ministeriön tai viraston vastuulla. On kuitenkin tärkeää, että maaseutupolitiikalla on omat vastuuelimensä, jotta politiikka voi olla itsenäisesti olemassa eikä jää sektorikohtaisten ministeriöiden erilaisten prioriteettien jalkoihin. Suomessa nämä näkökohdat on otettu hyvin huomioon maaseutupolitiikan institutionaalisessa kehyksessä, jossa on erotettu toisistaan niin kutsutut laaja ja suppea maaseutupolitiikka. Laajaa maaseutupolitiikkaa ovat sektorihallintojen maaseutuun kohdistuvat toimenpiteet. Suppeaa maaseutupolitiikkaa taas ovat erityisesti maaseudun kehittämiseen tarkoitetut toimenpiteet ja välineet (Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä, 2007a). Näillä kahdella politiikan osa-alueella toimii lukuisia hallinnon sisäisiä ja ulkopuolisia toimijoita. Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmällä on ratkaisevan tärkeä asema näiden kahden osa-alueen toimintojen yhtenäisyyden varmistamisessa. Muiden toimijoiden rooli kuvaillaan samalla, kun käsitellään niiden osallistumista laajaan tai suppeaan maaseutupolitiikkaan. Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä on maaseutupoliittisen järjestelmän ydin. Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän juuret juontuvat vuoteen 1988, jolloin perustettiin maaseutuprojekti. Vuonna 1992 sen nimi muuttui Maaseutupoliitti- OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 101

102 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet Kuva 2.2 Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä ja maaseutupolitiikan verkosto VALTIONEUVOSTO Rahastovastuuministeriöt MAASEUTUPOLIITTINEN MINISTERIRYHMÄ EDUSKUNNAN MAASEUTU- VERKOSTO Kumppanit Saaristoasiain neuvottelukunta Suomen Kylätoiminta ry. (SYTY) MUA-yhdistys (maaseudun tutkimuksen ja kehittämisen yhdistys) ja professoriverkosto MAASEUTUPOLITIIKAN YHTEISTYÖRYHMÄ (YTR) YTR:n jäsenet (29) edustavat yhdeksää ministeriötä ja useita muita organisaatioita, jotka toimivat maaseutuväestön hyvinvoinnin ja maaseudun kehittämisen alalla. Teema- ja työryhmät Harvaan asuttu maaseutu Hyvinvointipalvelut Kansalaisjärjestöt Kulttuuri Luonto- ja maisemapalvelut Luonnontuoteala Maaseutuasuminen Maaseutumatkailu Maaseutuyrittäjyys Ruoka-Suomi Ruotsinkieliset toimijat Sopimuksellisuus Kaupungin ja maaseudun vuorovaikutus Toimintaryhmätyöryhmä Viestintätyöryhmä Maaseutuvaikutusten arviointityöryhmä Useilla ryhmillä on vastineryhmiä ja -toimijoita myös aluetasolla Pääsihteeri Sihteeristö Apulaispääsihteeri ja sihteereitä eri organisaatioista (60) Hankeryhmä Valtakunnallisen maaseudun T&K-hankkeet Maaseutupoliittinen kokonaisohjelma YTR:n toimintaohjelma VN:n erityisohjelma tai VN:n selonteko keskushallinnon maaseututoimet Alueellinen maaseutuosio (AMO) Muut maaseudun ja alueiden kehitystä edistävät ohjelmat EU:n ohjelmat - Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelma sekä TEkeskusten alueelliset ja toimintaryhmien paikalliset maaseudun kehittämissuunnitelmat - Rakennerahasto-ohjelmat Kansalliset aluekehitysohjelmat - Maaseutupoliittinen kokonaisohjelma - Aluekeskusohjelma (AKO) - Saaristo-ohjelma - Osaamiskeskusohjelma (OSKE) KANSAINVÄLINEN YHTEISTYÖ (yhteistyö kansainvälisten järjestöjen (esim. OECD:n) kanssa ja kansainvälisten hankkeiden toteutus Lähde: Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä (2007b). seksi neuvottelukunnaksi, ja vuodesta 1995 lähtien sen nimenä on ollut Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä. Se toimii nykyään maa- ja metsätalousministeriön alaisuudessa, 3 mutta sen perusti alun perin sisäasiainministeriö (joka vastasi aluepolitiikasta vuoden 2007 loppuun asti). 4 Yhteistyöryhmän nimittää valtioneuvosto, ja sen 29 jäsentä (kaudella ) kokoontuvat kuusi tai seitsemän kertaa vuodessa. Siinä ovat edustettuina yhdeksän ministeriötä, muut julkiset organisaatiot sekä yksityiset sidosryhmät kumppanuuspohjalta. Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmään osallistuvat seuraavat ministeriöt (9) ja organisaatiot (18): Ministeriöt: maa- ja metsätalousministeriö, sisäasiainministeriö, valtiovarainministeriö, opetusministeriö, liikenne- ja viestintäministeriö, kauppa- ja teollisuusministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, työministeriö, ympäristöministeriö. Organisaatiot: opetushallitus, sosiaali- ja terveysalan tutkimus- ja kehittämiskeskus STAKES, työvoima- ja elinkeinokeskukset (TE-keskukset), maa- 102 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

103 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet kunnan liitot, Kuntaliitto, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto (MTK), Svenska Lantbruksproducenternas Centralförbund (SLC), Suomen ammattiliittojen Keskusjärjestö (SAK), Toimihenkilökeskusjärjestö (STTK), Suomen Yrittäjät ry, Saaristoasiain neuvottelukunta, maaseutututkijat, ammattikorkeakoulut, Pro Agria (maatalousalan asiantuntijaorganisaatio), Kirkkohallitus, Maaseudun Sivistysliitto, Svenska Studiecentralen (SSC), Metsätalouden kehittämiskeskus Tapio. Yhteistyöryhmän päivittäistä toimintaa johtaa pääsihteeri, joka toimii myös eduskunnan maaseutuverkoston sihteerinä ja Suomen Kylätoiminta ry:n puheenjohtajana. Pääsihteeriä avustavat apulaispääsihteeri ja sihteeristö, jonka 60 jäsentä työskentelevät päätoimisesti erilaisissa julkisissa ja yksityisissä organisaatioissa. He toimivat oman alansa asiantuntijoina, samalla kun he hoitavat päätoimeaan virkamiehinä, tutkijoina tai kansalaisjärjestöjen toimihenkilöinä omissa organisaatioissaan. Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmässä toimii hankeryhmä, joka hoitaa maaseutupolitiikkaan liittyviä valtakunnallisia tutkimus- ja kehittämishankkeita. Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän kolme tärkeintä työtapaa ovat maaseutupoliittinen kokonaisohjelma (sitä käsitellään seuraavassa kohdassa), maaseutuun liittyvät valtakunnalliset tutkimus- ja kehittämishankkeet sekä teemaryhmät. Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä on käyttänyt viime vuosina noin 3 miljoonaa euroa vuodessa noin 70 tutkimus- ja kehittämishankkeeseen, jotka ovat samalla tukeneet teemaryhmien työtä. Osa tutkimuksesta tehdään eri puolilla maata sijaitsevien yliopistojen välille luodun yhdeksän maaseutuprofessuurin verkoston kautta, mutta maaseutututkimukseen osallistuu myös lukuisia muita tutkijoita. Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmässä on jatkuvasti teema- ja työryhmää. Ryhmät toimivat itsenäisesti, toiset ovat aktiivisempia tai pitkäikäisempiä kuin toiset. Muutamat ryhmät, kuten paikallisia toimintaryhmiä, maaseutumatkailua ja ruokaa käsittelevät teemaryhmät, ovat tärkeitä toimijoita omalla alallaan. Suomen eduskunta on kytköksissä edellä kuvailtuun järjestelmään eduskunnan maaseutuverkoston kautta, joka perustettiin Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän aloitteesta keväällä Verkosto kokoontuu kaksi tai kolme kertaa vuodessa keskustelemaan ajankohtaisista maaseutupoliittisista kysymyksistä. Laaja maaseutupolitiikka: erilaisten sektoripolitiikkojen rooli maaseudulla Laajalla maaseutupolitiikalla tarkoitetaan vaikuttamista kaikkiin maaseutua koskeviin toimiin, joita toteutetaan eri hallinnonalojen sisällä ja toimesta osana koko yhteiskunnan kehittämistä. Maaseutupolitiikka ymmärretään Suomessa OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 103

104 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet laajaksi ja kattavaksi toiminnaksi, joka liittyy kaikkiin hallituksen politiikkoihin. Nämä politiikat kattavat muun muassa maatalouden, metsätalouden ja luonnonvarat, koulutuksen, kulttuurin ja osaamisen, liikenteen ja viestinnän, verotuksen ja talousarvion sekä sosiaali-, terveys- ja työllisyysasiat (kuva 2.3). Laajaa maaseutupolitiikkaa tarvitaan, koska keskushallinnossa tehtävillä päätöksillä on merkittäviä vaikutuksia maaseudun elinvoimaisuuteen. Laajan maaseutupolitiikan tärkeimmät välineet ovat maaseutupoliittisen kokonaisohjelman kaksi osaa: Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän toimintaohjelma sekä maaseutupoliittinen erityisohjelma tai valtioneuvoston selonteko eduskunnalle. Maaseutupoliittinen kokonaisohjelma Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän laatima maaseutupoliittinen kokonaisohjelma on yksi alueiden kehittämislaissa (602/2002) vahvistetuista neljästä erityisohjelmasta (muut ovat aluekeskusohjelma, osaamiskeskusohjelma ja saaristo-ohjelma). Nämä ohjelmat ovat määräaikaisia välineitä, jotka valtioneuvosto hyväksyy, kun se suuntaa aluekehittämistä ja luo uusia menetelmiä ja yhteistyömuotoja erityisiä kohdealueita tai aluepoliittisia kysymyksiä varten. Tässä suhteessa maaseutualueet ovat yksi kohdealue muiden joukossa. Maaseutupoliittisen kokonaisohjelman tavoitteena on alueiden kehittämislain mukaan uudistaa ja monipuolistaa elinkeinoja sekä turvata ja kehittää palveluja maaseudulla sovittamalla yhteen maaseutua koskevia eri hallinnonalojen toimenpiteitä. Maaseutupoliittinen kokonaisohjelma on jaettu kahteen osaan: ensimmäinen on Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän toimintaohjelma ja toinen on poliittinen tahdonilmaisu: erityisohjelma tai valtioneuvoston selonteko. Kummassakin maaseutupoliittisen kokonaisohjelman osassa keskitytään laajaan maaseutupolitiikkaan ja maaseutupoliittisen järjestelmän kehittämiseen. Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän toimintaohjelma sisältää ehdotuksia muillekin osapuolille kuin valtionhallinnolle, eikä niistä päättäminen kuulu valtioneuvoston toimivaltaan. Nykyinen (neljäs) maaseutupoliittinen kokonaisohjelma vuosiksi , Elinvoimainen maaseutu yhteinen vastuumme sisältää 133 ehdotusta, jotka liittyvät laajaan maaseutupolitiikkaan ja maaseutupoliittisen järjestelmän kehittämiseen neljän pääteeman mukaisesti: 1) maaseudun toimintarakenteiden vahvistaminen, 2) elinkeinojen ja työn uudistaminen, 3) peruspalvelujen kunnossapito ja rakentaminen sekä 4) osaamisen tason nostaminen. Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä laatii vuonna 2008 viidennen maaseutupoliittisen kokonaisohjelman, joka on sen toimintaohjelma vuosiksi Erillinen maaseutupoliittinen erityisohjelma tai selonteko laaditaan Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän toimintaohjelman pohjalta. Erityisohjelma/ selonteko sisältää ainoastaan päätöksiä, jotka kuuluvat valtioneuvoston toimi- 104 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

105 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet m politiikkoihin. Nämä politiikat kattavat muun muassa maatalouden, metsätalo rat, koulutuksen, kulttuurin Kuva 2.3 Laaja osaamisen, ja suppea maaseutupolitiikka liikenteen ja viestinnän, Suomessa verotuksen ja talo sosiaali-, terveyssiat (kuva 2.3 olitiikkaa tarvitaan, innossa on m suuteen. olitiikan tär ovat oliittisen kokonais osaa: Maaseutup hmän toimint oliittinen oston lle. erityisohje s Lähde: Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä (2007a), A Viable Countryside Ministries Responsibilities and Regional Development, Special Rural Policy Programme , syyskuu OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 105

106 Maaseutupoliittinen kokonaisohjelma on jaettu kahteen osaan: ensimmäinen on maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän toimintaohjelma ja toinen on poliittinen tahdonilmaisu: erityisohjelma tai valtioneuvoston selonteko. 2. Suomen Kummassakin maaseutupolitiikka: maaseutupoliittisen kehitys, vakiintuminen kokonaisohjelman ja jäljellä osassa olevat haasteet keskitytään laajaan maaseutupolitiikkaan ja maaseutupoliittisen järjestelmän kehittämiseen. Kuva 2.4 Maaseutupoliittinen kokonaisohjelma Maaseutupoliittinen kokonaisohjelma on jaettu kahteen osaan: Näistä päättää maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä: Maaseutupoliittinen kokonaisohjelma / Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän toimintaohjelma (valmisteilla) Näistä päättää valtioneuvosto: Valtioneuvoston erityisohjelma Valtioneuvoston maaseutupoliittinen selonteko eduskunnalle 2009 (valmisteilla) 1993 Valtioneuvoston maaseutupoliittinen periaatepäätös Lähde: Maaseutupolitiikan Kuva yhteistyöryhmä 2.4 Maaseutupoliittinen (2007b). kokonaisohjelma Lähde: Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä (2007b). Maaseutupolitiikan valtaan. Poliittisissa yhteistyöryhmän dokumenteissa toimintaohjelma hahmotellaan sisältää hallituksen ehdotuksia muillekin politiikkaa osapuolille maaseudun kehittämiseksi eikä niistä päättäminen lähitulevaisuudessa. kuulu valtioneuvoston Valtioneuvosto toimivaltaan. julkaisi Nykyinen Maaseu-(neljäs) maaseutupoliittinen tupolitiikan kokonaisohjelma yhteistyöryhmän vuosiksi vuosiksi , Elinvoimainen laaditun toimintaohjelman maaseutu yhteinen kuin valtionhallinnolle, vastuumme sisältää 133 ehdotusta, jotka liittyvät laajaan maaseutupolitiikkaan ja maaseutupoliittisen yhteydessä myös maaseutupoliittisen erityisohjelman vuosiksi 2005 ja 2006, joka oli ensimmäinen laatuaan. YTR valmisteli ja maa- ja metsätalousministeriö esitteli sen valtioneuvostolle. Vuoden 2006 aikana Maaseutupolitiikan yh- 85 teistyöryhmä valmisteli toisen maaseutupoliittisen erityisohjelman, joka koskee vuosia Tällä kerralla esittelystä vastasi sisäasiainministeriö, joka vastasi myös kolmesta muusta erityisohjelmasta. Tämä asiakirja on merkittävä saavutus maaseutupolitiikan kannalta, koska se sisältää valtioneuvoston päätöksiä, jotka ovat eri ministeriöiden ja yksiköiden vastuulla. Maaseutupoliittinen erityisohjelma vuosiksi hyväksyttiin helmikuussa 2007, ja sen sisältämät 66 päätöstä vastaavat neljää toimintalinjaa: 1) elinkeinojen ja työn uudistaminen, 2) osaamisen tason nostaminen, 3) peruspalvelujen ja asumismahdollisuuksien parantaminen ja 4) maaseudun toimintarakenteiden vah- 106 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

107 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet vistaminen. Kullekin toimenpiteelle on määritelty vastuutaho, ja Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä laatii erityisohjelman toteuttamisesta muistion kaksi kertaa vuodessa. Vuosiksi laaditun maaseutupoliittisen erityisohjelman uutena piirteenä on alueellinen osio, jolla on tarkoitus vahvistaa maaseutualueiden asemaa aluekehitystyössä. Tämä osio lisättiin siksi, että aluekeskusohjelmassa oli tarjottu työkalu kaupunkialueiden kehittämiseen (ja käsitelty vain vähän jos lainkaan maaseudun kehittämistä tai kaupunkien ja maaseudun vuorovaikutusta), mutta maaseutupoliittisesta erityisohjelmasta oli puuttunut samankaltainen alueellinen osio. Maaseutupoliittisen erityisohjelman alueellisen osion määräraha vuodeksi 2007 on miljoona euroa ja vuodeksi 2008 on varattu 1,25 miljoonan euron siemenraha. Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä valmistelee parhaillaan maaseutupoliittista kokonaisohjelmaa vuosiksi , ja vuonna 2009 annetaan lisäksi YTR:n valmistelun pohjalta valtioneuvoston maaseutupoliittinen selonteko eduskunnalle. Suppea maaseutupolitiikka: erityisohjelmia maaseudun kehittämiseksi Suomi on käyttänyt EU:n varoja hyväksi maaseudun kehittämisessä Suppea maaseutupolitiikka sisältää erityisesti maaseudun kehittämiseen tarkoitetut toimenpiteet ja välineet. Suomen lähestymistavassa suppeaa maaseutupolitiikkaa varten järjestetään lainsäädäntöä, taloudellisia voimavaroja, erityisosaamista ja virkahenkilöstöä, ja se edellyttää omaa organisoitumista, ohjelmia, lakeja ja asetuksia, valtion ja aluehallinnon budjetin momentteja sekä tutkimusta (maaseutupoliittinen kokonaisohjelma ). Kuten kuvassa 2.3 esitetään, suppea maaseutupolitiikka kattaa kylätoiminnan, paikallisten toimintaryhmien työn, EU:n ohjelmavälineet ja maakuntien strategiset ohjelmat. Vuosiksi laaditussa maaseutupoliittisessa erityisohjelmassa todetaan kuitenkin, että suppean maaseutupolitiikan keskeisin väline on EU-osarahoitteinen Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelma. Laajan ja suppean maaseutupolitiikan käsitteet otettiin käyttöön silloin, kun Suomen maaseutupolitiikka yhteensovitettiin EU:n politiikkoihin, ja niillä oli tarkoitus tuoda selkeästi esiin, että Suomen maaseutupolitiikka on EU:n ohjelmia laajempi. Suomen mukaan se antaa suunnan ja sisällön kyseiselle rahoitukselle. Yksinkertaistaen voisi sanoa, että EU:n ohjelmat tarjoavat rahoituksen, mutta suppea maaseutupolitiikka luo sisällön (Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä, 2007). EU:n ohjelmista tuli ratkaisevan tärkeitä suppealle maaseutupolitiikalle EU:n (rakennerahastojen) kahdella ensimmäisellä ohjelmakaudella. EU:n ensimmäi- OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 107

108 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet nen ohjelmakausi ( ) osoittautui erittäin onnistuneeksi Suomelle, vaikka alussa ilmenikin joitakin ongelmia ja viiveitä. Maaseudulle kohdistettujen ohjelmien hajanaisuus (seitsemän erillistä ohjelmaa, joista vastasivat tuolloin eri ministeriöt) sekä hallinnon ja alueellisten toimijoiden alkuvaikeudet hankaloittivat ohjelmien täytäntöönpanoa. 5 Ohjelmakaudella tärkeimmät ohjelmat olivat Tavoite 1 (kehityksessä jälkeen jääneiden alueiden kehittämisen ja rakenteellisen sopeuttamisen edistäminen) ja Tavoite 2 (rakenteellisissa vaikeuksissa olevien alueiden taloudellinen ja sosiaalinen uudistaminen), alueellinen maaseudun kehittämisohjelma ALMA, yhteisöaloite Leader+ ja horisontaalinen maaseudun kehittämisohjelma EU:n kahden ensimmäisen ohjelmakauden aikana Suomi viisaasti muokkasi, täydensi ja yhdisti EU:n ohjelmia kansalliseen rahoitukseen niiden tehokkuuden ja kattavuuden parantamiseksi. Leader-menetelmän valtavirtaistamista, toisin sanoen sen täydentämistä kansallisilla varoilla ja yhdistämistä rakennerahastoihin kaikkien maaseutualueiden kattamiseksi, on jäljitelty erilaisissa tutkimuksissa ja jopa itse EU:ssa. Sen jälkeen kun Leader II -ohjelma käynnistettiin vuonna 1995, Suomessa kehitettiin vastaava Paikallisen omaehtoisuuden maaseutuohjelma (POMO). Tällä perusrakenteella Suomen oli melko helppoa kehittää vahva paikallisten toimintaryhmien verkosto hallinnoimaan ohjelmaa, ja niin Suomi saattoi saada ja käyttää varoja nopeammin kuin monet muut maat, jotka eivät olleet yhtä hyvin valmistautuneet tällaiseen ohjelmaan (OECD, 2005a). Hyvien tulosten perusteella malli laajennettiin kattamaan koko maa ohjelmakaudella Tuon ohjelmakauden aikana Suomessa oli 58 paikallista toimintaryhmää, jotka kattoivat koko maaseudun ja joiden rahoitus oli peräisin joko Leader+-ohjelmasta (25), alueellisesta maaseudun kehittämisohjelmasta ALMA (19), Tavoite 1 -ohjelmista (6) tai Paikallisen omaehtoisuuden maaseutuohjelmasta POMO+ (7). EU:n ohjelmakaudella Suomessa pannaan täytäntöön seuraavia ohjelmia: Maaseudun kehittämisstrategia, Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelma ja Ahvenanmaan maaseudun kehittämisohjelma Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) yhteydessä. Suomessa on vain yksi valtakunnallinen maaseudun kehittämisstrategia ja kaksi maaseudun kehittämisohjelmaa Manner-Suomea ja Ahvenanmaata varten tällä ohjelmakaudella. Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelman kokonaisbudjetti on noin miljoonaa euroa. Maaseudun kehittämisen kokonaisrahoituksesta noin miljoonaa euroa on julkista rahoitusta ja noin 782 miljoonaa euroa on tarkoitus saada yksityisistä lähteistä. Suomelle maaseuturahastosta ja niin kutsutun modulaation (suorista tuista leikatut varat) kautta 108 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

109 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet myönnettävän rahoituksen kokonaismääräksi arvioidaan noin miljoonaa euroa. Maaseudun kehittämisstrategian ja -ohjelman neljä toimintalinjaa ovat seuraavat: 1) maa- ja metsätalouden kilpailukyvyn parantaminen, 2) ympäristön ja maaseudun tilan parantaminen, 3) maaseutualueiden elämänlaadun parantaminen ja maaseudun elinkeinoelämän monipuolistaminen ja 4) Leader-toimintatapa. Ensimmäisen toimintalinjan keskeisiä toimia ovat muun muassa nuorten viljelijöiden tuet, maa- ja metsätaloustuottajien koulutus, maatalouden investoinnit sekä elintarvike-, puu- ja bioenergia-alan kehittäminen. Toiseen toimintalinjaan kuuluvat muun muassa epäsuotuisien alueiden tuet, NATURA alueille maksettavat tuet, maatalouden ympäristötuet sekä eläinten hyvinvoinnin edistäminen. Kolmanteen toimintalinjaan kuuluvat muun muassa maaseutuelinkeinojen monipuolistaminen ja kehittäminen maatiloilla ja muissa maaseudun mikroyrityksissä, maaseutumatkailun kehittäminen ja maaseudun palveluiden ja kylien kehittäminen. Neljänteen toimintalinjaan kuuluu paikallisten toimintaryhmien toiminta edellä mainittujen linjojen mukaisesti sekä ryhmien alueiden ja valtioiden välinen yhteistyö. Suomen elinkeinokalatalouden toimintaohjelma Euroopan kalatalousrahaston (EKTR) yhteydessä. Tällä ohjelmalla pyritään parantamaan kalatalouden kannattavuutta ja kilpailukykyä. Strategian ja ohjelman laatii maa- ja metsätalousministeriö. Ohjelma saa julkista rahoitusta yhteensä noin 85 miljoonaa euroa Manner-Suomessa ohjelmakaudella Elinkeinokalatalouden ohjelmassa on neljä painopistealuetta, joista yksi liittyy kalatalouden paikallisiin toimintaryhmiin. Rakennerahastostrategia, rakennerahasto-ohjelmat Euroopan aluekehitysrahaston (EAKR) ja Euroopan sosiaalirahaston (ESR) yhteydessä. Rakennerahasto-ohjelmiin kuuluvat alueellinen kilpailukyky ja työllisyys -tavoite ja Euroopan alueellinen yhteistyö -tavoite. EAKR:stä osarahoitettavat toimintaohjelmat on laadittu suuralueiden tasolla (NUTS II). Nämä ovat Etelä-Suomen, Länsi-Suomen, Itä-Suomen ja Pohjois-Suomen kilpailukyky ja työllisyys -tavoitteen toimenpideohjelmat. Valtakunnallinen ESR-toimenpideohjelma kattaa koko Manner-Suomen (NUTS I) ja sisältää valtakunnallisen osion ja alueelliset osiot. Lisäksi Ahvenanmaalla on oma Suomen rakennerahastostrategiaan kuuluva rakennerahastostrategia ja sen toteuttamiseen liittyvät omat ESR- EAKR-ohjelmat. Rakennerahasto-ohjelmilla (EAKR ja ESR) pyritään Suomessa luomaan uutta työpaikkaa ja uutta yritystä sekä parantamaan henkilön työtilannetta ja osaamistasoa. EU:n rahoitus ohjelmakaudella (1 716 miljoonaa euroa) on 24 % pienempi kuin ohjelmakaudella Sen lisäksi ohjelmat saavat kansallisella tasolla julkista rahoitusta miljoonaa euroa ja yksityisistä lähteistä noin OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 109

110 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet miljoonaa euroa siten, että niiden rahoitus on kokonaisuudessaan miljoonaa euroa ohjelmakauden aikana. EU:n rahoituksesta alueellinen kilpailukyky ja työllisyys -tavoitteen osuus on miljoonaa euroa, josta 360 miljoonaa on Itä-Suomen siirtymäkauden rahoitusta. Lisäksi Itä- ja Pohjois- Suomi saavat harvaan asutukseen perustuvaa erityisrahoitusta 35 euroa asukasta kohti vuodessa, yhteensä 359 miljoonaa euroa koko ohjelmakaudella. Itä-Suomen osuus tästä on 186 miljoonaa euroa ja Pohjois-Suomen osuus 173 miljoonaa euroa. Euroopan alueellinen yhteistyö -tavoitteen rahoitus on 120 miljoonaa euroa. Maakuntien, seutukuntien ja paikallisen tason toimijoilla on ensisijaisen tärkeä asema edellä mainittujen ohjelmien täytäntöönpanossa. Maakuntien tasolla on useita erilaisia toimijoita, jotka yhdistävät kuntia tai edustavat valtiota. Näistä kahdella on erityistä merkitystä alue- ja maaseutupolitiikassa: maakunnan liitoilla ja työvoima- ja elinkeinokeskuksilla (TE-keskukset). Näillä elimillä on omat menettelytavat ja resurssit, ja niillä on merkittävä rooli aluepolitiikkaan liittyvien EU-ohjelmien, kuten EAKR- ja ESR-ohjelmien, täytäntöönpanossa. Lisäksi TE-keskukset jakavat Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelmasta peräisin olevat EU:n ja kansalliset varat seutukuntien tai paikkakuntien tasolla, jolla suurin osa maaseutupolitiikan päivittäisestä työstä toteutetaan. Erityisesti on syytä korostaa paikallisten toimintaryhmien työtä seutukuntien tasolla ja kyläyhdistysten ja kuntien työtä paikallisella tasolla. Näitä toimijoita käsitellään tarkemmin laatikossa Miten Suomen maaseutupolitiikka suoriutuu vertailussa muiden OECD-maiden kanssa Suomen maaseudulla koetut rakennemuutokset eivät ole ainutlaatuisia. Globalisaatio, maataloustyöllisyyden voimakas vähentyminen ja merkittävien kapean erikoisalan markkinoiden ilmaantuminen ovat saaneet kaikki ymmärtämään, ettei maaseutupolitiikassa voida keskittyä pelkkään maatalouteen. OECD-maissa maaseutualueet nähdäänkin yhä useammin heterogeenisena alueiden ryhmänä, jonka monipuolisiin tarpeisiin ja mahdollisuuksiin ei voida enää vastata kattavalla yleispolitiikalla. Monissa OECD-maissa on luotu innovatiivisia hallintorakenteita koordinoinnin lujittamiseksi eri alojen välillä, hallinnon eri tasojen välillä sekä julkisten ja yksityisten toimijoiden välillä. OECD:ssä tätä muutosta kutsutaan nimellä New Rural Paradigm (uusi maaseutuparadigma). Sen kaksi tärkeintä piirrettä ovat keskittyminen 1) paikkoihin sektorien sijasta ja 2) investointeihin tukien sijasta (taulukko 2.1). Vaikka Suomi ei suinkaan ole saanut valmiiksi uutta maaseudun kehittämisen mallia, se on yksi niistä harvoista maista, jotka ovat tehneet työtä asian 110 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

111 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet Laatikko 2.2 Maaseutupolitiikkaan osallistuvat alueelliset ja paikalliset toimijat Maaseutupolitiikan alueelliset toimijat Maakuntien liitot johtavat aluekehitystyötä. Maakuntien liitot ovat lakisääteisiä kuntayhtymiä, jotka saavat rahoituksensa jäsenkunniltaan. Näitä liittoja on 20 (ne vastaavat 20:tä OECD:n TL3-aluetta ja EU:n NUTS 3 -aluetta, ks. 1. luku). Ne vastaavat maakunnan yleisestä kehittämisestä yhteistyössä valtion viranomaisten kanssa. Niiden vastuulla on muun muassa maakunnan kehittämisstrategian laatiminen ja hyväksyminen, ja ne suunnittelevat EU:n rakennerahastojen toteuttamisohjelmat. Työvoima- ja elinkeinokeskuksissa on koottu yhteen kolme valtionhallinnon alaa, ja ne hoitavat EU:n varoja maakuntien tasolla. TE-keskukset (15 keskusta) perustettiin vuonna 1997 yhdistämällä valtionhallinnon aloja (työllisyysasiat, yritysneuvonta, maatalous ja kalastus) maakuntien tasolla, ja niissä on näin ollen kolme osastoa: yritys-, maaseutu- ja työvoimaosastot, joilla on kolme tehtävää: 1) yritysten tukeminen ja neuvonta, yritysten teknologisen kehityksen edistäminen ja auttaminen vientiin ja kansainvälistymiseen liittyvissä asioissa, 2) maatalouden ja kalatalouden sekä maaseudun elinvoimaisuuden edistäminen, 3) alueellisen työvoimapolitiikan toteuttaminen ja organisoiminen. Niissä toimivat teknologian kehittämisosastot välittävät Tekesin (teknologian ja innovaatioiden kehittämiskeskus) palveluja. TE-keskukset hoitavat EU-varojen hallinnoinnin maakunnissa. Muita tärkeitä maakuntatason toimijoita ovat 13 alueellista ympäristökeskusta, 6 lääninhallitusta, 13 metsäkeskusta ja 3 tiehallinnon (Finnra) alueellista yksikköä. Maaseutupolitiikkaan osallistuvat seutukunnalliset ja paikalliset toimijat Paikalliset toimintaryhmät luotiin, kun Suomi liittyi EU:iin ja Leader II -ohjelma ja sille rinnakkainen Paikallisen omaehtoisuuden maaseutuohjelma (POMO) käynnistettiin (useimmat ryhmät luotiin vuosina 1996 ja 1997 ja loput vuoteen 2003 mennessä). Paikallisten toimintaryhmien hallituksissa ovat edustettuina asukkaat, kunnat, paikalliset organisaatiot ja yritykset. Ryhmien henkilöstö vastaa pääasiallisesti Leader-hankkeiden hyväksynnästä ja rahoituksen hallinnasta paikallisella tasolla. OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 111

112 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet Laatikko 2.2 jatkuu Paikallisia toimintaryhmiä on tällä hetkellä 55 (ohjelmakaudella niitä oli 58, mutta muutamat niistä ovat yhdistyneet), ja ne kattavat koko Suomen maaseudun siten, että kunkin ryhmän pinta-ala on neliökilometriä ja asukasmäärä ihmistä. Kyläyhdistykset. Suomessa on nykyään noin kylää, joista noin 2 800:ssa on rekisteröity kyläyhdistys. Kuten edellä kohdassa 2.1 todettiin, kylätoiminnalla on Suomessa vahvat perinteet. Yli kyläyhdistyksellä on oma kylän kehittämissuunnitelma, jota yhdistykset, yritykset, kunta ja muut organisaatiot panevat täytäntöön. Suomen Kylätoiminta ry on asukasyhdistysten, kylien, paikallisten toimintaryhmien ja valtakunnallisten keskusorganisaatioiden kattojärjestö. Vuoden 2007 lopulla siihen kuului 129 jäsenorganisaatiota. Suomen Kylätoiminta ry edistää valtakunnallisesti kylätoimintaa ja muuta paikallislähtöistä maaseudun kehittämistä. Yhdistys tarjosi paikallisten toimintaryhmien verkostoyksikön palvelut vuoden 2007 syksyyn asti, se kokosi ja jakoi tietoa paikallisten toimintaryhmien työstä ja kehityshankkeista. Kunnat vastaavat julkisten palvelujen tarjonnasta paikallisella tasolla. Suomen 416 kuntaa (vuonna 2007) ovat hyvin autonomisia. Niillä on maaseutumaisuuden asteensa mukaan (kunnat luokitellaan kaupunkikuntiin, kaupunkien läheisen maaseudun kuntiin, ydinmaaseudun kuntiin ja harvaan asutun maaseudun kuntiin, ks. luku 1) keskeinen rooli maaseutupolitiikassa, etenkin julkisten palvelujen kuten koulutuksen, sosiaali- ja terveyspalvelujen, infrastruktuurin ja liikenteen tarjonnassa, joka on niiden ensisijainen tehtävä. Lähde: OECD, perustana maa- ja metsätalousministeriön tarjoamat tiedot sekä haastattelut. eteen jo kahden vuosikymmenen ajan. Kuten muissa maissa, kehitystä johtavat poliittiset yrittäjät (policy entrepreneurs) 6, jotka saattavat kohdata voimakasta vastarintaa erilaisilta muutosta vastustavilta toimijoilta. Suomen tapaus on siis kiinnostava paitsi itse politiikan näkökulmasta myös sen kannalta, mitä muut maat, joissa muutos on vasta alkamassa, voivat oppia Suomelta politiikan uudistuksesta. Samalla Suomi voi ottaa oppia erilaisista tavoista, joilla samat tavoitteet on saavutettu muissa maissa. Tässä osassa käsitellään erilaisia näkökohtia: 112 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

113 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet Taulukko 2.1 Uusi maaseutuparadigma Vanha lähestymistapa Uusi lähestymistapa Tavoitteet Tärkein kohdesektori Tasaaminen, maatilojen tulot, maatilojen kilpailukyky Maatalous Tärkeimmät välineet Tuet Investoinnit Tärkeimmät toimijat Valtionhallinto, viljelijät Maaseutualueiden kilpailukyky, paikallisten vahvuuksien arvon nostaminen, käyttämättömien resurssien hyödyntäminen Maaseutuelinkeinojen eri sektorit (esim. maaseutumatkailu, tehdastuotanto, tieto- ja viestintätekniikka) Kaikki hallinnon tasot (ylikansallinen, kansallinen, alueellinen ja paikallinen), erilaiset paikalliset sidosryhmät (julkiset, yksityiset, kansalaisjärjestöt) Lähde: OECD (2006a), The New Rural Paradigm: Policies and Governance, OECD Publishing, Pariisi, Ranska. ensiksi maaseutupolitiikan laajuutta ja asemaa, toiseksi hallintamekanismeja, joiden kautta maaseutupolitiikka on vuorovaikutuksessa muiden politiikkojen kanssa laajassa maaseutupolitiikassa, ja kolmanneksi tapaa, jolla Suomi toteuttaa maaseudun kehittämiseen tähtääviä erityisiä politiikkoja suppeassa maaseutupolitiikassa. Maaseutupolitiikan laajuus ja paikka Päättäjien on kiinnitettävä huomiota kahteen keskeiseen kysymykseen maaseutupolitiikan uusien lähestymistapojen täytäntöönpanossa: 1) Mihin nämä strategiat kohdistuvat? 2) Mikä on niiden asema yleisessä politiikassa? Näihin kysymyksiin ei yleensä anneta vastausta määräämällä, vaan se pikemminkin muotoutuu vähitellen, kun strategiat vakiinnuttavat asemaansa hallinnon sisällä ja sen ulkopuolella. Laatikossa 2.3 esitetään tiivistetysti OECD:n kokemuksia vastauksista näihin kysymyksiin. Suomi vaikuttaa löytäneen melko hyvän vastauksen ensimmäiseen kysymykseen, ja toiseen kysymykseen se todennäköisesti vielä etsii sopivaa vaihtoehtoa. Suomen lähestymistapa maaseutupolitiikan laajuuteen tuo mieleen kompromissin ääripäinä olevien suuren suunnitelman ja kapean erikoisalan politiikan välillä. Laajan ja suppean maaseutupolitiikan välinen jako tekee tästä politiikasta Suomessa selkeämmän kuin monissa muissa maissa. Nämä kaksi toisiaan täydentävää osaa on suunniteltu niin, että tasapuolisuuden ja julkisten palvelujen saatavuuden tavoitteet sekä sektoripolitiikkojen oikea kohdentaminen saavutetaan laajalla lähestymistavalla ja kilpailukyvyn parantamisen tavoite ja erityyppisten maaseutualueiden erityistarpeiden täyttäminen saavu- OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 113

114 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet Laatikko 2.3 Mikä on maaseutupolitiikan laajuus ja asema? OECD:n kokemuksia Mikä on maaseutupolitiikan oikea laajuus? Maaseutupolitiikan laajuudessa päädytään usein jompaankumpaan kahdesta äärivaihtoehdosta. OECD:n tuoreessa horisontaalisessa tutkimuksessa The New Rural Paradigm: Policies and Governance (2006) todetaan, että maiden ratkaisut tässä asiassa jakaantuvat kahteen ääripäähän: Yhdessä ääripäässä on suuri suunnitelma (grand plan), jossa yritetään yhdistää kaikki maaseutuun liittyvät politiikat yhteen kattavaan strategiaan. Tästä on esimerkkinä Meksikon yhteinen erityisohjelma maaseudun kehittämiseksi eli maaseutubudjetti. Joistakin hyödyllisistä opetuksista (joista kerrotaan enemmän jäljempänä) huolimatta, sillä ei kuitenkaan onnistuttu (ainakaan edellisen hallituksen aikana) luomaan toivottuja yhteisvaikutuksia sektoripolitiikkojen välille (OECD, 2007d). Suuren suunnitelman ongelmana on, että kun sillä yritetään käsitellä politiikan laajoja puitteita kokonaisuudessaan sekä politiikan luonnetta (alueellinen/yleinen) että alueen luonnetta (maaseutu/kaupunki), epäonnistumisen riski on suuri ja tulokset ovat usein vähäisiä. Lisäksi siihen liittyy merkittäviä johtajuus- ja koordinaatio-ongelmia, kun liian monta hallintoelintä yritetään sovittaa yhtenäiseen kehykseen. Toisessa ääripäässä on kapean erikoisalan politiikka (niche policy), jossa politiikkoja laaditaan vain joillekin maaseutualueille ja niiden budjetit ovat yleensä hyvin rajallisia. Malliesimerkki tästä lähestymistavasta on EU:n Leader-ohjelma. Tämän lähestymistavan ongelmana on, että kapean erikoisalan politiikat ovat usein täysin irrallaan muista aluepolitiikoista (kuten maaseudun kehittämispolitiikoista) ja sektoripolitiikoista, ja heikon rahoituksen takia niillä on yleensä vaatimattomat taloudelliset ja sosiaaliset vaikutukset. Kumpikaan näistä ääripäistä ei vaikuta parhaalta ratkaisulta. OECD:n Oaxacassa (Meksikossa) vuonna 2005 pitämän maaseudun kehittämisen kansainvälisen konferenssin päätelmissä kehotettiin etsimään kompromissia näiden kahden ääripään välillä siten, että maaseutupolitiikka olisi osa kattavaa aluepolitiikkaa, jonka puitteissa koordinoitaisiin kaupunkien ja maaseudun kehittämispolitiikkoja aluepohjaisen lähestymistavan mukaisesti, samalla kun siinä otettaisiin asianmukaisesti huomioon kaupunkien ja maaseudun väliset tärkeät kytkökset (julkisten palvelujen tarjoaminen, 114 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

115 umpikaan näistä ääripäistä ei vaikuta parhaalta ratkaisulta. OECD:n Oaxacassa (Meksikossa) vuonna 2005 n maaseudun kehittämisen kansainvälisen konferenssin päätelmissä kehotettiin etsimään kompromissia näiden 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet ääripään välillä siten, että maaseutupolitiikka olisi osa kattavaa aluepolitiikkaa, jonka puitteissa koordinoitaisiin kien ja maaseudun kehittämispolitiikkoja aluepohjaisen lähestymistavan mukaisesti, samalla kun siinä iin asianmukaisesti huomioon kaupunkien ja maaseudun väliset tärkeät kytkökset (julkisten palvelujen inen, työssäkäynti toisella paikkakunnalla, tavaroiden ja palveluiden liikkuminen, infrastruktuuri, markkinoille toimitusketjut jne.). Laatikko Yleispolitiikkaa 2.3 jatkuu täydennettäisiin mekanismeilla, joilla voidaan arvioida sektoripolitiikkojen ksia maaseudullatyössäkäynti ja muualla. toisella paikkakunnalla, tavaroiden ja palveluiden liikkuminen, infrastruktuuri, markkinoille pääsy, toimitusketjut jne.). Yleispolitiikkaa täydennettäisiin mekanismeilla, joilla voidaan arvioida sektoripolitiik- Maaseutupolitiikan analyysimatriisi kojen vaikutuksia maaseudulla ja muualla. Maaseutupolitiikan analyysimatriisi Alue Politiikka Alueellinen Yleinen Maaseutu Kapea erikoisalan politiikka Suurisuunnitelma Muukuin maaseutu Aluepolitiikka Lähde: OECD (2006a), The New Rural Paradigm: Policies and Governance, OECD OECD (2006a), The New Rural m: Policies and Publishing, Pariisi, Ranska. Governance, OECD ing, Pariisi, Ranska. Mikä on maaseutupolitiikan oikea asema? ikä on maaseutupolitiikan Kysymystä oikea maaseutupolitiikan asema? asemasta voidaan tarkastella kahdesta näkökulmasta: yksi liittyy paikkaan, jossa maaseutupolitiikkaa käsitellään hallinnossa, sen hallinnossa, tärkeyteen, sen budjettiin tärkeyteen, ja työkaluihin budjettiin ja kyseisessä työkaluihin paikassa. kyseisessä Suomen paikassa. Suomen ysymystä maaseutupolitiikan asemasta voidaan tarkastella kahdesta näkökulmasta: yksi liittyy paikkaan, jossa utupolitiikkaa käsitellään sen analyysissa tulee tapauksen kuitenkin analyysissa esiin, ettätulee kysymystä kuitenkin on esiin, tarkasteltava että kysymystä myös toisesta on tarkasteltava näkökulmasta, joka on se ja oikeutus, jonkamyös maaseutupolitiikka toisesta näkökulmasta, on ansainnut joka on maaseutupolitiikan asema ja oikeutus, eri toimijoiden jonka maaseutupolitiikka on ansainnut maaseutupolitiikan eri toimijoiden keskuudessa, keskuudessa, poliitikot, iehet, yliopistomaailma sekä maaseutuväestö ja järjestäytynyt kansalaisyhteiskunta mukaan luettuina. mat näkökulmat tukevat toisiaan, mutta maaseutupolitiikalla voi olla vahva hallinto vaikka sen hallinta ja s olisivat heikot, poliitikot, tai päinvastoin virkamiehet, (kuten Suomessa) yliopistomaailma maaseutupolitiikka sekä maaseutuväestö voi olla vahvaa ja järjestäytynyt melkokansalaisyhteiskunta vähäinen. mukaan luettuina. Molemmat näkökulmat tuke- hallintaa vaikka sen s hallinnossa olisi vat toisiaan, mutta maaseutupolitiikalla voi olla vahva hallinto vaikka sen sema, jonka maaseutupolitiikka hallinta ja oikeutus on olisivat ansainnut heikot, tai (hallinnan päinvastoin näkökulmasta), (kuten Suomessa) vaihtelee maaseutupolitiikka maittain; siihen vaikuttaa historia, johtamistapa hallinnossa ja sen ulkopuolella, poliittiset muutokset jne. Se voidaan rakentaa ä alaspäin siten, että keskushallinnon voi vahva olla vahvaa johtajuus hallintaa vaikuttaa vaikka monimutkaiseen sen merkitys toimijoiden hallinnossa järjestelmään ja ne ä kehittävät maaseutua olisi melko paikkakohtaisesti vähäinen. tällaista tapaa voitaisiin kutsua metahallinnaksi ( metagovernance ) p, 2000, OECD 2006a), tai se voidaan rakentaa alhaalta ylöspäin siten, että järjestäytyneet maaseututoimijat Asema, jonka maaseutupolitiikka on ansainnut (hallinnan näkökulmasta), vaihtelee maittain; siihen voivat vaikuttaa historia, johtamistapa hallinnossa ja sen ulkopuolella, poliittiset 91 muutokset jne. Se voidaan rakentaa ylhäältä alaspäin siten, että keskushallinnon vahva johtajuus vaikuttaa monimutkaiseen toimijoiden järjestelmään ja ne yhdessä kehittävät maaseutua paikkakohtaisesti tällaista tapaa voitaisiin kutsua metahallinnaksi OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 115

116 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet Laatikko 2.3 jatkuu ( metagovernance ) (Jessop, 2000, OECD 2006a), tai se voidaan rakentaa alhaalta ylöspäin siten, että järjestäytyneet maaseututoimijat kasvattavat vähitellen poliittista merkitystään. Maaseutupolitiikalle hallinnossa kuuluvasta paikasta keskustellaan monissa maissa. Maaseutupolitiikan paikka ei yleensä ole paras mahdollinen, vaan se määräytyy aiempien hallinnollisten perinteiden ja (esimerkiksi Euroopan maissa) ulkoisesti määriteltyjen rahoitussääntöjen perusteella. Monissa maissa maatalousministeriöön on perustettu maaseudun kehittämisestä vastaava osasto sen johdosta, että kyseinen ministeriö on perinteisesti ollut vuorovaikutuksessa maaseutualueiden kanssa. Näin on esimerkiksi Kanadassa, jossa maatalous- ja elintarvikeministeriöön luotiin maaseutuasioiden osasto, ja Yhdysvalloissa, jonka maatalousministeriössä toimii maaseudun kehittämisestä vastaava alivaltiosihteeri. Joissakin maissa jopa muutetaan ministeriön nimeä siten, että siitä ilmenee uusi maaseudun kehittämisen tehtävä. Esimerkiksi Meksikossa asianomainen ministeriö nimettiin uudelleen maatalouden, karjatalouden, maaseudun kehittämisen, kalatalouden ja elintarvikkeiden ministeriöksi (espanjankieliseltä lyhenteeltään SAGARPA). Maaseudun kehittämisen lisääminen maatalousministeriön toimivaltaan ei kuitenkaan usein ole paras mahdollinen ratkaisu. Sektoriministeriön sisällä toimiminen rajoittaa maaseudun kehittämisen poikkihallinnollista ulottuvuutta. Vaikka maaseudun kehittäminen tunnustetaan uudeksi toimialaksi, ajetaan maatalouden etuja yleensä järjestäytyneemmin kuin maaseudun kehittämisen etuja, ja ministeriöillä onkin voimakas taipumus jatkaa toimintaansa vanhaan malliin. Vaihtoehtoisesti monet maat ovat pyrkineet katkaisemaan perinteen luomalla uuden elimen, jolla on laaja toimiala ja selkeä toimivalta maaseudun kehittämispolitiikassa, tai antamalla tämän toimivallan toiselle ministeriölle. Ensin mainitusta on esimerkkinä Yhdistynyt kuningaskunta, jossa yhden keskusviranomaisen, DEFRA:n, vastuualueeseen kuuluu erilaisia aloja, kuten ympäristö, elintarvikkeet ja maaseutuun liittyvät asiat. Toiseksi mainittua ratkaisua edustaa Australia, jossa liikenne- ja aluepalvelujen ministeriö (DOTARS) kantaa päävastuun aluepolitiikasta (jolla Australiassa tarkoitetaan maaseutupolitiikkaa). Ulkoisilla tekijöillä on ratkaisevan tärkeä rooli erityisesti EU:n jäsenmaissa, joiden on käsiteltävä ulkoisia rahoitusvirtoja ja sääntöjä, jotka vaikuttavat maaseudun kehittämispolitiikkojen sijoituspaikkaan. EU-rahoituksen kaksi tärkeintä väylää ovat yhteinen maatalouspolitiikka (YMP) ja (alueelliset) rakennerahastot. 116 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

117 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet Laatikko 2.3 jatkuu Koska maaseudun kehittämisvarat ovat peräisin YMP:stä (niin kutsutusta toisesta pilarista) eivätkä aluekehitysrahastoista (joskin monet maat, myös Suomi, ovat käyttäneet rakennerahastoja maaseudun kehittämiseen), maaseudun kehittämispolitiikkojen loogisin paikka EU-maiden hallintorakenteissa on yleensä ollut maatalousministeriö, joka vastaa YMP-varojen hallinnoinnista. tetaan suppealla lähestymistavalla. Lisäksi tätä jakoa laajaan ja suppeaan noudatetaan myös aluepolitiikassa (ks. kuva 2.3). Maaseutu- ja aluepolitiikka nähdään Suomessa rinnakkaisina politiikan aloina, 7 joiden yhteisenä nimittäjänä on poikkihallinnollinen ja aluepohjainen lähestymistapa. Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän näkemyksen mukaan maaseutu- ja aluepolitiikka toimivat yhdessä kaikilla tasoilla. Käytännössä erona on, että aluepolitiikassa pienin yksikkö on usein kunta, kun taas maaseutupolitiikassa se on kylä. Yhteistyöryhmä kuitenkin myöntää, että maaseutupolitiikkaa voidaan perustellusti pitää aluepolitiikan osana. Oikeastaan se, että alueiden kehittämislaissa tunnustetaan maaseutupoliittinen kokonaisohjelma yhdeksi valtioneuvoston neljästä erityisohjelmasta, osoittaa, että aluepolitiikka muodostaa puitteet, joissa maaseutupolitiikka on vuorovaikutuksessa sektoripolitiikkoihin ja kaupunkipolitiikkoihin. Maaseutupolitiikan nykyinen asema Suomessa (hallinnan näkökulmasta) on pitkälti seurausta Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän toiminnasta yhteensovittamisen ja muutoksen edistäjänä. Maaseutupolitiikka on kehittynyt Suomessa alhaalta ylöspäin erityisesti kansalaisyhteiskunnan keskuudessa ja yliopistomaail massa ja siellä, missä hallinnan näkökulma on ollut voimakkaampi (ks. kohta 2.1), ja vähitellen maaseutupolitiikan tie hallintoon on avautunut. Maaseutupoliittisen järjestelmän kehityksen ja toiminnan ytimessä on Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä. Uusitalo (2004, 8) on kuvannut tätä yhteistyöryhmää horisontaaliseksi verkostoksi, vuorovaikutuksen foorumiksi ja oppivaksi organisaatioksi. Se on selkeästi edistänyt muutosta hallinnossa ja yhteiskunnassa toimimalla samanaikaisesti hallintajärjestelmänä, toimijaverkostona ja yhteiskunnallisena liikkeenä. Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä on joutunut taistelemaan sektoriministeriöiden vakiintunutta valtaa vastaan: Muutoksen aikaansaaminen on aina äärettömän vaikeaa ja hidasta, koska politiikan ja hallinnon rakenteet ovat vahvoja vallitsevan tilanteen säilyttämisessä ja heikkoja uudistusten toteuttamisessa. Työ on tuottanut tulosta. Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän tunnustaminen lainsäädännössä vuonna 2000 oli merkittävä edistysaskel. Toinen edistysaskel oli maaseutupoliittisen erityisohjelman OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 117

118 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet hyväksyminen virallisena valtioneuvoston päätöksenä vuosiksi ja Jälkimmäisessä todetaan seuraavaa: Maaseutupolitiikassa on 1980-luvulta lähtien otettu useita edistysaskeleita ja maaseutupolitiikan oikeutuksella on yhä laajempi hyväksyntä. Keskeisimmät maaseutupolitiikan toiminnalliset saavutukset ovat paikallisyhteisöjen sosiaalisen pääoman kasvu, kylien ja kylätoiminnan voimistuminen, elinkeinojen monipuolistuminen, maaseudun yritysten verkostoituminen sekä väestön pitkään jatkuneen vähenemisen pysähtyminen tai olennainen hidastuminen. (Maaseutupoliittinen erityisohjelma ) Maaseutupolitiikan asema hallinnossa ei kuitenkaan ole täysin selkeä: perinteisesti maaseutupolitiikka kuuluisi politiikkojen suunnittelun ja maaseutupoliittisen kokonaisohjelman perusteella aluepolitiikkaan, mutta EU:n maaseutupolitiikan johdosta Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä ja maaseudun kehittämisohjelmat on asetettu maa- ja metsätalousministeriön alaisuuteen. Kuten edellä kohdassa 2.1 todettiin, maaseutupolitiikka kehittyi alun perin aluepolitiikasta, jossa keskityttiin sotien jälkeen 1970-luvulle asti maaseutualueisiin. Täten Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä kuului aluksi aluepolitiikasta vastaavan sisäasiainministeriön alaisuuteen. Kun Suomi oli liittynyt EU:iin vuonna 1995, yhteistyöryhmä kuitenkin siirrettiin maa- ja metsätalousministeriöön. Siirron taustalla oli edellä mainittu useissa Euroopan maissa todettu tarve saattaa rakenteet vastaamaan EU:n rakenteita EU:n tason yhteistyön ja varojen ohjaamisen helpottamiseksi. Nykytilanteessa voisi siis sanoa, että suppeaa maaseutupolitiikkaa hoidetaan maa- ja metsätalousministeriöstä käsin. Mutta vaikka Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä osallistuu suppeaan maaseutupolitiikkaan, sen tärkein tehtävä liittyy laajaan maaseutupolitiikkaan, ja laajan maaseutupolitiikan mekanismeja on vakiinnutettu merkittävimmin alueiden kehittämislaissa, jossa maaseutupoliittinen kokonaisohjelma vahvistettiin yhdeksi neljästä erityisohjelmasta. Vaikuttaisi siis olevan ristiriitaista, että tärkein laajan maaseutupolitiikan väline (maaseutupoliittinen kokonaisohjelma) kuuluu aluepolitiikkaan ja Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä (joka vastaa maaseutupoliittisen kokonaisohjelman valmistelusta ja neuvotteluista) kuuluu maa- ja metsätalousministeriöön. Kuten muissakin maissa, maaseudun kehittämisen sijoittaminen maa- ja metsätalousministeriön yhteyteen luo kilpailevien prioriteettien ja toimialueiden aiheuttamaa jännitettä maatalous- ja maaseutupolitiikan välille. Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän nykyinen sijainti maa- ja metsätalousministeriössä asettaa maaseutupolitiikan hankalaan asemaan, koska maatalous ja maaseudun kehittäminen joutuvat kilpailemaan keskenään. Ministeriö osallistuu toki aktiivisesti Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmään, mutta sen prioriteetit painottuvat ministeriön toiminnan ydinsektoreihin eli maa- ja metsätalouteen. Tilanne voisi olla toinen, jos kuten muissa maissa ministeriön 118 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

119 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet nimeen lisättäisiin maaseudun kehittäminen. Muissa maissa on kuitenkin todettu, että vaikka ministeriölle annetaan virallisesti toimivalta maaseudun kehittämispolitiikan alalla, kohdetahot vaikuttavat varojen jakoon. Tältä osin maaseudun kehittämispolitiikat ovat muita huonommassa asemassa, koska niiden kohdetahot ovat paikallisempia, heikommin järjestäytyneitä ja vähemmän vaikutusvaltaisia kuin maatalouden tai metsätalouden eturyhmät. Maaseudun kehittämisen muita vähäisempi tärkeys tuli selvästi ilmi Manner- Suomen maaseudun kehittämisohjelman ja strategian laadinnassa vuosiksi , kun suurin osa varoista meni epäsuotuisien alueiden luonnonhaittakorvauksiin ja maatalouden ympäristötukiin (jotka vaikuttavat vain vähän maaseudun kehittämiseen) maaseudun uusien yritysten tukemisen sijasta, vaikka toimintalinjojen 1, 3 ja 4 edustamien politiikan välineiden tuoma lisäarvo on hyvä ja kansainvälisessä vertailussa Leader-toimintatavan tuoma lisäarvo on jopa erinomainen (Vihinen 2006; ks. suppeaa maaseutupolitiikkaa käsittelevä kohta jäljempänä). Suomen laaja näkemys maaseutupolitiikasta vastaa siis tarvetta löytää maaseutupolitiikassa tasapaino kahden tavoitteen välillä: sektoripolitiikkojen koordinoinnilla on varmistettava, että maaseutualueisiin kiinnitetään riittävästi huomiota, ja erityiset ohjelmat on tärkeää kohdistaa siten, että niillä edistetään maaseudun kehittämistä ja kilpailukykyä. Tämä on saavutettu määrittelemällä selvästi maaseutupolitiikan kaksi näkökulmaa - laaja, joka kohdistuu ensimmäiseen tavoitteeseen, ja suppea, joka kohdistuu toiseen tavoitteeseen ja kehittämällä niitä EU:n varoja hyödyntäen. Maaseutupolitiikan nykyisestä asemasta Suomessa on pitkälti kiittäminen Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmää, joka ei ole pelkästään auttanut yhdistämään eri politiikan aloja ja saattanut yhteen erilaisia toimijoita vaan myös itse ollut merkittävänä toimijana ja muutoksen edistäjänä. Maaseutupolitiikan asema hallinnossa ei kuitenkaan ole täysin selvä. Maaseutupolitiikka oli alun perin nivoutunut aluepolitiikkaan, mikä korosti sen monialaisuutta ja erotti sen selkeästi maatalouspolitiikasta, ja aluepolitiikka on myös vauhdittanut laajan maaseutupolitiikan institutionaalistumista. EU:n maaseutupolitiikan vaikutuksesta Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä ja maaseudun kehittämisohjelmat, eli suppea maaseutupolitiikka, päätettiin kuitenkin sijoittaa maa- ja metsätalousministeriöön. Kuten muissa vastaavassa tilanteessa olevissa maissa, maatalous- ja maaseutupolitiikan välille syntyy kilpailevien prioriteettien ja toimialueiden aiheuttamaa jännitettä. Eri OECD-maista kerätyn aineiston perusteella maaseutuasioista vastaavan elimen pitäisi pystyä toimimaan hallinnon sektorirakenteen yläpuolella eikä sen sisällä, siten että se voisi osallistua sektoriministeriöiden toiminnan koordinointiin, varmistaa kaupunki- ja maaseutupolitiikan yhteensovittamisen ja käsitellä kaupunkien ja maaseudun välisiä yhteyksiä, hallinnoida omaa varain- OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 119

120 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet käyttöään, laajentaa maaseutuyhteisöjen tukemisen näkökulman kokonaishallinnolliseksi ( whole government ), luoda keskeisiä maaseutuasioita tukevan ilmapiirin, ja tehdä selkeän eron maaseutu- ja maatalousasioiden välille ja yhdistää nämä uudelleen siten, että syntyy positiivinen, molempia tukeva suhde. Tällaisesta korkeimman tason suorasta maaseutualueiden valvonnasta voidaan mainita esimerkkinä Englannin maaseutuyhteisöjen toimikunta (Commission for Rural Communities, CRC) (ks. laatikko 2.4). Laaja maaseutupolitiikka: maaseutualueille kohdistettujen sektoripolitiikkojen yhdenmukaistaminen Kuten edellä kohdassa 2.2 kuvailtiin, maaseutupoliittinen kokonaisohjelma on laajan maaseutupolitiikan tärkein väline ja sen tarkoituksena on yhdenmukaistaa erilaisia maaseutualueille kohdistettuja sektoripolitiikkoja. Ohjelmaa tarkistetaan noin neljän vuoden välein, ja siihen sisältyy sekä strateginen näkökulma että konkreettisia ehdotuksia, joiden toteutuksesta vastaavat tahot on selkeästi nimetty. Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä vie ohjelmaan sisältyviä ehdotuksia eteenpäin neuvottelujen, projektien ja teemaryhmien työskentelyn kautta sekä vaikuttamalla erilaisiin prosesseihin. Maaseutupoliittisen kokonaisohjelman valmistelun yhteydessä laaditaan maaseutupoliittinen erityisohjelma tai selonteko, joka on valtioneuvoston toimivaltaan kuuluva maaseutupoliittisen kokonaisohjelman osa. Seuraavaksi arvioidaan, missä määrin maaseutupoliittinen kokonaisohjelma yhdenmukaistamisen välineenä vastaa niitä kuutta ulottuvuutta, jotka ovat OECD:n mukaan tärkeitä alue- ja maaseutupolitiikan yhdenmukaisuuden parantamiseksi (laatikko 2.5): Maaseutupoliittiset ohjelmat ovat tarjonneet poliittiset puitteet ja pitkän aikavälin vision maaseutupolitiikalle. Kun OECD ensimmäisen kerran tarkasteli Suomen maaseutupolitiikkaa vuonna 1994, ensimmäinen maaseutupoliittinen kokonaisohjelma oli jo laadittu. Maatutkinnassa korostettiin kyseisen asiakirjan tärkeyttä, koska se kuvasti muutosta projektimaisesta lähestymistavasta ohjelmapohjaiseen integroituun aluepolitiikkaan (OECD 1995, s. 21). Kolme myöhempää maaseutupoliittista kokonaisohjelmaa ( , ja ) ja ennen kaikkea valtioneuvoston poliittisen sitoutumisen osoituksena hyväksymät 8 selonteko eduskunnalle (1993), erityisohjelmat ( ja ) ja periaatepäätökset (1981, 1987, 2001) ovat kenties Suomen maaseutupolitiikan suurimmat saavutukset. Nämä asiakirjat ovat lisäksi auttaneet muodostamaan yhteisen näkemyksen maaseutupolitiikasta, myös edellä mainitusta laajan ja suppean maaseutupolitiikan välisestä erosta, joka esitettiin ensimmäisen kerran kolmannessa maaseutupoliittisessa kokonaisohjelmassa (Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä 2004). Hyyryläisen (2004) mukaan nämä 120 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

121 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet Laatikko 2.4 Englannin maaseutuyhteisöjen toimikunta (Commission for Rural Communities, CRC) CRC perustettiin parlamentin vuonna 2006 säätämällä lailla, jonka mukaan toimikunnan tarkoituksena on edistää seuraavia: a) maaseudun tarpeiden tuntemus asianosaisten ja suuren yleisön keskuudessa, ja b) maaseudun tarpeiden täyttäminen kestävää kehitystä tukevalla tavalla, kun maaseudun tarpeilla tarkoitetaan Englannin maaseudulla asuvien henkilöiden sosiaalisia ja taloudellisia tarpeita. Laissa myös kehotetaan toimikuntaa kiinnittämään erityisesti huomiota seuraavien ihmisryhmien tarpeisiin: a) yhteiskunnallisista haitoista kärsivät henkilöt, ja b) heikosta taloudellisesta tilanteesta kärsivät alueet. Laissa määritellään toimikunnan kolme keskeistä roolia: a) maaseudun puolestapuhuja: tuo maaseudun tarpeet esiin asianosaisille, b) asiantunteva neuvonantaja: tarjoaa asianosaisille tietoa ja neuvoja maaseudun tarpeiden ja niiden täyttämistapojen alalla, ja c) riippumaton valvontaelin: seuraa asianosaisia koskevien politiikkojen kehittämistä, hyväksymistä ja täytäntöönpanoa (maaseutuvaikutusten arvioinnin kautta tai muulla tavalla) sekä kyseisten politiikkojen onnistumista maaseudun tarpeiden täyttämisessä ja raportoi niistä. CRC:n keskeinen tehtävä näillä vastuualueilla on riippumattoman neuvonnan tarjoaminen hallitukselle ja muille tahoille sen varmistamiseksi, että politiikat vastaavat Englannin maaseudulla asuvien ja työskentelevien henkilöiden todellisia tarpeita (muut Yhdistyneen kuningaskunnan alueet eivät kuulu CRC:n toimivaltaan). Lähde: OECD, Englannin maaseutuyhteisöjen toimikunnan toimittamien tietojen perusteella. asiakirjat muodostavat merkittävän, loogisesti etenevän tietopaketin Suomen maaseutupolitiikan kehittymisestä, sarjan ilmoituksia sen strategiasta ja organisaatiosta periaatteiden ja ihanteiden tasolla eri aikoina. Analyyttisesti lu- OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 121

122 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet kemalla näistä neljästä maaseutupoliittisesta kokonaisohjelmasta voi löytää Suomen maaseutupolitiikan strategian ja tunnistaa Suomen maaseutupolitiikan monen toimijan tilaksi, jossa strategista älykkyyttä hallitaan jaetusti. Ohjelmat on ensimmäisestä ohjelmasta lähtien rakennettu maaseutupoliittisten päämäärien ympärille, ja niissä esitetään erilaisia menetelmiä ja välineitä 9 tai toimintaparametreja. Ohjelmissa tosiaankin asetetaan parametrit arvioinnille, koska ministeriöiden on ilmoitettava kahdesti vuodessa toimet, joita ne ovat toteuttaneet maaseutupoliittiseen kokonaisohjelmaan/erityisohjelmaan sisältyvien ehdotusten/päätösten mukaisesti. Nämä asiakirjat ovat siis olleet keskeisessä asemassa maaseutupolitiikan poliittisten puitteiden muodostamisessa. Lisäksi näiden ohjelmien jatkuminen yli vuosikymmenen aikavälillä on auttanut maaseutupolitiikan pitkän aikavälin vision muodostamisessa. Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän kokonaisohjelman ja valtioneuvoston päätöksiä sisältävän ohjelman välinen ero helpottaa vastuun jakamista, päätöksentekoa, tiedon jakamista sekä suunnittelu- ja toteutusvaiheen yhdistämistä. Suomen maaseutupoliittisen kokonaisohjelman erityispiirre, joka on ulkopuolisesta hieman hämmentävä, on se, että kahdella osalla tai kahdella ohjelmalla on lähes sama tavoite ja nimi: maaseutupoliittinen kokonaisohjelma (ja Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän toimintaohjelma) ja valtioneuvoston maaseutupoliittinen erityisohjelma. Ne ilmentävät kuitenkin edellä käsiteltyä hallinnon ja hallinnan välistä eroa, joka on hyvin tärkeä Suomessa. Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä vakuuttaa, että metodologisesta näkökulmasta on osoittautunut ehdottoman tärkeäksi, että valtioneuvoston erityisohjelma jolla on merkittävää poliittista painoarvoa mutta joka koskee vain valtioneuvoston toimivallassa olevia asioita pannaan täytäntöön rinnakkain Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän toimintaohjelman kanssa, jonka asema ei ole yhtä painava mutta jota sovelletaan laajemmin. Kahden ohjelman olemassaolo on selkeä osoitus siitä, että maaseutupolitiikka ulottuu valtioneuvostoa laajemmalle, eikä tällaista vastuun jakamista hallinnon sisäisten ja ulkopuolisten toimijoiden kesken esiinny monessa muussa maassa. Kahdella ohjelmalla luodaan myös asteittainen prosessi, joka etenee osallistavasta suunnitteluvaiheesta (jonka aikana järjestetään lukuisia alueellisia seminaareja ja neuvotteluja, joihin kansalaisyhteiskunta ja yliopistomaailma osallistuvat ja joiden tuloksena syntyvät maaseutupoliittisen kokonaisohjelman ehdotukset) toteutusvaiheeseen (jossa valtioneuvosto hyväksyy päätökset ja määrittelee selkeät vastuut valtioneuvoston sisällä ja hallinnon ulkopuoliset toimijat ja Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä toteuttavat valtioneuvoston toimialaan kuulumattomat toimet). Maaseutupoliittisen kokonaisohjelman valmistelu- ja toteutusprosessin tärkeimmät vahvuudet ovat ensinnäkin kansalaisyhteiskunnan ja yliopistomaailman osallistuminen paikallisen ja teknisen osaamisen tarjoajina. Yhden- 122 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

123 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet Laatikko 2.5 Politiikan yhdenmukaisuuden kuusi ulottuvuutta Yhdenmukaisuus voi tehostaa hallintaa siten, että siinä otetaan huomioon alueiden sosioekonomiseen kehitykseen vaikuttavien asioiden, toimijoiden ja voimien muodostama monimutkainen ympäristö ja niiden tarpeellinen vuorovaikutus. Epäyhtenäisyys voi päinvastoin heikentää tehokkuutta ja kasvua, kun politiikat ovat ristiriitaisia tai väärin kohdennettuja, resursseissa on päällekkäisyyksiä ja toimintamahdollisuuksia menetetään. Mitä politiikan yhdenmukaisuudella tarkoitetaan? Ilmaukselle ei ole täsmällistä määritelmää, mutta OECD:n mukaan politiikan yhdenmukaisuuteen liittyy hallinnon eri osastojen ja virastojen toisiaan vahvistavien poliittisten toimien järjestelmällinen edistäminen yhteisvaikutusten luomiseksi sovittujen tavoitteiden saavuttamista varten. Tämä määritelmä on sikäli hyödyllinen, että se perustuu OECD:n kattavaan kokemukseen kehittämistyön alalla, jolla (samoin kuin maaseudun kehittämispolitiikan alalla) on monimutkaisia risteäviä näkökohtia, jotka ylittävät sektorirajat ja joiden käsittelyyn tarvitaan sekä hallinnon sisäisiä että sen ulkopuolisia toimijoita. OECD-maiden aluepolitiikkojen ja maaseudun kehittämispolitiikkojen sekä innovaatiotoiminnan alueellisten kannustimien tehokkuuden tarkastelu edellyttää kuuden ulottuvuuden analysointia: Poliittiset puitteet: Selkeä poliittinen sanoma, 1) jossa määritellään politiikan keskeiset tavoitteet, 2) jolla edistetään yhteistä näkemystä alue-/ maaseutupolitiikasta, 3) jossa asetetaan rajat toimille ja arvioinnille ja 4) johon sitoudutaan poliittisesti. Roolit, päätökset ja tieto: Selkeästi määritellyt toimijoiden roolit ja vastuut, selkeät ja avoimet päätöksenteon valtuutukset ja menetelmät, yhteiset ja esteettömät tietovirrat sekä toimijoiden yhteistyömekanismit. Suunnittelu ja toteutus: Osallistavat suunnitteluprosessit, poliittiset toimet, jotka vastaavat alue-/maaseutupolitiikan tavoitteita ja vahvistavat toisiaan ja jotka ovat poikkihallinnollisia ja koordinoituja hallinnon eri tasojen ja keskeisten sidosryhmien välillä. Aikaväli: Lyhyen ja keskipitkän aikavälin poliittiset toimet osana pitkän aikavälin visiota, joka menee välittömien ongelmien diagnosointia pidemmälle ja kohti sidosryhmien sopimaa tulevaisuudenkuvaa. Rahoitus: Rahoitus, joka vastaa poliittisia prioriteetteja, riittää tavoitteiden saavuttamiseen ja edistää yhteistyötä ja luotettavaa sitoutumista. Arviointi: Jatkuvan seurannan ja arvioinnin infrastruktuuri ja toteutus politiikkojen ja ohjelmien tarkastelemista ja mukauttamista varten. OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 123

124 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet mukaisen maaseutustrategian suunnittelu edellyttää hyviä tietoja maaseudun dynamiikasta ja paikallisista tarpeista. Ilman selkeää käsitystä maaseutualueiden haasteista ja mahdollisuuksista maaseutupoliittisissa ohjelmissa saatetaan kohdentaa resursseja ja ponnisteluja tehottomasti tai puutteellisesti. Vaikka kansalaisyhteiskunnan osallistuminen paikallisella ja kansallisella tasolla otetaan yhä useammin huomioon maaseutupolitiikan suunnittelussa ja toteutuksessa eri OECD-maissa (Local Strategic Partnerships Yhdistyneessä kuningaskunnassa, Community Futures Programme Kanadassa, Regionen Aktiv Saksassa, maaseudun kehittämisneuvostot Meksikossa), useissa OECD-maissa puuttuu vahva panostaminen maaseutututkimukseen ja siksi niillä on merkittävä tietoaukko tässä asiassa. Suomessa sen sijaan tutkijoilla ja korkeakouluilla on alusta lähtien ollut merkittävä rooli maaseutupolitiikassa (kuten edellä on todettu). Kenties tämä tietoon perustuva varhainen näkemys maaseutualueiden muutoksesta selittää osaltaan, miksi Suomi otti käyttöön poikkihallinnollisen lähestymistavan ennen muita OECD-maita. Yksi yliopistomaailman ja analyysien merkittävistä anneista maaseutupolitiikalle on Suomen maaseututyypittely (jossa kunnat luokitellaan kaupunkien läheisen maaseudun kuntiin, ydinmaaseudun kuntiin ja harvaan asutun maaseudun kuntiin). Luokittelu luotiin vuonna 1993 ja sitä on päivitetty vuosina 2000 ja Se on tärkeä maaseutupoliittinen innovaatio, jota käytetään kunkin alueen haasteiden ja mahdollisuuksien tunnistamisessa, kuten edellä 1. luvussa esitettiin. Tämänhetkiseen maaseutupoliittiseen erityisohjelmaan sisältyy esimerkiksi päätös erityisen toimenpideohjelman valmistelusta harvaan asutun maaseudun haasteiden ratkaisemista varten. Vielä on kuitenkin edistettävä typologian käyttöönottoa eri ministeriöissä politiikkojen suunnittelua ja toteutusta varten. Näin parannettaisiin useiden politiikkojen alueellista soveltuvuutta ja helpotettaisiin maaseutuvaikutusten arviointia tarjoamalla siihen yhteinen sanasto. Toinen vahvuus on pitkästä neuvotteluprosessista seuraava hallinnon sisäisten ja ulkopuolisten toimijoiden omistajuus ohjelmassa. Maaseutupoliittisen kokonaisohjelman neuvottelu- ja valmisteluprosessissa tunnustetaan kansalaisyhteiskunnan asema paitsi tärkeän tiedon tarjoajana myös ohjelman aktiivisena toteuttajana yhdessä valtioneuvoston kanssa. Tämä muuttaa valmisteluprosessin pitkäksi, monella foorumilla käytäväksi neuvotteluksi, jossa yhtenäistetään kaikkien keskeisten sidosryhmien toimet. Vuosiksi laaditussa maaseutupoliittisessa kokonaisohjelmassa todetaankin, että samat tahot muuttuvat vuosien aikana ohjelman 133 ehdotuksen toteuttajiksi. Kolmanneksi valtioneuvoston maaseutupoliittisen erityisohjelman vahvuutena on roolien ja vastuiden selkeä jako hallinnon sisällä. Tämänhetkiseen erityisohjelmaan ( ) sisältyy 66 päätöstä, jotka on jaettu neljään toiminta- 124 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

125 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet Taulukko 2.2 Maaseutupoliittisen erityisohjelman painopistealueet ja toimenpiteet Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä Maa- ja metsätalousministeriö Sisäasiainministeriö Kauppa- ja teollisuusministeriö Opetusministeriö Työministeriö Sosiaali- ja terveysministeriö Ympäristöministeriö Opetushallitus Liikenne- ja viestintäministeriö Valtioneuvosto Maaseutupoliittinen ministeriryhmä Yliopistot ja korkeakoulut Yhdyskuntasuunnittelun tutkimusja koulutuskeskus Valtiovarainministeriö Elinkeinojen ja työn uudistaminen (24 toimenpidettä, 6 esimerkkiä) Perustetaan YTR:n alaisuuteen työryhmä edistämään maaseudun paikallisten palvelujen ja kehittämistoiminnan järjestämistä Maaseutuyritysneuvontaa parannetaan kokoamalla tarjontaa yhteen; tavoitteena on muodostaa 60 seudullista yrityspalvelupistettä Energiapuun nykyistä tehokkaampaa käyttöä edistetään laitteilla, investointien tukemisella, informaatio-ohjauksella ja lämpökeskusten perustamisella Käynnistetään elintarvikealan pk-yrityksille tuote- ja teknologiakehityspaketteja luova kasvuohjelma ja imagokampanja Perustetaan YTR:n alaisuuteen työryhmä luonnontuotealan kehittämiseksi Kehitetään hyvinvointimatkailua ja siihen sopivia teema- ja aktiviteettituotteita sekä niiden kansainvälistä markkinointia Osaamisen tason nostaminen (13 toimenpidettä, 4 esimerkkiä) Yhdyskuntasuunnittelijoiden koulutukseen sisällytetään maaseudun maankäytön suunnittelua, infrastruktuuria, rakentamista ja energiataloutta Maaseudun tutkimus- ja kehittämishankkeisiin turvataan 6 milj. E YTR:n vuotuisesta määrärahasta (3 milj. E), ministeriöistä ja ohjelmarahoituksesta Rural Studies -verkoston kehittämistä jatketaan tiivistämällä tutkimuksen ja opetuksen suhdetta ja yhteistyöllä Maaseutupolitiikan osaaminen vientituotteeksi, ja Suomi hyödyntää EU:n, OECD:n ja kansalaisjärjestöjen hyviä käytäntöjä ja kokemuksia Peruspalvelujen ja asumismahdollisuuksien parantaminen (21 toimenpidettä, 6 esimerkkiä) Selvitetään yhteiskunnan kolmen sektorin suhteiden muutosta, jotta varmistetaan palvelujen tuottaminen parhaalla tavalla Kehitystyötä harvaan asutun maaseudun lähipalvelujen turvaamiseksi muihin verrannollisella tavalla. Taloudellinen tuki yhteistyölle Pieniä kouluja ja niiden oppimisympäristöjä kehitetään osana koululaitoksen ja opettajien koulutuksen kehittämistä Selvitetään vapaa-ajan asuntojen käyttötarkoituksen muutoksen vaikutukset. Määritellään minimiehdot loma-asunnon muuttamiselle pysyväksi asunnoksi Alemman asteen tieverkon rapautumisen estämiseksi ja liikenneturvallisuuden takaamiseksi perustienpidon rahoituksen kestoa ja tasoa nostetaan Julkisten varojen käyttö tietoliikenneinfrastruktuurin rakennusprojekteihin milloin yhteistarjontaa ei synny kaupalliselta pohjalta Maaseudun toimintarakenteiden vahvistaminen (8 toimenpidettä, 4 esimerkkiä) Koko maan kattavaa toimintaryhmätyötä jatketaan , etsitään uusia rahoituslähteitä ja kehitetään työtapaa toimijoiden ja varojen kokoamiseksi Vahvistetaan kaupunkien ja maaseudun vuorovaikutusta. Kannustetaan kaupunkien yhdistyksiä ja viranomaisia järjestäytymään EU-ohjelmia varten Maaseutupoliittinen ministeriryhmä arvioi keskeisten maaseutupoliittisten työvälineiden tehokkuuden YTR laatii esityksen toimenpideohjelmaksi harvaan asutun maaseudun erityiskysymysten ratkaisua varten TE-keskukset TEKES Suomen kuntaliitto Lähde: OECD, Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän asiakirjan (2007a) pohjalta. OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 125

126 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet linjaan: 1) elinkeinojen ja työn uudistaminen, 2) osaamisen tason nostaminen, 3) peruspalvelujen ja asumismahdollisuuksien parantaminen ja 4) maaseudun toimintarakenteiden vahvistaminen. Olennaista on, että jokainen toimenpide näiden neljän toimintalinjan sisällä on annettu tiettyjen ministeriöiden tai valtion virastojen vastuulle (ks. taulukko 2.2) 10. Tämä muodostaa puitteet ohjelman seurannalle ja arvioinnille. Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä seuraa kahdesti vuodessa, miten toimenpiteiden toteutus on edennyt eri virastoissa ja ministeriöissä. Vaikka sovittujen ehdotusten/päätösten toteutusta seurataankin, järjestelmällistä arviointia pitäisi vielä lisätä sen selvittämiseksi, 1) ovatko ehdotukset/ päätökset tuottaneet odotettuja tuloksia, 2) vastaavatko rahoituskohteet politiikan prioriteetteja ja 3) vaikuttavatko politiikat myönteisesti vai kielteisesti maaseutualueilla (maaseutuvaikutusten arviointi). 1) Ovatko ehdotukset/päätökset tuottaneet odotettuja tuloksia? Täytäntöönpantujen suositusten lukumäärän ohella (esimerkiksi toisen maaseutupoliittisen kokonaisohjelman, Toimiva maaseutu, 96 ehdotuksesta toteutettiin 84 ja kolmannesta, Ihmisten maaseutu Tahdon maaseutupolitiikka, toteutettiin 95 ehdotusta 108:sta) maaseutupoliittisen kokonaisohjelman (ja erityisohjelman) seurantaan tarvittaisiin erityisiä suorituskyvyn mittareita, joilla voitaisiin arvioida onnistumisen astetta. Vaikka vuosiksi laaditun maaseutupoliittisen kokonaisohjelman ehdotuksista eräät (ainakin tutkintaryhmän käytössä olleen englanninkielisen tiivistelmän mukaan) ovat selkeästi mitattavissa, kuten Kylätoimintaa harjoittavien yhdistysten lukumäärä nostetaan nykyisestä 2 300:sta 2 700:aan vuoden 2008 loppuun mennessä (10. ehdotus kohdassa Maaseudun toimintarakenteiden vahvistaminen), monet esitetään ilmaan mitään selkeää mittaria; esimerkiksi Mahdollisimman monesta kyläkoulusta kehitetään palvelukeskuksia (6. ehdotus kohdassa Osaamisen tason nostaminen). Eräät vuosiksi laaditun erityisohjelman päätöksistä ovat vielä monitulkintaisempia (Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä, 2007), esimerkiksi Peruskoulun päättäneiden nuorten syrjäytymisen ehkäisemiseksi selvitetään erityistoimia (päätös 28 kohdassa Osaamisen tason nostaminen). Lisäksi ehdotusten/päätösten joukossa esitetään sekaisin panoksia talous- ja henkilöstöresurssien muodossa ja tuotoksia tai tuloksia. Esimerkiksi päätös 49 kohdassa Peruspalvelujen ja asumismahdollisuuksien parantaminen on panos: Alemman asteisen tieverkon rapautumisen estämiseksi ja liikenneturvallisuuden takaamiseksi perustienpidon rahoitusta pitkäjänteistetään ja rahoitustasoa nostetaan. Esimerkkinä tuotoksesta on ensimmäinen ehdotus kohdassa Osaamisen tason nostaminen: Monitieteinen Rural Studies -maisteriohjelma 126 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

127 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet aloitetaan syksyllä Ja esimerkkinä tuloksesta on 12. ehdotus kohdassa Peruspalvelujen kunnossapito ja rakentaminen: Sosiaali- ja terveydenhuollon työntekijäpulaa poistetaan järjestämällä hyvinvointipalvelut seudullisina kokonaisuuksina. On siis syytä esittää seuraavat huomiot: Mitä paremmin maaseutupoliittisen kokonaisohjelman ja erityisohjelman päätöksiä voidaan mitata, sitä selkeämpi kuva onnistumisesta saadaan olemassa olevilla seurantamekanismeilla. Lisäksi panokset, tuotokset ja tulokset olisi hyvä erottaa toisistaan, sillä suorituskyvyn arvioinnissa voidaan käyttää joko yhtä näistä elementeistä tai niiden yhdistelmää (ks. laatikko 2.6). Näin voitaisiin mitata tehokkuutta (esimerkiksi sitä, luodaanko euroa kohti työpaikkoja enemmän matkailualalla vai tieto- ja viestintätekniikan alalla) ja vaikuttavuutta (esimerkiksi sitä, kasvattivatko kehityspaketti ja imagokampanja elintarvikealan pk-yritysten myyntiä). Laatikko 2.6 Suorituskyvyn mittaus panosten, tuotosten ja tulosten perusteella Suorituskyvyn hallinnan käsite sisällytetään OECD-maissa yhä useammin hallitusten talousarvioihin ja ohjelmiin, kun niissä tavoitellaan säästöjä sekä tehokkuutta ja vaikuttavuutta. Suorituskyvyllä tarkoitetaan toteutettujen toimien tuottoa tai tuloksia suhteessa tavoitteisiin. Tarkoituksena on parantaa hallitusten tavoitteiden toteutumisastetta (OECD, 2005d). Yleiseen julkisen sektorin tuotantoprosessiin sisältyvät panokset, tuotokset ja tulokset. Kulku etenee yleensä seuraavasti: 1) panokset (resurssit, kuten raha, työntekijät ja laitteet), 2) toiminta, ohjelmat tai prosessit, 3) työn välittömät tuotokset, jotka toimitetaan asiakkaille ja 4) tulokset, eli tuotosten toimittamisen pitkäaikaiset seuraukset. Suorituskykyä voidaan mitata käyttämällä joko yhtä näistä elementeistä tai niiden yhdistelmää. Alla olevassa kuvassa esitetään niistä saatavat suorituskyvyn mittarit. Panosten ja kustannusten vertailu, joka on perinteinen tilinteon mekanismi hallinnossa, tuo esiin säästöt. Tuotosten ja panosten vertailulla voidaan mitata tehokkuutta, ja tulosten ja tuotosten vertailulla vaikuttavuutta. Rahalle saatavan vastineen ohjeelliseen kysymykseen saadaan vastaus arvioimalla tuloksia suhteessa kustannuksiin. Oikean yhdistelmän löytäminen on olennaisinta. Yhteen valvontavälineeseen keskittyminen voi vääristää mittausta. Esimerkiksi panosmittareita on helpointa kehittää, mutta ne eivät kerro tehokkuudesta ja voivat olla joustamattomia, kun taas tuotoksiin keskittyminen saattaa hämärtää päämäärän. Tuloksiin perustuvat mittarit sopivat parhaiten virastojen väliseen koordinointiin, OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 127

128 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet Kuten edellä on tuotu esiin, vuorovaikutus maaseutututkimuksen kanssa tarjoaa maaseutupoliittisen kokonaisohjelman perustaksi vankat tiedot maaseudun kehittämisen dynamiikasta. OECD-maissa puuttuu kuitenkin usein tietoja maaseutualueilla tosiasiallisesti käytetyistä julkisista varoista, eikä Suomi ole tässä poikkeus. Nämä tiedot voisivat tarjota määrällistä tukea keskusteluihin maaseutualueita koskevista strategioista ja investoinneista ja auttaa vastaaittausongelmia, vastuuongelmia, korkeita kustannuksia ja tietotulvaa. Laatikko 2.6 jatkuu Valvonnan suhteet vaikka niihin liittyy mittausongelmia, vastuuongelmia, korkeita kustannuksia ja tietotulvaa. Valvonnan suhteet Rahan vastine Tulokset Tuotokset Prosessi Panokset Kustannukset Vaikuttavuus Tehokkuus Säästöt Erilaisten johdon Erilaisten valvontajärjestelmien johdon valvontajärjestelmien mahdollisuudet ja rajoitukset mahdollisuudet ja rajoitukset Mahdollisuudet Rajoitukset Rajoitukset Sopiva yhteys Sopiva yhteys Panos Helppo jahelppo edullinen; ja edullinen; Ei tue Ei tehokkuutta; tue tehokkuutta; Vähäinen luotettavuus Vähäinen luotettavuus ja Panos tukee sääntöjen tukee sääntöjen noudattamista voi olla voi joustamaton olla joustamatonja vaihteleva pätevyys vaihteleva pätevyys noudattamista Tuotos Edistää tehokkuutta; Edistää tehokkuutta; Voi vääristää Luotettavuus, helpottaa helpottaa erilaisten erilaisten menojen päämäärää; Voi vääristää päämäärää; kunnollinen vastuullisuus Luotettavuus, kunnollinen valvontaa; menojen valvontaa; mittausongelmia; ja ammattimaisuus vastuullisuus ja Tuotos tulosten vastuullisuus tulosten vastuullisuus tietotulva tietotulva ammattimaisuus Tulos Tukee politiikan Mittausongelmia; Samat kuin edellä sekä luomista ja koordinointia; vastuuongelmia; Mittausongelmia; poliitikot ja kyky asettaa Tukee politiikan pitkäaikainen luomista ja kustannukset; vastuuongelmia; tietotulva selkeitä tavoitteita Samat kuin edellä sekä koordinointia; kustannukset; poliitikot ja kyky asettaa Tulos Lähde: pitkäaikainen OECD (2001), Measures to Increase tietotulva Efficiency and Effectiveness, Alex Matheson, selkeitä tavoitteita marraskuu 2001; OECD (2007g), OECD:n ohjelma johtamisesta hallinnossa Towards a Better Measurement of Government, Working paper 1; ja OECD (2005), Government Performance: ähde: OECD (2001), Lessons Measures and Challenges, to Increase Teresa Efficiency Curristine, and OECD Effectiveness, Journal on Budgeting, Alex Matheson, osa 5-1. marraskuu 2001; OECD (200 ECD:n ohjelma johtamisesta hallinnossa Towards a Better Measurement of Government, Working paper 1; ja OECD (20 Government Performance: Lessons and Challenges, Teresa Curristine, OECD Journal on Budgeting, osa ) Vastaavatko rahoituskohteet politiikan prioriteetteja? 128 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

129 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet maan kysymykseen, vastaavatko rahoituskohteet politiikan prioriteetteja ja riittääkö rahoitus tavoitteiden saavuttamiseen. EU-ohjelmien osalta (joita käsitellään tarkemmin jäljempänä suppean maaseutupolitiikan yhteydessä) voidaan selkeämmin esittää, mitkä painopistealueet saavat tukea (on helpompi määrittää, että 87 % Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelman kokonaisbudjetista koostuu maataloustuista ja vain 13 % menee maaseudun kehittämiseen suunnattuihin toimenpiteisiin) ja mitkä alueet saavat tukea (toisinaan TL2-tasolla, toisinaan TL3-tasolla, varmasti paikallisten toimintaryhmien tasolla), joskin ne olisi hyvä eritellä kolmen maaseutualuetyypin mukaan. Kun muistetaan, että laaja maaseutupolitiikka on maaseutuasioiden hallinnan peruskonsepti, joidenkin asiantuntijoiden mielestä jonkinlaisen budjetin laatiminen sitä varten voisi vesittää laajan maaseutupolitiikan perusajatuksen. Laaja maaseutupolitiikka ei tosiaankaan tarvitse erityistä budjettia, koska sitä toteutetaan valtion talousarvion puitteissa jakamalla uudelleen olemassa olevia varoja. Näin ollen laaja maaseutupolitiikka vaikuttaa eri hallinnon aloille budjetoitujen varojen kohdentamiseen. Joka tapauksessa selvyys siitä, kuka tekee mitäkin maaseutualueilla ja millä resursseilla, tehostaisi maaseutupoliittisen kokonaisohjelman vaikutuksia. Meksikon yhteinen erityisohjelma maaseudun kehittämiseksi (espanjankieliseltä lyhenteeltään PEC) on esimerkki mekanismista, jota voisi tutkia tarkemmin. PEC on poikkihallinnollinen ohjelma, jonka yhteydessä eritellään eri ministeriöille maaseutuohjelmiin myönnetyt määrärahat, eli hallituksen ohjelmien maaseutuosuus (laatikko 2.7). Laatikko 2.7 Meksikon maaseutubudjetin järjestelmä Kuten monet muutkin maat, jotka painivat maaseudun kehittämisen eri ulottuvuuksien kanssa, Meksiko on etsinyt vaihtoehtoja, joilla eri ministeriöiden maaseutualueilla soveltamia politiikkoja voitaisiin yhdenmukaistaa. Prosessin ensimmäisessä vaiheessa yksilöitiin maaseutualueita koskevat politiikat ja budjetit. Kestävästä maaseudun kehittämisestä vuonna 2001 annetussa laissa asetettiin kaikille ministeriöille velvollisuus noudattaa maaseutupolitiikassa yhteistä suunnitelmaa. Vuonna 2002 käynnistetty yhteinen erityisohjelma maaseudun kehittämiseksi (espanjankieliseltä lyhenteeltään PEC) sisältää useiden ministeriöiden tavoitteita, strategioita ja ohjelmia, ja sillä on tarkoitus yhtenäistää ja järjestää 12 liittovaltion elimen toiminta maaseudun OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 129

130 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet Laatikko 2.7 jatkuu kehittämisen alalla. Osana tätä suunnitelmaa on vuodesta 2003 lähtien kirjanpidollisena harjoituksena koottu yhteen eri ministeriöiden maaseutuohjelmiin myöntämät määrärahat eli niiden ohjelmien maaseutuosuus. Tästä harjoituksesta on sittemmin muotoutunut virallinen maaseutubudjetti, joka liitetään liittovaltion talousarvioon ja josta näkyvät kootusti maaseudun näkökulmasta ne samat määrärahat, jotka heijastuvat osittain kokonaistalousarvion sektoriosuuksissa. Maaseutubudjetin käyttöönotto ei sujunut Meksikossa täysin ongelmitta. Tärkeimmät prosessissa saadut opetukset ovat seuraavat: Vastuullisuus ja avoimuus: Yhdistämisprosessia varten on määriteltävä selkeästi ja avoimesti, mitkä ohjelmat liittyvät maaseutuun, ja niitä ohjelmia varten, jotka vaikuttavat sekä maaseudulla että kaupungeissa, on määriteltävä, miten maaseutuosuus lasketaan. Aikakausien välinen vertailukelpoisuus: Selkeitä yhdistämisessä noudatettavia kriteerejä tarvitaan myös, jotta maaseutubudjetteja voitaisiin verrata ajan mittaan. Ohjelmien lisääminen ja poistaminen pitäisi tuoda selkeästi esiin, jotta vertailuja voitaisiin tehdä erityisesti hallitusten välillä. Alueelliset vaikutukset: Meksikossa sekä tulot että menot ovat vahvasti keskitettyjä, joten maaseutubudjetti koostuu pääasiallisesti varoista, jotka jaetaan ja siirretään liittovaltion talousarviosta osavaltioille ja kunnille. Näitä siirtoja ei kuitenkaan aina korvamerkitä. Maaseutubudjetti onkin tärkeää eritellä alueellisten hallinnollisten yksiköiden mukaan, jotta voidaan ottaa huomioon maaseutualueiden monimuotoisuus. Maaseutubudjetin poliittinen merkitys: Maaseutubudjetti on tärkeä apuväline päättäjille, mutta se on myös uusi poliittinen työkalu maaseutualueiden kanssa käytävissä neuvotteluissa. Tätä näkökohtaa on hallittava huolellisesti siten, että mekanismeilla pyritään pikemminkin tehostamaan maaseudun varojenkäyttöä kuin keräämään resursseja ja ohjelmia maaseutubudjetin paisuttamiseksi poliittisista syistä. Maaseutupolitiikan yhteisvaikutukset: Maaseutubudjetin tärkein tavoite on yhteisvaikutusten tuottaminen eri virastojen välille maaseutupolitiikan alalla. Tämä edellyttää osapuolien välisen vuoropuhelun lujittamista ja talousarvion kriittistä tarkastelemista tiettyjen maaseutuun vaikuttavien ohjelmien yhdistämiseksi, siirtämiseksi tai lakkauttamiseksi. Lähde: OECD (1995), OECD:n maaseutupoliittiset maatutkinnat: Meksiko, OECD Publications, Pariisi. 130 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

131 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet 3) Vaikuttavatko politiikat myönteisesti vai kielteisesti maaseutualueilla (maaseutuvaikutusten arviointi)? Toinen, edelliseen kohtaan läheisesti liittyvä tietoaukko koskee sektoripolitiikkojen vaikutuksia maaseudulla. Laajan maaseutupolitiikan ja maaseutupoliittisen kokonaisohjelman tarkoituksena on yhtenäistää eri hallinnon alojen toteuttamien toimien vaikutuksia ja vahvistaa myönteisiä vaikutuksia. Kuitenkin lokakuuhun 2007 asti, jolloin Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän teemaryhmiin perustettiin maaseutuvaikutusten arvioinnin työryhmä, Suomesta puuttui eri ministeriöiden maaseutua koskevien politiikkojen virallinen arviointi, eli Rural Proofing 11. Alalla oli kuitenkin jo tehty merkittävää työtä: sisäasiainministeriössä aloitettiin vuonna 2004 aluevaikutusten arviointi pyytämällä sektoripolitiikkojen laatijoita selventämään alueellisia strategioitaan ja arvioimaan alueellisia vaikutuksia. Ministeriöt toteuttivat tehtävän vaihtelevalla innolla, arvioinnit olivat pääsääntöisesti kierteleviä ja riittämättömiä. Nyt kun tehtävä on toteutettu ensimmäisen kerran virallisesti ja se aiotaan toistaa säännöllisesti, alueellinen näkökulma on voimistunut sekä päätöksenteossa että sektoripolitiikoissa eri hallinnon aloilla. Aluevaikutusten arvioinnilla on kuitenkin eri päämäärät, ja se ei välttämättä vastaa alueiden ja prioriteettien osalta maaseudun päämääriä. Toinen maaseutuvaikutusten arvioinnin tärkeä edelläkävijä oli tätä tutkintaa varten eri ministeriöissä tehty harjoitus. Marraskuussa 2006 lähetettiin yhdeksän ministeriön yhteensä 16 osastolle pyyntö toimittaa lausunto osaston täytäntöönpaneman sektoripolitiikan myönteisistä ja/tai kielteisistä vaikutuksista erilaisilla maaseutualueilla (kaupunkien läheisellä maaseudulla, ydinmaaseudulla ja harvaan asutulla maaseudulla). Lähes kaikki kohteena olleet osastot toimittivat lausunnon, joita tuli yhteensä 14 kappaletta. Lausunnoissa ministeriöiden edustajat toivat lähinnä esiin asioita, joita he pitivät myönteisinä maaseudun kehittämisen kannalta. Kielteisiä vaikutuksia ei tuotu esiin yhtä selvästi. Poikkeuksiakin oli. Esimerkiksi liikenne- ja viestintäministeriön liikennepolitiikan osasto kertoi avoimesti ja selvästi oman sektoripolitiikkansa puutteista ja parannustarpeista maaseutua koskevissa asioissa. Muissa OECD-maissa saadut kokemukset voivat helpottaa maaseutuvaikutusten arvioinnin työryhmän työtä; näistä hyödyllisimpiä ovat Kanadan Rural Lenses ja Englannin Rural White Paper (laatikko 2.8). Ihanneoloissa näiden mekanismien tukena olisi lainsäädäntö, jolla eri ministeriöt velvoitettaisiin vastaamaan maaseutuvaikutuksista, ja seurantaryhmä, joka arvioisi eri politiikkoja ja vaatisi muutoksia, jos politiikat vaikuttaisivat kielteisesti maaseudulla. OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 131

132 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet Laatikko 2.8 Maaseutuvaikutusten arviointi muissa maissa Kanadan Rural lens -lähestymistapa Kanadassa maaseutuvaikutusten arviointi aloitettiin 1990-luvun lopulla: kaikkiin poliittisiin uudistuksiin alettiin soveltaa maaseutupoliittisten vaikutusten arviointia. Vuonna 1998 otettiin käyttöön useita uusia välineitä, kun Kanada kehitti instituutioitaan vastaamaan maaseutupolitiikan tarpeita. Tarkistuslistan avulla varmistettiin, että politiikoissa tai ohjemissa käsiteltiin Kanadan maaseudun prioriteetteja. Tarkistuslistaan sisältyvät seuraavat kohdat (Kanadan hallitus, 2005a): Miten tämä aloite vaikuttaa Kanadan maaseutuun ja syrjäisiin alueisiin? Liittyykö vaikutus vain tiettyyn maaseutualueeseen tai syrjäiseen ympäristöön tai alueeseen? Onko selvitetty ja tarvittaessa käsitelty todennäköisimmät myönteiset ja kielteiset vaikutukset Kanadan maaseudun asukkaille? Onko aloitteella tarkoitus vastata Kanadan maaseudun asukkaiden määrittelemiin prioriteetteihin? Onko Kanadan maaseudun asukkaita kuultu aloitteen kehittämisessä tai muokkaamisessa? Miten maksimoidaan hyöty Kanadan maaseudun asukkaille (esim. yhteistyö muiden kumppaneiden kanssa, paikallisten ratkaisujen kehittäminen paikallisiin haasteisiin, joustavuus päätöksenteossa)? Kanadan maaseutuasioiden osastolla on viisi virkamiestä varmistamassa, että heidän muilla osastoilla työskentelevät kollegansa soveltavat Rural Lens -lähestymistapaa uusiin poliittisiin aloitteisiin. Heidän toimialaansa kuuluvat tietenkin vain politiikat, jotka liittyvät maaseutuun. Kun järjestelmä toimii kunnolla, Rural Lens -yksikkö osallistuu työhön varhaisessa vaiheessa, mutta se voi osallistua aikaisintaan muutamaa viikkoa ennen hallituksen kokousta. Mekanismin vahvuutena on, että Rural Lens -yksikön henkilöstö voi suositella ministerille uuden poliittisen ehdotuksen kannattamista (tai vastustamista). Vaikka ministerillä on hallituksen kokouksessa vain yksi ääni, eri aluekehitysvirastoja (ja niiden edustajia) pyritään ottamaan mukaan päätöksentekoon. Tämä mekanismi kannustaa osastoja ottamaan Rural Lens -yksikön kannan huomioon. Jos Rural Lens -yksikön henkilöstö katsoo, ettei maaseudun näkökulmaa ole tuotu asianmukaisesti esiin, se pyrkii vaikuttamaan ehdotuksen sisältöön. Tavoitteena ei ole maaseudun asettaminen muiden edelle, vaan riittävän tiedon tarjoaminen päätösten tueksi (vaikutuksista maaseutuyhteisöihin). 132 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

133 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet Laatikko 2.8 jatkuu Englannin Rural White Paper Englannissa hallitus hyväksyi vuonna 2000 maaseutua koskevan asiakirjan (Rural White Paper), jolla osastot ja valtion elimet velvoitetaan soveltamaan maaseutuvaikutusten arviointimekanismia politiikkojen suunnittelun ja täytäntöönpanon järjestelmälliseen seurantaan niiden maaseutuvaikutusten osalta ja tarvittaessa kielteisten vaikutusten lieventämiseen. Prosessi on auttanut osastojen toimintojen koordinoimisessa samalla tavalla kuin Rural Lens -lähestymistapa Kanadassa. Tieto maaseutuvaikutusten arvioinnista ja kiinnostus siihen ovat levinneet keskushallinnosta, ja paikallisviranomaiset ovat alkaneet käyttää sitä maaseutupalvelujen analysointiin ja parantamiseen siten, että sen avulla voidaan lisätä julkisen sektorin elinten tietoisuutta maaseutuasioista. Maaseutuyhteisöjen toimikunta, joka valvoo maaseutuvaikutusten arviointien toteutusta, julkaisee vuosittain maaseutuvaikutusten arviointiraportin. Lähde: OECD (2006a), The New Rural Paradigm: Policies and Governance, OECD Publishing, Pariisi. Suppea maaseutupolitiikka: sisältöä EU-ohjelmiin Suppea maaseutupolitiikka kattaa EU-ohjelmien lisäksi kansallisen maaseutupolitiikan toimia, mutta kuten maaseutupoliittisessa erityisohjelmassa todetaan keskeisin suppean maaseutupolitiikan väline on selvästi Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelma vuosille Tapaa, jolla Suomi käynnisti tämän ohjelman, on syytä verrata muiden EU-maiden toimintatapaan, sillä tämä on alue, jolla kaikkien maiden on noudatettava samoja sääntöjä. Kun OECD aloitti Suomen maaseutupolitiikan maatutkinnan vuonna 1994, tutkintaryhmä pani merkille, että etukäteissuunnittelu oli vähäistä ja ohjelmissa ja hankkeissa oli vain vähän yhtymäkohtia Euroopan kanssa tai EU:n suunnitelmien kanssa. Nykyään Suomi on kuitenkin sisällyttänyt menestyksekkäästi EU-ohjelmat suppeaan maaseutupolitiikkaan, ja muut EU-maat ottavat siitä mallia erityisesti Leader-toimintatavan noudattamisessa ja sen valtavirtaistamisessa kansallisten varojen ja muun EU-rahoituksen kanssa koko maaseudun kattamiseksi. Tämän kohdan ensimmäisessä osassa arvioidaan, kuinka hyvin integrointi toimii ja mitä tämän mallin osia voitaisiin ottaa käyttöön muualla. Toisessa osassa tarkastellaan, miten EU-varoja on jaettu Suomessa ohjelmakaudella eri prioriteettien ja alueiden kesken ja miten nämä valinnat määrittelevät suppean maaseutupolitiikan tulevaisuuden. OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 133

134 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet EU-ohjelmien sisällyttäminen Suomen maaseutupolitiikkaan Vaikka laajaa ja suppeaa maaseutupolitiikkaa tarkastellaan erikseen, ne ovat tosiasiassa saman kolikon kaksi puolta. Suomi on ottanut EU:n aluekehitysohjelmia ja yhteisöaloitteita hyödyntäen käyttöön alueellisen maaseutupolitiikan, jossa maaseutualueita tarkastellaan kokonaisuutena. Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän on ollut selvästi helpompi viedä asioita eteenpäin aloilla, joilla virkamiehillä on suuremmat valtuudet etenkin EU:n rahoittamissa ohjelmissa, jotka ovat ajallisesti rajoitettuja eivätkä sisälly ministeriöiden ydintoimintoihin. Useat tekijät ovat vaikuttaneet Leader-toimintatavan menestyksekkääseen soveltamiseen, josta muut maat ovat ottaneet mallia. Tekijöistä neljä on erityisen merkityksellisiä: Aikaisempi vapaaehtoisten kylätoimijoiden verkosto. Leader-menetelmä istuu hyvin Suomen vahvaan perinteeseen yhteisöllisessä vapaaehtoistyössä (talkoot). Kuten edellä on tuotu esiin, maaseudulla on paljon pieniä yhdistyksiä ja yhteisen vapaaehtoistyön perinne, ja nämä ilmenevät aktiivisena kansalaisyhteiskuntana ja lukuisina kansalaisjärjestöinä erityisesti kyläyhdistyksen muodostamana vilkkaana verkostona. Jotkut tarkkailijat ovat panneet merkille, että koska paikallistoimintaa harjoitettiin jo ennen kuin sitä tuettiin rahallisesti, EU-rahoituksen ilmaantuminen synnytti hankkeita kuin kukkia erämaahan. Tästä on osoituksena se, että kun Leader käynnistettiin vuonna 1996, Suomessa haluttiin perustaa 67 paikallista toimintaryhmää, mutta niistä vain 22 sai rahoitusta Leader II -ohjelmasta (tavoitteet 5b ja 6). Tämä laajemman tuen kysyntä johti suoraan ohjelman valtavirtaistamiseen (ks. jäljempänä). Valtavirtaistaminen (eli soveltaminen ja yhdistäminen kansallisten varojen kanssa ja valtavirtaistaminen rakennerahastoihin). Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä keksi vuonna 1996, että Leader-toimintatapaa voisi laajentaa Leader-ohjelman ulkopuolelle ja käyttää uuden seutukuntarakenteen luomiseksi maaseutupolitiikkaa varten. Yhteistyöryhmän pääsihteerillä ja pienellä mutta määrätietoisella virkamiesten ydinryhmällä oli ratkaiseva rooli tämän ajatuksen toteuttamisessa. Leader-toimintatavan valtavirtaistaminen alkoi kansallisella POMO-rahoituksella vuonna Ensimmäisellä ohjelmakaudella 22 paikallista toimintaryhmää sai rahoitusta Leader II -ohjelmista (5b ja 6) ja 26 paikallista toimintaryhmää sai rahoitusta kansallisesta POMO-ohjelmasta. Toinen valtavirtaistamisen vaihe ajoittui vuosiin 2000 ja 2001, jolloin 25 paikallista toimintaryhmää sai rahoitusta EU:n Leader+-ohjelmasta, 26 paikallista toimintaryhmää sai rahoitusta Tavoite 1- ja ALMA-ohjelmista ja 7 paikallista toimintaryhmää sai rahoitusta kansallisesta ohjelmasta (POMO+) siten, että koko maa katettiin. Erilaisista rahoituslähteistä huolimatta kaikki paikalliset toimintaryhmät noudattivat samaa Leader-toimintatapaa ja samoja toimintaperiaatteita. Leader-toimintatavan 134 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

135 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet valtavirtaistaminen Suomessa on herättänyt paljon kansainvälistä kiinnostusta, erityisen kiinnostuneita siitä ollaan Euroopan komissiossa ja muissa EU-maissa. Suomi on esimerkki Leader-menetelmän kattavasta valtavirtaistamisesta, ja se on ainoa maa, jossa paikalliset toimintaryhmät ovat olennainen osa virallista maaseutupolitiikkaa. (Pylkkänen ja Hyyryläinen, 2004) Paikallisten toimintaryhmien hallitusten osallistava, kolmikantainen rakenne. Suomen paikallisten toimintaryhmien melko ainutlaatuisena piirteenä on niiden hallituksen kolmikantainen rakenne: kolmannes hallituksesta koostuu kunnallisista virkamiehistä ja luottamushenkilöistä, kolmannes yhdistysten ja yritysten edustajista ja kolmannes yksittäisistä asukkaista. Hyyryläisen (2006) mukaan näin on luotu aidosti uusia keskustelufoorumeja, joissa vanha eliitti ei ole saanut valta-asemaa, kun taas maakuntien tasolla EU-ohjelmista päättää edelleen paikallinen eliitti (virkamiehet ja poliitikot), jonka motiivit ja intressit säilyvät ennallaan ja jonka työskentelytapa on hyvin konservatiivinen (Hyyryläinen, 2004). Tämä rakenne on tehnyt paikallisista toimintaryhmistä todellisia osallistavan demokratian välineitä, ja se asettaa ne jonnekin viranomaisten ja kansalaisjärjestöjen välimaastoon. Seutukunnallinen rakenne on saanut tukea kunnilta, joille se antaa mahdollisuuden yhteistyöhön paitsi muiden kuntien kanssa myös yksityisen sektorin ja kolmannen sektorin kanssa. Vaikka kunnat ovat lähellä yhteisöjä ja niiden tarpeita, Suomessa on 20 viime vuoden aikana keskusteltu paljon seutukuntien tasolla tehtävän kuntien välisen yhteistyön eduista, ja paikalliset toimintatyhmät ovat tarjonneet siihen rakenteen menettämättä kuitenkaan kosketusta yhteisöihin. Paikallisten toimintaryhmien itsenäisyys. Paikalliset toimintaryhmät eivät ole taloudellisesti itsenäisiä, mutta niillä on merkittävä vapaus päättää, mitä hankkeita ne toteuttavat. Yli paikallista kehittämishanketta sai rahoitusta ohjelmakaudella , sen jälkeen kun paikallinen toimintaryhmä oli hyväksynyt ne. TE-keskukset arvioivat hankkeiden juridisen toteutettavuuden ja ohjasivat varat niihin (kuva 2.5). Hallinto- ja maksajaviranomaiset (TE-keskukset) arvioivat siis vain hankkeiden lainmukaisuuden, eli sen jälkeen kun paikallinen toimintaryhmä on hyväksynyt hankkeen, sen toteuttaminen voidaan estää vain juridisista syistä. Koska paikallisia toimintaryhmiä pidetään osallistavina eikä niinkään viranomaisten ohjaamina, paikallinen väestö on huomannut, että sen aktiivinen osallistuminen palkitaan. Työ on ollut aidosti innostunutta (Hyyryläinen, 2006). Leader-ohjelma on nostanut paikalliset toimintaryhmät uusiksi paikallisen tason toimijoiksi, jotka ovat vähitellen sovittaneet tehtävänsä yhteen alue- ja paikallisviranomaisten kanssa. Ajatus melko itsenäisistä paikallisista toimintaryhmistä on luonnollisesti ollut monille vieras, ja siksi keskushallinnossa ja muuallakin on vielä keskeisiä henkilöitä ja tahoja, jotka suhtautuvat jos ei OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 135

136 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet Kuva 2.5 Paikallisten kehittämishankkeiden hyväksymis- ja rahoitusprosessi Joensuun seudun Leader-ryhmässä PAIKALLISVÄESTÖ, Julkisen rahoituksen tyypillinen osuus KYLÄYHDISTYS, hankkeen kokonaisbudjetista: YRITYKSET JNE. kehittämishankkeet % IDEA JA HAKEMUS yritykset % Julkisen rahoituksen rakenne: EU Valtio Kunnat 50 %julkisesta rahoituksesta 30 %julkisesta rahoituksesta 20 %julkisesta rahoituksesta ENNAKKOARVIOINTI (ennakkoarviointiryhmä) Paikallinen toimintaryhmä toimii julkisella rahoituksella (EU 50 %, valtio 30 %, kunnat 20 %) Toimintaryhmän päätös (hallitus) Yksityisen rahoituksen osuus on noin 35 % kokonaisrahoituksesta JULKINEN RAHOITUS: KUNTA maksaa toimintaryhmälle osuuden asukasmäärän mukaan. Toimintaryhmä maksaa hankkeesta hallituksen päättämän määrän. TE-KESKUKSEN (valtion viranomaiset) VIRALLINEN PÄÄTÖS JULKINEN RAHOITUS: EU:N ja VALTION osuudet hankkeen julkisesta rahoituksesta maksaa TE-keskus HANKE Huomautus: Prosessit ja rahoitusrakenteet ovat pääosin samankaltaisia eri puolilla maata. Lähde: KuvaLehikoinen, 2.5 Paikallisten A. (2007), Joensuu kehittämishankkeiden Region Leader, Leader hyväksymis- Flowchart, esitys ja rahoitusprosessi OECD:n kenttävierailun aikana Outokummussa Joensuun seud ryhmässä Huomautus: Prosessit ja rahoitusrakenteet ovat pääosin samankaltaisia eri puolilla maata. Lähde: Lehikoinen, A. (2007), Joensuu Region Leader, Leader Flowchart, esitys OECD:n kenttävierailun aikan Leader-ohjelma on nostanut paikalliset toimintaryhmät uusiksi paikallisen tason toi ovat vähitellen yhdistäneet tehtäviä alue- ja paikallisviranomaisten kanssa. Ajatus mel paikallisista toimintaryhmistä on luonnollisesti ollut monille vieras, ja siksi keskus muuallakin on vielä keskeisiä henkilöitä ja tahoja, jotka suhtautuvat jos ei nyt aivan vasta ainakin epäilevästi ajatukseen vallansiirrosta (Pylkkänen ja Hyyryläinen, 2004). Vaikka mon 136 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

137 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet nyt aivan vastahakoisesti niin ainakin epäilevästi ajatukseen vallansiirrosta (Pylkkänen ja Hyyryläinen, 2004). Vaikka monet kunnat ovat alusta lähtien kannattaneet Leader-toimintatapaa (se on tuonut apua ja resursseja), joissakin kunnissa on esiintynyt kitkaa paikallisten toimintaryhmien kanssa. Joillekin paikalliset toimintaryhmät olivat osallistavan ja suoran demokratian väline, ja niiden pelättiin syrjäyttävän perinteinen edustuksellinen demokratia kunnissa. Näitä jännitteitä on käsitelty useissa tutkimuksissa (esimerkiksi Katajamäki et al., 2006). Kuntien päällimmäisenä huolena oli, että vaikka ne rahoittivat paikallisten toimintaryhmien hankkeita, ne eivät voineet yksin vaikuttaa siihen, millaisia hankkeita nämä ryhmät toteuttivat. Erityisesti paikallispoliitikkojen oli aluksi vaikea hyväksyä paikallisten toimintaryhmien itsenäisyyttä. Tilanne on sittemmin parantunut ja jännitteet ovat lieventyneet. Palvelurakenteiden uudistaminen ja talouskehityksen edistäminen ovat haasteellisia tehtäviä kunnille. Kunnat ovat pikkuhiljaa huomanneet, että paikalliset toimintaryhmät voivat olla hyödyllisiä kumppaneita näiden tehtävien toteuttamisessa. Edistyksestä huolimatta paikallisten toimintaryhmien työ on jäänyt etäiseksi joillekin kuntien edustajille. Kuntien ja paikallisten toimintaryhmien välisen vuoropuhelun sujuvoittaminen vaatii vielä paljon ponnisteluja. Maaseutupolitiikan alueellista ulottuvuutta voidaan vielä vahvistaa. Aluepolitiikka on valtakunnallisella tasolla tukenut merkittävästi maaseutupolitiikkaa sekä siten, että edellä mainittu maaseutupoliittinen kokonaisohjelma perustuu alueiden kehittämislakiin, että ennen kaikkea siten, että maaseutupolitiikan täytäntöönpanoon osallistuu maakuntien, seutukuntien ja kuntien tason toimijoita, jotka ovat aluepolitiikan tärkeimmät kohdetahot. Osa näistä toimijoista on aiemmin suhtautunut kankeasti maaseudun asioiden ajamiseen. Suomen aluehallintoon on vaikuttanut rinnakkain kaksi perinnettä. Ensimmäinen on keskushallinnon perinne, jota edustavat muun muassa TE-keskukset, lääninhallitukset ja ympäristökeskukset. Toinen on paikallistasolta kumpuava alueellinen perinne, jota edustavat maakuntien liitot, sillä ne ovat virallisesti kuntien yhteenliittymiä. Nämä kaksi perinnettä yhdistyvät maakuntien yhteistyöryhmissä, jotka ovat valtion aluehallinnon ja maakuntien liittojen yhteistyöfoorumeja, joissa yhdistyvät valtion sektorihallinnon näkökulma ja aluei den laaja kehittämisnäkökulma. Tällä tasolla ei ole erityistä foorumia laajaa maaseutupolitiikkaa varten. Joissakin maakunnissa on otettu käyttöön menettely, jossa maakunnan yhteistyöryhmään on perustettu maaseutujaosto. Maaseutujaostossa ovat edustettuina aluetason maaseutujärjestöjen ja muiden maaseutuasioiden eturyhmien lisäksi yliopistot, ammattikorkeakoulut ja muut asiantuntijajärjestöt. Tämä on antanut vauhtia maaseutuajattelun kehittämiseen maakuntien tasolla. Tärkeä kysymys aluepolitiikan ja maaseutupolitiikan välisestä suhteesta tulee esiin, OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 137

138 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet kun hallintoa uudistetaan siten, että aluepolitiikka siirretään uuteen työ- ja elinkeinoministeriöön, joka vastaa kauppa-, työllisyys-, innovaatio-, energia- ja aluepolitiikasta. Tämä edellyttää myös maakuntien tasolla muutoksia, joita ei ole vielä tarkennettu mutta jotka saattavat parantaa maaseutupolitiikan suhdetta kauppa-, työllisyys-, innovaatio- ja aluepolitiikkaan sikäli kuin maaseutu- ja aluepolitiikan välinen suhde säilyy ja voimistuu. Samalla olisi aiheellista pohtia maakuntaviranomaisten rajapintojen yhtenäistämistä. Osapuolien välinen vuoropuhelu on helpompaa eikä yhteentörmäyksiä tule niin paljon, kun rajapinnat ovat yhtenäisiä. Valtioneuvosto on nimittänyt työryhmän pohtimaan aluehallinnon uutta mallia. Työn yhteydessä on suositeltu maakuntaviranomaisten rajapintojen yhtenäistämistä. Rajapintojen yhtenäistämistä suositellaan myös seutukuntien tasolla. Maakuntien yhteistyöryhmiin perustetuista maaseutujaostoista saadut kokemukset ovat olleet rohkaisevia. Tämän maaseudun kehittämisrakenteen toistaminen maakuntien tasolla voisi vaikuttaa voimakkaasti maaseutupolitiikan suunnitteluun ja täytäntöönpanoon. Esimerkiksi silloin, kun EU:n ohjelmakaudeksi vaaditut alueellinen strategia ja maaseudun kehittämisohjelmat laadittiin, kävi ilmi, että laajojen maaseutujaostojen alueilla valmistelutyö oli monipuolista ja tuloksena syntyi ohjelma, jossa otettiin perusteellisesti huomioon maaseudun kehittämisen haasteet. Ero alueisiin, joilla ei ollut foorumia laajaa maaseutupolitiikkaa varten, oli suuri. Suomen valinnat varojen jakamisessa prioriteettien ja alueiden kesken Kuten edellä on todettu, Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelma vuosille on niin kutsutun suppean maaseutupolitiikan keskeisin väline. Riippuvuus EU:n varoista lisää riskejä, sillä se saattaa maaseutupolitiikan alttiiksi muutoksille EU-rahoituksen määrissä ja prioriteeteissa. Juuri alkanut ohjelmakausi eroaakin merkittävästi ohjelmakaudesta Laatikossa 2.9 kuvaillaan lyhyesti näitä eroja. Kun EU-maat joutuvat jakamaan varat selkeästi maaseudun kehittämisohjelman neljän toimintalinjan kesken, niiden on väistämättä otettava kantaa maaseudun kehittämispolitiikkaan. EU on tarkentanut, että jokaisen maan maaseudun kehittämissuunnitelman budjetista on käytettävä vähintään 10 % toimintalinjaan 1 (tuet nuorille viljelijöille, maa- ja metsätalousalan tuottajien koulutus, maatalouteen tehtävät investoinnit sekä elintarvike-, puu- ja bioenergiasektoreiden kehittäminen), vähintään 25 % toimintalinjaan 2 (maatalouden ympäristötuet ja luonnonhaittakorvaukset), vähintään 10 % toimintalinjaan 3 (elinkeinoelämän monipuolistaminen ja kehittäminen maatiloilla ja muissa maaseudun mikroyrityksissä sekä maaseutumatkailun, palvelujen ja kylien ke- 138 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

139 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet Laatikko 2.9 YMP ja viimeaikaiset muutokset sen maaseudun kehittämistä koskevassa osiossa (toinen pilari) Yhteinen maatalouspolitiikka (YMP) on ollut yksi Euroopan yhdentymisen tärkeimmistä välineistä. Suurin osa YMP:n tuista (yli 95 %) jaetaan ensimmäisen pilarin kautta (markkinatuki, suorat tuet viljelijöille jne.). Näin ollen se on edelleen pitkälti taloudellista sektoripolitiikkaa. Alueellisen ja yhtenäisen maaseudun kehittämisohjelman juuret juontuvat vuoteen 1999, jolloin EU:ssa annettiin maaseudun kehittämisasetus, jossa maaseudun kehittäminen vahvistettiin YMP:n uudeksi toiseksi pilariksi. Tämä YMP:n toinen pilari on paljon pienempi (alle 5 % tuista) ja kattaa niin kutsutut maaseudun kehittämistoimet, kuten viljelijöiden tuet epäsuotuisilla alueilla, maatalouden ympäristötuet, joilla viljelijöitä tuetaan ympäristötavoitteiden mukaisessa maankäytössä, ja tilojen nykyaikaistamisen. Käytännössä nämä toimenpiteet on Euroopassa tarkoitettu vain viljelijöille, ja niitä voidaan siten pitää enemmän sektori- kuin aluepohjaisina. Euroopan komissio on suunnitellut, että YMP:n budjetissa painoa siirrettäisiin asteittain ensimmäisestä pilarista toiseen pilariin, eli markkinatuesta maaseudun kehittämiseen (viljelijäkeskeisestä näkökulmasta), mutta viljelijöiden eturyhmät vastustavat voimakkaasti tätä suunnitelmaa useimmissa, ellei kaikissa, jäsenvaltioissa. Yhteisen maatalouspolitiikan ensimmäisen pilarin vuosina 2003 ja 2004 toteutetun uudistuksen jälkeen maatalousasioiden neuvosto hyväksyi syyskuussa 2005 maaseudun kehittämispolitiikan perusteellisen uudistamisen kaudella Maaseudun kehittämispolitiikalle on asetettu seuraavat kolme päätavoitetta kaudeksi : maataloussektorin kilpailukyvyn parantaminen, ympäristön ja maaseudun tilan parantaminen maankäyttöön myönnettävillä tuilla, maaseudun asukkaiden elämänlaadun parantaminen ja elinkeinoelämän monipuolistaminen. Jokaista päätavoitetta varten luotiin toimintalinja. Kolmea toimintalinjaa täydennettiin Leader-toimintatapaan keskittyvällä metodologisella toimintalinjalla (Leader-toimintalinja). Näin uudistuksella sisällytetään Leader-yhteisöaloite (jota rahoitettiin vuoteen 2006 asti Euroopan maatalouden ohjausja tukirahastosta) valtavirtaa edustaviin maaseudun kehittämisohjelmiin ja otetaan maaseudun kehittämisen alalla käyttöön yksi ainoa rahoitus- ja ohjelmatyöväline, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto (maaseuturahasto): OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 139

140 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet Laatikko 2.9 jatkuu Toimintalinja 1: maa- ja metsätalouden kilpailukyvyn parantaminen Toimintalinja 2: ympäristön ja maaseudun tilan parantaminen Toimintalinja 3: maaseutualueiden elämänlaadun parantaminen ja maaseudun elinkeinoelämän monipuolistaminen Toimintalinja 4: Leader-toimintatapa. Vaikka politiikan täytäntöönpano yksinkertaistuu huomattavasti, kun käytössä on yhdet ohjelmatyö-, rahoitus-raportointi- ja valvontasäännöt (Fact Sheet), käytännössä uudistus tarkoittaa, että Leader joutuu kilpailemaan rahoituksesta maatalouden vakiintuneiden intressien kanssa. Lisäksi toisesta pilarista myönnettävää kokonaissummaa pienennettiin EU:n talousarviosta vuosiksi käydyissä neuvotteluissa siten, että taloudellinen paine rasittaa jäsenvaltioita, erityisesti niitä, jotka Suomen tavoin painottavat maatalouden ympäristötoimia ja epäsuotuisien alueiden tukia. Lähde: Euroopan komissio (2006b) The EU Rural Development Policy Fact Sheet, Euroopan yhteisö, Luxemburg, hittäminen) ja vähintään 5 % toimintalinjaan 4 (Leader). Toimintalinjaan 4 ei tarvitse varata erikseen määrärahoja, jos muut toimintalinjat toteutetaan Leader-toimintatavan mukaisesti. Käytännössä ainoastaan toimintalinjoja 3 ja 4 (ja joitakin toimintalinjan 1 osia) voidaan pitää tosiasiallisina maaseudun kehittämistoimina. Kuvassa 2.6 esitetään varojen jakautuminen niissä maissa, joista tämä tieto esitettiin Euroopan komission verkkosivustolla tämän raportin kirjoittamisen aikaan. Siitä ilmenee, että Suomi kuuluu maihin, joissa toimintalinjoihin 3 ja 4 (maaseudun kehittämiseen) varattu osuus on kaikista pienin, ja että toimintalinjan 2 (maatalouden ympäristötukien) osuus on Suomessa suurempi kuin missään muussa maassa. Julkisten varojen lopullinen kohdentaminen Manner- Suomen maaseudun kehittämisohjelmassa vuosille esitetään yksityiskohtaisesti taulukossa 2.3. Siitä ilmenee, että Suomi on päättänyt käyttää kaikista julkisista varoista 82 % toimintalinjaan 2 (73 % maaseuturahaston varoista), 8 % toimintalinjaan 1 (11 % maaseuturahaston varoista), 7 % toimintalinjaan 3 (9 % maaseuturahaston varoista) ja 4 % toimintalinjaan 4 eli Leadertoimintatapaan (5 % maaseuturahaston varoista). Maaseudun kehittämistoimiin kohdennettavien varojen muita pienempi osuus paljastaa jo aiemmin mainitun ristiriidan Suomen maatalouspolitiikan ja maaseu- 140 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

141 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet Kuva 2.6 Julkisten varojen (maaseuturahasto + kansalliset varat) suhteellinen jakautuminen maaseudun kehittämisohjelmien neljän toimintalinjan kesken Julkiset yhteensä (kansalliset maaseutu - maaseuturahastolinjan %-osuus Toiminta- Toimintalinjan %-osuus Euroopan Kuvassa 2.6 esitetään varojen jakautuminen niissä maissa, joista tämä tieto esitettiin komission Toimintalinja verkkosivustolla + maaseutura- 3 ja 4 (maaseudun kehittämiseen) %-osuus varattu osuus julkisista on kaikista pienin, rahastosta ja että tämän raportin rahasto kirjoittamisen aikaan. Siitä ilmenee, että Suomi kuuluu maaseutu- maihin, joissa toimintalinjoihinhasto) toimintalinjan 2 (maatalouden ympäristötukien) osuus on Suomessa suurempi kuin missään muussa Toimintalinja % 8 % 11 % maassa. Julkisten varojen lopullinen kohdentaminen Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelmassa vuosille Toimintalinja esitetään yksityiskohtaisesti 1514 taulukossa % Siitä ilmenee, 82 % että Suomi on 73 päättänyt % käyttää Toimintalinja kaikista 3 julkisista 433 varoista 82 % 195toimintalinjaan452 %(73 % maaseuturahaston 7 % varoista), 9 % 8 % toimintalinjaan 1 (11 % maaseuturahaston varoista), 7 % toimintalinjaan 3 (9 % maaseuturahaston varoista) Toimintalinja ja 4 % 4 toimintalinjaan eli Leader-toimintatapaan (5 % maaseuturahaston 4 % varoista). 5 % Tekninen apu % 1 % 1 % Taulukko 2.3Varojen kohdentaminen Manner-Suomenmaaseudun kehittämisohjelmassa YHTEENSÄ % 100 % 100 % (milj. e) Julkiset Toimintalinjan Lähde: Maa- ja metsätalousministeriö (2007a), yhteensä Rural Development Programme for Mainland Finland , Toimintalinjan epävirallinen englanninkielinen käännös, maaseuturahas maaseuturahas %-osuus Toimintalinja (kansalliset + %-osuus to ton %-osuus maaseuturahas maaseuturahas julkisista tosta to) Toimintalinja % 8 % 11 % Toimintalinja 1 linja 2 Alankomaat Malta Bulgaria Saksa** Puola Tšekki Viro Latvia Kreikka Unkari EU 25 Liettua Slovakia Italia** Espanja** Ruotsi Slovenia Belgia** Yhd. kuningask.** Itävalta Kypros Ranska Portugali** Suomi (Manner-) Irlanti* Luxemburg Suomi (Ahvenanmaa) Toiminta- Toimintalinja 3 LEADER Tekninen apu Suorien tukien täydennykset*** 0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60% 70 % 80 % 90 % 100 % Lähde: OECD, perustana Euroopan komissio (2007), Rural Development Policy , Country Files, Kuva 2.6 Julkisten varojen (maaseuturahasto + kansalliset varat) suhteellinen jakautuminen maaseudun kehittämisohjelmien neljän toimintalinjan kesken Taulukko 2.3 Varojen kohdentaminen Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelmassa Lähde: OECD, perustana Euroopan komissio (2007), "Rural Development Policy ", Country Files, Toimintalinja % 82 % 73 % dun kehittämispolitiikan prioriteettien välillä. Vaikka onkin totta, ettei Suomi saa Toimintalinja % 7 % 9 % YMP:n ensimmäisestä pilarista yhtä paljon resursseja kuin muut EU-maat ja että toisen pilarin varoilla näin ollen täydennetään viljelijöille maksettavia tukia, Suo- 109 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 141

142 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet men prioriteetit ovat ristiriidassa sen kuvan kanssa, joka muilla Euroopan mailla on Suomesta edelläkävijänä maaseutupolitiikan alalla ja Leader-toimintatavan valtavirtaistamisessa, jossa Suomen katsotaan yleisesti onnistuneen hyvin ja toimivan mallina muille maille. Varoja ohjataan sen sijaan maatalouden ympäristötukiin, joita ei pidetty väliarvioinnissa yhtä tehokkaina kuin Leader-toimintatapaa. Tukien myöntäminen viljelijöille vaikuttaa olevan Suomen politiikassa tärkeämpää kuin julkisten palvelujen tuottaminen tai investoiminen tulevaisuuteen. Noin 94 % kaikista viljelijöistä Suomessa saavat maatalouden ympäristötukia, ja tarkoituksena vaikuttaa olevan viljelijöiden tukeminen uusin, WTO:n vihreän laatikon mukaisin keinoin, vaikka WTO:ssa neuvotellaan tuotantotukien lakkauttamisesta ja YMP:ssä niistä ollaan luopumassa asteittain. Samaten Suomi haluaa pysyä omavaraisena ja varmistaa elintarviketurvan, mutta sitä ei voida tuoda selkeästi esiin EU:ssa ja WTO:ssa. Poliittisena prioriteettina vaikuttaa olevan pikemminkin viljelijöiden tukeminen kuin julkisten palvelujen tuottaminen (siksi ei esimerkiksi ole vapaaehtoista modulaatiota), mutta tuet on nykyään puettava vihreän laatikon mukaisesti ekologian, maisemien ja biodiversiteetin tuiksi. Tämä selittää, miksi toimintalinjan 2 toimenpiteillä on suhteettoman suuri painoarvo siitä huolimatta, että ne ovat osoittautuneet vähemmän tehokkaiksi kuin Leader ja muut maaseudun kehittämistoimet. Leader-ohjelmaan taas on myönnetty ohjelmakaudeksi julkisia varoja 242 miljoonaa euroa, josta 108 miljoonaa tulee EU:lta Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelman kautta ja 133 miljoonaa tulee kansallisista lähteistä (valtiolta ja kunnilta). Yksityisistä lähteistä arvioidaan lisäksi saatavan 128 miljoonaa euroa siten, että kokonaismäärä nousee 370 miljoonaan euroon. Tällä ohjelmakaudella kaikki 55 paikallista toimintaryhmää (muutamat ovat yhdistyneet siirtymäkauden aikana) ovat Leader-toimintaryhmiä, joilla on enemmän tehtäviä kuin edellisellä ohjelmakaudella (taulukko 2.4). Vaikka Leader-toimintaryhmän keskimääräinen rahoitus budjettivuotta kohti on hieman alhaisempi kuin edellisellä ohjelmakaudella, haastavimpien alueiden toimintaryhmät saavat muita suuremmat määrärahat. Tarkalleen ottaen toimintaryhmät Pohjois-Karjalassa, Kainuussa ja Lapissa saavat suurimmat varat henkeä kohti (kuva 2.7). Tämän perustana on marraskuussa 2005 aloitettu avoin menettely, jolla valittiin Leader-toimintaryhmät ja määriteltiin niiden alustava rahoitus ohjelmakaudelle Varojen jakamisessa otettiin huomioon seuraavat tekijät: 1) toimintaryhmän ohjelman laatu ja kokonaisuus, 2) ydinmaaseudun ja harvaan asutun maaseudun asukasmäärä, 3) ohjelmakauden toiminta, 4) lausunnot ja arvioinnit, 5) toimintaryhmän oma arvio rahoituksesta. Paikalliset toimintaryhmät ovat lisäksi toimittaneet toimialueensa kuntien päätökset, 142 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

143 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet Ohjelma Taulukko 2.4 Leader-rahoitus ohjelmakausilla ja Kaikkien Leadertoimintaryhmien julkinen rahoitus (1) Leadertoimintaryhmien määrä Leaderryhmän keskim. julkinen rahoitus Leaderryhmien budjettivuodet (2) Leadertoimintaryhmän keskim. rahoitus budjettivuotta kohti Leader (3) , Leader Huomautuksia: (1) EU, valtio ja kunnat. (2) Leader+ -toimintaryhmät kaudelle valittiin huhtikuussa 2001, joten niiden toiminta-aika (= budjettivuodet) oli noin 5,5. Lähde: Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä (2007b). Leader-toimintaryhmät kaudelle valittiin elokuussa 2007, joten käytännössä niiden keskimääräinen toiminta-aika on noin 6 vuotta. (3) Kaudella oli muitakin paikallisia toimintaryhmiä kuin Leader+-toimintaryhmät (POMO+-, Tavoite 1 -, ALMA- ja ELMA-toimintaryhmät). ALMA- ja ELMA-, Tavoite 1 - ja POMO+-ohjelmista rahoitetuilla toimintaryhmillä oli keskimäärin vähemmän rahaa ja vähemmän tehtäviä kuin Leader-toimintaryhmillä. Lähde: Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä (2007b). Vaikka Leader-toimintaryhmän keskimääräinen rahoitus budjettivuotta kohti on hieman alhaisempi kuin edellisellä ohjelmakaudella, haastavimpien alueiden toimintaryhmät saavat muita suuremmat määrärahat. Tarkalleen ottaen toimintaryhmät Pohjois-Karjalassa, Kainuussa ja Lapissa saavat suurimmat varat henkeä kohti (kuva 2.8). Kuva 2.7 Leader-ohjelman julkiset varat TE-keskuksittain kaudella Miljoonaa euroa (palkit) Alustava rahoitus Henkeä kohti Rahoitus henkeä kohti euroissa (viiva) Uusimaa (3) Häme (5) Pirkanmaa (5) Satakunta (4) Keski-Suomi (4) Varsinais-Suomi (3) Pohjois-Pohjanmaa (5) Etelä-Savo (3) Pohjanmaa (3) Pohjois-Savo (3) Etelä-Pohjanmaa (4) Kymenlaakso (4) Pohjois-Karjala (3) TE-keskus (paikallisten toimintaryhmien määrä) Kainuu (2) Lappi (4) Lähde: OECD, perustana maa- ja metsätalousministeriön (2007b) liite 2 Memorandum on the Grounds for the Approval of Leader Action Groups Funded under the Rural Development Programme for Mainland Kuva Finland 2.7 Leader-ohjelman and Indicative Funding, julkiset Ref. varat 4856/544/2005. TE-keskuksittain kaudella Lähde: OECD, perustana maa- ja metsätalousministeriön (2007b) liite 2 Memorandum on the Grounds for the Approval of Leader Action Groups Funded under the Rural Development Programme for Mainland Finland and Indicative Funding, Ref. 4856/544/2005. joissa kunnat sitoutuvat maksamaan niille kuuluvan 20 % rahoitusosuuden julkisesta rahoituksesta koko ohjelmakaudella Yhteensä 396 kuntaa oli tehnyt Tämän päätöksen perustana Leader-toimintaryhmien on marraskuussa 2005 rahoituksesta aloitettu avoin(maa- menettely, ja metsätalousministeriö, 2007). Tämä oikea alueellinen kohdentaminen ja edellisten ohjel- jolla valittiin Leadertoimintaryhmät ja määriteltiin niiden alustava rahoitus ohjelmakaudelle Varojen jakamisessa otettiin huomioon seuraavat tekijät: 1) toimintaryhmän ohjelman laatu ja kokonaisuus; 2) ydinmaaseudun ja harvaan asutun maaseudun asukasmäärä; 3) ohjelmakauden toiminta; 4) lausunnot ja arvioinnit; 5) toimintaryhmän oma arvio rahoituksesta. Paikalliset toimintaryhmät ovat lisäksi toimittaneet toimialueensa kuntien päätökset, joissa kunnat sitoutuvat maksamaan niille kuuluvan 20 % rahoitusosuuden julkisesta rahoituksesta koko ohjelmakaudella Yhteensä 396 kuntaa oli 143 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi tehnyt päätöksen Leader-toimintaryhmien rahoituksesta (maa- ja metsätalousministeriö, 2007). Tämä oikea alueellinen kohdentaminen ja edellisten ohjelmakausien aikana saadut opetukset antavat uskoa siihen, että Leader-ohjelma tuottaa Suomessa merkittäviä tuloksia maaseudun kehittämisen välineenä tulevinakin

144 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet makausien aikana saadut opetukset antavat uskoa siihen, että Leader-ohjelma tuottaa Suomessa merkittäviä tuloksia maaseudun kehittämisen välineenä tulevinakin vuosina. Päätelmät ja suositukset Suomessa on institutionalisoitu maaseutupolitiikka, jonka kehittämisessä on jo kuljettu oppimiskäyrän päähän. Maaseutupolitiikassa on löydetty laajan ja suppean ulottuvuuden kautta hyvä tasapaino maaseutualueiden tasapuolisen kohtelun ja kilpailukyvyn edistämisen toisiaan täydentävien tavoitteiden välillä. Se on myös hyvä kompromissi OECD-maissa usein ääripäinä esiintyvien suuren suunnitelman (grand plan, jossa yhdistetään kaikki politiikat kattavaksi strategiaksi) ja kapean erikoisalan politiikan (niche policy, jolla on hyvin suppea soveltamisala ja budjetti) välillä. Maaseutupolitiikan nykyinen asema hallinnan välineenä on pitkälti seurausta Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän toiminnasta yhteensovittamisen ja muutoksen edistäjänä. Maaseutupolitiikan asema hallinnossa ei kuitenkaan ole paras mahdollinen. Suomen maaseutupolitiikka oli alun perin nivoutunut aluepolitiikkaan, mikä korosti sen monialaisuutta. Nykyään se kuuluu maa- ja metsätalousministeriön yhteyteen ja EU:n maaseutupolitiikan piiriin, jolloin samalla tavalla kuin muissa vastaavassa tilanteessa olevissa maissa maatalous- ja maaseutupolitiikan välille syntyy kilpailevien prioriteettien ja toimialueiden aiheuttamaa jännitettä. Laajan maaseutupolitiikan alalla on onnistuttu melko hyvin yhteensovittamaan maaseutualueille suunnattuja sektoripolitiikkoja maaseutupoliittisella ohjelmalla, joka on tarjonnut poliittiset puitteet ja pitkän aikavälin vision maaseutupolitiikalle. Kaksi erillistä ohjelmaa, joista toinen kuuluu valtioneuvoston toimivaltaan (maaseutupoliittinen erityisohjelma tai selonteko) ja joista toiseen, laajempaan, osallistuu lukuisia muita organisaatioita (maaseutupoliittinen kokonaisohjelma), helpottavat vastuiden jakoa, päätöksentekoa ja tiedonkulkua ja liittävät suunnittelu- ja toteutusvaiheet toisiinsa. Suppean maaseutupolitiikan kehittämisessä on hyödynnetty EU:n rahoitusta olemassa olevan kylä toimijoiden verkoston vahvistamiseksi maaseutualueilla. Suomi on onnistunut tehokkaasti sovittamaan yhteen oman lähestymistapansa ja EU:n lähestymistavat maaseutupolitiikkaan samalla, kun se on tehnyt selvän eron näiden kahden välillä ja säilyttänyt kotimaisen lähestymistavan näkyvänä ja aktiivisena. Suomi kuuluu maaseutumaisimpiin OECD-maihin ja on rakentanut viime vuosikymmenien aikana ainutlaatuisen maaseutupolitiikan mallin, joten se on hyvässä asemassa arvioimaan, mitä tulevaisuudessa pitäisi tehdä tällä politiikan alalla, joka on osoittanut tarpeellisuutensa ja tuottanut tuloksia resurs- 144 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

145 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet sien ja mahdollisuuksien puitteissa. Muiden OECD-maiden kokemusten valossa edellä esitetyistä huomioista nousee esiin joitakin kysymyksiä, joita olisi syytä pohtia: Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän (YTR) roolin vahvistaminen. Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmää voitaisiin vahvistaa ja sen ydinrahoitus voitaisiin turvata siten, että se voisi toimia: 1) maaseutuasioita valvovana elimenä (maaseutuvaikutusten arvioinnin varmistaminen ja maaseutupoliittisen ohjelman toteutus), 2) hallituksen erityisneuvonantajana maaseutuasioissa ja 3) maaseutuyhteisöjen lähettiläänä ja puolestapuhujana. Kun nämä tehtävät olisi määritelty selkeästi, Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä voisi raportoida suoraan pääministerille ja eduskunnan asiaa käsittelevälle valiokunnalle merkkinä maaseudun tärkeydestä Suomelle (kuten esimerkiksi pääministerin johtama tiede- ja teknologianeuvosto toisella poliittisesti tärkeällä alalla). Tällaisessa roolissa Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä pystyisi nykyistä paremmin tarkastelemaan ja kyseenalaistamaan hallinnon osastojen ja julkisten toimielinten toimintaa ja suoriutumista sekä julkaisemaan ja esittämään vuosittain selonteon pääministerille. Samalla kun Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän valtuuksia ja taloudellista itsenäisyyttä lisätään, on tärkeää säilyttää sen vahvuus muutoksen edistäjänä, toimijaverkostona, joka yhdistää eri ministeriöt, asiantuntijat ja monenlaiset paikalliset toimijat, ja yhteiskunnallisena liikkeenä. Maaseutupolitiikan irrottaminen maatalouspolitiikasta. Olisi hyvä miettiä maaseudun kehittämisen ja suppean maaseutupolitiikan erottamista maatalouspolitiikasta institutionaalisesti, eli maa- ja metsätalousministeriöstä. Tällainen institutionaalinen erottaminen korostaisi sitä, että maaseudun haasteet ovat maataloussektorin haasteita laajempia, ja se auttaisi kohdentamaan paremmin maaseudun kehittämiseen tarkoitettuja EU:n varoja (ne jäisivät EU-rahoituksen rakenteen johdosta YMP:n toisen pilarin maaseuturahaston alaisuuteen) ja täydentäviä kansallisia varoja, kun maaseutupoliittinen verkosto voisi kohdentaa resursseja selkeiden tavoitteiden ja aikarajojen puitteissa. Lisäksi tämä institutionaalinen erottaminen antaisi vahvan viestin muille EU-maille. Maaseutupoliittisen kokonaisohjelman seurantajärjestelmän parantaminen tietojen lisäämiseksi kolmella alalla, joilla tietoja puuttuu: 1) Ovatko ehdotukset/päätökset tuottaneet odotettuja tuloksia? Parannetaan kunkin ehdotuksen/päätöksen mitattavuutta ja selkiinnytetään eri toimijoiden panostusta (henkilö- ja taloudelliset resurssit), odotettuja tuotoksia ja ennen kaikkea tuloksia, jotka pitäisi saavuttaa maaseudun kehittämisessä, ja sitä kuinka nämä tulokset liittyvät koko maan kilpailukykyä koskevaan stra- OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 145

146 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet tegiaan. 2) Vastaavatko rahoituskohteet politiikan prioriteetteja? Harkitaan keinoja saada paremmat tiedot siitä, kuka maaseudulla tekee mitäkin ja millä resursseilla. Tämä voitaisiin tehdä jälkikäteen, eli arvioida tietyn budjettikauden jälkeen, kuinka suuri osa kunkin ministeriön resursseista päätyi erityyppisille maaseutualueille, tai etukäteen, eli sisällyttämällä maaseutunäkökulma budjettivarojen suuntaamisesta käytävään keskusteluun. 3) Vaikuttavatko politiikat myönteisesti vai kielteisesti maaseutualueilla (maaseutuvaikutusten arviointi)? Kaikkia eri tasojen hallintoelimiä ja julkisia toimielimiä vaaditaan osoittamaan (tarkistuslistan avulla), että ne ovat ottaneet maaseutualueiden intressit huomioon politiikkansa muotoilussa ja toteutuksessa, sekä sisällyttämään aluestrategioihinsa maaseututyypittelyn mukaisen jaottelun tai ainakin selvittämään, missä määrin niiden strategiat hyödyttävät maaseutualueita. Maaseututyyppien käyttöönotto eri ministeriöissä ja tilastotietojen levittämisessä. Suomen maaseututyypittelyä on alettu käyttää yhä yleisemmin EU-ohjelmien yhteydessä, 12 mutta sen nykyistä laajempi käyttö eri ministeriöissä politiikkojen suunnittelun ja täytäntöönpanon yhteydessä parantaisi useiden politiikkojen alueellista sopivuutta ja helpottaisi maaseutuvaikutusten arviointia tarjoamalla siihen yhteisen sanaston. Kuntien käyttämisessä typologian perustana on se etu, että typologiaa on helppo mukauttaa nykyiseen aluejakoon maakuntiin, seutukuntiin ja kuntiin. Maa- ja metsätalousministeriön ja Tilastokeskuksen (tilastojen tärkein tuottaja Suomessa) yhteinen työryhmä on laatinut niin kutsutut maaseutuindikaattorit erilaisia sosioekonomisia ja väestötieteellisiä indikaattoreita varten. Typologiaa suositellaan käytettäväksi politiikan välineenä ja virallisena aluejakona tilastotietojen levittämisessä. Maaseutualuetyyppien mukaisessa analysoinnissa tulisi kiinnittää entistä enemmän huomiota vahvojen ilmiöiden, kuten väestörakenteen muutosten ja ilmastonmuutoksen alalla, ennakoituihin suuntauksiin. Paikallisten toimintaryhmien roolin vahvistaminen, laajentaminen ja parempi tunnustaminen. Suomessa paikallisten toimintaryhmien rooli on jo laajempi kuin monissa EU-maissa, ja toimintaryhmät ovat löytäneet oman paikkansa suomalaisessa maaseutupolitiikassa. Kun otetaan huomioon Suomen maaseutualueiden tarpeet, tätä laajempaa näkökulmaa Leader-toimintatapaan pitäisi vahvistaa. Vastuiden laajentaminen ja ryhmien parempi tunnistaminen ja tunnustaminen mahdollistaisivat vakuuttavan, pitkäjänteisen yhteistyön kuntien, seudullisten kehittämisorganisaatioiden, maakuntien liittojen ja valtion edustajien kanssa aluetasolla. Alueellisten rakenteiden yhteensovittaminen maaseutupolitiikan kanssa. 146 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

147 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet Maakuntien yhteistyöryhmiin perustetuista maaseutujaostoista saadut kokemukset ovat rohkaisevia, koska ne ovat tuoneet yhteen aluetasolla maaseutujärjestöjä, korkean asteen oppilaitoksia ja muita maaseutuasioissa keskeisiä osapuolia. Näitä elimiä, joita käsitellään jo aluekehitystä ja maaseudun kehittämistä koskevassa lainsäädännössä, tulisi perustaa kaikkiin maakuntiin. Uuden työ- ja elinkeinoministeriön perustaminen kauppa-, työllisyys-, innovaatio-, energia- ja aluepolitiikkaa varten tulee aiheuttamaan maakuntien tasolla muutoksia, jotka eivät ole vielä täysin selvillä mutta jotka saattavat parantaa maaseutupolitiikan suhdetta kyseisiin asioihin. OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 147

148 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet ALAVIITTEET 1. Hankkeisiin Alaviitteetperustuva toiminta alkoi vuonna 1989, jolloin siihen myönnettiin euroa valtion budjetista (Uusitalo, 1998, s. 62 ja 63). 1. Hankkeisiin perustuva toiminta alkoi vuonna 1989, jolloin siihen myönnettiin euroa valtion budjetista (Uusitalo, 1998, s. 62 ja 63). 2. Maakuntaohjelmat ovat aluekehityksen keskeinen väline. Valtakunnallisten alueiden kehittämisen 2. tavoitteiden Maakuntaohjelmat toteuttamiseksi ovat aluekehityksen voidaan käynnistää keskeinen väline. tilapäisiä Valtakunnallisten hankkeita, jotka alueiden sovitetaan yhteen maakuntaohjelmien kehittämisen tavoitteiden kanssa. toteuttamiseksi Alueiden kehittämislain voidaan (602/2002) käynnistää mukaan tilapäisiä aluepolitiikan hankkeita, jotka sovitetaan yhteen maaseutupoliittinen maakuntaohjelmien kokonaisohjelma, kanssa. Alueiden osaamiskeskusohjelma kehittämislain (602/2002) ja saaristo-ohjelma. erityisohjelmat ovat aluekeskusohjelma, Erityisohjelmat mukaan aluepolitiikan ovat määräaikaisia erityisohjelmat välineitä, ovat aluekeskusohjelma, jotka valtioneuvosto maaseutupoliittinen hyväksyy aluekehittämisen suuntaamisessa kokonaisohjelma, sekä osaamiskeskusohjelma uusien menetelmien ja ja yhteistyömuotojen saaristo-ohjelma. luomisessa. Erityisohjelmat ovat määräaikaisia välineitä, jotka valtioneuvosto hyväksyy aluekehittämisen suuntaamisessa 3. Siirron sekä uusien taustalla menetelmien oli useissaja Euroopan yhteistyömuotojen maissa todettu luomisessa. tarve saattaa rakenteet vastaamaan EU:n rakenteita EU:n tason yhteistyön ja varojen ohjaamisen helpottamiseksi. EU:ssa maaseutupolitiikan varoista vastaa 3. Siirron taustalla oli useissa Euroopan maissa todettu tarve saattaa rakenteet vastaamaan EU:n rakenteita EU:n tason yhteistyön ja varojen ohjaamisen helpottamiseksi. maatalouden pääosasto eikä aluepolitiikan pääosasto. EU:ssa maaseutupolitiikan varoista vastaa maatalouden pääosasto eikä aluepolitiikan 4. Vuodesta 2008 lähtien aluepolitiikkaa koordinoi työ- ja elinkeinoministeriö, johon on yhdistetty entiset pääosasto. työministeriö, kauppa- ja teollisuusministeriö sekä sisäasiainministeriön alueiden ja hallinnon 4. kehittämisosasto. Vuodesta 2008 lähtien aluepolitiikkaa koordinoi työ- ja elinkeinoministeriö, johon on yhdistetty entiset työministeriö, kauppa- ja teollisuusministeriö sekä sisäasiainministeriön alueiden jälkeen ja Suomessa hallinnon kehittämisosasto. on vakiintunut käytäntö, jossa jokaisella rakennerahastolla on oma 5. Tämän vastuuministeriönsä (Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä ). 5. Tämän jälkeen Suomessa on vakiintunut käytäntö, jossa jokaisella rakennerahastolla on oma vastuuministeriönsä (Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä ). 6. Englanninkielinen termi on teoksesta Kingdon (1984), Agendas, Alternatives and Public Policies, Little 6. Brown Englanninkielinen & co. Boston, termi MA. on teoksesta Kingdon (1984), Agendas, Alternatives and Public Policies, Little Brown & co. Boston, MA. 7. OECD:nvuonna 1995 Suomesta tekemässä maaseutupoliittisessa maatutkinnassa esitettiin tämä 7. OECD:n vuonna 1995 Suomesta tekemässä maaseutupoliittisessa maatutkinnassa esitettiin tämä rinnakkaisuus toisensa leikkaavien ympyröiden muodossa. Suomen viran- rinnakkaisuus toisensa leikkaavien ympyröiden muodossa. Suomen viranomaiset ovat laatineet siitä seuraavan kaavion. omaiset ovat laatineet siitä seuraavan kaavion. Maaseutupolitiikka Aluepolitiikka Sektoripolitiikat Tätä Tätä termiä termiä käytetään käytetään maaseutupoliittisessa maaseutupoliittisessa kokonaisohjelmassa kokonaisohjelmassa , , kun siinä kun siinä viitataan valtioneuvoston viitataan valtioneuvoston hyväksymään hyväksymään maaseutupoliittiseen maaseutupoliittiseen erityisohjelmaan erityisohjelmaan (s. 1). (s. 1). 9. Ensimmäisessä maaseutupoliittisessa kokonaisohjelmassa asetettiin seuraavat tavoitteet: tuotannon maaseutupoliittisessa monipuolistaminen, julkisten kokonaisohjelmassa palvelujen turvaaminen, asetettiin seuraavat tulomahdolli- tavoitteet: tuotannon 9. Ensimmäisessä monipuolistaminen, suuksien lisääminen julkisten ja erityisten palvelujen saaristotarpeiden turvaaminen, täyttäminen. tulomahdollisuuksien Siinä tunnistettiin lisääminen 15 ja erityisten saaristotarpeiden menetelmää ja välinettä, täyttäminen. mukaan Siinälukien tunnistettiin koulutus, 15 sääntely, menetelmää maatalous-, ja välinettä, metsätalous-, mukaan lukien koulutus, sääntely, asunto- ja maatalous-, liikennepolitiikka. metsätalous-, asunto- ja liikennepolitiikka. 10. On syytä mainita, että eräät taulukossa esitettävistä toimenpiteistä sisältyvät myös muihin valtioneuvoston päätöksiin ja toimintasuunnitelmiin ja niillä on jonkin verran omaa rahoitusta. Erityisesti päätökset ja ehdotukset maaseudun yrittäjyyden kehittämistä, laajakaistayhteyksiä jne. koskeviksi alueellisiksi ja 148 paikallisiksi toimiksi sisältyivät jo Manner-Suomen maaseudun OECD:n maaseutupolitiikan kehittämisohjelmaan maatutkinnat: vuosiksisuomi

149 2. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet 10. On syytä mainita, että eräät taulukossa esitettävistä toimenpiteistä sisältyvät myös muihin valtioneuvoston päätöksiin ja toimintasuunnitelmiin ja niillä on jonkin verran omaa rahoitusta. Erityisesti päätökset ja ehdotukset maaseudun yrittäjyyden kehittämistä, laajakaistayhteyksiä jne. koskeviksi alueellisiksi ja paikallisiksi toimiksi sisältyivät jo Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelmaan vuosiksi Maaseutuvaikutusten arviointi (Rural Proofing), eli eri ministeriöiden maaseutua koskevien poliittisten päätösten vaikutusten arviointi, on otettu käyttöön useissa OECDmaissa. Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja Kanadassa arviointia on kehitetty pisimmälle, kuten tämän luvun suositusosiossa esitetään (ks. laatikko 2.8). 12. Suomen maaseututyypittelyä käytettiin esimerkiksi EU:n ohjelmakaudella sen mittaamiseen, kuinka suuri osa rakennerahastojen varoista käytettiin Tavoite 1 -ohjelman mukaisilla maaseutualueilla. Kauppa- ja teollisuusministeriö on päättänyt lisätä tukea harvaan asutulla maaseudulla toimiville mikroyrityksille. OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 149

150

151 3. Julkisten palvelujen tarjonta 3. luku: Julkisten palvelujen tarjonta Nyt kun 1. luvussa on määritelty maaseudun haasteet ja mahdollisuudet ja 2. luvussa on käsitelty maaseutupolitiikan hallintaa ja välineitä, pyritään tässä luvussa vastaamaan kysymykseen siitä, kuinka hyvin maaseutupolitiikalla (laajalla ja suppealla) on onnistuttu edistämään innovatiivisia ja tehokkaita tapoja tarjota palveluja maaseudulla ja samalla onnistuttu turvaamaan maaseutuväestön vähimmäisoikeudet. Ensimmäisessä osassa tarkastellaan Suomessa vuoden 1995 jälkeen tapahtunutta edistystä ja yksilöidään jäljellä olevat haasteet. Toisessa osassa keskitytään Suomessa toteutettuihin poliittisiin strategioihin ja tuodaan esiin menestyksekkäitä kokemuksia, joista muut OECD-maat voivat ottaa oppia, ja muissa OECD-maissa toteutettuja hankkeita, jotka voivat olla hyödyllisiä Suomelle. Lopuksi esitetään päätelmät ja yhteenveto suosituksista. OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 151

152 3. Julkisten palvelujen tarjonta Keskeiset seikat Julkisten palvelujen tarjoaminen väestölle on Suomessa pitkälti kuntien vastuulla. Kunnat tuottavat noin 2/3 peruspalveluista (joihin lasketaan olennaiset ja usein tarvittavat palvelut, kuten koulutus-, sosiaali- ja terveys-, kulttuuri- ja ympäristöpalvelut sekä tekninen infrastruktuuri). Loput peruspalvelut tuottavat valtio, yksityinen sektori ja kansalaisjärjestöt. Nämä velvollisuudet rahoitetaan paikallisten verojen ja valtion avustusten yhdistelmällä. Julkisten palvelujen tarjontaan liittyy Suomessa suuria haasteita, erityisesti syrjäisellä maaseudulla. Nämä haasteet ovat kytköksissä maaseutukuntien kykyyn rahoittaa ja tarjota julkisia palveluja harvenevalle ja ikääntyvälle väestölle, kuntien kaksitahoiseen rooliin palvelujen ja työpaikkojen tarjoajana sekä julkisten palvelujen saattamiseen syrjäisten ja harvaan asuttujen alueiden asukkaiden saataville. Suomi on vastannut haasteisiin erilaisilla tavoilla: Politiikoilla, joilla uudistetaan palvelujen tarjontamekanismia ja edistetään paikallisviranomaisten välistä yhteistyötä. Suomen hallitus on pyrkinyt kaventamaan toiminnallisten ja hallinnollisten rajojen välistä kuilua uudistamalla palvelujen tarjonnan hallinnollista organisaatiota: ensinnäkin edistämällä kuntien välistä yhteistyötä (kuntayhtymien kautta), toiseksi uudistamalla paikallishallinnon ja palvelujen rakennetta vapaaehtoisten kuntaliitosten kautta, ja kolmanneksi kokeilemalla erilaisia vastuunjakomalleja esimerkiksi Kainuun alueen hallintokokeilulla. Innovatiivisilla tavoilla järjestää palveluja, esimerkkeinä moni- ja yhteispalvelupisteet (yhdessä palvelupisteessä on saatavilla julkiset kunnalliset ja valtion palvelut, esimerkiksi eläkkeet, työvoimatoimisto, poliisi, käräjäoikeus, verotoimisto, joskus myös yksityiset palvelut kuten posti), mobiilipalvelut (esimerkiksi aikuiskoulutus mobiilin tietokoneluokan ja koulutusyksikön avulla ja ikäihmisille suunnattu monipalvelubussikokeilu, johon sisältyvät terveys-, kulttuuri-, ostos- ja liikuntapalvelut) ja telemaattiset (etä-) ja sähköiset palvelut (esimerkiksi ilmaiset internetpisteet kaupoissa, kirjastoissa, kahviloissa ja julkisissa virastoissa, tietokone-videoneuvottelujen käyttö terveyspalveluissa, vertaiskoulutus tai maallikkoasiantuntijat paikallisissa tietokoneluokissa, internetpisteissä, kahviloissa ja kodeissa). 152 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

153 3. Julkisten palvelujen tarjonta Ottamalla yksityisen ja kolmannen sektorin mukaan julkisten palvelujen tuottamiseen. Kansalaisyhteiskunta on parantanut paikallisia palveluja muun muassa paikallisten toimintaryhmien verkoston kautta. Lisäksi on saatu myönteisiä kokemuksia yksityisen ja kolmannen sektorin osallistumisesta julkisten haasteiden ratkaisemiseen. Julkisten palvelujen optimaalinen tarjoaminen edellyttää joka tapauksessa yksityisen ja kolmannen sektorin palveluntarjoajien julkisen roolin valvomista, ja markkinamekanismien käytössä julkisten palvelujen tarjoamisessa maaseudulla on otettava huomioon tiettyjä tasapuolisuuteen ja lainsäädäntöön liittyviä näkökohtia. Johdanto Suomessa, kuten kaikissa OECD-maissa, paikalliset julkiset palvelut ovat kehityksen edellytys, eivätkä ne liity ainoastaan väestön hyvinvointiin vaan myös kykyyn houkutella ja säilyttää taloudellisesti aktiivisia ihmisiä ja yrityksiä ja siten turvata väestön kasvu ja määrä. Useimmissa OECD-maissa maaseutualueet joutuvat kohtaamaan erilaisia haasteita, jotka heikentävät niiden taloudellista suorituskykyä. Näitä haasteita ovat muun muassa 1) poismuutto ja väestön ikääntyminen, 2) alhainen koulutustaso, 3) työn keskimääräistä alhaisempi tuottavuus, ja 4) yleisesti heikommat julkiset palvelut (OECD, 2006c). Lisäksi useimmissa OECD-maissa tapahtuneet väestörakenteen muutokset ovat vaikuttaneet julkisten palvelujen kysyntään, esimerkiksi vanhusten sosiaalipalvelujen kysyntä on lisääntynyt, kun taas kouluja on jouduttu maaseudulla sulkemaan kysynnän puutteen takia. Nämä haasteet herättävät huolen joidenkin maaseutualueiden toimivuudesta. Julkisten palvelujen tarjontaa maaseudulla on käsitelty aiemmin kahdessa OECD:n Suomea käsittelevässä julkaisussa. Vuonna 1995 painopiste oli palvelujen tarjontaan liittyvässä infrastruktuurissa: tuotannon infrastruktuuri, inhimillisen pääoman infrastruktuuri ja kotitalouspalvelujen infrastruktuuri. OECD:n vuonna 2005 laatimassa Suomen aluepolitiikan maatutkinnassa painotettiin muun muassa palvelujen tarjoamisen hallintamekanismeja alueilla, joilla väestö vähenee. Tässä maatutkinnassa pyrittiin yhdistämään nämä kaksi aiempaa harjoitusta siten, että tässä keskitytään sekä infrastruktuuriin että hallintajärjestelyihin, joilla voidaan edistää palvelujen tarjonnan kahta tärkeää tavoitetta maaseudun kehittämisen alalla: saatavuuden varmistamista ja maaseudun kilpailuetujen hyödyntämistä. Nyt kun 1. luvussa on määritelty maaseudun haasteet ja mahdollisuudet ja 2. luvussa on käsitelty maaseutupolitiikan hallintaa ja välineitä, pyritään tässä luvussa vastaamaan kysymykseen siitä, kuinka hyvin maaseutupolitiikalla (laa- OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 153

154 3. Julkisten palvelujen tarjonta jalla ja suppealla) on onnistuttu edistämään innovatiivisia ja tehokkaita tapoja tarjota palveluja maaseudulla ja pystytty samalla turvaamaan maaseutuväestön vähimmäisoikeudet. Ensimmäisessä osassa tarkastellaan edistystä, jota Suomessa on tapahtunut OECD:n vuonna 1995 julkaiseman maaseuturaportin jälkeen, ja yksilöidään jäljellä olevat haasteet. Toisessa osassa keskitytään poliittisiin strategioihin, joilla Suomessa käsitellään nykyisiä haasteita, ja tuodaan esiin menestyksekkäitä kokemuksia, joista muut OECD-maat voivat ottaa oppia, ja muissa OECD-maissa toteutettuja hankkeita, jotka voivat olla hyödyllisiä Suomelle. 3.1 Kokonaistilanne ja jäljellä olevat haasteet Julkiset palvelut 12 vuotta myöhemmin vuodet OECD:n vuonna 1995 julkaisemassa maaseutupolitiikan maatutkinnassa yksilöitiin seuraavat lähestymistavat ja ratkaisut, joita Suomessa oli toteutettu: a) paikallisen lähestymistavan painottaminen, b) monitahoisen lähestymistavan suosiminen, esimerkiksi erilaisten kuljetusmuotojen yhdistäminen matkaajan lyhentämiseksi ja siten kustannusten laskemiseksi erityisesti yrityksiä varten, c) moni- ja yhteispalvelupisteet, d) julkisen ja yksityisen sektorin välisten kumppanuuksien edistäminen, ja e) hallinnon eri tasojen ja sidosryhmien välisen yhteistyön lujittaminen ja toiminnan koordinoinnin tehostaminen. Infrastruktuuria kehitettiin Suomessa luvuilla melko tasapainoisesti vahvan hyvinvointivaltion pohjalta, ja sen jälkeen infrastruktuuria on käytetty enemmän tai vähemmän palvelujen tarjoamiseen. OECD esitti kuitenkin vuonna 1995 kaksi yleistä suositusta, jotka liittyivät julkisten palvelujen tarjoamiseen ja infrastruktuuriin: 1) valtion palvelujen alueellisen hajauttamisen pitäisi olla tehokasta, vahvaa ja johdonmukaista, 2) maaseutupolitiikassa pitäisi siirtyä haittojen hyvittämisestä aktiiviseen politiikkaan, jolla kehitetään määrätietoisesti vahvuuksia ja suhteellisia etuja (OECD, 1995). Hankkeiden ja ohjelmien yhtenäistäminen ja valtavirtaistaminen maaseudun kehittämiseen tähtäävien EU:n ohjelmien ja politiikkojen kanssa on ollut merkittävä julkisten palvelujen tarjontaan vaikuttanut parannus Suomen maaseutupolitiikassa. OECD:n vuoden 1995 raportissa pantiin merkille, että Suomi vaikutti pyrkivän ehdotuksillaan ja toimenpiteillään saavuttamaan tasapainon EU:n tavoitteiden sekä Suomen alue- ja maaseutupolitiikan välillä sen sijaan, että se olisi suunnitellut tulevaisuutta. Suunnittelutyö vaikutti sisäänpäin kääntyneeltä, eikä tulevaisuuteen suuntautuvia poliittisia ehdotuksia löytynyt juuri lainkaan. Näin ei ole enää. Suomi on aktiivisesti ja jämäkästi tarttunut tilaisuuksiin, selvittänyt haasteita ja hyödyntänyt maaseutuyhteisöjen vahvuuksia innovatiivisilla politiikoilla. Suomen maaseudun on vielä selvitettävä merkit- 154 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

155 3. Julkisten palvelujen tarjonta täviä haasteita, kuten harvaan asuttujen alueiden väestön väheneminen ja sen seurauksena tiettyjen julkisten palvelujen tarjonnan, laadun ja saatavuuden vaarantuminen. Näitä kysymyksiä pyritään kuitenkin ratkaisemaan jatkuvilla ponnistuksilla. Jäljellä olevat haasteet Maaseutukuntien kyky rahoittaa ja tarjota julkisia palveluja Julkisten palvelujen tarjonnan tasapuolisuus kuuluu edelleen maaseudun haasteisiin. Vuoden 1995 raportissa todettiin, että päätös alhaalta ylöspäin suuntautuvan hajautetun lähestymistavan suosimisesta julkisten palvelujen mukautetussa tarjonnassa saattaa edellyttää ylhäältä alaspäin suuntautuvan päätöksentekoprosessin säilyttämistä, jotta saavutettaisiin oikea tasapaino palveluihin vaikuttavien paikallisten olosuhteiden ja palvelujen tasapuolisen tarjonnan kansallisen tavoitteen välillä. Raportissa tunnistettiin maaseudun infrastruktuurien ja palvelujen yksityistämisestä ja sääntelyn purkamisesta tasapuolisuudelle aiheutuva riski, ja suositeltiin erityisen huomion kiinnittämistä syrjäisiin alueisiin ja tukitoimenpiteitä infrastruktuurien ja palvelujen vähimmäistason turvaamiseksi. Tässä luvussa esitellään kiinnostavia tapoja, joilla Suomessa on yritetty varmistaa tasapuolisuus, mutta haaste on edelleen ratkaisematta. Jäljellä olevia haasteita käsitellään jäljempänä. Tasapuolisuuden lisäksi julkisten palvelujen tarjoamiseen liittyvien kuntien velvollisuuksien ja taloudellisten resurssien välinen epäsuhde aiheuttaa ongelmia erityisesti harvaan asutuilla alueilla. Julkisten palvelujen tarjoamisen institutionaaliset ja taloudelliset rakenteet Suomessa määrittelevät maaseutualueiden kyvyn tarjota palveluja. Itsehallinnon perinteestä Suomessa, läheisyysperiaatteesta ja sitoutumisesta demokraattiseen vastuullisuuteen seuraa, että vastuu julkisten palvelujen tarjonnasta on pääasiallisesti kunnilla. Kunnat tuottavat noin 2/3 peruspalveluista (joihin lasketaan olennaiset ja usein tarvittavat palvelut, kuten koulutus-, sosiaali- ja terveys-, kulttuuri- ja ympäristöpalvelut sekä tekninen infrastruktuuri). Loput peruspalvelut tuottavat valtio, yksityinen sektori ja kansalaisjärjestöt. Menojen puolella paikallishallinnon osuus kaikista julkisista menoista on kuitenkin vain 30 %. Kunnat eivät voi yksin päättää resurssien jakamisesta, ja tämä aiheuttaa hankaluuksia maaseutukunnissa, erityisesti harvaan asutuilla alueilla. Kunnissa on itsehallintojärjestelmä, mutta alueiden välisten erojen tasaamiseksi keskushallinto on määrännyt peruspalveluja koskevat vähimmäisvaatimukset. Kunnat voivat kohdentaa varat vapaasti, kunhan ne täyttävät pakollisessa palvelujen tarjonnassa tietyt vähimmäisvaatimukset (taulukko 3.1). Pakollisiin teh- OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 155

156 3. Julkisten palvelujen tarjonta täviin ja velvollisuuksiin (joihin kunnilla ei ole juurikaan mahdollisuutta vaikuttaa) kuluu % kuntien kokonaismenoista (Sandberg, 2004, s. 10). Tämä järjestely ei jätä kunnille juurikaan tilaa kehittää suhteellisia etujaan muuttajien houkuttelemiseksi, sillä vähät varat menevät suurimmaksi osaksi tiettyihin lakisääteisiin velvollisuuksiin vähimmäisvaatimusten täyttämiseksi, vaikka varoja ei olisikaan korvamerkitty. Tämä saattaa toki kannustaa kuntia etsimään innovatiivisia ratkaisuja palvelujen tarjoamiseksi alhaisemmilla hinnoilla, jotta ne voisivat käyttää varoja muihin toimintoihin, mutta se on toisinaan joustamatonta kunnille, joiden julkinen talous on epätasapainossa. 1 Kompensaatiomekanismista huolimatta osan maaseutukunnista on yhä vaikeampaa suoriutua lakisääteisten palvelujen tarjoamisesta. Kuten useimmissa OECD-maissa, vaikeudet johtuvat pääasiassa palvelun järjestämiseksi tarvittavan kriittisen massan puuttumisesta, vaikeuksista saavuttaa syrjäisemmät asuinalueet ja palvelujen kysynnän muutoksista väestörakenteen muuttuessa, mikä aiheuttaa lisäkustannuksia näiden alueiden palvelujen järjestämisessä. Voidakseen täyttää velvollisuutensa kunnilla on kolme tulolähdettä: kunnallisverot (tulovero, kiinteistövero ja yhteisövero), valtionosuudet (avustukset, joita ei ole korvamerkitty ja joilla on tarkoitus tasoittaa kuntien välisiä kustannusja tuloeroja) sekä toimintatulot (palvelumaksut, investoinnit ja lainat) (laatikko 3.1). Kuten seuraavasta kuvasta (3.1) ilmenee, nämä kolme tulolähdettä tuottavat lähes 85 % kuntien tuloista. Taloudelliset vaikeudet ovat erityisen vakavia harvaan asutuilla alueilla. Aluei den välisten erojen tasoittamiseksi Suomessa myönnetään joillekin kunnille valtionavustuksia. Avustusten jako riippuu osittain kuntien ominaispiirteistä, kuten väestömäärästä, väestön ikärakenteesta, talouden rakenteesta, työttömyys- ja työkyvyttömyysasteesta, muuta kuin suomea äidinkielenä puhuvan väestön osuudesta ja kunnan pinta-alasta. Tasausjärjestelmään sisältyy resurssien jakoon liittyvä hintakaava, mutta avustukset lasketaan nykyisen väestön ennakoitujen menotarpeiden perusteella, eikä palvelujen tarjoamisen tosiasiallisten kustannusten perusteella. Tämän tavoitteena on liiallisten meno- Taulukko 3.1 Suomen kuntien velvollisuuksia koskeva sääntely Tehtävän sääntelyn tyyppi Vapaaehtoiset tehtävät paikallisen itsehallinnon puitteissa Kansallisesti säännellyt tehtävät, joiden täytäntöönpanossa paikallishallinnolla on paljon harkintavaltaa Tiukasti säännellyt tehtävät, joita koskevat kansalliset (ja ammattialan) vaatimukset ja subjektiivinen oikeus Esimerkkejä Infrastruktuuri (osittain säännelty), vapaa-ajan palvelut, elinkeinopolitiikka Vanhustenhuolto, kulttuuripalvelut, kirjastot, pelastuspalvelut, ympäristöpalvelut Terveydenhuolto, perus- ja keskiasteen koulutus, lasten päivähoito Lähde: Sandberg, S. (2004), Local government in Finland, Institute for Comparative Nordic Politics and Administration, s OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

157 3. Julkisten palvelujen tarjonta Laatikko 3.1 Kuntien tulolähteet Kunnallisverot. Suomen kunnat tarvitsevat velvollisuuksiensa täyttämiseen ennen kaikkea kunnallisveroja, jotka tuottavat lähes puolet niiden tuloista. Kunnat ovat yhä riippuvaisempia veroista etenkin tuloverosta (sen osuus kuntien verotuloista on keskimäärin 41 %) -, jotka ovat kuntien kannalta joustavin tulolähde, koska keskushallinto ei rajoita niitä (sisäasiainministeriö). Alla olevasta kuvasta ilmenee, että kun kiinteistövero ja kuntien osuus yhteisöverosta (joka ei ole merkittävä maaseudulla) ovat pysyneet melko vakaina, tuloveroilla on täytetty kuntien kasvavat verotarpeet. Valtionosuudet. Joissakin kunnissa, erityisesti harvaan asutulla maaseudulla, veropohja on kaventunut alhaisen väestötiheyden, poismuuton ja väestön ikääntymisen myötä. Näiden kuntien odotetaan kuitenkin tarjoavan vähintään samat vähimmäispalvelut kuin vauraampien kuntien. Jotta erilaisilla kunnilla olisi yhtäläiset mahdollisuudet tarjota palveluja, Suomen keskushallinto myöntää avustuksia, joiden laskentakaavoilla kompensoidaan alueiden välisiä eroja joko tasaamalla kustannuksia (laskennalliset valtionosuudet) tai tasaamalla tuloja (tasausosuudet, ks. taulukko jäljempänä). Avustusten sektoripohjaisista jakokaavoista huolimatta yksittäiset kunnat voivat käyttää varojaan erilaisiin tarkoituksiin, kunhan ne täyttävät palvelujen tarjontaa koskevat kansalliset vaatimukset. Toimintatulot. Toimintatulot muodostuvat pääasiallisesti tavaroiden ja palvelujen myynnistä, ja niiden osuus kuntien tuloista on keskimäärin 28 %, kun taas toimintamenojen osuus kuntien menoista on keskimäärin 26 % (Suomen kuntaliitto, s.a.). Toimintatulot eivät ole merkittävä tulolähde kunnille, sillä julkisten palvelujen ei ole tarkoitus tuottaa voittoa vaan ainoastaan kattaa kustannukset. Edes näin ei ole kaikissa kunnissa, etenkään harvaan asutulla maaseudulla, jossa palvelujen tarjonnan kustannukset ylittävät kuntien tulot (Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä, 2007, s. 8), koska osa palveluista joudutaan tarjoamaan kuntayhtymien, muiden kuntien, yksityisen sektorin tai kansalaisyhteiskunnan voimin. OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 157

158 Toimintatulot. Toimintatulot muodostuvat pääasiallisesti tavaroiden ja palvelujen myynnistä, ja niiden osuus kuntien tuloista on keskimäärin 28 %, kun taas toimintamenojen osuus kuntien menoista on keskimäärin 26 % (Suomen kuntaliitto, s.a.). Toimintatulot eivät ole merkittävä tulolähde kunnille, sillä julkisten palvelujen ei ole tarkoitus tuottaa 3. voittoa Julkisten vaan palvelujen ainoastaan tarjonta kattaa kustannukset. Edes näin ei ole kaikissa kunnissa, etenkään harvaan asutulla maaseudulla, jossa palvelujen tarjonnan kustannukset ylittävät kuntien tulot (Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä, 2007, s. 8), koska osa palveluista joudutaan tarjoamaan kuntayhtymien, muiden kuntien, yksityisen sektorin tai kansalaisyhteiskunnan voimin. Laatikko 3.1 jatkuu Kuntien verotulo, , miljardeja Kuntien verotulo, , miljardeja 20 BN ,5 2,1 0,6 2,7 0,6 2,4 0,6 1,5 0,7 0,7 1,0 1,1 0,7 1,2 0,8 1,1 0,8 1,2 0,8 1,3 0,9 1,3 0,9 1,3 0,9 1, ,5 9,7 11,1 12,0 11,8 11,9 12,4 13,0 13,5 14,1 14,7 15,2 15, Tulovero Yhteisövero Kiinteistövero Keskushallinnon avustukset kuntien peruspalveluihin % Mrd. Sosiaali- ja terveydenhuollon laskennallinen valtionosuus (1) 49 4,0 Opetus- ja kulttuuritoimen laskennallinen valtionosuus (1) 30 2,5 Valtionosuuksien tasaus (2) 9 0,7 (-0,7) Muut avustukset (investointi, harkinnanvarainen osuus, kuntien yhteisrahoitus, työttömyys) 10 0,8 Yleinen valtionosuus 2 0,2 Yhteensä 100 8,2 (7,5) (1) Palvelujen tarjontakustannusten tasaus (2) Kuntien tulojen tasaus 123 Lähde: Kuntaliitto (s.a.), Operations and Functions of Local Authorities, verkkosivustolla ja sisäasiainministeriö, kuntaosasto (2006), Restructuring Local Government and Services, esitys OECD:n kenttävierailulla, helmikuu jen välttäminen ja palvelujen tarjonnan tehostaminen (OECD, 2005b). Sillä on kuitenkin kielteisiä vaikutuksia maaseutualueilla. Maaseutukunnat, joissa asukastiheys on alhainen, saavat suuremmat val- 158 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

159 isäkustannuksia näiden alueiden palvelujen järjestämisessä. Voidakseen täyttää velvollisuutensa kunnilla n kolme tulolähdettä: kunnallisverot (tulovero, kiinteistövero ja yhteisövero), valtionosuudet (avustukset, oita ei ole korvamerkitty ja joilla on tarkoitus tasoittaa kuntien välisiä 3. Julkisten kustannuspalvelujen ja tuloeroja) tarjonta sekä oimintatulot (palvelumaksut, investoinnit ja lainat) (laatikko 3.1). Kuten seuraavasta kuvasta (3.1) lmenee, nämä kolme tulolähdettä tuottavat lähes 85 % kuntien tuloista. Kuva 3.1 Kuntien tulolähteet 2004, osuus kokonaistuloista 2004, osuus kokonaistuloista 4 % 4 % 2 % 17 % 5 % 41 % Tuloverot Toimintatulot Valtionosuudet Lainat Yhteisöverot Muut Varallisuusverot 27 % Lähde: Sisäasiainministeriö (2007b), Financial situation of Finnish municipalities verkkosivustolla Kuva 3.1 Kuntien tulolähteet tionavustukset henkeä kohti, kuten kuvasta 3.2 ilmenee. Mutta kun avustukset ähde: Sisäasiainministeriö kerrotaan (2007b), asukasmäärällä, Financial situation alhainen of Finnish väestötiheys municipalities tekee verkkosivustolla sen, että näillä maaseutukunnilla on muita vähemmän resursseja pääomainvestointeihin ja maaseudun vaikeudet infrastruktuuriin, ovat erityisen mikä saattaa vakavia vaikeuttaa harvaanmaaseutuväestön asutuilla alueilla. palvelutarpei- Alueiden välisten erojen Taloudelliset asoittamiseksiden Suomessa täyttämistä myönnetään ja uhata joillekin elinvoimaisuutta kunnille valtionavustuksia. pitkällä aikavälillä. Avustusten jako riippuu osittain untien ominaispiirteistä, Maaseutukuntien, kuten väestömäärästä, erityisesti harvaan väestönasutun ikärakenteesta, maaseudun talouden kuntien, rakenteesta, saattaa työttömyysa työkyvyttömyysasteesta, olla muita kuntia muuta vaikeampaa kuin suomea vastata äidinkielenä kolmeen suurimpaan puhuvan väestön haasteeseen: osuudesta 1) keskushallinnon vaatimusten sisältyy resurssien täyttämiseen, jakoon 2) liittyvä mukautumiseen hintakaava, hallinnon mutta avustukset pyrki- lasketaan ja kunnan pintalasta. Tasausjärjestelmään ykyisen väestön myksiin ennakoitujen vähentää menoja, menotarpeiden ja 3) pienen perusteella, mutta ikääntyvän eikä palvelujen väestön tarjoamisen muuttuvaan tosiasiallisten ustannusten perusteella. palvelukysyntään Tämänvastaamiseen. tavoitteena onkeskushallinto liiallisten menojen on kiinnittänyt välttäminen huomiota ja palvelujen paikallishallintojen 2005b). Sillä kasvaviin on kuitenkin menoihin. kielteisiä Rahankäytön vaikutuksia tehostamiseksi maaseutualueilla. ja hallinto- tarjonnan ehostaminen (OECD, uudistusten edistämiseksi keskushallinto on kehottanut paikallisviranomaisia Maaseutukunnat, joissa asukastiheys on alhainen, saavat suuremmat valtionavustukset henkeä kohti, laskemaan erityisesti palvelujen tarjonnan toimintakustannuksia. Tämä saattaa uten kuvasta 3.2 ilmenee. Mutta kun avustukset kerrotaan asukasmäärällä, alhainen väestötiheys tekee tuottaa ongelmia joillekin maaseutukunnille, joiden on jo nyt vaikea pitää yllä en, että näillä maaseutukunnilla on muita vähemmän resursseja pääomainvestointeihin ja maaseudun nfrastruktuuriin, veropohjaansa, mikä saattaa ja se vaikeuttaa saattaa haitata maaseutuväestön investointia muunlaisiin palvelutarpeiden palveluihin, täyttämistä joilla ja uhata linvoimaisuutta voitaisiin pitkällähoukutella aikavälillä. muuttajia ja hyödyntää suhteellisia etuja. Vaikka kuntien taloudellisissa tilanteissa on huomattavia eroja kaupunki-, väli- ja maaseutualueiden välillä (OECD:n typologian mukaisesti), keskushallinnon vaatimukset julkisten palvelujen tarjonnalle ovat samat kaikentyyppisillä alueilla. Entistä kalliimpien sosiaalipalvelujen rahoittamiseen ja muuttuvaan palvelu- 121 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 159

160 3. Julkisten palvelujen tarjonta Kuva 3.2 Kunnallisverotulot ja valtionavustukset, 2005 / asukas Valtionavustukset Verotulot Alle 2000 as Yli Koko maa omautus: Huomautus: Kunnat on luokiteltu Kuva asukasmäärän 3.2 Kunnallisverotulot perusteella. ja valtionavustukset, 2005 Lähde: Tilastokeskus (2007b), Finances and Activities of Municipalities and Joint Municipal Boards, Concepts and Definitions, verkkosivustolla Kunnat on luokiteltu kysyntään asukasmäärän liittyvien taloudellisten perusteella. näkökohtien lisäksi harvaan asutun maaseudun (2007b), kunnissa Finances ja joissakin andydinmaaseudun Activities of Municipalities kunnissa on and puutetta Joint Municipal erityisalojen Boards, am-concepts and D de: Tilastokeskus kkosivustolla mattilaisista, erityisesti terveyskeskuksissa. Satoja lääkärinvirkoja on täyttämättä eri puolilla Suomea, erityisesti ydinmaaseudulla ja syrjäisellä maaseudulla. Maaseutukuntien, erityisesti harvaan asutun maaseudun kuntien, saattaa olla muita kuntia vai Kuntien kaksitahoinen rooli palvelujen ja työpaikkojen tarjoajana tata kolmeen suurimpaan haasteeseen: 1) keskushallinnon vaatimusten täyttämiseen; 2) mukau linnon pyrkimyksiin Julkinen sektori vähentää on merkittävä menoja, työllistäjä ja erityisesti 3) pienenharvaan muttaasutulla ikääntyvän maaseudulla, vastaamiseen. kuten 1. luvussa Keskushallinto todettiin. Tämä tilanne on kiinnittänyt tulee todennäköisesti huomiota heikkene- paikallishallintojen k väestön mu velukysyntään noihin. Rahankäytön mään, sillä tehostamiseksi palvelukysynnän jaodotetaan hallintouudistusten kasvavan väestön edistämiseksi ikääntyessä, keskushallinto jolloin on ke kallisviranomaisia koulutetun laskemaan työvoiman erityisesti tarve kasvaa palvelujen joillakin alueilla tarjonnan eikä yleisiin toimintakustannuksia. hallinnollisiin Tämä ttaa ongelmia tehtäviin joillekin palkattu maaseutukunnille, henkilöstö pysty joiden täyttämään on jotätä nyttarvetta. vaikea pitää Suomessa ylläyli veropohjaansa, 75 % ja s julkisen alan työntekijöistä työskentelee paikallishallinnossa. Kunnat ja kuntayhtymät työllistävät noin viidesosan koko maan työvoimasta (sisäasiainminis- tata investointia muunlaisiin palveluihin, joilla voitaisiin houkutella muuttajia ja hyödyntää su ja. Vaikka kuntien taloudellisissa tilanteissa on huomattavia eroja kaupunki-, väli- ja maaseutu teriö, 2007). Julkinen sektori ei ole ainoastaan tärkeä työllistäjä, vaan sillä on illä (OECD:n typologian mukaisesti), keskushallinnon vaatimukset julkisten palvelujen tarjonn myös keskeinen rooli taloudellisessa suorituskyvyssä. Esimerkiksi paikallishallinnon menojen osuus julkisen sektorin kokonaismenoista on yli 30 % ja sen at kaikentyyppisillä alueilla. osuus julkisesta kulutuksesta on 2/3. Kuntien työpaikat ovat erityisen tärkeitä Entistä kalliimpien työllisyyden sosiaalipalvelujen kannalta maaseutukunnissa. rahoittamiseen ja muuttuvaan palvelukysyntään oudellisten näkökohtien lisäksi harvaan asutun maaseudun kunnissa ja joissakin ydinma nnissa on puutetta erityisalojen ammattilaisista, erityisesti terveyskeskuksissa. Satoja lääkärinvi ttämättä eri puolilla Suomea, erityisesti ydinmaaseudulla ja syrjäisellä maaseudulla. 160 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

161 3. Julkisten palvelujen tarjonta Maaseutukunnilla onkin visainen pulma: kuinka pitkään ne voivat tarjota palveluja ja työpaikkoja, kun niiden talous heikkenee? Hyvinvointivaltiossa julkisen sektorin työpaikat edustavat maaseutukunnissa kolikon kahta puolta: yhtäältä ne tasoittavat maaseutuväestön mahdollisuuksia kaupunkiväestön mahdollisuuksiin nähden, ja toisaalta ne työllistävät suuren osan väestöstä. Julkisten palvelujen osuus työllisyydestä on noin 30 % kaikilla Suomen aluetyypeillä (ks. 1. luku). Julkisten palvelujen työpaikat kattavat julkishallinnon (sen osuus julkisten palvelujen työvoimasta oli % vuonna 2004 aluetyypin mukaan), opetuksen (20 23 %), terveydenhuollon (44 50 %) ja muut kunnalliset palvelut (13 16 %). Kuten edellä on mainittu, naisten osallistumisella julkisiin palveluihin ja julkishallintoon on Suomessa pitkät perinteet. Naisten hallussa on % kaikista julkisen palvelun työpaikoista, heidän osuutensa on korkein maaseudulla yleensä ja erityisesti ydinmaaseudun ja kaupunkien läheisen maaseudun kunnissa. Harvaan asutuilla alueilla julkinen sektori on tärkein naisia työllistävä sektori, ja vuonna 2004 sillä työskenteli 51 % kaikista työssä käyvistä naisista (ks. taulukko 3.2). Tehokkuus ja kysynnän väheneminen luovatkin painetta julkisen sektorin työllisyyden vähentämiseen. Toisaalta julkisella sektorilla on vielä painavampi tarve erikoisalojen työntekijöistä (erityisesti terveydenhuollon alalla), eikä sitä Taulukko 3.2 Julkisen sektorin työpaikat kuntatyypin ja sukupuolen mukaan 2004, Suomen maaseututyypittely Julkiset palvelut yhteensä (L Q) L Julkishallinto M Koulutus N Terveys- ja sosiaalipalvelut O Muut kunnalliset ja henk. koht. palvelut 2004 % kokonaistyöllisyydestä 2004 % julkisen alan työllisyydestä 2004 % julkisen alan työllisyydestä 2004 % julkisen alan työllisyydestä 2004 % julkisen alan työllisyydestä Harvaan asuttu ms Kaupunkien läheinen ms Ydinmaaseutu Kaupunkialueet Yhteensä % naiset Yhteensä % naiset Yhteensä % naiset Yhteensä % naiset % % % % 33 % 51 % 30 % 48 % 32 % 51 % 33 % 48 % % % % % 17 % % 14 % % 15 % % 17 % % Huomautus: Kirjaimet L Q viittaavat Suomessa käytettävään toimialaluokitukseen. 21 % % 23 % % 20 % % 21 % % 47 % % 50 % % 50 % % 44 % % Lähde: Tilastokeskus ALTIKA (aluetietokanta) (2006), indikaattorit Suomen maaseututyypittelyn mukaisesti % 13 % 14 % 17 % OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 161

162 3. Julkisten palvelujen tarjonta voida helposti korvata opetuksen kysynnän vähenemisellä. Näiden kahden välissä on suuri joukko kuntien työntekijöitä (erityisesti naisia), jotka pelkäävät menettävänsä työpaikkansa. Palvelujen kysynnän odotettu kasvu. Julkisen alan työllisyyden ja julkisten palvelujen tuottamisen välinen yhteys on tärkeä osittain siksi, että se kuvastaa tulevaa rasitetta valtiontaloudelle. OECD on ennakoinut Suomen osalta, että vuoteen 2025 mennessä väestörakenteen kehityksen perusteella määräytyvä palvelukysynnän kasvu edellyttää, että julkisen sektorin työllisyyttä lisätään noin 6 %. Kun työikäisen väestön odotetaan vähenevän samalla ajanjaksolla noin 11 %, ja ellei työllisyysasteessa yleisesti tapahdu muutosta parempaan, yrityssektorin osuus kokonaistyöllisyydestä laskee alle 74 %:iin (OECD, 2005e, s. 15:11) Pula koulutetuista ja erikoistuneista työntekijöistä tiettyjen palvelujen alalla. Useimmat ydinmaaseudun kunnat ovat pystyneet hoitamaan peruspalvelut kansallisten vaatimusten mukaisesti. Sen sijaan erityistä sosiaalihuollon ammattitaitoa vaativien palvelujen, kuten lastensuojelun, alalla on joissakin Suomen kunnissa pulaa pätevistä ja koulutetuista työntekijöistä. Sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestäminen tuottaa eniten vaikeuksia harvaan asutulla maaseudulla. Välimatkat kylistä kuntien keskuksiin, eli sosiaalipalveluihin, terveyskeskuksiin tai erikoissairaanhoitoon, voivat olla pitkiä. Kaikista harvimpaan asutut kunnat kärsivät eniten ammattimaisen työvoiman, kuten lääkärien ja sosiaalityöntekijöiden, pulasta, ja niissä myös väestörakenne on vinoutunein. Työikäisen väestön ja nuorten osuus on usein pienempi kuin muuntyyppisillä alueilla. Pitkäaikaissairaiden osuus on melko korkea, ja erilaisia palveluja tarvitsevia henkilöitä on väestömäärään nähden enemmän kuin muilla maaseutualueilla (sosiaali- ja terveysministeriö). Yksityisen sektorin syrjäyttämisen riski. Yksityinen sektori on vaarassa tulla syrjäytetyksi, erityisesti maaseutualueilla, joilla julkisen sektorin asema talouden rakenteessa on hyvin hallitseva. Julkisen työllisyyden valta-asema vaikuttaa kielteisesti väestön elinvoimaisuuteen pitkällä aikavälillä. Houkuttelevat yksityisen sektorin työllisyysmahdollisuudet tuovat alueille kestävämpää dynaamisuutta. Kun otetaan huomioon maaseudun väestörakenne, yksityinen sektori on suurimmassa syrjäytymisvaarassa siellä, missä julkinen sektori hallitsee talouden rakennetta kaikkein voimakkaimmin. Maaseutualueet ovat lisäksi muita riippuvaisempia valtiontaloudesta, mikä saattaa vaikuttaa kykyyn houkutella yksityisen sektorin toimijoita ja siten taloudellista toimintaa. Kuten OECD:n aiemmissa tutkinnoissa on tuotu esiin, yksityinen sektori uhkaa syrjäytyä entistä enemmän, jos julkisen työllisyyden osuus säilyy ennallaan, samalla kun (julkisen sektorin hallitsemien) vanhusten sosiaali- ja terveyspalvelujen tarve kasvaa (kuva 3.3). 162 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

163 samalla kun (julkisen sektorin hallitsemien) vanhusten sosiaali- ja terveyspalvelujen 3. Julkisten palvelujen tarve kasvaa tarjonta (kuva 3.3). Kuva 3.3 a b Julkisen työllisyyden näkymät Suomessa Kuva A: Julkinen työllisyys (tuhansia) Tähänastinen data Ikääntymiseen liittyvien palvelujen lisääntyminen Nykyinen kasvu mukaan lukien Kuva B: Yksityisen työllisyyden syrjäyttäminen (yrityssektorin %-osuus) Tähänastinen data Ikääntymiseen liittyvien palvelujen lisääntyminen Nykyinen kasvu mukaan lukien Lähde: OECD (2005e), Ageing, Welfare and Municipalities in Finland, Jens Lundsgaard, Economics Department Working Paper No. 428, OECD cote: ECO/WKP(2005)15. Sukupuolijakauma julkisen työllisyyden alalla. Useissa maissa terveydenhuolto-, sosiaalihuolto- ja koulutussektori ovat naisistuneet. Suomessa näiden kolmen sektorin osuus kuntien työllisyydestä on yli 80 %. Nykyiset politiikat, joilla pyritään vähentämään toimintakustannuksia rahankäytön tehostamiseksi, saattavat vaikuttaa työttömien sukupuolijakaumaan, jos yksityinen sektori ei kykene työllistämään kyseisiltä sektoreilta vähennettäviä työntekijöitä, pääasiallisesti naisia. Ja jos työttömät naiset muuttavat edelleen muille alueille, 2030 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

164 3. Julkisten palvelujen tarjonta Kuva 3.3c Julkisen työllisyyden näkymät Suomessa Kuva C: Julkisen alan työpaikat suhteessa nuorten kohorttien kokoon (%) Nykyinen kasvu mukaan lukien Ikääntymiseen liittyvien palvelujen lisääntyminen Eläkkeelle jäävien työntekijöiden korvaaminen Lähde: OECD (2005e), Ageing, Welfare and Municipalities in Finland, Jens Lundsgaard, Economics Department Working Kuva Paper 3.3 No. Julkisen 428, OECD työllisyyden cote: ECO/WKP(2005)15. näkymät Suomessa Lähde: OECD (2005e), Ageing, Welfare and Municipalities in Finland, Jens Lundsgaard, Economics Department Working Paper No. 428, OECD cote: ECO/WKP(2005)15. Sukupuolijakauma Muiden julkisen OECD-maiden työllisyyden kokemukset alalla. voivat Useissa auttaa maissa Suomea terveydenhuolto-, selvittämään sosiaalihuolto- joitakin ovat näistä naisistuneet. kysymyksistä. Suomessa Kiinnostava näiden kolmen esimerkki sektorin siitä, miten osuus ammattimaisen kuntien työllisyydestä on yli ja koulutussektori 80 %. Nykyiset työvoiman politiikat, puutetta joilla pyritään voidaan vähentämään käsitellä, tulee toimintakustannuksia Kanadasta. Quebecin rahankäytön terveys- tehostamiseksi, ja saattavat vaikuttaa so siaaliministeriö työttömien pyrkii sukupuolijakaumaan, takaamaan maaseutuväestölle jos yksityinen erikoispalvelujen sektori ei kykene ny-työllistämääkyistä paremman vähennettäviä saatavuuden työntekijöitä, kehittämällä pääasiallisesti hoitohenkilöstön naisia. Ja jos työttömät sijoittelua naiset ja muuttavat kyseisiltä sektoreilta edelleen muille sellaisten alueille, henkilöiden harvaan matkustusmahdollisuuksia, asuttujen maaseutualueidenjotka ikä- tarvitsevat ja sukupuolijakauma kaupunkikeskusten palveluja. Syrjäisten alueiden asukkaiden tukemiseksi lääketieteelli- vääristyvät entisestään. sissä oppilaitoksissa varataan tietty määrä opiskelupaikkoja syrjäisiltä alueilta Muiden OECD-maiden kokemukset voivat auttaa Suomea selvittämään joitakin näistä kysymyksistä. tuleville opiskelijoille. Lopuksi hätäpalvelujen asianmukainen tarjonta maaseudulla varmistetaan ja sosiaaliministeriö tekemällä pyrkii kunnallisten takaamaan yhdistysten maaseutuväestölle kanssa sopimuksia erikoispalvelujen en- nykyistä Kiinnostava esimerkki siitä, miten ammattimaisen työvoiman puutetta voidaan käsitellä, tulee Kanadasta. Quebecin terveysparemmasiapupalveluista saatavuuden kehittämällä (Quebecin maakuntahallitus, hoitohenkilöstön2001). sijoittelua ja sellaisten henkilöiden matkustusmahdollisuuksia, jotka tarvitsevat kaupunkikeskusten palveluja. Syrjäisten alueiden asukkaiden tukemiseksi lääketieteellisissä oppilaitoksissa varataan tietty määrä opiskelupaikkoja syrjäisiltä alueilta tuleville opiskelijoille. Lopuksi hätäpalvelujen asianmukainen tarjonta maaseudulla varmistetaan tekemällä kunnallisten yhdistysten kanssa sopimuksia ensiapupalveluista (Quebecin maakuntahallitus, 2001). 164 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 3.2 Poliittiset strategiat harvaan asuttujen maaseutualueiden ikä- ja sukupuolijakauma vääristyvät entisestään.

165 3. Julkisten palvelujen tarjonta 3.2 Poliittiset strategiat OECD-maissa on laadittu monenlaisia poliittisia strategioita, joilla on pyritty parantamaan julkisten palvelujen tarjontaa maaseutualueilla mahdollisimman kustannustehokkaalla tavalla ja samalla turvaamaan maaseutuväestön vähimmäisoikeudet. Suomi ei ole poikkeus se on oikeastaan ollut etunenässä kehittämässä innovatiivisia ratkaisuja julkisten palvelujen tarjonnan parantamiseksi kansallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla. Tässä osassa käsitellään seuraavien strategioiden onnistumista Suomessa ja niistä muissa OECD-maissa saatuja kokemuksia, 1) politiikat, joilla uudistetaan palvelujen tarjontamekanismia ja edistetään paikallisviranomaisten välistä yhteistyötä, 2) innovatiiviset politiikat, joilla tavoitellaan mittakaavaetuja monipalvelupisteiden kautta ja parannetaan saatavuutta mobiilipalvelujen ja etäpalvelujen kautta, sekä 3) yksityisen ja kolmannen sektorin ottaminen mukaan palvelujen tuottamiseen. Palvelujen tarjoamisen uudistaminen ja paikallisviranomaisten välisen yhteistyön edistäminen Kun Suomessa on huomattu, että monilla kunnilla (lähinnä maaseudulla) on vaikeuksia julkisten palvelujen tarjoamiseen liittyvien velvollisuuksien täyttämisessä, näiden ongelmien käsittelemiseksi on kehitetty erilaisia ratkaisuja. Kuntien rahoitusjärjestelmään liittyvät vaikeudet ovat nostaneet esiin kysymyksen joidenkin palveluihin liittyvien velvollisuuksien siirtämisestä toiselle hallinnon tasolle, jotta palvelujen tarjoamiseen tarvittavaa vähimmäismassaa voitaisiin kasvattaa alueellisen tason ratkaisuilla. Suomen hallitus on pyrkinyt kaventamaan toiminnallisten ja hallinnollisten rajojen välistä kuilua uudistamalla palvelujen tarjonnan hallinnollista organisaatiota. Tässä yhteydessä Suomessa on otettu käyttöön erilaisia mekanismeja, joilla palveluja voidaan tarjota maaseudulla: ensinnäkin kuntien välisellä yhteistyöllä (kuntayhtymissä), toiseksi kuntaliitosten kautta, ja kolmanneksi kokeilemalla erilaisia vastuunjakomalleja esimerkiksi Kainuun alueen hallintokokeilulla. Kuntayhtymät vahvistettiin kuntien välisen yhteistyön muodoksi, kun kuntalakia tarkistettiin vuonna Niillä korvattiin aiemmat kuntainliitot. Kuntayhtymässä on kyse useamman kunnan pysyvästä yhteistyöstä jollakin tehtäväalueella. Kuntayhtymä perustetaan kuntien välisellä valtuustojen hyväksymällä perussopimuksella. Kuntia kannustetaan yhdistämään vapaaehtoisesti resurssinsa palvelujen tarjoamiseksi tai ostamaan yhdessä palveluja muilta kunnilta tai palveluntarjoajilta. 2 Kuntayhtymät ovat itsenäisiä oikeushenkilöitä, ja ne voivat siten hankkia oikeuksia ja tehdä sitoumuksia sekä käyttää puhevaltaa viranomaisessa. Yhtymän taloudesta ovat viime kädessä OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 165

166 3. Julkisten palvelujen tarjonta vastuussa jäsenkunnat. Tällaista yhteistyötä edustavat esimerkiksi sairaanhoitopiirit, erityishuoltopiirien kuntayhtymät sekä koulutuskuntayhtymät. Kolme neljäsosaa kuntayhtymien menoista aiheutuu terveydenhuollon palvelujen järjestämisestä. Suomen kuntien rahoitusrakenne mahdollistaa tämän. Kuntaliitokset. Vuonna 2006 annettiin laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta, jolla pyritään vahvistamaan palvelu- ja kuntarakenteita yhdistämällä kuntia ja liittämällä osia kunnista toisiin kuntiin. Näin voidaan muodostaa laajempia palvelupiirejä ja lisätä kuntien välistä yhteistyötä. Tavoitteena on vahvistaa kunta- ja palvelurakenteita paikallisdemokratian pohjalta, parantaa palvelujen tuottamista ja järjestämistä, uudistaa kuntien rahoitusta ja keskushallinnon siirtoja kunnille, sekä tarkistaa keskus- ja paikallishallinnon välistä tehtäväjakoa. Näin pyritään parantamaan tuottavuutta, hidastamaan paikallistason menojen kasvua ja luomaan terve pohja kuntien järjestämien palvelujen ohjaamiseen. Koska kuntaliitosten muodostamisen on tarkoitus olla vapaaehtoista, keskushallinto on ottanut käyttöön kannustinmekanismeja, joilla kuntia rohkaistaan yhdistymään (ks. laatikko 3.2). Kainuun maakuntahallinto. Kuten 2. luvussa tuotiin esiin, ainoat kaksi virallista hallintotasoa Suomessa ovat valtionhallinto ja kunnallishallinto. Suomessa on meneillään toisenlaisen hallintorakenteen kokeiluhanke palvelujen tarjoamiseksi Kainuun maakunnassa, joka kuuluu Suomen vähiten kehittyneisiin maakuntiin ja jossa joillakin kunnilla on ollut taloudellisia vaikeuksia palvelujen tarjoamiseen liittyvien velvollisuuksien täyttämisessä. Hankkeessa on tarkoitus siirtää vastuut ja velvollisuudet kunnilta maakuntatasolle ja siten parantaa palvelujen tarjoamista ja vähentää kuntien menoja maakunnan tasolla tehtävän yhteistyön kautta. Kainuun maakunnassa perustettiin tätä varten yhdeksän kunnan maakunta-kuntayhtymä (kokeiluhankkeeseen osallistuu kahdeksan kuntaa), jonka alaisuudessa toimii työntekijää ja jolla on erityislainsäädännön nojalla 240 miljoonan euron vuosibudjetti. Sen vastuulle kuuluvat opetus-, sosiaali- ja terveyspalvelut, aluekehitys ja alueen maankäytön suunnittelu. Kainuun hallintokokeilusta annettu laki hyväksyttiin eduskunnassa helmikuussa 2003 ja se tuli voimaan 1. tammikuuta Kokeilua on tarkoitus jatkaa 31. joulukuuta 2012 asti. Toisena ja kolmantena täytäntöönpanovuonna on vielä liian aikaista arvioida, millaisia tuloksia kokeiluhanke tuottaa julkisten palvelujen parantamisen ja kuntien talouden alalla. Toistaiseksi ainoa tulos on, että kokeiluhankkeen ensimmäisenä täytäntöönpanovuonna kunnat alkoivat valvoa entistä tarkemmin menojaan ja niiden talous koheni. Toisena täytäntöönpanovuonna menot eivät kuitenkaan vähentyneet odotetusti. Näillä hankkeilla Suomi osoittaa sitoutumisensa palvelujen tarjonnan paran- 166 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

167 3. Julkisten palvelujen tarjonta Laatikko 3.2 Laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta Suomen hallitus antoi hiljattain lain kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta (vuoden 2006 puitelaki), jolla on tarkoitus vahvistaa palvelu- ja kuntarakenteita yhdistämällä kuntia ja liittämällä osia kunnista toisiin kuntiin. Näin voidaan muodostaa laajempia palvelupiirejä ja lisätä kuntien välistä yhteistyötä. Vuoden 2006 puitelakia sovelletaan vuoden 2007 alusta vuoteen 2012 asti. Uusia rajoja sovelletaan vuodesta 2008 lähtien. Kuntien yhdistyminen on vapaaehtoista, mutta kuntien on täytettävä seuraavat vaatimukset: 1) kunnassa tai yhteistoiminta-alueella, joka huolehtii perusterveydenhuollosta ja siihen kiinteästi liittyvistä sosiaalitoimen tehtävistä, on oltava vähintään noin asukasta, 2) kunnan tai yhteistoiminta-alueen, jolla on ammatillisen peruskoulutuksen järjestämislupa, asukasmäärän olisi oltava vähintään noin Kuntien tulisi ryhtyä toimenpiteisiin mainittujen palveluiden väestöpohjavaatimusten toteuttamiseksi joko tekemällä kuntaliitoksia tai perustamalla kuntien yhteistoiminta-alueita. Kuntajaon tulee myös täyttää vaatimus, jonka mukaan kunta muodostuu työssäkäyntialueesta tai muusta sellaisesta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata palveluiden järjestämisestä ja rahoituksesta. Kannustimia yhdistymiseen Kuntien verotulopohjaa vahvistetaan siirtämällä verovähennyksiä valtion rasitukseksi sekä poistamalla kuntien rahoitusjärjestelmään liittyvät kuntien yhdistymisen ja yhteistyön esteet. Tavoitteena on hallinnonalakohtaisten valtionosuuksien yhdistäminen. Lisäksi eräät kuntien tehtävät ja rahoitusvastuut siirretään valtiolle. Yhdistymisavustusten rakenne ja mitoitus määritellään siten, että avustukset kannustavat useita kuntia liittymään väestömäärältään merkittävästi nykyistä suuremmiksi kunniksi. Yhdistymisavustuksia porrastetaan yhdistyvän uuden kunnan kokonaisasukasmäärän, muiden kuin suurimman kunnan asukasmäärän ja kuntaliitoksessa mukana olevien kuntien lukumäärän perusteella. Edut ovat suuremmat, jos yhdistyminen toteutuu aikaisin. Yhdistymisavustusta maksetaan kolmen vuoden ajalta. 3 Lähde: Sisäasiainministeriö (2006), Government Proposal to Parliament for an Act on Restructuring Local Government and Services and for Acts Amending the Act on Local Authority Boundaries and the Asset Transfer Act, saatavilla verkkosivustolta esitykset/he/2006/ pdf. OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 167

168 3. Julkisten palvelujen tarjonta tamiseen koko maan alueella ja läheisyysperiaatteen vahvistamiseen kasvattamalla paikallisten ja alueellisten hallintoelinten roolia. Useiden kysymysten yhteydessä on syytä tarkastella, mitä muissa OECD-maissa on tehty mittakaavaetujen saavuttamiseksi ja paikallisviranomaisten yhteistyön edistämiseksi. Mittakaavaetujen saavuttaminen Mittakaavaetujen saavuttamisesta julkisten palvelujen yhdistämisen kautta on hyviä ja huonoja kokemuksia. Perusoletuksena on, että kun kuntien kokoa ja väestömäärää kasvatetaan, palvelujen tarjoamiseen liittyviä kiinteitä kustannuksia voidaan jakaa, jolloin yksittäisten kuntien kokonaismenot laskevat. Horisontaalisen yhdistymisen nettohyödyistä (mittakaavaedut suhteessa muihin julkishallinnon näkökohtiin) ei ole saatu kansainvälisellä tasolla vakuuttavaa näyttöä. Vaikka joissakin maissa on saavutettu mittakaavaetuja (Tanska), toisissa maissa tuloksena on ollut yhdistelmä mittakaavaetuja ja -haittoja (Yhdysvallat, Yhdistynyt kuningaskunta). Tanskan rakenneuudistusta käsitellyt toimikunta totesi, että yhteistyö voi auttaa kuntia saavuttamaan mittakaavaetuja ja tarjoamaan laajempia erityispalveluja. Toisaalta toimikunta myös totesi, että yhteistyö voi vaikeuttaa palvelujen mukauttamista paikallisiin tarpeisiin, heikentää kansalaisten vaikutusmahdollisuuksia ja hämärtää vastuita (OECD, 2006b). 4 Suomen tapauksessa, ja erityisesti maaseutupolitiikan näkökulmasta, kuntien ja palvelujen rakenneuudistushanke on merkittävä ponnistus, ja vaikka sillä saattaa olla sekä myönteisiä että kielteisiä vaikutuksia maaseudulla, on vielä liian aikaista sanoa, mihin se johtaa ja mitä tuloksia se tuottaa. Seuraavat seikat ovat erityisen merkityksellisiä Suomen kannalta: Toiminnallisten yksiköiden suurentaminen maaseudun kehittämistoimien edistämiseksi vaikuttaa sekä myönteisesti että kielteisesti palvelujen tarjontaan. Yhtäältä suuret hallinnolliset yksiköt voivat olla pieniä yksiköitä pätevämpiä ja kustannustehokkaampia, ne voivat tarjota monipuolisia palveluja ja resursseja alueen elinkeinoelämän kehittämiseen ja niiden voi olla helpompi tehdä yhteistyötä yksityisen sektorin kanssa. Toisaalta palvelut saattavat etääntyä käyttäjistä ja niiden saatavuus voi heiketä. Esimerkiksi postipalvelulaissa vaaditaan, että jokaisessa kunnassa on oltava vähintään yksi postipalveluyksikkö. Ei ole kovin yllättävää, että vuonna 2006 tehdyn arvioinnin mukaan postipalvelujen saatavuus on huonointa harvaan asutulla maaseudulla, ja välimatkat voivat olla hyvinkin pitkiä Pohjois-Suomessa. Kuntien yhdistymisillä voi olla myönteisiä vaikutuksia kaupunkien läheisen maaseudun kunnissa, mutta ne saattavat kärjistää asutuksen hajanaisuuteen liittyviä ongelmia harvaan asutulla maaseudulla. Puitelain mukaan tuottavuutta on parannettava tehostamalla kunnallisten palvelujen järjestämistä ja 168 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

169 3. Julkisten palvelujen tarjonta tuottamista rakennetuilla alueilla, joilla kaupunkirakenne on ongelmallinen. Kaupunkien läheisen maaseudun alueet voivat hyötyä paljon kuntaliitoksista. Erityisesti suurten kaupunkien läheisyydessä kunnat voivat hyötyä palvelujen käytön tehostamisesta kuntarajojen yli. Harvaan asutulla maaseudulla ja ydinmaaseudulla kuntien yhdistämisessä on kuitenkin huolehdittava, etteivät peruspalvelujen tarjoamisen kustannukset kasva, kun valmiiksi suurten kuntien kokoa laajennetaan etenkin pohjoisilla syrjäseuduilla. Paikallisviranomaisten välisen yhteistyön edistäminen Paikallisviranomaisten välisen yhteistyön edistämiseen on kiinnitetty huomiota OECD-maissa. Eri maissa on käytetty erilaisia mekanismeja. Joissakin maissa kuten Suomessa viranomaisia on kannustettu yhteistyöhön lainsäädännöllisillä toimenpiteillä. Joissakin maissa on luotettu enemmän taloudellisiin kannustimiin, ja toisissa on sovellettu erilaista lähestymistapaa maaseutukuntiin kuin kaupunkimaisiin kuntiin. Viimeksi mainittu malli on merkityksellinen Suomelle, kun otetaan huomioon maaseutupoliittisessa erityisohjelmassa tehty päätös erityisten toimenpiteiden määrittelemisestä harvaan asutun maaseudun haasteiden ratkaisemiseksi. Laatikossa 3.3 kuvaillaan näitä kolmea lähestymistapaa ja esitetään niistä sopivia esimerkkejä. Innovatiivisia tapoja tarjota julkisia palveluja Suomi on saanut paljon tunnustusta innovatiivisista ratkaisuista palvelujen tarjoamiseksi harvaan asutulla maaseudulla. Nämä innovatiiviset lähestymistavat voidaan jaotella seuraavasti: Useiden toimintojen yhdistäminen: esimerkiksi yhteispalvelupisteen sijoittaminen kirjastoon sekä julkisten kunnallisten ja valtion palvelujen tarjoaminen samassa pisteessä. Mobiilipalvelut: esimerkiksi aikuiskoulutus (mobiilin tietokoneluokan ja koulutusyksikön avulla) ja monipalvelubussikokeilu (terveys-, kulttuuri-, ostosja liikuntapalveluja vanhuksille). Tietotekniikka: esimerkiksi ilmaiset internetpisteet kaupoissa, kirjastoissa, kahviloissa ja julkisissa virastoissa, tietokone-videoneuvottelujen käyttö terveyspalveluissa, vertaiskoulutus tai maallikkoasiantuntijat paikallisissa tietokoneluokissa, internetpisteissä, kahviloissa ja kodeissa. Suomi on myös pyrkinyt levittämään julkisten palvelujen tarjoamisen haasteisiin liittyviä kokemuksia ja hyviä käytäntöjä alueellisesti, kansallisesti ja kansainvälisesti. Suomi on esimerkiksi mukana kansainvälisessä rakenteessa (DESERVE), jonka kautta jaetaan kokemuksia ja käytäntöjä ja etsitään keino- OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 169

170 3. Julkisten palvelujen tarjonta Laatikko 3.3 Paikallisviranomaisten välisen yhteistyön muotoja OECD-maissa Erilaisia lainsäädännöllisiä muotoja: Paikallisviranomaisten välisen yhteistyön muodot voivat vaihdella yksinkertaisista yhteistyöalueista (esim. Espanjan comarcas) yhdistyksiin (esim. Espanjan mancomunidades de municipios, Portugalin yhdistykset, Ranskan communautés de communes tai Italian unioni di comuni) tai ryhmittymiin, kuten Alankomaissa. Luxemburgissa yhteistyöhön voi sisältyä (sisäasiainministerin luvalla) julkisten ja yksityisten yksiköiden välisiä sopimuksia, joilla edistetään kuntien yhteisiä etuja. Yhteistyö voi jopa johtaa kuntien yhteisten viranomaisten perustamiseen, kuten Suomessa, jossa tätä ajattelutapaa on viety vielä pitemmälle: alueellisena yksikkönä maakunta perustuu kuntien väliselle yhteistyölle, jonka itsehallinto rakentuu alhaalta ylöspäin siten, että maakunnat ovat lainsäädännön näkökulmasta pelkkiä kuntien yhteisiä viranomaisia. Nykyisiä maakuntia alettiin muodostaa 1990-luvun alussa. Erilaisia taloudellisia muotoja: Kuntien välinen yhteistyö voi olla toiminnallista, jolloin paikallisviranomaiset tarjoavat yhdessä tietyt julkiset palvelut, yleensä tehtävästä vastaavien laitosten kautta. Esimerkiksi Saksan Stadtwerke on perustettu Länder-lainsäädännöllä, jolla kaikki kunnat velvoitetaan yhdistämään palvelujen tarjoamisen yksikkönsä yhdeksi paikalliseksi julkiseksi yritykseksi (joka puolessa tapauksista ennakoi yhdistettyjen laitosten yksityistämistä) ja jota sovelletaan muun muassa liikenteen, juomaveden, jätteiden ja puhtaanapidon alalla. Toisinaan sopimukset johtavat jonkinasteiseen kaupalliseen vaihtoon naapurikuntien välillä. Julkisten palvelujen tarjoaminen keskittyy tiettyihin hallintoalueisiin, jotka saavat korvauksia muilta palveluista hyötyviltä hallintoalueilta. Tätä lähestymistapaa on noudatettu Sveitsissä, erityisesti sairaalapalvelujen alalla (enemmän kantonien välisellä tasolla kuin kuntien välisellä tasolla) (Joumard ja Kongsrud, 2003). Kuntien välisillä järjestelyillä voidaan myös edistää alueiden strategisia kehittämistoimia, ja ne voivat kattaa laajasti erilaisia toimintoja, toisinaan monialaisten virastojen tuella (erityisesti suurkaupunkien alueella). Erilaisia maantieteellisiä muotoja: Vaikka kuntien välinen yhteistyö ei koske erityisesti maaseutu- eikä kaupunkikuntia, näiden välillä on merkittävä ero. Tätä tukee kuntien välisten rakenteiden jakautuminen kolmeen tyyppiin Ranskassa: communautés des communes, communautés d agglomération (yli asukkaan alueet) ja communautés urbaines, joita voidaan perustaa vain, kun asukkaita on yli Kokemusten mukaan yhteistyön 170 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

171 3. Julkisten palvelujen tarjonta Laatikko 3.3 jatkuu voimakkain muoto (yhdistyminen) on mielekäs vain silloin, kun alueet tai kunnat sijaitsevat maantieteellisesti hyvin lähellä toisiaan. Joitakin julkisten palvelujen yhteistä tarjoamista koskevia sopimuksia ei voida tehdä toisistaan kaukana sijaitsevien maaseutualueiden välillä. Kaupunkialueilla asianmukaisena pidettävä politiikka ei välttämättä toimi harvaan asutuissa maaseutuyhteisöissä, joissa korkealaatuisten julkisten palvelujen tarjoaminen on tärkeä väline alueellisten kehitystavoitteiden saavuttamisessa (esim. Norjassa). Kanadan Quebecin maakunnan tapaus kuvastaa, kuinka tärkeää on laatia omat politiikat kaupunki- ja maaseutualueille. Vuosina toteutetun kuntauudistuksen yhteydessä maakuntahallitus oli täysin tietoinen siitä, että kaupunkialueet, maaseutualueet ja alueet, joilla oli sekä kaupunki- että maaseutuympäristöä, tarvitsivat kukin oman erityisstrategian. Näin ollen se päätti vakauttaa kuntia kaupunki- ja suurkaupunkialueilla, vahvistaa välialueiden rakennetta maaseutualueilla ja tehostaa kuntien välistä yhteistyötä alueilla, joilla oli sekä kaupunki- että maaseutuympäristöä. Erilaisilla strategioilla on tarkoitus ottaa huomioon se, että näillä kolmella kuntatyypillä on erilaisia vahvuuksia ja että ne ennen kaikkea hyödyntävät vahvuuksiaan erilaisilla tavoilla, kuten välialueiden osalta voidaan todeta. Lähde: OECD (2005), Building Competitive Regions: Policies and Governance, OECD Publishing, Pariisi. ja soveltaa erilaisia palvelujen tarjoamismalleja osallistujamaiden syrjäisillä alueil la ja maaseutualueilla. DESERVE-hanke on kansainvälinen verkosto, jossa jaetaan kokemuksia innovatiivisista tavoista tarjota julkisia palveluja syrjäisillä alueilla ja maaseutualueilla. Hankkeeseen osallistuvat Suomen lisäksi Skotlanti, Ruotsi ja Islanti. DESERVE-hankkeessa pyritään selvittämään, miten Suomessa syrjäisillä alueilla ja maaseutualueilla menestyksekkäästi toteutetut palvelujen tarjoamismallit voitaisiin ottaa käyttöön muissa hankkeeseen osallistuvissa maissa. DESERVE-hankkeessa on tunnistettu, toistettu ja valittu kolme vaihtoehtoista ratkaisua palvelujen tarjoamiseen syrjäisillä maaseutualueilla. Seuraavaksi tarkastellaan yksityiskohtaisemmin kutakin näistä kolmesta ratkaisusta. Monipalvelupisteet: mittakaavaetujen saavuttaminen Suomella on huomattavan paljon kokemusta monipalvelupisteistä (eli yhteispalvelupisteistä). Tätä yhteistyön muotoa on harjoitettu Suomessa vuodesta 1993 lähtien, jolloin annettiin laki julkisen hallinnon asiakaspalvelujen järjes- OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 171

172 3. Julkisten palvelujen tarjonta tämisestä yhteisissä palveluyksiköissä. Vuonna 2007 annettiin uusi laki julkisen hallinnon yhteispalvelusta. Suomessa on nykyään noin 207 yhteispalvelupistettä, mutta niissä on suuria eroja siten, että joissakin ainoastaan jaetaan lomakkeita ja toiset tarjoavat täyden palvelun. Yhteispalvelupiste mahdollistaa kaikenlaisten (julkisten, yksityisten, voittoa tavoittelemattomien tai näiden yhdistelmän) palvelujen tarjoamisen yhdessä paikassa. Se myös mahdollistaa kokonaisvaltaisen asiakaspalvelun, joka on helpompi toteuttaa yhdessä paikassa kuin jos asiakkaan pitäisi käydä useassa eri virastossa. Tämä järjestelmä saattaa vaikuttaa myönteisesti tiettyjen palvelujen saatavuuteen maaseudulla, jossa asukkaat joutuvat yleensä matkustamaan eri palvelujen tarjontapisteisiin. Yhteispalvelupisteiden järjestelmällä on tarkoitus koota kansalaisia varten yhteen paikkaan palvelut, jotka voidaan hoitaa yhteisesti, kuten kunnalliset oikeuspalvelut 5, vero- ja työvoimatoimistot, kansaneläkelaitokset ja joitakin muita alueellisten ja paikallisten viranomaisten palveluja. Uuden lain mukaan yhteispalvelupisteissä tarjottaviin palveluihin kuuluvat asiakirjojen vastaanotto ja toimittaminen edelleen, asioiden vireillepanoon ja käsittelyyn liittyvä neuvonta sekä tuki sähköisten palvelujen alalla. Tavoitteena on taata riittävän laaja ja korkeatasoinen palveluverkosto yhteisellä asiakaslähtöisellä palvelulla ja tietotekniikan tehokkaalla hyödyntämisellä, parantaa paikallisen palveluverkoston tuottavuutta ja alentaa kustannuksia. Yhteispalvelupisteiden kokonaisvaltainen lähestymistapa mahdollistaa harvaan asuttujen alueiden kahden tärkeän haasteen käsittelemisen: a) julkisen hallinnon palvelujen saatavuuden ja laadun parantaminen siten, että asiakkaat voivat hoitaa useita asioita samalla käynnillä, ja b) julkisen sektorin tuottavuusohjelmien toteuttaminen heikentämättä palvelujen saatavuutta syrjäisillä alueilla. Suomen olisi hyvä tarkastella myös muiden OECD-maiden kokemuksia monipalvelupisteistä. Yhdistyneen kuningaskunnan monipalvelupisteet (One Stop Shop) ja Australian maaseutualueiden toimintakeskukset (Rural Transaction Centre) ovat erityisen merkityksellisiä Suomen kannalta (ks. laatikko 3.4). Skotlannin hallituksen tilaamassa selvityksessä palvelujen yhteistarjonnan hyödyistä ja kustannuksista maaseudulla (Moral, Hall ja McVittie, 2007) tutkijat totesivat seuraavaa: Palvelujen yhteistarjonnan suurin etu on välimatkojen lyheneminen, mutta palveluntarjoajien tulisi kiinnittää huomiota myös palvelujen laatunäkökohtiin. Yhteistarjonta ei ole yleispätevä ratkaisu kaikkien palvelujen tarjoamiseen. Erilaiset yhteisöt, jotka elävät erilaisissa olosuhteissa, asettavat palveluissa erilaiset tekijät etusijalle, ja yhteistarjonta voi heikentää paikallisten tärkeinä pitämiä tekijöitä. Tämä on pidettävä mielessä, kun palvelujen tarjontaa suunnitellaan. 172 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

173 3. Julkisten palvelujen tarjonta Laatikko 3.4 Monipalvelupisteet: OECD:n kokemuksia Yhdistyneessä kuningaskunnassa ajatusta monipalvelupisteestä on sovellettu usealla eri alalla, kuten koulutuksen, sosiaalityön, julkisten palvelujen, tiedotuksen, yritystuen ja yhteisöpalvelujen alalla. Kymmenestä monipalvelupisteestä erilaisissa maaseutuympäristöissä Skotlannissa hiljattain tehdyssä tutkimuksessa todettiin, että palveluntarjoajat, henkilöstö ja asiak kaat suhtautuvat niihin yleensä myönteisesti; niissä tarjotaan yleensä uusia tai entistä parempia palveluja, jotka ovat entistä paremmin saatavilla; niissä hoidetaan toisinaan hyvin hankalia toisiinsa liittyviä aloja kuten sosiaalista ahdinkoa, nuorisoasioita ja palvelujen tarjoamista syrjäisillä ja harvaan asutuilla alueilla joita ei muuten hoidettaisi olemassa olevien palvelujen puitteissa. Näin ollen ne auttavat hallintoa ja muita palveluntarjoajia yhdistämään voimansa paikan päällä. Tutkimuksessa todettiin myös, että monipalvelupisteiden suunnittelussa, järjestelyssä, sijoittamisessa, rahoittamisessa ja henkilöstön valinnassa on otettava huomioon useita tärkeitä näkökohtia ja että yhteisön osallistuminen ja omistajuus ovat ratkaisevan tärkeitä alusta lähtien. Australiassa on käynnistetty maaseutualueiden toimintakeskusten (Rural Transaction Centres, RTC) ohjelma, jossa pieniä yhteisöjä autetaan perustamaan niiden itse hoitamia ja rahoittamia keskuksia joko uusien palvelujen tarjoamiseen tai sellaisten vanhojen palvelujen palauttamiseen, joita ei ole enää ollut saatavilla maaseudulla. RTC-ohjelma sisällytettiin hiljattain Australian hallituksen uuteen alueelliseen kumppanuusohjelmaan. Ohjelma käynnistyi vuonna 1999, ja tähän mennessä yli 200 RTC:tä on saanut siitä tukea. RTC-ohjelman neuvonantaja avustaa yhteisön alustavassa kuulemisessa ja toteutettavuustutkimuksen tekemisessä. Täten RTC mukautetaan yhteisön tarpeisiin, mutta se ei kilpaile muiden suunniteltujen palvelujen kanssa. Sen hoitamiin tehtäviin kuuluvat yleensä taloudelliset palvelut, posti- ja tietoliikenneyhteydet, liittovaltion ja paikallishallinnon palvelut, vakuutukset ja verot, painatus ja sihteeristön tehtävät. Keskusten työvoima vaihtelee yhdestä osa-aikaisesta työntekijästä neljään kokopäiväiseen työntekijään. Keskushallinto rahoittaa RTC:n perustamiseen liittyvät pääomakustannukset ja tukee tarvittaessa toimintakustannuksia ensimmäisinä vuosina. Lähde: OECD (2006a), The New Rural Paradigm: Policies and Governance, OECD Publishing, Pariisi. OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 173

174 3. Julkisten palvelujen tarjonta Sosiaalisia hyötyjä tulisi miettiä yhteistarjonnan vaihtoehtojen arvioinnissa, kun kaupalliset näkökohdat eivät tue palvelujen tarjoamista. Paikallisten palvelujen sosiaalisen ja yhteisöllisen merkityksen johdosta, erityisesti syrjäisillä alueilla, paikallisyhteisöjen tulisi osallistua palvelujen tarjoamiseen vapaaehtoiselta pohjalta paikallisten yhdistysten toiminnan kautta. Palvelujen yhteistarjonta voi yhdistää yhteisöä, kun erilaisia palveluja käyttävät ihmiset kokoontuvat samaan keskukseen. Ratkaisuja huonoihin yhteyksiin: mobiilipalvelut ja julkinen/yksityinen liikenne Maaseudun väestön harvetessa julkisten ja yksityisten palvelujen tarjoaminen vaikeutuu. Tämä on johtanut lukuisien, julkisten ja yksityisten, palvelujen lakkauttamiseen harvaan asutulla maaseudulla. Esimerkiksi kyläkauppojen määrä on romahtanut. Vuonna 1992 Suomessa oli harvaan asutuilla alueilla kyläkauppaa, mutta vuonna 2002 niitä oli enää 700 (Aldea-Partanen et al., 2004). Koulutuksen alalla koko maata koskevat luvut paljastavat, että vuoden 2006 lopulla Suomessa oli oppilaitosta, mikä on 228 vähemmän kuin vuonna Niitä lakkautettiin eniten Pohjois-Pohjanmaalla (Tilastokeskus, 2007). Kun palveluverkosto harvenee, on joko saatava ihmiset palvelujen luo (kuljetuspalvelut) tai palvelut ihmisten luo (mobiilipalvelut). Suomella on paljon kokemusta molemmista ratkaisuista, mutta kumpaankin niistä liittyy omat vaikeutensa: Kuljetuspalvelut. Suomen harvaan asutulla maaseudulla julkisen liikenteen väheneminen on johtanut siihen, että oman auton käyttö on tullut maaseudun asukkaille välttämättömäksi ja taksiverkoston merkitys on lisääntynyt. Molemmat näistä vaihtoehdoista tarkoittavat kuitenkin palvelujen kallistumista yksityishenkilöille. Taksiliikenteellä on korvattu menetettyjä yhteyksiä. Uutena lisääntyvänä liikennemuotona on kylien palveluliikenne kyläkeskuksiin. Taksiliikenne on toimiva ratkaisu harvaan asutuissa kunnissa, joissa ei riitä asiakkaita linja-autoliikenteeseen tai jos linja-autojen aikatauluja ei voida mukauttaa asukkaiden tarpeisiin. (Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelma ). Mobiilipalvelut. Itä-Suomen harvaan asutuilla alueilla tarjotaan joitakin julkisia ja yksityisiä palveluja liikkuvien palveluyksiköiden kautta. Näistä tavallisimpia ovat kauppa-autot ja kirjastoautot, mutta on myös innovatiivisia palveluja, kuten liikkuvat kuntosalit (Woimavaunu Pyhäselän kunnassa), äänestysbussit (Pohjois-Karjalan Enon ja Pyhäselän kunnissa) tai sairaanhoitajien kotikäynnit useissa kunnissa. Väestön vähenemisen ja budjettileikkausten johdosta näitäkin palveluja on kuitenkin jouduttu rationalisoimaan. 174 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

175 3. Julkisten palvelujen tarjonta Kauppa-autojen määrä Pohjois-Karjalassa on romahtanut ja kirjastoautopalvelu on heikentynyt osittain siksi, että kirjojen kysyntä on vähentynyt, mutta myös siksi, että uusia kirjastoautoja on tullut vain vähän (Aldea-Partanen, et al., 2004). Rakenteellisten tekijöiden takia mittakaavaetujen saavuttaminen tarjontapuolella saattaa tulla liian kalliiksi. Kysyntäpuolella voidaan harkita yhtenäisiä politiikkoja. Monenlaiset rakenteelliset tekijät, kuten väestön hajanaisuus tai maantieteelliset olot, aiheuttavat usein sen, että julkisten palvelujen vieminen ihmisten luo tai ihmisten vieminen palvelujen luo tulee erittäin kalliiksi. Vaihtoehtoisesti voidaan pyrkiä vaikuttamaan kysyntäpuoleen helpottamalla ihmisten muuttoa tai pääsyä paikkoihin, joissa voidaan saavuttaa palvelujen tarjontaan tarvittava vähimmäismassa. Meksikon mikroalueiden strategia on hyvä esimerkki, josta Suomi voi ottaa oppia kahdessa asiassa: palvelujen vahvistamisessa useissa hyvien yhteyksien päässä olevissa maaseutuyhteisöissä mittakaavaetujen saavuttamiseksi ja syrjässä asuvan väestön kannustamiseksi muuttamaan, sekä palvelujen tarjonnan aluekohtaisia puutteita ja edistysaskelia koskevan tiedon lisäämisessä (ks. laatikko 3.5). Laatikko 3.5 Meksikon mikroalueiden strategia Vuonna 2001 käynnistetyssä mikroalueiden strategiassa yksilöitiin maan 263 syrjäytyneintä maaseutualuetta ja valittiin näillä alueilla tietty määrä kehityksen mikrokeskuksia, niin kutsutut strategiset yhteisökeskukset (CEC). Valinnan perusteena oli niiden kyky ottaa alueen johtajuus, niiden talouskehitys ja niiden vaikutusvalta ympäröivien alueiden kaupankäyntiin ja kulttuuriin. Strategiassa noudatettiin koko hallinnon kattavaa lähestymistapaa, jolla koordinoitiin 12 ministeriön julkisten palvelujen tarjontaa ja infrastruktuuri-investointeja näissä CEC:eissä 14 erityisalan palvelujen vähimmäisvaatimusten näkökulmasta. Mikroalueiden strategian soveltamisalan erityisluonne (263 aluetta, 14 indikaattoria) mahdollistaa edistysaskelien ja puutteiden seurannan kaikilla tukialueilla määritellyn tavoitteen ja yhteisen hyväksyntämekanismin kautta: kunkin CEC:n tavoitteena on saavuttaa 14 valkoista lippua (banderas blancas). Valkoinen lippu on vahvistus siitä, että CEC:llä on saavutettu tietty infrastruktuurin tai palvelun taso. Käytännössä valkoisten lippujen vajeen täyttämisestä kaikissa CEC:eissä on tullut määrällisesti mitattava keskipitkän aikavälin tavoite, joka ohjaa strategiaa. Vuoden 2006 lopulla oli myönnetty lähes 60 % puuttuvista valkoisista lipuista. Lähde: OECD (2007d), OECD Rural Policy Reviews: Mexico, OECD Publishing, Pariisi. OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 175

176 3. Julkisten palvelujen tarjonta Joka tapauksessa on tärkeää mitata palvelujen tarjonnan puutteita ja edistysaskelia aluekohtaisesti. Kuten edellä todettiin, yksi mikroalueiden strategian tärkeistä opetuksista liittyy puutteiden ja edistysaskelien selkeään tunnistamiseen eri alueilla. OECD:n vuonna 1995 laatimassa Suomen maaseutupolitiikan maatutkinnassa tuotiin esiin tiedonpuute olemassa olevasta infrastruktuurista ja alueellisista puutteista. Vaikka tilanne on parantunut huomattavasti vuodesta 1995, Meksikon kokemuksesta voi olla hyötyä sellaisen järjestelmän käyttöönotossa, jolla voidaan helposti seurata edistystä palveluvajeen korjaamisessa. Tieto- ja viestintätekniikan hyödyntäminen julkisten palvelujen tehokkaassa tarjoamisessa ja etäpalveluissa Nykytekniikka tarjoaa uusia mahdollisuuksia maaseutualueilla. Tieto- ja viestintätekniikka, erityisesti laajakaista, on noussut uudeksi tarpeelliseksi julkishyödykkeeksi, joka voi avata merkittäviä mahdollisuuksia maaseutualueilla. Sen lisäksi, että uusi tekniikka parantaa tiedonsaantia, se mahdollistaa sellaisten palvelujen tarjoamisen, joiden on toistaiseksi katsottu kuuluvan lähinnä kaupunkeihin (OECD, 2006b). Tieto- ja viestintätekniikka helpottaa palvelujen tarjoamista maaseudulla muun muassa siten, että se a) laskee fyysisiin välimatkoihin liittyviä kustannuksia, b) parantaa tiedonsaantia, c) mahdollistaa mittakaavaedut ilman läheisyysvaatimusta, ja d) parantaa palvelujen laatua mahdollistamalla etätyön, sähköisen opiskelun, terveyspalvelujen tarjoamisen verkon kautta jne. (OECD, 2007c). Suomi on hyödyntänyt tieto- ja viestintätekniikkaa seuraavilla aloilla: Etäopetus. Kansallisen laajakaistastrategian loppuraportin mukaan peruskouluissa oli kiinteiden ulkoisten yhteyksien osuus noussut 54 %:sta 90 %:iin vuodesta 2000 vuoteen 2005 mennessä ja vastaavasti lukioissa 97 %:sta 100 %:iin. Oppilaitosten verkkoyhteyksien määrä ja nopeus ovat kasvaneet merkittävästi 2000-luvulla. Vuoden 2006 lopulla noin puolessa oppilaitoksista verkkoyhteyden nopeus oli kuitenkin alle 8 Mbit/s ja noin joka viidennessä nopeus oli alle 2 Mbit/s (liikenne- ja viestintäministeriö, 2007). Terveydenhuolto. Tieto- ja viestintätekniikka on mahdollistanut maaseudulla erikoispalvelut, joita ei muuten voitaisi tarjota. Telelääketiedehankkeen tavoitteena oli selvittää sairaaloiden laajakaistapalveluiden saatavuutta erityisesti kuvantamisen (digitaalisten röntgenkuvien käsittely) kannalta. Digitaalisten röntgenkuvien arkistointi ja etäkatselu on sairaaloiden eniten siirtokaistaa vaativa sovellus. Tietoliikennepalveluiden saatavuus ei kuitenkaan ole ollut merkittävä este kuvantamispalveluiden käyttöönotolle. Kuvantamispalvelut on lisäksi liitetty laajempaan sähköisten potilastietojärjestel mien käyttöönottoon ja edelleen erikois- ja perussairaanhoidon uudelleenorganisointiin (liikenne- ja viestintäministeriö, 2007). 176 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

177 3. Julkisten palvelujen tarjonta Muut valtion palvelut. Hallitus käynnisti vuonna 2005 hankkeen tietoliikenneyhteyksien luomiseksi kirjastoihin ja yhteispalvelupisteisiin. Vuonna 2006 hallitus myönsi euroa pienten kuntien, maaseutualueiden ja harvaan asuttujen seutujen kirjastojen ja kirjastoautojen sekä yhteispalvelupisteiden nopeiden tietoliikenneyhteyksien ja ajantasaisten asiakastietokoneiden hankintaan. Hankkeessa päästiin hyvään alkuun, mutta tavoitteisiin ei kuitenkaan aivan päästy. Ministeriryhmän linjauksen mukainen määräraha kirjastojen asiakaspäätteisiin ja tietoliikenneyhteyksiin vuodelle 2007 ei ollut toteutunut syksyllä 2006 (liikenne- ja viestintäministeriö, 2007). Laajakaistastrategioiden toteutuksen hajauttaminen ja erilaisten teknisten standardien käyttöönotto on tuotu esiin tiettyjen, erityisesti terveydenhuoltoon liittyvien palvelujen kustannustehokkuutta heikentävinä tekijöinä (Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä 2007). Tätä kysymystä on käsitelty kansallisessa laajakaistastrategiassa, jossa kaikki maakunnat velvoitettiin valmistelemaan kuntien kanssa alueellinen laajakaistastrategia yhteistyössä laajakaistatyöryhmän kanssa. Kansallisen laajakaistastrategian periaatteet ovat seuraavat: 1) kilpailu takaa alhaisemmat hinnat, 2) valtiontuki on tarkoitettu vain alueille, jotka eivät ole liiketoiminnallisesti kiinnostavia (syrjäiset maaseutualueet), ja 3) alueellinen suunnittelu. Strategian arvioinnista esitetään yhteenveto laatikossa 3.6. Laajakaistan levinneisyyden merkitystä liiketoiminnan edistämisen kannalta käsitellään 4. luvussa. Laatikko 3.6 Suomen laajakaistastrategian arviointi Suomen liikenne- ja viestintäministeriön laatimassa raportissa esitetään tiivistetysti ohjelman yhteydessä toteutetut toimenpiteet. Laajakaistastrategian alkuperäiset tavoitteet on saavutettu. Strategiassa asetettiin tavoitteeksi miljoona liittymää vuoden 2005 loppuun mennessä. Tammikuussa 2007 liittymiä oli jo 1,5 miljoonaa. Kiinteän verkon laajakaistapalvelujen saatavuuden piti nousta vähintään 95 %:iin. Saatavuusluku oli 96,1 % tammikuussa Kolmantena tavoitteena oli, että Suomi säilyisi Euroopan unionin liittymävertailussa vähintään neljäntenä. Suomi oli tammikuussa 2007 kolmantena. Alueiden laajakaistatarjonnan kehittämistoimenpiteiden tavoitteena oli, että verkon rakentaminen ja yhteyksien tarjonta tulisi taloudellisesti mahdolliseksi sielläkin, missä se ei ole kaupallisesti kannattavaa. Tätä varten laadittiin kattavat ja aiempaa tehokkaammin koordinoidut alueelliset suunnitelmat laajakaistaverkkojen tarjonnan laajentamiseksi. Laadittujen ohjeiden mukaan julkista rahoitusta voidaan edelleen kohdentaa alueille, OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 177

178 3. Julkisten palvelujen tarjonta Laatikko 3.6 jatkuu joilla laajakaistan tarjontaa ei muuten synny. Toimenpiteisiin sisältyi myös valtionosuuksien ja avustusten suuntaamista siten, että laajakaistapalveluita voitiin hankkia kouluihin ja kirjastoihin sielläkin, missä niitä ei kaupallisesti tarjottu kohtuullisin hinnoin. Koordinointimekanismit alueellisen laajakaistastrategian laatimiseksi. Kansallisessa laajakaistastrategiassa ohjeistettiin maakuntia alueellisten laajakaistastrategioiden laadinnassa ja toteutuksessa. Strategioiden tuli perustua kuntakohtaisiin arvioihin kysynnän ja markkinatilanteen kehityksestä. Strategioissa tuli kartoittaa palvelujen tarjonnan kannalta oleellisia käyttäjäsegmenttejä. Alueellisten laajakaistastrategioiden painopisteen tuli olla kansalaisten (kotitalouksien) laajakaistaliittymien saatavuudessa. Alueellisissa laajakaistastrategioissa muina keskeisinä asiakassegmentteinä nähtiin pk-yritykset ja kuntien palvelulaitokset, kuten yhteispalvelupisteet, koulut ja kirjastot. Alueellinen saatavuus. Laajakaistan alueellisen saatavuuden parantamisessa tekivät teleyritysten ohella keskeisen työn kunnat ja maakunnat, joiden laatimia alueellisia laajakaistastrategioita on pantu täytäntöön kaikissa maakunnissa. Tällä hetkellä yli 96 %:lle suomalaisista kotitalouksista on saatavilla kiinteän verkon laajakaistapalvelu. Kiinteää verkkoa täydentävillä langattomilla yhteyksillä kyetään saattamaan loputkin suomalaiset kotitaloudet laajakaistayhteyksien piiriin. Nykyään yli puolessa Suomen kotitalouksista on laajakaistayhteys. Hinnat. Strategiakaudella laajakaistaliittymien hintataso aleni ensimmäisenä vuonna noin 45 % ja toisenakin vuonna jälleen noin 45 %. Vuonna 2006 suuria hintamuutoksia ei enää ollut. Toimivan kilpailuympäristön syntyminen on osaltaan alentanut vähittäishintatasoa. Lähde: Liikenne- ja viestintäministeriö, National Broadband Strategy. Final Report, , Yksityisen ja kolmannen sektorin ottaminen mukaan palvelujen tuottamiseen Vaikka yksityinen ja kolmas sektori osallistuvat jo useisiin edellä käsitellyistä hankkeista, niiden rooliin julkisten palvelujen tuottamisessa ja järjestelyihin, joiden kautta ne tarjoavat näitä palveluja, on syytä kiinnittää erityistä huomiota. Tässä yhteydessä on tarkasteltava erilaisia näkökohtia: 1) suppean maaseutupolitiikan roolia siltä osin, kun paikallisten toimintaryhmien verkosto edistää 178 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

179 3. Julkisten palvelujen tarjonta ratkaisujen löytämistä palvelujen tarjoamiseen, 2) yksityisiä aloitteita ratkaisujen löytämiseksi julkisiin haasteisiin, 3) julkisten palvelujen optimaalista tarjoamista sekä yksityisen ja kolmannen sektorin palveluntarjoajien julkisen roolin valvontaa, ja 4) markkinamekanismien käyttöä julkisten palvelujen tarjoamisessa. Suppean maaseutupolitiikan rooli palvelujen tarjoamisen parantamisessa Kuten luvussa 2 tuotiin esiin, maaseutuväestö osallistuu aktiivisesti ratkaisujen löytämiseen paikallisiin haasteisiin. Kyläyhdistykset ja paikalliset toimintaryhmät ovat olleet tärkeä väylä tälle osallistumiselle. Yhteisöjen sitoutuminen omaan kehitykseensä on tuottanut joitakin hyviä toimintatapoja ja innovaatioita paikallisella tasolla. Sen tuloksena on myös saatu paljon tietoa paikallisista tarpeista ja niiden täyttämisestä sekä viitteitä siitä, mitkä strategiat ovat toimineet ja mitkä eivät. Laatikossa 3.7 esitetään esimerkkejä paikallisissa toimintaryhmissä ohjelmakaudella toteutetuista toimista yhteisön palvelujen alalla. Meneillään oleva kunta- ja palvelurakenteen uudistus edellyttää kuntien välisen sekä kuntien ja kansalaisyhteiskunnan välisen yhteistyön tiivistämistä. Tässä prosessissa voidaan tunnistaa uusia tapoja järjestää palvelut Suomen maaseudulla paikallisten toimintaryhmien ja muiden kolmannen sektorin toimijoiden avulla. Paikallisten toimintaryhmien roolia siltojen rakentajana kylien sekä seutukuntia koskevien strategioiden ja toimintojen välille tulisi vahvistaa. Kuntien ja paikallisten toimintaryhmien haasteena on kehitysketjun rakentaminen kylistä seutukuntiin. Tässä ketjussa kunnilla ja paikallisilla toimintaryhmillä on omat roolinsa. Kunnat tulevat jatkossakin kantamaan päävastuun palvelujen järjestämisestä kansalaisille. Paikallisten toimintaryhmien ja yleisesti kolmannen sektorin tehtävänä on kehittää ratkaisuja, joiden kautta ne voivat osallistua palvelujen tuottamiseen. Yksityisen ja kolmannen sektorin aloitteet ratkaisujen löytämiseksi julkisiin haasteisiin Yksityinen ja kolmas sektori ovat Suomessa auttaneet löytämään innovatiivisia ja jopa kannattavia liiketoimintaratkaisuja tiettyihin kysymyksiin. Erityisen kiinnostava ratkaisu terveys- ja sosiaalipalvelujen tarjoamiseen ikäihmisille ja erityisalojen työvoimapulan käsittelemiseen maaseudulla on Seniorpolisaloite Ristijärven kunnassa, jossa senioristrategian mukaisesti ikääntymistä ei nähdä ongelmana vaan mahdollisuutena tuottaa lisäarvoa (Fredriksson, 2007). Osaamiskeskusohjelman 6 yhteydessä alueellisena liiketoimintastrategiana tai klusteristrategiana syntynyt Seniorpolis on osaamiskeskittymä, jossa senioriikäisten hyvinvointia ja elinoloja kehitetään elinkeinopohjalta. Seniorpoliksen OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 179

180 3. Julkisten palvelujen tarjonta Laatikko 3.7 Esimerkkejä LEADER-hankkeista, joilla on parannettu palveluja LEADER-toimintaryhmä Maaseudun kehittämisyhdistys Keski-Karjalan Jetina ry Peräpohjolan Kehitys ry Etelä-Karjalan Kärki-LEADER ry Pirityiset ry Aisapari ry Oulujärvi LEADER ry Saavutukset Yhdistys on tukenut verkostoja, kuten yhteisövalmentajia, uusyrityskeskuksia ja elinkeinoasiamiesten verkostoa, sekä kriittisen massan kokoamista laajakaistayhteyksien saamiseen. Yhdistys on kouluttanut satoja henkilöitä suunnittelemaan ja toteuttamaan hankkeita, rahoittanut yli 70 hanketta ja tukenut uusien yritysten ja työpaikkojen luomista. Yhdistys on ottanut uusia toimijoita mukaan maaseudun kehittämistyöhön tarjoamalla koulutusta ja erilaisia yhteistyöverkostoja. Se on esimerkiksi tukenut uusien työntekijöiden kouluttamista kausiluonteisen työvoimapulan korjaamiseksi. Yhdistys on painottanut investointeja pieniin hankkeisiin ja rahoittanut yli 80:tä hanketta. Esimerkiksi OMAKO-hanke kohdistui omaishoitajiin. OMAKO-hankkeessa kannustettiin yhteisöä osallistumaan hoitotyöhön sen keventämiseksi, ja hanke toteutettiin neljässä kunnassa. Toimintaryhmä on painottanut yhteisön yhteistyötä ja kulttuuriresurssien hyödyntämistä. Se on esimerkiksi rahoittanut Vasikka-ahon kylätonttihanketta ja rakentanut kylään kaupan ja kokoontumistilan alueen palvelujen vähenemisen johdosta. Yhdistys on lähes 80 hankkeen tuloksena perustanut hoitotyön ja hyvinvoinnin alalla uusia yrityksiä ja uusia yritysten tukipalveluja. Se on esimerkiksi rahoittanut Meteli seis hanketta ja sen yhteydessä kunnostanut vanhan kulttuurihistorial lisesti merkittävän rakennuksen taidenäyttelyjä, konsertteja ja muita kulttuuritapahtumia varten. Lähde: Voutilainen, M. (2007) (toim.), Have You Seen the Finnish LEADER, Suomen kylätoimintayhdistys ja maa- ja metsätalousministeriö (2005b), Finnish Leader: A Summary of Mid-term Evaluation, maa- ja metsätalousministeriö. 180 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

181 3. Julkisten palvelujen tarjonta tavoitteena on kehittyä asiantuntijaksi ja referenssiksi ikäihmisten hyvinvointipalvelujen alalla, houkutella ikääntyviä, kasvattaa palvelujen kysyntää (esimerkiksi erikoistuneet vapaa-ajan-, asumis-, virkistys-, viihdepalvelut) ja siten kasvattaa alueen työllisyyttä. Muut OECD-maat, joissa maaseutuväestö ikääntyy, voivat varmasti oppia tästä aloitteesta (ks. laatikko 3.8). Voimakas ikääntymissuuntaus voidaan Suomessa nähdä haasteena mutta myös mahdollisuutena. Ristijärven kunnan kokemukset Seniorpoliksesta ovat merkityksellisiä ja toistettavissa muilla maaseutualueilla kenties ei erityisenä yritysryppäänä, mutta toimintamallina. Lisäksi harvaan asuttua maaseutua koskevan toimenpideohjelman yhteydessä näille alueille voitaisiin kehittää erityisiä seniorikeskuksia yritysten huomion kääntämiseksi maaseudun ikääntyvään väestöön ja uuden elinkeinon luomiseksi tähän toimintaan osallistuville perheille. Julkisten palvelujen optimaalinen tarjoaminen sekä yksityisen ja kolmannen sektorin palveluntarjoajien julkisen roolin valvonta Yksityisen ja kolmannen sektorin osallistaminen ja markkinamekanismien (kuten yksityisen ja julkisen sektorin kumppanuuksien) käyttö ovat tärkeitä keinoja resurssien kasvattamiseksi maaseudun infrastruktuurien ja palvelujen alalla. Näitä välineitä varten on vahvistettava standardit, joilla varmistetaan palvelujen optimaalinen tarjoaminen. Suomella on paljon kokemusta tällaisista järjestelyistä. Esimerkiksi postipalvelujen tarjoamisen alalla on vahvistettu standardeja ja säännelty julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia. Jokaisessa Suomen kunnassa on oltava vähintään yksi postipalveluja tarjoava toimipiste, ja posti on kerättävä ja jaettava vähintään kerran kaikkina arkipäivinä. Postipalvelujen käyttäjillä on oltava mahdollisuus jättää kirjelähetyksiä postiyrityksen kuljetettaviksi kohtuullisen matkan päässä asunnostaan sijaitsevaan keräilypisteeseen. Standardien noudattamisen varmistamiseksi postipalvelupisteet on sijoitettu muiden yksityisten palvelujen yhteyteen esimerkiksi huoltoasemille tai kauppoihin. Vaikka postipalvelujen saatavuus on näin parantunut, postipalvelujen jatkuminen riippuu nyt kyseisistä muista kuluttajapalveluista, jotka ovat joillakin harvaan asutun maaseudun alueille lakkautusuhan alla kysynnän vähyyden takia. Esimerkkinä alasta, jolla julkiset ja yksityiset toimijat tekevät yhteistyöstä, on koulukuljetus. Koska koulubussit eivät kaikilla alueilla ole tehokas ratkaisu, eräät kunnat maksavat takseille lasten kuljettamisesta kouluihin. Tämä auttaa myös säilyttämään taksitoiminnan kannattavana siten, että henkilöt, joilla ei ole omaa autoa, voivat kulkea kuntien keskuksiin palvelujen luo. Yksityisen ja kolmannen sektorin julkisen roolin valvonta on kuitenkin tär- OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 181

182 3. Julkisten palvelujen tarjonta Laatikko 3.8 Ikääntyminen mahdollisuutena: Seniorpolis-lähestymistapa Seniorpoliksessa on yhdistetty neljä alaa, joilla kehitetään yhtenäinen ja kattava palveluvalikoima seniorikansalaisten tarpeiden ja vaatimusten täyttämiseksi. Palveluihin kuuluvat muun muassa asumisratkaisut senioreille, elinikäinen oppiminen senioreille tarjottavien vuorovaikutteisten ja etäopetusjärjestelmien kautta, seniorien tarpeisiin mukautettujen hoitopalvelujen parhaiden käytäntöjen kehittäminen (esimerkiksi lähiliikennereitit ja arkipäivien palvelut, kuten kuljetukset ja ateriat), ja virkistyspalvelut. Sen sijaan, että seniorit nähtäisiin haasteena, tämä ikäryhmä halutaan nähdä mahdollisuutena. Senioreille tarjottavien palvelujen ohella tavoitteena on kehittää liiketoimintaa, jonka kohderyhmänä ovat seniorit. Erilaisille Seniorpoliksen toimintaan pohjautuville tuotteille ja palveluille, ratkaisuille ja ideoille, jotka on tarkoitettu senioreille, voidaan esimerkiksi myöntää laatusertifikaatti ja rekisteröidä tavaramerkkejä. Tuloksena toivotaan syntyvän yhtenäisiä tuote- ja palvelukokonaisuuksia. Seniorpolis panostaa osaamisen ja ratkaisujen vientiin. Yhteenvetona Seniorpolis on verkosto, joka kokoaa toimintaa, edistää yhteistyötä ja yhdistää toimintoja, jotka liittyvät ikäihmisiin hanke, joka koordinoi ja edistää hanketoteutusta ja menettelyjä ikäihmisten kylä: Ristijärvi on valittu kokeilualueeksi, jossa erikoistutaan seniori-ikäisten asumisen ja elinolojen kehittämiseen elinkeinopohjalta prototyyppityöpaja, joka ohjaa tuotekehitystä, innovointia, sovellusten kehitystä ja sovellusten testausympäristöä brändi, joka vastaa konseptin markkinoinnista ja lanseerauksesta franchising-konsepti, joka kehittää ja ylläpitää liiketoimintaa sekä tuoteja palvelukokonaisuutta osaamiskeskus: yksi useista tutkimus-, kehitys-, koulutus- ja yrityskeskuksista Kainuun alueella (muita ovat mm. Measurepolis, Woodpolis ja Snowpolis) holding-yhtiö: Seniorpolis Oy hallinnoi Seniorpolis-konseptia, hioo seniorikonseptin liiketoimintalogiikkaa, osallistuu riskirahoitukseen, markkinointiin ja liiketaloudelliseen kehittämiseen sekä omistaa Seniorpoliskonseptin franchising-oikeudet. Lähde: Seniorpolis (s.a.), A Unique Finnish Concept for Senior Citizens, Seniorpolisesite, OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

183 3. Julkisten palvelujen tarjonta keä tehtävä hallitukselle. Kuten vuoden 1995 raportissa todettiin, monet sosiaalipalvelut on järjestetty yksityisesti. Kylätoimikunnat kantavat suuren osan sosiaali-, koulutus- ja terveyspalveluihin liittyvästä yhteiskuntavastuusta, eivätkä niinkään keskity tuottavaan toimintaan (OECD 1995, s. 103). On toki tärkeää, että yksityinen sektori ja kansalaisyhteiskunta osallistuvat vanhustenhoidon ja sosiaalihuollon kaltaisten julkisten palvelujen tuottamiseen erityisesti silloin, kun kysyntä ei riitä markkinoiden ylläpitämiseen, mutta palvelujen saatavuuden ja laadun valvontaan on oltava mekanismi. Näiden tahojen osallistumiseen liittyy myös riskejä, jos ne haalivat liikaa julkisia tehtäviä. Tällaisiin kumppanuussopimuksiin pitäisikin aina sisältyä valvontajärjestelmä, jolla arvioidaan, miten palveluja tarjotaan, kuka pääsee käyttämään niitä ja mitä näiden organisaatioiden osallistumisesta julkisten palvelujen tarjoamiseen seuraa. Lisäksi tulisi kiinnittää huomiota valvontamekanismien hallinnoinnin tehokkuuteen. Markkinamekanismien käyttö julkisten palvelujen tarjoamisessa: lisähuomioita Markkinamekanismeja, kuten julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia, käytetään ja haetaan monissa OECD-maissa yhä enemmän julkisten palvelujen tarjoamiseksi. Näiden mekanismien soveltuvuus maaseutuympäristöihin on vielä epävarmaa, ja niiden yhteydessä pitäisi aina tehdä erikseen maaseutuvaikutusten arviointi. Markkinamekanismit ovat olleet pinnalla kansallisista julkisten palvelujen tarjoamisjärjestelyistä käydyissä keskusteluissa. OECD:n julkistaloutta käsittelevä verkosto on pohtinut tätä kysymystä ja laatinut kattavan kirjallisen aineiston pohjalta luettelon palvelujen tarjoamisen markkinavaihtoehdoista (laatikko 3.9). Jos markkinamekanismien käyttö julkisten palvelujen tarjoamisessa kehittyy nykyiseen malliin OECD-maissa, sen vaikutuksia maaseutualueilla on syytä tarkastella. Jotta markkinamekanismeja voitaisiin käyttää, on voitava jäljitellä markkinoita, joilla nämä mekanismit toimivat. Markkinamekanismeja harkittaessa on kuitenkin kiinnitettävä huomiota tiettyihin seikkoihin, kuten tasapuolisuuteen ja sopimusten joustavuuteen, jotta vältetään palvelujen joutuminen täysin yksityisten toimijoiden käsiin (taulukko 3.3). Kehityksestä jälkeen jääneisiin alueisiin kohdistuvien toimenpiteiden alalla muutamat maat, kuten Italia ja Ranska, ovat tunnistaneet alueellisia kehityseroja. Ranskassa erot on määritelty asukasmäärän perusteella (communautés des communes, communautés d agglomération, ja communautés urbaines), kuten laatikossa 3.3 esitettiin. Italiassa taas on tehty maantieteellinen ero maan pohjois- ja eteläosan välillä. Kun alueista oli kerätty yksityiskohtaisia tietoja ja alueiden erot paitsi BKT:ssa ja työmarkkinaindikaattoreissa myös julkisten pal- OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 183

184 3. Julkisten palvelujen tarjonta Laatikko 3.9 Markkinamekanismien käyttö palvelujen tarjoamisessa OECD-maissa Useat alueelliset ja paikalliset julkiset palvelut voidaan kilpailuttaa palveluntarjoajien kesken. Markkinamekanismien käyttö tarkoittaa palvelujen tarjoamisen erottamista niiden rahoittamisesta. Näin alue- ja paikallishallinto voi pitää itsellään julkisen palvelun olennaiset osat ja samalla hyötyä markkinoiden toiminnasta. Markkinamekanismit voidaan jaotella neljällä perusteella: Yksityinen omistajuus ja urakointi. Tässä jaottelussa painotetaan julkisen ja yksityisen sektorin omistajuutta ja erilaisia sopimusmuotoja. Esimerkkejä: tarjouskilpailut, alihankinta, julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuus. Käyttäjän valinta ja kilpailu. Tässä jaottelussa painotetaan julkisten palvelujen tarjoajiin sovellettavaa sääntelyä, jonka puitteissa kuluttajat voivat valita palveluntarjoajan ja palveluntarjoajat pääsevät markkinoille. Esimerkkejä: käyttäjän valinta, markkinoille pääsy ja palveluntarjoajien välinen kilpailu. Hintasignaalit ja rahoitus. Tässä jaottelussa painotetaan julkisten palvelujen tarjoamisen rahoitusperiaatteita missä määrin julkinen rahoitus heijastaa palvelujen tosiasiallista käyttöä ja/tai suorituskykyä. Esimerkkejä: käyttömaksut, arvosetelit ja muu vastaava rahoitus. Valvontavälineet. Vertailu- ja indikaattorijärjestelmät. velujen tarjonnassa oli kartoitettu, Italiassa todettiin, että maan eteläosa oli jäänyt jälkeen kehityksessä. Viime vuosina viranomaiset ovatkin keskittyneet julkisten palvelujen tarjonnan ja laadun parantamiseen lyhyellä aikavälillä, minkä kautta ne haluavat vahvistaa uskoa muutosten toteutumiseen politiikan kautta. Italiassa on laadittu maan eteläosaa varten aluepoliittinen strategia, johon sisältyvässä tulosjärjestelmässä on asetettu selkeät tavoitteet olennaisten palvelujen tarjonnalle ja laadulle. Poliittisten toimien kohdistamiseksi ja päättäjien vastuullisuuden vahvistamiseksi on lisäksi perustettu kannustinohjelma, jossa tiettyjen tavoitteiden saavuttamiseen on liitetty taloudellisia palkkioita. Tämä on merkittävä italialainen innovaatio, joka edellyttää poliittisten ja hallinnollisten vastuiden monimutkaista yhdistelmää. Oikeastaan hallinnon eri tasojen välistä yhteistyötä tarvitaan kaikissa prosessin vaiheissa (OECD, 2007f). 184 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

185 3. Julkisten palvelujen tarjonta Taulukko 3.3 Markkinamekanismien käyttöönotossa huomioon otettavia seikkoja Tasapuolisuus Sopimukset ja sääntely Vähimmäisvaatimusten vahvistaminen (sosiaaliset ja/tai maantieteelliset) Täydennettävä vahvoilla arviointi- ja valvontajärjestelmillä Heikossa asemassa oleviin sosiaaliryhmiin kohdistuvat toimenpiteet Tavoitteena alhaisemmat käyttömaksut Ansiosidonnainen toimeentulotuki Arvosetelit ja käyttöön perustuva rahoitus Kehityksessä jälkeen jääneisiin alueisiin kohdistuvat toimenpiteet Markkinoiden koon kasvattaminen (kuntien yhdistäminen, alueellisten ja paikallisten hallintoelinten väliset yhteistyösopimukset) Valtionhallinnon tuet alue- ja paikallishallinnolle Tasauspolitiikat Alue- ja/tai aluetyyppikohtaiset standardit Joustavien sopimusten suosiminen Sopimuspuolien ottaminen mukaan standardien valintaan osallistavilla lähestymistavoilla Korvaavien muuttujien säännöllinen tarkistus Yksimielisyys sääntöjen rikkomisen seuraamusten riittävyydestä Joissakin maissa on otettu käyttöön kannustinohjelmia Päätelmät ja suositukset Suomella on useimpien muiden maiden tapaan merkittäviä haasteita julkisten palvelujen tarjoamisessa maaseutualueilla. Haasteet liittyvät muun muassa maaseutukuntien kykyyn rahoittaa ja tuottaa julkisia palveluja harvenevalle ja ikääntyvälle väestölle, kuntien kaksitahoiseen rooliin palvelujen ja työpaikkojen tarjoajana sekä hankaliin yhteyksiin. Suomi on vastannut haasteisiin erilaisilla tavoilla, kuten tasausmekanismeilla ja lailla kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta, Kainuun maakuntahallinnon kaltaisilla aloitteilla, monipalvelupisteillä, mobiilipalveluilla, tietotekniikan käytöllä sekä yksityisen ja kolmannen sektorin roolin kasvattamisella. Kaiken kaikkiaan suomalaisessa maaseutupolitiikassa on melko määrätietoisesti pyritty takaamaan julkisten peruspalvelujen tarjonta maaseutualueilla. Väestökehitys huomioon ottaen harvaan asutut alueet saattavat kuitenkin tarvita erityistoimenpiteitä tulevina vuosina. Vaikka julkiset peruspalvelut onkin jossakin määrin turvattu, julkisten palvelujen tarjoamisen talous- ja vastuurakenne jättää maaseutualueille vain vähän resursseja rahoittaa muita painopistealueita, kuten kilpailukyvyn parantamista (ks. 4. luku). Edellä esitetyn perusteella ja joidenkin muiden OECD-maiden kokemuksiin nojaten Suomessa tulisi pohtia seuraavia seikkoja: Alueiden tarkoin määriteltyjen infrastruktuuripuutteiden ja niiden korjaamisessa tapahtuneen edistyksen tunnistaminen järjestelmällisellä strategialla. Harvaan asuttua maaseutua koskevan toimintaohjelman valmiste- OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 185

186 3. Julkisten palvelujen tarjonta lun yhteydessä voitaisiin konkreettisesti kartoittaa 143:ssa harvaan asutun maaseudun kunnassa tai niiden valituissa yhteisöissä nämä puutteet tietyillä palvelujen tarjonnan aloilla, ja sen jälkeen ottaa tavoitteeksi niiden korjaaminen erityisen toimintaohjelman kautta. Politiikkojen entistä tehokkaampi sopeuttaminen väestörakenteeseen. Ristijärven kunnan kokemukset Seniorpoliksesta ovat merkityksellisiä ja toistettavissa muilla maaseutualueilla kenties ei erityisenä yritysryppäänä, mutta toimintamallina. Lisäksi harvaan asuttua maaseutua koskevan toimenpideohjelman yhteydessä näille alueille voitaisiin kehittää erityisiä seniorikeskuksia yritysten huomion kääntämiseksi maaseudun ikääntyvään väestöön ja uuden elinkeinon luomiseksi tähän toimintaan osallistuville perheille. Paikallisten toimintaryhmien ja kunnallispolitiikan synergian parantaminen palvelutuotannossa. Kunnat ja toimintaryhmät toimivat yhdessä löytääkseen ratkaisuja paikallisiin kehittämistarpeisiin. Haasteena on kehitysketjun rakentaminen kylistä seutukuntiin. Tässä ketjussa kunnilla, seudullisilla kehittämisorganisaatioilla ja paikallisilla toimintaryhmillä on omat roolinsa. Kunnat tulevat jatkossakin kantamaan päävastuun palvelujen järjestämisestä kansalaisille. Paikalliset toimintaryhmät erityisesti ja kolmas sektori yleisesti voivat osallistua palvelutuotannon parantamiseen. Eri toimijoiden osallistumiseen paikallisiin toimintoihin olisi kuitenkin syytä miettiä strategioita, joissa erilaiset roolit määritellään nykyistä selkeämmin siten, että samansuuntaiset ponnistukset voitaisiin yhdistää ja eri toimijoiden väliset mahdolliset ristiriidat voitaisiin tunnistaa. Yksityisen ja kolmannen sektorin entistä merkittävämpi osallistuminen kumppaneina palvelujen tuottamiseen ja niiden julkisten tehtävien seurannan painottaminen. Näiden sektoreiden osallistuminen julkishyödykkeiden tuotantoon ei kuitenkaan saa syrjäyttää niiden tuotannollista toimintaa, joka on etenkin yksityisen sektorin ensisijainen rooli. Hyvien käytäntöjen ja innovaatioiden entistä tehokkaampi jakaminen kuntien, palvelun tuottajien ja ulkomaisten kumppanien välillä. Kunnallishallinnossa sekä yksityisen ja kolmannen sektorin palveluntarjonnassa on toteutettu Suomessa merkittäviä innovaatioita. Suomen Kuntaliitolla on verkkosivustollaan tietokanta kuntien hyvistä käytännöistä. 7 Näitä hyviä käytäntöjä voitaisiin ottaa käyttöön nykyistä järjestelmällisemmin. Varainsiirtojen yhteydessä voitaisiin luoda kannustimia kustannustehokkaiden innovaatioiden ja parhaiden käytäntöjen luomiselle ja soveltamiselle. Kansainvälisten kokemusten jakamista muodollisten mekanismien, kuten DESERVE-verkoston, kautta tulisi jatkaa tai jopa laajentaa siten, että entistä useam mat maat voisivat osallistua hyvien käytäntöjen jakamiseen. 186 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

187 3. Julkisten palvelujen tarjonta Alaviitteet 1. Suomesta aiemmin laadituissa tutkimuksissa (OECD 2005b; Sandberg, 2004) on käsitelty sitä, että kunnat voivat vapaasti valita, miten ne tarjoavat julkisia palveluja, mutta eivät sitä, mitä ne tarjoavat, sillä keskushallinnon suositukset ovat erittäin velvoittavia. 2. Kuntayhtymien organisaatiota selvitetään tarkemmin kuntalain (1995) 10 luvussa: Kuntien yhteistoiminta. 3. Esimerkiksi Ranskassa, jossa on noin kuntaa, myönnetään kannustimia myös naapurikuntien horisontaaliseen yhteistyöhön tai yhteistoimintaan, jolla käsitellään yhdessä paikallisia kehitykseen liittyviä haasteita. Kunnat, jotka sopivat muiden kuntien kanssa horisontaalisesta yhteistyöstä, saavat suhteellisesti enemmän avustuksia valtiolta. 4. Kuntien yhdistymisiä käsitellään yksityiskohtaisemmin OECD:n (2006) asiakirjassa, The Efficiency of Sub-central Spending, workshop proceedings, November, OECD Cote COM/CTPA/ECO/GOV(2006)7. 5. Kuten käräjäoikeus, poliisin hoitamat luvat ja perintämenettelyt. 6. Tämä aloite on osa osaamiskeskusohjelmaa (ks. 2. ja 4. luku) OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 187

188

189 4. Kilpailukykyyn ja liiketoimintaympäristöön liittyvät politiikat 4. luku: Kilpailukykyyn ja liiketoimintaympäristöön liittyvät politiikat Nyt kun 1. luvussa on määritelty maaseudun haasteet ja mahdollisuudet ja 2. luvussa on käsitelty maaseutupolitiikan hallintaa ja välineitä, pyritään tässä neljännessä luvussa vastaamaan kysymykseen siitä, kuinka hyvin maaseutupolitiikalla (laajalla ja suppealla) on onnistuttu edistämään yritysten kilpailukykyä ja parantamaan liiketoimintaympäristöä maaseudulla. Tämä luku rakentuu seuraavasti: kohdassa 4.1 analysoidaan yritysten kilpailukyvyn parantamiseen tähtääviä politiikkoja ja erityisesti niiden mukauttamista maaseudun tarpeisiin. Kohdassa 4.2 analysoidaan politiikkoja, joilla pyritään parantamaan yritysten toimintaympäristön tarjoamia mahdollisuuksia maaseudulla. Lopuksi esitetään päätelmät ja yhteenveto suosituksista. OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 189

190 4. Kilpailukykyyn ja liiketoimintaympäristöön liittyvät politiikat Keskeiset seikat Suomessa on laaja valikoima välineitä, jotka on tarkoitettu yritysten kilpailukyvyn parantamiseen ja joista jokaista voisi mukauttaa enemmän maaseudun tarpeisiin: Suomessa on paljon erilaisia politiikan välineitä, joilla parannetaan yritysten ja elinkeinoelämän kilpailukykyä. Suppeaan maaseutupolitiikkaan sisältyvät EU:n osarahoittamat mikroyritysten rahoitus- ja yritystukivälineet (EMOTR, vuodesta 2007 lähtien maaseuturahasto) ovat osoittautuneet hyödyllisiksi yrittäjyyden edistämisessä, työpaikkojen luomisessa ja maaseutuyritysten kouluttamisessa. Työ- ja elinkeinoministeriöllä on pk-yrityksiä varten monenlaisia EU-osarahoitteisia (EAKR ja ESR) välineitä. TE-keskukset, jotka hallinnoivat näitä ohjelmia maakuntien tasolla, ovat sellaisessa asemassa, että ne pystyvät yhdistämään nykyisiä tukivälineitä kokonaisuudeksi maaseudun pk-yrityksille. Kansallinen innovaatiojärjestelmä suosii epäsuorasti kaupunkeja, sillä se on pitkälti suunnattu tutkimus- ja kehitysalan sekä teknologia-alan yrityksille, joskin pk-yritysten innovaatiotoiminnan kehittämiseksi on kokeiltu mielenkiintoisia malleja. Nämä mallit ja OECD:n kokemukset viittaavat siihen, että innovaation määritelmää pitäisi laajentaa, maaseutualueiden kykyä omaksua innovaatioita pitäisi vahvistaa (erityisesti inhimillisen pääoman säilyttämiseen, kehittämiseen ja houkuttelemiseen tähtäävillä politiikoilla) ja ammattikorkeakoulut ja ammattikoulut pitäisi ottaa tiiviisti mukaan niiden omien maakuntien kehittämiseen. Suomen nykyinen lähestymistapa alueiden erikoistumiseen (klusterit) ja alueiden kilpailukykyyn perustuu pääosin kahteen ohjelmaan: osaamiskeskusohjelmaan ja aluekeskusohjelmaan. Nämä ohjelmat ovat yleisesti kat soen tukeneet keskittymistä ja alueiden välistä kilpailua, mikä merkitsee, että kauempana sijaitsevat alueet, joilta työssäkäynti keskuksissa ei ole mahdollista, ovat jääneet ohjelmien ulkopuolelle. Osaamiskeskusohjelman painottuminen klustereihin avaa kuitenkin maaseutuyrityksille mahdollisuuksia hyötyä enemmän tästä ohjelmasta. Myös alueellisen osion sisällyttäminen maaseutupoliittiseen erityisohjelmaan parantaa osaltaan tilannetta, koska se kattaa näin aluekeskusohjelman ulkopuolelle jäävät alueet. Ratkaisevaksi 190 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

191 4. Kilpailukykyyn ja liiketoimintaympäristöön liittyvät politiikat kehittämiskohteeksi on noussut maaseudun ja kaupunkien välinen vuorovaikutus, jossa painotetaan verkottumista lähimpien alueiden ulkopuolelle. Liiketoimintaympäristön parantamiseen tähtäävät politiikat edellyttävät toimintaa monella alalla: Politiikat toimintamahdollisuuksia tukevan ympäristön vahvistamiseksi edellyttävät alueittain vaihtelevan liikenneinfrastruktuurin parantamista, laajakaistainfrastruktuurin laajentamista edelleen siten, että erilaisten alueel listen järjestelmien integrointiin kiinnitetään erityistä huomiota sekä rahoituspalvelujen saatavuuden helpottamista siten, että painopiste on riskija innovaatiorahoituksessa. Muita huomioitavia asioita voivat olla maaseutukuntien muita korkeammat veroasteet ja etätyöskentelymahdollisuudet maaseudulla. Politiikat alihyödynnettyjen luontoon, kulttuuriin ja historiaan liittyvien vetovoimatekijöiden kehittämiseksi ovat myös tärkeitä. Suomessa on erityisiä politiikkoja, joilla edistetään luonnonvarojen hyödyntämiseen perustuvaa taloudellista toimintaa. Yksi selkeä esimerkki on Suomen lainsäädännössä vahvistettu jokamiehenoikeus. Lisäksi on toteutettu paikallisia toimia paikkojen laadun parantamiseksi tietyillä alueilla. Vetovoimatekijöiden säilyttämiseksi ja hyödyntämiseksi voitaisiin toteuttaa muitakin koordinoituja toimia, ja maaseutumatkailua (ja sen osina muun muassa luonto-, sauna- ja terveysmatkailua) voitaisiin kehittää erikoisalana. Johdanto Kilpailukyvyn käsitettä sovelletaan yhä laajemmin OECD-maiden maaseutualueil la. Samalla, kun maatalouden merkitys näillä alueilla tulojen ja työpaikkojen pääasiallisena lähteenä on heikentynyt, on tullut selväksi, ettei maatalouspolitiikoilla pystytä enää käsittelemään maaseudun erilaisia tarpeita ja mahdollisuuksia. Elinkeinoelämän monipuolistaminen edellyttääkin yleisen politiikan strategioiden ja välineiden uudelleenmäärittelemistä. Käytännössä tämä on kuitenkin vaikea toteuttaa, koska maaseutualueet ovat erilaisia. OECD:n työ alueiden kilpailukyvyn alalla viittaa siihen, että politiikalla voidaan vaikuttaa kahdenlaisiin tekijöihin: 1) sellaisiin, jotka liittyvät suoraan yrityksiin, ja 2) sellaisiin, jotka liittyvät laajasti liiketoimintaympäristöön (OECD, 2005c): Yritysten kilpailukyky: Yksittäisten yritysten kilpailuedut perustuvat niiden sisäiseen organisointiin, johtamistyyliin, sisäisiin innovaatioprosesseihin, tuotekehitykseen, markkinointiin ja muihin vastaaviin tekijöihin. Joillakin alueilla paikallisen talouden suorituskyky on muutaman dynaamisen yrityksen varassa. Monilla muilla alueilla yritysryhmien tai sektoreiden yhteiset OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 191

192 4. Kilpailukykyyn ja liiketoimintaympäristöön liittyvät politiikat ominaisuudet kasvattavat tuottavuutta. Nämä yhteiset edut joita esiintyy usein klustereissa tai tuotantojärjestelmissä perustuvat paikallisten sektoreiden historialliseen kehitykseen ja niiden kytköksiin alueeseen, yritysten kokoon ja rakenteeseen, erikoistumisasteeseen, kehittyneen tekniikan käyttöön, paikallisiin innovaatiojärjestelmiin (mukaan lukien yritysten suhteet yliopistoihin ja tutkimuskeskuksiin) sekä verkostoitumiseen liiketapana. Liiketoimintaympäristö: Osa näistä politiikoista on paikan suhteen neutraaleja, eli niissä ei ole alueellisia eroja. Tällaisia ovat esimerkiksi lainsäädäntö- ja sääntelypuitteet. Alueellisella ja paikallisella tasolla on kuitenkin monenlaisia tekijöitä, jotka voivat joko tukea tai haitata liiketoimintaa. Tällaisia ovat muun muassa liikenne- ja viestintäinfrastruktuurin tehokkuus, rahoituspalvelujen saatavuus, paikallinen veroaste ja veroilla rahoitettavien julkisten palvelujen laatu, kohtuuhintaisten asuntojen saatavuus, oppilaitokset ja niiden laatu sekä ympäristöpolitiikat ja niiden täytäntöönpano. Niihin liittyy myös maaseutualueiden kyky hyödyntää luontoon, kulttuuriin ja historiaan liittyviä vetovoimatekijöitä. Nyt kun 1. luvussa on määritelty maaseudun haasteet ja mahdollisuudet ja 2. luvussa on käsitelty maaseutupolitiikan hallintaa ja välineitä, pyritään tässä neljännessä luvussa vastaamaan kysymykseen siitä, kuinka hyvin maaseutupolitiikalla (laajalla ja suppealla) on onnistuttu edistämään yritysten kilpailukykyä ja parantamaan liiketoimintaympäristöä maaseudulla. OECD:n aiemmissa raporteissa on analysoitu kattavasti politiikkoja, joilla Suomi edistää yritysten kilpailukykyä/tuottavuutta alueellisella tasolla. 1 Tässä luvussa ei ole tarkoitus analysoida näitä politiikkoja ja välineitä yksityiskohtaisesti, vaan selvittää, missä määrin maaseutuyritykset hyötyvät niistä ja kuinka hyvin niissä on otettu huomioon maaseudun tarpeet. Tässä luvussa esitellään myös aiheeseen liittyviä esimerkkitapauksia Suomessa ja muissa OECD-maissa. 4.1 Yritysten kilpailukyvyn parantamiseen tähtäävät politiikat Suomi on viime vuosina sijoittunut kansainvälisten kilpailukykyvertailujen kärkeen. 2 Yksityisen sektorin kilpailukykyä tukevat strategiat ovat auttaneet kansainvälisen menestyksen saavuttamisessa. Tässä osassa tarkastellaan kolmen Suomen politiikan maaseutu-ulottuvuutta muiden OECD-maiden kokemuksia vasten. Politiikat ovat 1) rahoitus- ja yritystuki, 2) innovaatioon ja tiedon levittämiseen tähtäävät politiikat ja 3) relationaalisen pääoman tai keskittymien (klustereiden) rakentamiseen tähtäävät politiikat. 192 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

193 4. Kilpailukykyyn ja liiketoimintaympäristöön liittyvät politiikat Rahoitus- ja yritystukivälineet: Suorat rahoitustuki- ja yrityspalvelut ovat tehokas apuväline erityisesti pienille ja keskisuurille yrityksille (pk-yritykset) sekä mikroyrityksille, ja siksi ne ovat hyvin tärkeitä maaseudulla. Suomessa rahoitus- ja yritystuki palvelevat (tässä luvussa analysoitavista) tuen muodoista parhaiten maaseudun tarpeita. Tämä johtuu siitä, että suppea maaseutupolitiikka sisältää näitä tavoitteita tukevia varoja ja ohjelmia, joita maa- ja metsätalousministeriö koordinoi ja jotka liittyivät ohjelmakaudella pääosin Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahastoon (EMOTR) ja nykyisellä ohjelmakaudella Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoon (maaseuturahasto). Lisäksi laajaan maaseutupolitiikkaan sisältyy paljon erilaisia rahoitustuen ja yritysneuvonnan välineitä, jotka kuuluvat työ- ja elinkeinoministeriön alaisuuteen ja jotka liittyvät Euroopan aluekehitysrahastoon (EAKR) ja Euroopan sosiaalirahastoon (ESR) (rahastoista esitetään lyhyt kuvaus 2. luvun kohdassa 2.2). Erityinen piirre tavassa, jolla Suomi käyttää EU-varoja, on se, että eri lähteistä peräisin olevat varat kootaan maakuntien tasolla 15 TE-keskuksessa. Suomessa on maakuntien tasolla ainutlaatuinen hallintoelin, joka on verrattain pieni suhteessa EU-varoja muissa maissa hallinnoiviin aluevirastoihin, mutta jolla on keskeinen rooli EU-ohjelmien täytäntöönpanossa. Kuten 2. luvussa esitettiin (ks. laatikko 2.2), näissä toimielimissä on koottu yhteen useita valtionhallinnon aloja (työllisyys, yritysneuvonta, maatalous ja kalatalous). Ne ovat tärkein valtion tuki- ja neuvontaväline pk-yrityksille (maaseuturahaston, EAKR:n ja ESR:n varoilla). Tässä osassa käsitellään rahoitus- ja yritystukivälineitä. Maa- ja metsätalousministeriön rahoitus- ja yritystuki (EMOTR/maaseuturahasto) Maaseuturahasto (entinen EMOTR) on tärkein mikroyritysten rahoituksen lähde maaseudulla, jossa se on kohdistettu harvaan asutun maaseudun ja ydinmaaseudun alueille. Maaseuturahaston rahoituksella kehitetään maaseudun mikroyrityksiä (alle 10 työntekijää, yleisin yritystyyppi maaseudulla) ja tuetaan monenlaista taloudellista toimintaa, kuten matkailua, bioenergian tuotantoa, palvelusektoria sekä kulttuuri- ja ympäristötoimia. Se on myös ainoa rahasto, joka tukee maatiloille perustettuja mikroyrityksiä, ja se on siksi erityisen merkittävä Suomessa meneillään olevan maatilojen toimintojen monipuolistamisen kannalta (ks. 1. luku, kohta 1.3). Yritystuen tärkeimpiä välineitä ovat investointituki, kehittämistuki, starttiraha ja kehittämishankkeet. Taulukossa 4.1 esitetään maa- ja metsätalousministeriön mikroyritysten tueksi kaudella myöntämät (EMOTR:n osarahoittamat) varat. Taulukosta ilmenee, että 93 % varoista suunnattiin maaseutualueille (10 % kaupunkien läheisen maaseudun OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 193

194 4. Kilpailukykyyn ja liiketoimintaympäristöön liittyvät politiikat Taulukko 4.1 Maa- ja metsätalousministeriön tuet mikroyrityksille aluetyypin mukaan Tukityyppi Kaupungit milj. Kaupunkien läheinen maaseutu milj. Ydinmaaseutu milj. Harvaan asuttu maaseutu milj. Yhteensä milj. Maaseutu % MMM:n %-osuus Investointituki 8,5 12,8 59,1 40,6 121, Kehittämistuki 0,8 0,7 6,5 2,8 10, Starttiraha 0,8 1,3 6,4 3,4 11, Kokonaistuki mikroyrityksille: 10,2 14,7 72,0 46,8 143, milj. / % Lähde: OECD, perustana maa- ja metsätalousministeriö (2005c), Comprehensive Services for Rural Microenterprises, työryhmämuistio maa- ja metsätalousministeriö 2005:4. kunnille, 50 % ydinmaaseudun kunnille, ja 33 % harvaan asutun maaseudun kunnille). Yleisin tukimuoto oli investointituki (121 miljoonaa euroa, 84 % varoista) ja toiseksi yleisimpiä olivat kehittämistuet (10,8 miljoonaa euroa, 8 % varoista) ja starttirahat (11,9 miljoonaa euroa, 8 % varoista). Kaudella maaja metsätalousministeriö myönsi mikroyrityksille tukea yhteensä 143 miljoonaa euroa. Määrä on suurempi kuin kauppa- ja teollisuusministeriön tuki (mikroyrityksille) (ks. taulukko 4.2) ja painottuu luonnollisesti enemmän maaseutualueille (93 % verrattuna kauppa- ja teollisuusministeriön 60 %:iin). Leader-ohjelma on osoittautunut hyväksi välineeksi yrittäjyyden tukemisessa, yritysten kehittämisessä ja elinkeinoelämän monipuolistamisessa maaseudulla. Heinäkuussa 2003 tehdyssä Leader+-ohjelman kauden väliarvioinnissa ilmeni, että tukea saaneista hankkeesta noin joka viidenteen oli myönnetty yritystukea (285 maatiloihin liittyvää yritystukea, 72 muuta yritystukea). Yritysten tukeminen ei selvästikään ole Leader-ohjelman päätavoite, mutta monet kehittämishankkeet parantavat liiketoimintaympäristöä maaseudulla (ks. kohta 4.2). Leader-tuella oli joka tapauksessa edistetty kyseisenä ajanjaksona 42 uuden yrityksen ja 425 uuden työpaikan perustamista (kehittämishankkeet mukaan luettuina). Koulutus on toinen tärkeä osa-alue. Ohjelmakauden ensimmäisellä puoliskolla koulutuspäivien määrä (26 170) ylitti jo koko ohjelmakaudeksi asetetun tavoitteen (maa- ja metsätalousministeriö, 2005b). Laatikossa 4.1 esitetään useita esimerkkejä tapauksista, joissa maaseutuyritykset ovat lisänneet tai parantaneet toimintaansa, markkinointiaan tai strategioi- 194 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

195 4. Kilpailukykyyn ja liiketoimintaympäristöön liittyvät politiikat Laatikko 4.1 Joitakin LEADER-hankkeita, joissa on tuettu maaseutuyrityksiä LEADER-toimintaryhmä Rieska-LEADER ry Viisari ry Joensuun seudun LEADER ry Vaara-Karjalan LEADER ry Varsinais-Suomen jokivarsikumppanit ry Keskipiste-LEADER ry Suupohjan kehittämisyhdistys ry Saavutukset Yhdistys on rahoittanut yli 90:tä paikallista, alueiden välistä tai kansainvälistä hanketta. Se tukee omalla alueellaan mikroyrityksiä ja kylätoimintaa, edistää innovatiivista toimintaa ja järjestää innovatiivisia ohjelmapalveluja. Yhdistys on asettanut toimintansa painopisteeksi yrittäjyyden, se on luonut uusia kokopäiväisiä ja osapäiväisiä työpaikkoja ja uusia yrityksiä naisille ja nuorille. Maaseudun kehittäjien ohjelmassa painotetaan yrittäjien välistä yhteistyötä ja ennakkoluulotonta ajattelua. Yhdistys on rahoittanut yli 92:ta hanketta alueellaan. Yhdistys on tukenut yli 106:ta hanketta, joissa on keskitytty paikallisen luonnon, luonnonvarojen, perinteiden ja historian hyödyntämiseen innovatiivisilla tavoilla. Yhdistys on rahoittanut hankkeita, joihin on kuulunut vanhojen rakennusten kunnostamista ja matkailun edistämistä paikallisen kulttuurin tuella. Se on esimerkiksi tukenut hanketta näyttelyn pitämiseksi Hämeen Härkätien historiasta tien varrella olevissa museoissa. Yhdistys tukee alueellaan maaseudun kehittämishankkeita, joiden painopiste on yrittäjyydessä, maaseutumatkailussa, kylätoiminnassa ja kulttuurissa. Se on rahoittanut yli sataa maaseudun kehittämishanketta. Se keskittyy pieniin yrityksiin ja maanviljelijöiden sivuelinkeinoihin, jotka ovat luoneet vahvan pohjan alueen yrityselämälle. Yhdistys on rahoittanut yli 90:tä hanketta, joista monessa se on tukenut suoraan yrityksiä tai yhteisyrityksiä. Se kouluttaa ja tukee alueen yrityksiä. Esimerkiksi SOMA-hankkeessa koulutettiin maaseututoimijoita ja luotiin verkkojulkaisu. OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 195

196 4. Kilpailukykyyn ja liiketoimintaympäristöön liittyvät politiikat Laatikko 4.1 jatkuu Karhuseutu ry Kala- Kehittämisyhdistys kukko ry Yhdistys on rahoittanut 79:ää hanketta, joista monet ovat olleet yrityshankkeita. Se on tukenut muun muassa lasten iltapäivätoimintaa, torin elvyttämistä, kyläsuunnitelmia, huvivenesatamien rakentamista, digitaalista kulttuuria kylissä, järven kunnostamista sekä resiinaajeluja. Yhdistys painottaa alueen luonnonvarojen ja kulttuurin optimaalista käyttöä ja rahoittaa hankkeita, joilla tuetaan pienten maaseutuyritysten kehittämistä ja investointeja. Tällaisia ovat esimerkiksi käsityö- tai hoitotyöyritykset sekä maaseutuyritykset, joiden on vaikea saada rahoitusta suurista rakennerahasto-ohjelmista. Lähde: Voutilainen, M. (2007) (toim.), Have You Seen the Finnish LEADER, Suomen kylätoimintayhdistys ja maa- ja metsätalousministeriö (2005b), Finnish Leader: A Summary of Mid-term Evaluation, maa- ja metsätalousministeriö. taan paikallisten toimintaryhmien rahoitustuen tai neuvonnan ja koulutuksen avulla ohjelmakaudella On tärkeää panna merkille, että paikalliset toimintaryhmät ovat kohdentaneet toimintaansa omien ohjelmiensa puitteissa, ja eräät näistä ryhmistä ovat hyvin yrityshenkisiä, kun taas toiset, kuten POMO+-aloitteen (kansallinen ohjelma Leader-toimintatavan valtavirtaistamiseksi) puitteissa toimivat ryhmät, eivät ole rahoittaneet yrityshankkeita, koska niitä ei ollut sisällytetty POMO+-ryhmien ohjelmiin. Ohjelmakaudella Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelmassa on varattu yritys- ja kehittämishankkeisiin yhteensä 600 miljoonaa euroa (koko ohjelmakaudeksi). Määrästä 45 % on peräisin maaseuturahastosta ja loppuosa on kansallista rahoitusta. Kuten 2. luvussa selitettiin, maaseuturahaston varat on jaettu neljään toimintalinjaan: toimintalinjat 1 ja 3 kattavat mikroyrityksille myönnettävän rahoituksen. Ensin mainittu kattaa mikroyritysten rahoituksen, puutuotesektorin ja sen alueellisen kehittämisen, bioenergian alkujalostuksen ja maataloustuotteiden jalostuksen, ja jälkimmäinen kattaa maatilojen toiminnan monipuolistamisen, maaseudun mikroyritysten rahoittamisen ja erityisrahoituksen matkailuhankkeiden tukemiseksi maaseudulla. Yrityksiä tuetaan investointi- ja kehittämistuella, kahden henkilön palkkaamiseen tarkoitetulla käynnistystuella, koulutustuella ja alueellisella yritysten 196 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

197 4. Kilpailukykyyn ja liiketoimintaympäristöön liittyvät politiikat kehittämistuella. Tuen määrä vaihtelee alueittain (ks. laatikko 4.2). Lisäksi on varattu 242 miljoonaa euroa Leader-toimintaryhmille (nykyisellä ohjelmakaudellahan kaikki paikalliset toimintaryhmät ovat Leader-toimintaryhmiä). Vielä on liian aikaista ennakoida Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelmasta ohjelmakaudella myönnettävän yritystuen vaikutuksia. Useat tekijät viittaavat kuitenkin siihen, että tilanne paranee edellisestä ohjelmakaudesta: Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelmassa kaudelle on huomattavasti enemmän mahdollisuuksia rahoittaa maaseudun mikroyrityksiä kuin edellisissä ohjelmissa; noin puolet varoista on nyt kohdennettu mikroyrityksille, jotka eivät liity mitenkään maatalouteen. Leader-varoissa paino on henkeä kohti mitattuina määrinä alueilla, joilla maaseutuväestön osuus on korkea (ks. 2. luvun kuva 2.9) ja alueelliset rahoituskehykset on laadittu suoraan TEkeskuksille, joilla on valtuus myöntää tukia. Lisäksi maaseuturahaston alueelliset varat on jaettu maaseutuväestön määrän ja maaseutualuetyypin mukaan. Työ- ja elinkeinoministeriön (aikaisemmin kauppa- ja teollisuusministeriön sekä työministeriön) rahoitus- ja yritystuki (EAKR ja ESR) Suomessa on monenlaisia yritystukiohjelmia, jotka ovat pääasiallisesti työ- ja elinkeinoministeriön koordinoimia ja alueellisella tasolla TE-keskusten hallinnoimia. Laatikossa 4.2 esitellään joitakin TE-keskusten yritystukivälineistä, joihin EU:n rakennerahastot (EAKR ja ESR) osallistuvat merkittävässä määrin. Näihin kuuluvat yrityksen kehittämisavustus (esim. yritysten tuotteiden, tuotannon, liikkeenjohdon tai markkinoinnin innovointiin tai parantamiseen), yritysten toimintaympäristön kehittämisavustus (esim. pk-yritysten alueella tarvitsemien palvelujen luomiseen), energiatuki (investointihankkeisiin, joilla edistetään uudistuvien energianlähteiden käyttöä) ja tuki osaamisen parantamiseen pk-yrityksissä asiantuntija- ja konsultointipalvelujen sekä yksilöllisten koulutus- ja kehityshankkeiden kautta. TE-keskukset tarjoavat myös investointitukea suomalaisille ja ulkomaisille yrityksille joko liiketoiminnan käynnistämiseen liittyviä investointeja varten (esim. koneiden, laitteiden, tilojen ja maan hankintaan) tai toimivien yritysten investointeja varten (esim. hankkeisiin, jotka selkeästi lisäävät työpaikkoja, kasvattavat palvelujen määrää tai parantavat palvelujen laatua). Investointitukea myönnetään pääasiallisesti pk-yrityksille, mutta sitä voidaan myöntää myös suurille yrityksille sen mukaan, millä kansallisella kehitysalueella investointi tapahtuu. Tällaista tukea voidaan siis myöntää alueellisella tai jopa erityisellä perusteella harvaan asutun maaseudun mikroyrityksille siten, että investointituen osuus voi olla 35 % kustannuksista kehitysalueilla 1 ja 2 ja 30 % kehitysalueella 3. Laatikossa 4.2 esitetään tiivistetysti rahoitettujen hankkeiden osuudet kehitysalueen ja yrityskoon mukaan sekä kartta Suomen kehitysalueista. OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 197

198 4. Kilpailukykyyn ja liiketoimintaympäristöön liittyvät politiikat Laatikko 4.2 Esimerkkejä TE-keskusten palveluista pk-yrityksille Yritystuki: taloudellinen tuki hankkeille, joilla kehitetään pk-yritysten kilpailukykyä tai kansainvälistymistä pitkällä aikavälillä; kattaa pääasiallisesti ulkoisten palvelujen ja asiantuntijoiden kuluja tai yrityksen uuden avaintyöntekijän palkka- ja matkakuluja. Rahoitus kattaa % tukikelpoisista menoista hanketyypin mukaan. Asiantuntija- ja konsultointipalvelut: tuetut asiantuntija- ja konsultointipalvelut yrityksen elinkaaren eri vaiheissa: DesignStart: yrityksen tuotteiden muotoilu tai graafisen yrityskuvan kehittäminen ProStart: yritysidean arviointi ennen yrityksen perustamista PostStart: liiketoimintojen kehittäminen Balanssi: pk-yrityksen talouden ja rahoituksen kehittäminen easkel: pk-yrityksen verkkoliiketoiminnan kehittäminen Globaali: pk-yrityksen valmistautuminen kansainvälisille markkinoille Monitaito: pk-yrityksen henkilöstön osaamisen kehittäminen ViestinVaihto: pk-yrityksen sukupolvenvaihdoksen suunnittelu Kunto: liiketoiminnan kehittäminen Myyntiteho: myynnin ja markkinoinnin kehittäminen PalveluTuotto: palveluyritysten laadun ja tuottavuuden kehittämisohjelma PK-LTS: pk-yritysten liiketoimintasuunnitelman laatiminen TuoteStart: tuote- ja palveluideoiden kehittäminen Tuotto+: tuotannollisten yritysten kehittäminen VerkostoReittaus: verkostoitumiskyvyn arviointi ja kehittäminen Investointituki: myönnetään toimintaa aloittaville pienille yrityksille enintään 12 kuukauden ajan käyttöomaisuuden (esim. koneet ja laitteet, tilat, palkkamenot) ostamiseen tai muuttamiseen. Laajentumisen tai nykyaikaistamisen on tuotettava merkittäviä parannuksia seuraavien alalla: työpaikkojen lukumäärä tuotannon tai tuotteiden lisäarvo palvelujen parantaminen kansainvälistyminen 198 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

199 4. Kilpailukykyyn ja liiketoimintaympäristöön liittyvät politiikat Laatikko 4.2 jatkuu alueellinen tuottavuus alueen talous- ja teollisuusrakenne Investointitukea myönnetään pääasiallisesti pienille ja keskisuurille yrityksille, mutta sitä voidaan myöntää myös suurille yrityksille, jos investointi tapahtuu tuettavilla alueilla. Seuraavassa taulukossa esitetään tiivistetysti hankekustannusten osuus kehitysalueen (tukialueen) ja yrityskoon mukaan: Yritystyyppi Kehitysalue 1 Kehitysalue 2 Kehitysalue 3 Suuri yritys Keskisuuri yritys ,5 Pieni yritys Mikroyritys Mikroyritys, harvaan asutut alueet Lähde: Kauppa- ja teollisuusministeriö (2007), Structural funds and industrial policy, esitys OECD:n kenttävierailun aikana, Ilkka Korhonen, teollisuusosasto, , ja Invest in Finland (2007), Support and Benefits to Foreign Companies Investing in Finland verkkosivustolla Taulukossa 4.2 esitetään kauppa- ja teollisuusministeriön mikroyrityksille vuosina myöntämät varat kuntatyypin mukaan (samalla tavalla kuin maa- ja metsätalousministeriön osalta). Taulukosta ilmenee, että 60 % tämänkokoisten yritysten tuesta suunnattiin maaseutualueille (14 % kaupunkien läheisen maaseudun kunnille, 20 % ydinmaaseudun kunnille ja 26 % harvaan asutun maaseudun kunnille) ja että tuesta 70 % (64,3 miljoonaa euroa) oli investointitukea, 22 % (19,9 miljoonaa euroa) oli kehittämistukea, 7 % (6,2 miljoonaa euroa) oli tukea toimintaympäristön parantamiseen ja 2 % (1,7 miljoonaa euroa) oli tukea maataloustuotteiden jalostukseen ja markkinointiin. Mikroyrityksiä tuettiin kyseisenä aikana yhteensä 92,1 miljoonalla eurolla. Muita rahoituslaitoksia Suomessa ovat Finnvera ja TEKES. TEKES keskittyy OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 199

200 4. Kilpailukykyyn ja liiketoimintaympäristöön liittyvät politiikat Taulukko 4.2 Kauppa- ja teollisuusministeriön tuet mikroyrityksille aluetyypin mukaan Tukityyppi Kaupungit milj. Kaupunkien läheinen maaseutu milj. Ydinmaaseutu milj. Harvaan asuttu maaseutu milj. Yhteensä milj. Maaseutu % KTM:n %-osuus Investointituki 23,2 9,0 13,6 18,5 64, Kehittämistuki 11,0 3,6 3,2 2,2 19, Tuki toimintaympäristölle 2,2 0,3 1,0 2,6 6, Maataloustuotteiden jalostus ja markkinointi 0,4 0,2 0,6 0,4 1, Kokonaistuki mikroyrityksille: 36,8 13,2 18,5 23,7 92, milj. / % Lähde: OECD, perustana maa- ja metsätalousministeriö (2005c), Comprehensive Services for Rural Microenterprises, työryhmämuistio maa- ja metsätalousministeriö 2005:4. enemmän innovaatiotukeen, ja siksi sitä käsitellään tarkemmin seuraavassa osassa. Finnvera on valtion omistama rahoitusyhtiö, joka edistää suomalaisten yritysten toimintaa kotimaassa. Suomen virallisena vientitakuulaitoksena (Export Credit Agency, ECA) se tukee myös yritysten viennin kasvua ja kansainvälistymistä (Finnvera, 2007). Finnveralla on 16 aluetoimistoa ja toimipiste Pietarissa. Se tarjoaa investointi- ja käyttöpääomalainoja, pienlainoja, perustamislainoja ja naisyrittäjälainoja. Se saa EU:n rakennerahastoista rahoitusta, jonka turvin se voi alentaa takausprovisiota tavoite 1 -alueilla ja tarjota tavoite 2 -alueilla alhaisemmalla korolla lainaa hankkeisiin, joissa riski on tavallista korkeampi ja/tai vakuudet ovat heikommat (kauppa- ja teollisuusministeriö, 2007). Yhteenvetona voidaan siis todeta, ettei Suomessa ole puutetta tukivälineistä. Sekä maa- ja metsätalousministeriöllä että työ- ja elinkeinoministeriöllä on laaja valikoima mikroyritysten tukivälineitä, ja niistä huomattava osa on tarkoitettu maaseutualueille (93 % maa- ja metsätalousministeriön välineistä ja 60 % työ- ja elinkeinoministeriön välineistä). Tästä huolimatta on aiheellista tarkastella tiettyjä näkökohtia, jotka liittyvät maaseutuyritysten ja erityisesti sellaisten yrittäjien, jotka haluavat monipuolistaa toimintaansa, mahdollisuuteen saada tällaisia tukia, maantieteelliseen epätasapainoon varojen jakautumisessa sekä työ- ja elinkeinoministeriön ja maa- ja metsätalousministeriön toimintojen koordinointiin päällekkäisyyksien poistamiseksi ja yhteisvaikutusten luomiseksi maaseutualueilla. 200 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

201 4. Kilpailukykyyn ja liiketoimintaympäristöön liittyvät politiikat Maaseutuyrittäjille, joilla ei ole paljon yritysosaamista, erilaisiin EU:n varoihin ja erilaisiin virastoihin liittyvien välineiden runsaus saattaa vaikeuttaa oikean tuen saamista. Ohjelmien suuri määrä usein kasvattaa tiedotuskuluja sekä hallinto- ja valvontakuluja, synnyttää päällekkäisyyksiä tai johtaa siihen, että jotkut yritykset saavat julkista tukea enemmän kuin niiden kuuluisi, kun taas toiset saavat sitä liian vähän jos lainkaan. Tämän ongelman ratkaisemiseksi käynnistettiin vuonna 2006 ministeriöiden yhteinen hanke, jonka tuloksena syntyi kaikki yritystukipalvelut kokoava YritysSuomi-palvelu. Sen tärkein osa on kauppa- ja teollisuusministeriön vuonna 2002 käynnistämä ja vuosiksi laadittuun maaseutupoliittiseen erityisohjelmaan sisällytetty päätös seudullisista yrityspalvelupisteistä. Hankkeessa pyritään laajentamaan ja lujittamaan yrityspalvelujen verkostoa seutukunnissa. Siinä tuetaan vapaaehtoistoimintaan ja yhteistyöhön perustuvia toimenpiteitä palvelujen parantamiseksi. Päätavoitteena on vähintään 60 alueellisen yrityspalvelupisteen toimivan verkoston perustaminen. Lisäksi hankkeessa edistetään erityisesti uusille ja pienille yrityksille tarkoitettujen monipuolisten kehittämispalvelujen tarjontaa ja käyttöä. Hankkeessa pyritään tiivistämään yhteistyötä sellaisten organisaatioiden välillä, jotka tarjoavat valtion (kauppa- ja teollisuusministeriön ja työministeriön eli nykyisen työ- ja elinkeinoministeriön sekä maa- ja metsätalousministeriön) rahoittamia tai osarahoittamia yrityspalveluja, sekä tukemaan kuntien yhdessä perustamien yrityspalveluorganisaatioiden yhteistoimintaa seutukuntien tasolla asiakkaiden eduksi. Lisäksi pyritään tukemaan seutukuntien yrityspalveluorganisaatioiden mahdollisuutta käyttää yksityisiä palveluja ja vahvistaa julkisesta rahoituksesta riippumattoman yritysneuvonnan asemaa markkinoilla. Seudullinen yrityspalveluverkosto on alueellisten ja kansallisten palvelujen yhtymäkohta (sisäasiainministeriö, 2004). Palveluun palkataan vähintään yksi maaseutuyrittäjyyteen erikoistunut työntekijä ja sitä rahoitetaan maaseuturahaston kautta. Työ- ja elinkeinoministeriön ja maa- ja metsätalousministeriön myöntämien tukien välille haetaan yhä tarmokkaammin synergioita. Ensimmäinen merkittävä askel oli vuonna 2004 perustetun työryhmän muistio, jossa eriteltiin kauppa- ja teollisuusministeriön ja maa- ja metsätalousministeriön jakamat tuet maaseutualuetyypin mukaan. Taulukoiden 4.1 ja 4.2 tiedot perustuvat kyseiseen työhön. Lisäksi on pyritty selvittämään näiden tukien täydentävyyttä maaseuturahastosta sekä EAKR:stä ja ESR:stä rahoitettujen toimien kanssa samoin kuin niiden välisiä rajoja. Tässä yhteydessä on pidettävä mielessä tärkeä alueellinen erotus. Rakennerahastojen (EAKR ja ESR) tuet on kohdistettu ohjelmakaudella pääasiallisesti Itä- ja Pohjois-Suomeen. Näin ollen Etelä- ja Länsi-Suomessa EAKR:n vähät varat käytetään lupaavimpien yritysten tukemiseen pääasiallisesti kaupungeissa. Itä-Suomea varten on varattu yhteensä miljoo- OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 201

202 4. Kilpailukykyyn ja liiketoimintaympäristöön liittyvät politiikat naa euroa (siitä 365 miljoonaa on peräisin EAKR:stä) ja Pohjois-Suomea varten on varattu yhteensä miljoonaa euroa (siitä 311 miljoonaa euroa on peräisin EAKR:stä). Koska nämä alueet ovat harvaan asuttuja, ohjelmiin sisältyy erityinen 35 euron vuotuinen määräraha henkeä kohti asutuksen hajanaisuuteen liittyvien haasteiden käsittelemiseksi. Sitä vastoin Länsi-Suomea varten on varattu yhteensä vain 692 miljoonaa euroa (siitä 159 miljoonaa euroa on peräisin EAKR:stä) ja Etelä-Suomea varten 777 miljoonaa euroa (siitä 138 miljoonaa euroa on peräisin EAKR:stä). Käytännössä tämä tarkoittaa, että Etelä- ja Länsi-Suomessa maaseutuyritysten rahoitus on pitkälti maaseuturahaston tuen varassa. Kun otetaan huomioon maaseudun taloudessa viime vuosikymmeninä havaitut suuntaukset ja odotettavissa oleva maaseudun toimintojen monipuolistamiseen myönnettävän tuen kysynnän kasvu, ponnisteluja pk-yritysten nykyisten tukivälineiden saattamiseksi uuden ja kasvavan asiakasryhmän maaseudun pk-yritysten saataville on tehostettava. Ratkaisevan tärkeää on resurssien kohdentaminen erityisesti yrittäjille, jotka siirtyvät maataloudesta muille sektoreille. Näiden yrittäjien kilpailukyky ja yritysosaaminen eivät yleensä riitä tukien tai avustusten saamiseen rakennerahastoista (etenkään Etelä- ja Länsi-Suomessa, joissa resurssit ovat vähäiset). Vuosiksi laaditussa maaseutupoliittisessa erityisohjelmassa todetaan, että on otettava huomioon maaseudun kehitysprosessien asettamat vaatimukset julkisille yrityspalveluille (erityisohjelma, s. 18). Tässä yhteydessä on tarkasteltava toiminnan siirtämistä tai laajentamista maataloudesta muihin toimintoihin ja tarvetta houkutella ammattitaitoista työvoimaa. Monien OECD-maiden ongelmana on maaseudun tukien sisällyttäminen johonkin tiettyyn ohjelmaan (kuten maaseudun kehittämisohjelmaan), vaikka pk-yritysten tukemiseen on käytössä monenlaisia välineitä. Tämän hallinnollisen puutteen taustalla on vanha käsitys siitä, että maaseutualueet tarvitsevat pääasiallisesti tukea maataloudelle eivätkä pk-yrityksille, ja näitä kahta tukilajia hoidetaan kahdessa tai useammassa eri ministeriössä. Tätä maatutkintaa varten tehdyssä eri ministeriöiden maaseutuun kohdistuvien toimien arvioinnissa on tullut esiin, että vaikka tilanne on paranemassa, maa- ja metsätalousministeriön sekä kauppa- ja teollisuusministeriön välinen tehtävien ja resurssien jako ei ole toiminut kovin hyvin ja että kauppa- ja teollisuusministeriö ei ollut viime aikoihin asti juurikaan huomioinut tai tukenut palvelusektorin yrittäjyyttä maaseudulla (Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä, 2007b). Samaa ongelmaa esiintyy muissakin OECD-maissa. TE-keskukset voivat auttaa tämän hallinnollisen puutteen korjaamisessa. TEkeskukset hallinnoivat maakuntien tasolla kootusti työ- ja elinkeinoministeriön ja maa- ja metsätalousministeriön tukitoimia, ja ne voivat siten parantaa merkittävästi sektoriministeriöiden alueellisten toimien koordinointia maakuntien 202 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

203 4. Kilpailukykyyn ja liiketoimintaympäristöön liittyvät politiikat ja paikkakuntien tasolla. (Tämä oli keskeinen kysymys Meksikon maaseutupolitiikan maatutkinnassa, OECD 2007.) TE-keskukset voisivat hyödyntää tätä toimialojen ja politiikan välineiden keskittymistä ja epäsuorasti kompensoida sitä, että Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelmassa vuosille on myönnetty maaseutualueiden toimintojen monipuolistamiseen vähemmän varoja kuin maatalouden ympäristötoimiin, tarjoamalla maaseudun pk-yrityksille tukea edellä kuvailtujen lukuisien välineiden kautta. Paikallisten toimijoiden ja yritysten kanssa maaseudulla käydyissä keskusteluissa tuli kuitenkin ilmi, että toisinaan on helpompaa saada rahoitusta ja tukea maanviljelyyn kuin muihin toimintoihin, kuten matkailuun. Tällaista tuen erottelua ei periaatteessa pitäisi olla, joten sen syihin on puututtava. Yhtenä syynä voivat olla EU:n maaseudun kehittämisohjelman ja EU:n kehitysrahastojen ESR:n ja EAKR:n erilaiset toimintasäännöt, ja toinen mahdollinen syy on oletus siitä, että kaikki maaseudun tuet on hoidettava TE-keskuksen maaseutuosaston kautta ja Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelman puitteissa, mikä rajoittaa merkittävästi maatilojen muiden toimintojen kuin maanviljelyn rahoitusmahdollisuuksia. TE-keskusten poikkihallinnollisen luonteen ansiosta varojen kohdentamisen joustavoittaminen ja pk-yritysten tukien saattaminen lähemmäs maaseudun pk-yrityksiä tuottavat enemmän hyötyä kuin kuluja. Kuten edellä on todettu, olemassa oleva paikallisten toimintaryhmien verkosto voisi liittää yrityksiä myös sellaisten TE-keskusten palvelujen piiriin, jotka eivät välttämättä perustu maaseudun kehittämisvaroihin. Suomen valtioneuvostossa toteutettu uudistus (kauppa- ja teollisuusministeriön ja työministeriön sekä sisäasiainministeriön alueiden ja hallinnon kehittämisosaston yhdistäminen tammikuusta 2008 lähtien) voi myös avata uusia mahdollisuuksia. Uudessa rakenteessa TE-keskukset ja maakuntien liitot siirtyivät saman ministeriön alaisuuteen, jolloin niiden yhteistyön voi olettaa tiivistyvän. Periaatteessa tämän yhteistyön lujittumisen myötä tukiohjelmissa otetaan entistä paremmin huomioon maakuntien tarpeet. Kuten 2. luvussa todettiin, maaseudun tarpeita käsitellään yhä enemmän maakuntien tasolla. Kun käytäntö vakiintuu, yritystuen ohjelmat voidaan yhä paremmin mukauttaa maaseutualueiden erityispiirteisiin. Muiden OECD-maiden kokemukset voivat auttaa pk-yritysten nykyisten tukimekanismien mukauttamisessa maaseutualueille. Jotkut maat ovat ottaneet käyttöön välineitä, joilla hyvitetään yritysten haittoja maaseutualueilla. Esimerkiksi Yhdysvalloissa Wisconsinin yliopiston CNRED-jatko-ohjelmassa lähetetään maaseutuyhteisöihin asiamiehiä tarjoamaan resursseja ja luomaan yhteyksiä tärkeisiin sidosryhmiin. Ranskassa CASIMIR-teknologiakeskus auttaa maaseudun pieniä yrityksiä kehittymään tarjoamalla niille teknistä neuvontaa ja saattamalla niitä yhteen palveluntarjoajien ja laboratorioiden kanssa. Skot- OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 203

204 4. Kilpailukykyyn ja liiketoimintaympäristöön liittyvät politiikat lannin maaseudulla toteutettavassa Fusion-ohjelmassa tarjotaan yrityspalveluja ja rakennetaan yrittäjien ja innovoijien verkostoa helpottamaan osaamisen jakamista ja edistämään innovaatiota. Yritysten tukipalveluihin sisältyy usein markkinatiedon jakamista, joka auttaa maaseudun yrityksiä paikkaamaan tietovajeitaan. Yhdysvalloissa on käytössä välineitä (Economic gardening tools), joilla luodaan kannustava ympäristö pienille paikallisille yrityksille, ja välineitä, joilla tällaisille yrityksille tarjotaan pitkälti ilmaiseksi kattavasti tietoa (ks. laatikko 4.3). Innovaatioihin ja tiedon levittämiseen tähtäävät politiikat Eri OECD-maista saadut tiedot osoittavat, että alueiden kaupunki- ja maaseutualueiden kyky tukea oppimis- ja innovaatioprosesseja on ratkaisevan tärkeä kilpailuetu. Maaseudulla innovointia voi olla perinteisten toimintojen tekeminen uudella tavalla, uusien yritysten perustaminen tai hallinnon, paikallisten yritysten ja kansalaisten vuorovaikutustapojen muuttaminen. Kaikissa näissä tapauksissa innovaatiot ovat tiiviisti sidoksissa sosiaalisiin prosesseihin, kuten verkostojen luomiseen, paikallisten identiteettien vahvistamiseen sekä tiedon luomiseen ja jakamiseen (OECD, 2006b). Suomi on ollut mallina monille maille innovaatioiden edistämisessä ja yritysten, korkeakoulujen ja hallinnon välisen vuorovaikutuksen vahvistamisessa (ns. triple helix eli kolmoiskierrevuorovaikutusmalli). OECD:n laatimassa Suomen aluepolitiikan maatutkinnassa (2005) tuotiin esiin, että Suomen kansallinen innovaatiojärjestelmä, jota rahoittavat pääasiallisesti kauppa- ja teollisuusministeriö (nykyinen työ- ja elinkeinoministeriö) ja opetusministeriö, jäsentyy kahden erillisen pilarin ympärille niistä yksi tukeutuu yliopistoihin ja toinen monenlaisiin julkisen ja yksityisen sektorin edustajiin, jotka edistävät lähimarkkinoiden toimintaa. Järjestelmän tutkimuspainotteista osaa rahoittaa pääasiallisesti Suomen Akatemia kilpailutuksen ja vertaisarviointien perusteella. Pilarin muita tärkeitä toimijoita ovat Valtion teknillinen tutkimuskeskus (VTT) ja Suomen itsenäisyyden juhlarahasto (SITRA). Toisen pilarin keskeinen toimija on teknologian ja innovaatioiden kehittämiskeskus (TEKES), joka toimii siltana innovaatioprosessien eri vaiheiden välillä. TEKES keskittyy teknologiapohjaiseen kehitykseen erityisesti neljällä toiminta-alueella, joita ovat tieto- ja viestintätekniikka, bio- ja kemiantekniikka, tuotetekniikka sekä energia, ympäristö ja rakentaminen. TEKESin tärkeimpiä välineitä ovat tutkimus- ja kehitystyöhön myönnettävät avustukset sekä lainat julkisten organisaatioiden kanssa tehtävään tekniseen tutkimukseen. Maakuntien tasolla sitä edustavat 15 TEkeskuksessa toimivat teknologiayksiköt, jotka tarjoavat tukea teknologiahank- 204 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

205 4. Kilpailukykyyn ja liiketoimintaympäristöön liittyvät politiikat Laatikko 4.3 Maaseutuyrityksille tarjottavia palveluja joissakin OECD-maissa Wisconsin, Yhdysvallat. Wisconsinin yliopiston yhteisö-, luonnonvara- ja talouskehitysohjelman (Community, Natural Resources and Economic Development, CNRED, programme) yhteydessä toimii kehittämisasiamiehiä yli 65 paikkakunnalla eri puolilla osavaltiota. Jo 1960-luvun alussa maaseutuyhteisöjen johtajat Pohjois-Wisconsinissa, jossa maanviljelystä oli jo monin paikoin luovuttu, ilmoittivat yliopistolle, ettei maatalousasiamiehiä enää tarvittu. Alueella tarvittiin sen sijaan ammattilaisia auttamaan yhteisöjä kehittämään maatalouden ohella muita talousvetureita, jotka loisivat työpaikkoja. Kun tilanteet oli kartoitettu, CNRED-asiamiesten tehtäväksi määriteltiin paikallisten taitojen ja ideoiden tukeminen, edistäminen ja vahvistaminen sekä toiminta tiedottajana, koollekutsujana ja välittäjänä yhteisössä sekä yhteisön ja Wisconsinin yliopiston välillä ja siten yhteisön auttaminen itsensä kehittämisessä. CNRED-asiamiehet organisoivat ja usein luovat paikallisia kumppanuuksia, paikallishallinnon työryhmiä ja yritysneuvostoja tukemaan kehitystyötä. Ranska. CASIMIR-teknologiakeskus perustettiin vuonna 1985 Auvergnessa. CASIMIRin perustehtävänä on tarjota Auvergnen alueella pienille (pitkälti maaseudulla toimiville) yrityksille tietoa ja neuvoja, saattaa ne yhteen palveluntarjoajien ja laboratorioiden kanssa ja tukea erityisiä hankkeita. Nämä palvelut ovat maksuttomia toisin kuin CASIMIRin tytäryhtiön TECHINAUVin tekniset palvelut. Yksi keskuksen vahvuuksista ovat sen teknisen kehityksen konsultit, joilla on sekä teknistä taitoa että vankka ensikäden kokemus pienistä yrityksistä. Jokainen konsultti työskentelee viiden vuoden välein kuusi kuukautta yrityksessä. CASIMIRin toiminta-alueisiin kuuluvat teollinen muotoilu ja teollisuusprosessit, tekninen suunnittelu, elintarvikkeiden tuotanto ja jalostus, pakkaaminen, tieto- ja viestintätekniikat. CASIMIR hoitaa myös CORTECHSia, ohjelmaa, jonka puitteissa yritykset voivat saada neuvontaa ja yrityksille, jotka palkkaavat alle 26-vuotiaan teknikon, voidaan myöntää avustus, joka kattaa puolet palkasta ensimmäisen vuoden ajan. Euroopan maaseudun kehittämisrahaston osittain rahoittamaan CASIMIR-kumppanuuteen osallistuu valtion viranomaisia, kaksi yliopistoa, neljä tutkimuslaitosta, kolme työnantajajärjestöä ja 13 yksityistä yritystä. OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 205

206 4. Kilpailukykyyn ja liiketoimintaympäristöön liittyvät politiikat Laatikko 4.3 jatkuu Yhdistynyt kuningaskunta (Skotlanti). Fusion on julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuusyhtiö, jota tukee alueellinen kehitysvirasto Highlands and Islands Enterprise. Sen pääasiallisena tehtävänä on rakentaa yrittäjien ja innovoijien kestävä verkosto Skotlannin ylämaille ja saariin. Se edistää luovaa vuorovaikutusta alueen uusien ja kokeneiden yrittäjien välillä siten, että ne voivat saada toisistaan virikkeitä ja luoda uusia tuoreita lähestymistapoja ja ratkaisuja. Fusion tarjoaa yrityksille monenlaisia palveluja: se kartoittaa sopivia liiketoimintamahdollisuuksia, tarjoaa jäsenilleen vuotuisen strategisen katsauksen, saattaa jäsenet yhteen muiden yritysalan toimijoiden kanssa tarpeiden selvittämiseksi ja ideoiden hiomiseksi kannustavassa ympäristössä, auttaa löytämään rahoitusta tutkimus- ja kehitystyöhön, luo yhteyksiä paikka- ja intressipohjaisiin ryhmiin sekä tarjoaa mahdollisuuksia koulutukseen, verkostoitumiseen ja kehittämiseen. Fusion myöntää Microsoftin sponsoroimia innovaatiopalkintoja. Colorado, Yhdysvallat. Economic gardening -ohjelma aloitettiin Littletonissa Coloradossa paikallisten yrittäjien tukemiseksi maaseutualueilla. Jopa kolme neljäsosaa yritystukeen liittyvästä työajasta käytetään taktisen ja strategisen tiedon tarjoamiseen. Ohjelmassa on kehitetty tehokkaita hakutoimintoja, joissa käytetään usein vain suurten yritysten saatavilla olevia työkaluja. Tietoa saadaan 10 erilaisesta tietokantapalvelusta ja CD-ROMlevyiltä, joiden kautta pääsee yli julkaisuun eri puolilla maailmaa. Näiden työkalujen avulla kehitetään markkinointiluetteloita, kerätään kilpailutietoa, seurataan teollisuuden suuntauksia, jäljitetään uusia tuotteita, tutkitaan lainsäädäntöä ja vastataan lukuisiin liiketoimintaan liittyviin kysymyksiin. Uusia rakennushankkeita seurataan Dodge Construction Reports -raporttien kautta siten, että paikalliset urakoitsijat voivat tehdä tarjouksia. Lisäksi ohjelmassa seurataan kiinteistöalan toimintaa ja tutustutaan kansallisten konsultointiyritysten markkinaraportteihin. GIS-ohjelmisto (maantieteellinen tietojärjestelmä) paikantaa asiakkaiden osoitteet ja tarjoaa tietoa väestöstä, elämäntavoista ja kulutusmenoista. Ohjelmassa myös seurataan paikallisia yrityksiä ja vapaita rakennuksia ja hankkeita. Ohjelman tieto-osioon kuuluu myös koulutusta ja seminaareja kehittyneiden johtamistekniikoiden, kuten järjestelmäajattelun, luonnetyypittelyn, kompleksisuusteorian ja asiakaspalvelustrategioiden alalla. Lähde: html; /economicgardening/default.asp. 206 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

207 4. Kilpailukykyyn ja liiketoimintaympäristöön liittyvät politiikat keisiin (alueellisen teknisen osaamisen ja pätevyyden perusteella) ja auttavat paikallisia toimijoita teknologiastrategioiden laatimisessa. Kun otetaan huomioon, etteivät yliopistot, tutkimus- ja kehityskeskukset eivätkä huipputeknologian yritykset sijaitse maaseudulla, on selvää, että Suomessa, kuten useimmissa muissa maissa, kansallinen innovaatiojärjestelmä suosii epäsuorasti kaupunkeja ja jossakin määrin myös suuria yrityksiä. OECD:n laatimassa aluepolitiikan maatutkinnassa tuodaan esiin, että kansallinen innovaatiojärjestelmä painottuu teknologiaan, eikä siinä kiinnitetä paljon huomiota pienten yritysten johtamismenetelmiin tai perinteisiin sektoreihin, joilla on vahva asema useimmissa alueellisissa talouksissa. Innovaatiojärjestelmässä keskitytään lähinnä suuriin yrityksiin, jotka johtavat verkostoja, eikä niinkään yrittäjyyden ja yritysten läheisyyssuhteiden merkitykseen innovaatioiden levittämisessä. Innovaatiokapasiteetti keskittyykin muutamaan alueeseen, vaikka innovatiivisten tekniikoiden mahdollisuudet ja tarpeet ulottuvat laajemmalle. Jos tutkimus- ja kehitysmenoja tarkastellaan innovaatioita kuvaavana indikaattorina, neljässä maakunnassa käytetään 80 % kaikista menoista (4,9 % BKT:sta vuonna 2000, mikä on OECD:n korkeimpia tasoja), kun taas reuna-alueil la käytetään tutkimukseen ja kehitykseen henkeä kohti 15 % siitä määrästä, mikä käytetään pääkaupunkiseudulla. Osaamiskeskusohjelman kaltainen alueperusteinen työkalu on parantanut reuna-alueiden yritysten innovaatiokapasiteettia, mutta kansallisessa innovaatiojärjestelmässä voitaisiin ottaa nykyistä paremmin huomioon muut kuin ydinalueet. Kansallisten innovaatiopolitiikkojen ja aluepolitiikkojen välistä yhteyttä on lähennetty osaamiskeskusohjelmassa vuosille (ks. jäljempänä klusteripolitiikkoja käsittelevä kohta). Olennainen kysymys on edelleen seuraava: miten reuna-alueet (ja erityisesti harvaan asutut ja ydinmaaseudun alueet) voivat menestyä osaamistaloudessa? Jäljempänä esitetään erilaisia huomioita maaseutualueiden innovaatiokapasiteetista Suomessa ja muissa OECD-maissa tehtyjen tutkimusten pohjalta. Ensimmäinen, melko tärkeä asia on innovaation määritteleminen. Innovaation määritteleminen ei ole vain teoreettista pohdintaa, vaan sillä on vahvoja poliittisia seurauksia ja se vaikuttaa julkisten investointien kohdentamiseen. Innovaatiota koskevissa teorioissa on perinteisesti keskitytty yritysten sisällä tapahtuvaan innovointiin, ja innovaatio on nähty asiantuntijoiden johtamana tieteellisenä ja/tai teknisenä prosessina. Näin ollen innovaatio yhdistetään huipputekniikan tuotteisiin sekä tutkimus- ja kehitystoimintaan, jotka lähes poikkeuksetta toteutetaan kaupungeissa. Tuoreissa innovaatiotutkimuksissa on kuitenkin painotettu oppimisen merkitystä sekä osaamisen levittämisen ja omaksumisen merkitystä innovaatioprosessissa tieteellisten keksintöjen sijasta. Oppimistalouden hyödyllinen käsite perustuu ajatukseen siitä, että innovointi on pohjimmiltaan luonteeltaan sosiaalista ja se syntyy tavallisesti yritysten OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 207

208 4. Kilpailukykyyn ja liiketoimintaympäristöön liittyvät politiikat ja niitä ympäröivien erilaisten toimijoiden yhteistyön ja vuorovaikutuksen tuloksena (Lundvall ja Borras, 1998). Näihin toimijoihin kuuluvat muun muassa yritykset, yliopistot, tutkimusorganisaatiot, julkiset organisaatiot sekä erilaiset osaamisen tukirakenteet ja infrastruktuurit. Tässä kuviossa painottuvat erilaiset osaamisen muodot ja sosiaalinen pääoma. Näihin sisältyvät innovaatioiden institutionaalinen ja sosiaalinen ympäristö, hallinnolliset ja lainsäädännölliset puitteet, koulutusjärjestelmät, sosiaalisen pääoman ja hiljaisen tiedon merkitys innovaatioiden luomisessa ja levittämisessä (Dargan ja Shucksmith, 2006). 3 Eri OECD-maista kerätyt tiedot osoittavat, että maaseutualueilla innovaatiot ovat usein pienimuotoista kehitystyötä ja hankkeita, joita toteutetaan lähinnä olemassa olevilla sektoreilla, kuten käsitöiden, maatalouden, matkailun ja vanhuksille tarkoitettujen palvelujen alalla. Tästä näkökulmasta innovaatiot ja innovaatiopolitiikka ovat tärkeitä, kun keskustellaan maaseudun kehittämisestä. Kauppa- ja teollisuusministeriö laajensi innovaation määritelmää ohjelmakaudella , mutta maaseutualueisiin ei edelleenkään kiinnitetä paljon huomiota innovaatiopolitiikasta käytävissä keskusteluissa. Voitaisiin tuoda selkeämmin esiin, että maaseutualueilla tehtävät pienet innovaatiot ovat paikallisen kehityksen kannalta yhtä tärkeitä kuin huipputekniikan innovaatiot ovat koko Suomen kehityksen kannalta. Toiseksi maaseudun innovaatiotoiminnan yhteydessä on tärkeää erottaa toisistaan innovaatioiden tuotanto ja niiden omaksuminen. Tutkimus- ja kehitystyöhön tehtävät investoinnit hallitsevat joillakin alueilla innovaatiotoimintaa, mutta maaseudulla koulutukseen tehtävät investoinnit ovat tärkeämpiä kuin tutkimus- ja kehitystyöhön tehtävät investoinnit, koska muualla tuotetun osaamisen omaksuminen on maaseudun kehittämisen kannalta olennaisempaa kuin itse osaamisen tuottaminen. Tämä seikka on vahvistettu eri puolilla EU:ta viime aikoina tehdyissä tutkimuksissa, joissa on tehty neljä merkittävää päätelmää: 1) innovaatiopolitiikat ja inhimillisen pääoman politiikat vahvistavat toisiaan, 2) alueet, joilla on paljon inhimillistä pääomaa mutta vähän tutkimus- ja kehitystyön investointeja, voivat tuottaa innovaatioita, mutta 3) innovaatioiden syntyminen on epätodennäköisempää, jos tilanne on päinvastainen, ja 4) alueilla, jotka ovat jääneet jälkeen tekniikan kehittymisessä, inhimillisen pääoman politiikat ovat paras tapa edistää innovaatioiden omaksumista ja muiden teknisen osaamisen hyödyntämistä (Rodríguez-Pose ja Crescenzi, 2006). Inhimillisen pääoman houkuttelemista ja kehittämistä painotetaan yhä enemmän maaseudun kehittämisestä eri OECD-maissa käytävissä keskusteluissa ratkaisevana tekijänä, jolla maaseutu voi päästä osalliseksi globalisaatiosta. Tässä yhteydessä on kiinnitettävä huomiota kolmeen kysymykseen: miten inhimillistä pääomaa voidaan saada pysymään maaseudulla, miten maaseudulla olevaa inhimillistä pääomaa voidaan kehittää (elinikäinen oppiminen) ja miten 208 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

209 4. Kilpailukykyyn ja liiketoimintaympäristöön liittyvät politiikat voidaan houkutella inhimillistä pääomaa ja hyödyntää maaseudulla kausittain tai jatkuvasti vierailevaa inhimillistä pääomaa. Kysymykseen inhimillisen pääoman säilyttämisestä liittyy sekä tarjonnan että kysynnän näkökohta. Tarjonnan puolella tarvitaan poliittisia toimenpiteitä, joilla parannetaan koulutusinfrastruktuuria ja koulutustuloksia ja joilla nuoret saadaan pysymään koulussa mahdollisimman pitkään (Regidor 2006). Suomessa on voimakkaasti painotettu opetuksen tasapuolisuutta ja laajuutta sekä sen laatua (OECD 2007c). Edellä 1. luvussa tuotiinkin jo esiin, että Suomi kuuluu niihin OECD-maihin, joissa korkea-asteen koulutuksessa on pienimmät erot alueiden välillä (OECD 2007a) ja joissa oppilaiden koulumenestyksessä on pienimmät erot kaupunkien ja maaseudun välillä (OECD 2003a). Vaikka entistä useammat ihmiset asuvat nykyään helpon välimatkan päässä yliopistosta/ ammattikorkeakoulusta, se ei aina tarkoita, että maaseudun asukkaiden tarpeet täyttyisivät. Harvimpaan asutuilla alueilla koulutuksen saatavuutta on parannettu soveltamalla uusia kurssien järjestämisen muotoja, kuten etäopetusta joko perinteisesti kirjekursseina tai verkon kautta (kuten 3. luvussa esitettiin). Kysynnän puolella merkittävänä haasteena on tasapainon löytäminen yksilöiden toiveiden ja paikallisen elinkeinoelämän tarpeiden välillä. Viime kädessä alueen kyky säilyttää inhimillistä pääomaa riippuu sen kyvystä tarjota työpaikkoja valmistuville opiskelijoille. Sitä helpottaa, jos opiskelijat osallistuvat maaseudun kehittämishankkeisiin opiskeluaikana ja jos yliopistot ja korkeakoulut tukevat yritysaloitteita, kouluttavat uusia yrityksiä ja auttavat opiskelijoita alueen keskeisiin liiketoimintasektoreihin liittyvien yrityshankkeiden käynnistämisessä. Maaseudulla sijaitsevat ammattikorkeakoulut ja ammattikoulut voitaisiin ottaa tiiviimmin mukaan maaseutualueiden kehittämiseen. Oppilaitoksiin keskittyvää asiantuntemusta ei nykyään hyödynnetä riittävästi maaseutualueiden kehittämisessä (Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä 2007). Samalla tavalla kuin Suomen kansallisessa innovaatiojärjestelmässä yliopistot osallistuvat aluekehitykseen (esimerkiksi vuonna 2004 säädetyssä uudessa yliopistolaissa annetaan yliopistoille aluekehitystehtävä tutkimuksen ja opetuksen lisäksi (Kurki 2006)), oppilaitokset (yliopistot, ammattikorkeakoulut, julkiset tutkimuslaitokset ja ammattikoulut) pitäisi kaikilla maaseutualueilla ottaa mukaan keskusteluun maaseudun kehittämisestä. Nämä laitokset voivat auttaa alueita tunnistamaan suhteelliset etunsa ja antaa virikkeitä yritysinnovaatioihin. Käytännössä tämä tarkoittaa kansallisen kolmoiskierrevuorovaikutusmallin toistamista pienemmässä mittakaavassa ja sen mukauttamista maaseutuoloihin. EPANET-malli Etelä-Pohjanmaalla on hyvä esimerkki (ks. laatikko 4.4). Maaseudun kehittämisverkosto, jossa akateeminen maailma on vahvasti mukana kansallisen maaseutupolitiikan suunnittelemisessa, voisi helpottaa akateemisen maailman ja OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 209

210 4. Kilpailukykyyn ja liiketoimintaympäristöön liittyvät politiikat Laatikko 4.4 EPANET: maaseudun pk-yritysten innovaatiotoiminnan tukeminen Etelä-Pohjanmaalla Vuonna 1999 Etelä-Pohjanmaalla oli noin asukasta, joista asui maakunnan pääkaupungissa Seinäjoella. Maakunnan innovaatioinfrastruktuuri oli tuolloin melko heikko, eikä vähäinen tieteellinen uskottavuus houkutellut kansallista ja kansainvälistä tutkimus- ja kehitystyön rahoitusta (tutkimus- ja kehitystyön investoinnit olivat maan alhaisimpia). Maakunnassa oli joitakin kansallisesti merkittäviä klustereita (elintarvike-, puunjalostus-, metalliteollisuus- ja palvelualalla) ja vahva pk-yrityskulttuuri. Tuohon aikaan poliittinen tahto alueen innovaatioinfrastruktuurin ja -kulttuurin kehittämiseen oli ratkaiseva tekijä, kun muutosta alettiin toteuttaa. EPANET perustettiin vuonna 1999 seuraavien tavoitteiden edistämiseksi: maakunnan pk-yritysten liittäminen entistä tiiviimmin kansallisiin ja kansainvälisiin tietovirtoihin, toimivan verkostomallin luominen maakunnan tutkimusinfrastruktuurin ja pk-yritysten innovaatiotoiminnan vahvistamiseksi, maakunnan toimijoiden ja tärkeiden kansallisten elinten (yliopistojen, tutkimuslaitosten, aktiivisten pk-yritysten) välisen verkostoitumisen tukeminen, maakunnan inhimillisen pääoman kehittäminen ja innovatiivisten kahvipöytien perustaminen, sekä sellaisen mallin luominen, joka on myös kansallisella tasolla kiinnostava ja joka tuo lisäarvoa kaikille osapuolille. Verkosto on perustanut uusia tutkimusprofessuureja kansallisesti uusille (pääasiallisesti monitieteellisille) ja kasvaville tutkimusaloille, jotka ovat tärkeitä myös maakunnan klusterien kannalta. Professorit ovat eri yliopistojen palkkalistoilla mutta toimivat maakunnan pääkaupungissa. Kunkin professorin ympärille on luotu tutkimusryhmä kansallisella ja kansainvälisellä rahoituksella (joka on peräisin maakunnalta, yliopistoilta, yli sadalta pk-yritykseltä, EU:lta ja opetusministeriöltä). Perimmäisenä tavoitteena on luoda 60 tutkijan monitieteellinen tutkimusyhteisö, joka toimii vuorovaikutuksessa maaseudun pk-yritysten kanssa. Maakunnan innovaatiokulttuuri on kehittynyt seitsemässä vuodessa aivan uudelle tasolle, ja tällä hetkellä noin 200 pk-yritystä osallistuu tutkimus- ja kehityshankkeisiin. Vuonna 2006 hankkeeseen kuului 17 professuuria muun muassa seuraavilla aloilla: älytekniikka, virtuaaliteknologia, logistiset järjestelmät, terveydenhuollon tietotekniikka, sähköinen liiketoiminta, maaseutuyrittäjyys, yrittäjyyden kehittäminen, konseptijohtaminen, kuluttajakäyttäytyminen, elintarvikeketjut ja elintarvikkeiden turvallisuus, elintarvikekehitys, muovikomposiittitekniikka, alumiinitekniikka, metallirakentaminen, kaupunkien kilpailukyky, laboratoriolääketiede ja populaarimusiikki. Lähde: Kurki, S. (2006), Connecting Rural Regions to Knowledge Flows Finnish Experiences, esitys OECD:n maaseutukonferenssissa Investment Priorities for Rural Development, Edinburgh, Skotlanti, OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

211 4. Kilpailukykyyn ja liiketoimintaympäristöön liittyvät politiikat maaseudun kehittämisen välisten yhteyksien lujittamista paikallisella tasolla. Yksi mielenkiintoinen kokeilu voisi olla akateemisen sektorin osallistuminen neljäntenä sektorina paikallisten toimintaryhmien hallituksiin (niissä ovat jo tasapuolisesti edustettuina julkinen sektori, yksityinen sektori ja kansalaisyhteiskunta). Olemassa olevan inhimillisen pääoman kehittäminen edellyttää väestön taitojen ja pätevyyksien jatkuvaa parantamista aikuiskoulutuksen kautta. Aikuiset opiskelijat, joilla on siteitä maaseutupaikkakuntaan, ovat yleensä vähemmän liikkuvaisia kuin nuoret opiskelijat. Heidän taitojensa parantaminen vaikuttaa näin ollen välittömämmin alueen taloudelliseen suorituskykyyn. Maaseutuväestön taitojen parantaminen sisältyy jo Suomen maaseutupolitiikan strategisiin tavoitteisiin, mikä ilmenee siten, että sekä maaseutupoliittisessa kokonaisohjelmassa että valtioneuvoston erityisohjelmassa on erityinen osio otsikolla osaamisen tason nostaminen. Aikuisopetuksen tarjonnan pitäisi olla joustavaa ja siinä pitäisi hyödyntää sekä työhön pohjautuvaa oppimista että sähköistä opiskelua ja etäopiskelua siten, että se soveltuisi työn ohessa opiskeleville henkilöille ja vastaisi työnantajien tarpeita. Siinä on myös mahdollistettava epävirallinen ja vapaamuotoinen oppiminen (OECD 2007c). Kysymystä inhimillisen pääoman houkuttelemisesta ei pidä jättää huomiotta. Maaseudun uudisasukkaiden merkitystä maaseutualueiden inhimillisen pääoman kasvattamisessa on korostettu OECD:n kahdessa viimeaikaisessa maaseudun kehittämistä käsitelleessä konferenssissa (2006 ja 2007). Paikkakunnan ulkopuoliset toimijat antavat usein alkusysäyksen maaseudun innovatiivisille hankkeille. Eri maat ovat erityisesti nostaneet esiin luovan luokan, eli esimerkiksi arkkitehdit, taiteilijat, insinöörit, ohjelmistojen kehittäjät ja suunnittelijat, jotka ovat yhä halukkaampia muuttamaan alueille, joilla elämänlaatu on parempi (OECD 2006b). Yhdysvaltojen maaseutualueilla luovan luokan käyttäytymisestä tehdyssä tutkimuksessa vahvistettiin, että kolmella tekijällä on huomattavasti suurempi vaikutus talouskasvuun, kun ne esiintyvät samanaikaisesti, kuin yhdelläkään niistä erikseen: yrittäjyys, luova luokka ja vetovoimatekijät, kuten maisemat ja virkistysmahdollisuudet (McGranahan ja Wojan 2006). Suomen maaseutualueiden suhteellisena etuna on kyky tarjota korkeaa elämänlaatua. Tämä pätee sekä kaupunkien läheisen maaseudun kunnissa, joihin on suuntautunut 1990-luvun lopulta lähtien muuttovirta, että harvaan asutun maaseudun ja ydinmaaseudun kunnissa, joihin suuntautuu joka vuosi kausittainen ja yhä pidempään kestävä loma-asukkaiden muuttovirta. Molempien aluetyyppien pitäisi sisällyttää taloudelliseen strategiaansa sekä maaseudun vetovoimatekijöiden parantamisen tavoite (ks. jäljempänä liiketoimintaympäristön OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 211

212 4. Kilpailukykyyn ja liiketoimintaympäristöön liittyvät politiikat parantamiseen tähtäävät politiikat) että erityisiä keinoja, joilla voidaan houkutella luovia henkilöitä ja helpottaa heidän osallistumistaan yhteisön kehittämiseen. Joissakin kunnissa, kuten Liperissä, on tehty paljon työtä loma-asukkaiden aseman virallistamiseksi antamalla heille esimerkiksi demokraattisia oikeuksia ja mahdollisuus osallistua kunnan suunnittelutyöhön (ks. laatikko 4.5). Mökkiläistoimikuntia on jo 50 kunnassa. Loma-asukkaat piristävät maaseudun taloutta työllistämällä kausityöntekijöitä ja lisäämällä myyntiä, mutta heidän integroinnissaan alueen tuottaviin ja innovatiivisiin prosesseihin, heiltä oppimisessa ja heidän kansallisten ja kansainvälisten verkostojensa hyödyntämisessä on vielä parantamisen varaa. Etätyöskentelyä helpottavilla kansallisilla toimilla (työlainsäädäntö) ja paikallisilla toimilla (esim. laajakaistan saatavuus) voitaisiin pidentää merkittävästi loma-asukkaiden oleskelua ja voimistaa heidän sitoutumistaan yhteisöön. Näiden toimien taloudelliset vaikutukset saattaisivat jatkua pitkäänkin, sillä monet vapaa-ajan asukkaat haluavat muuttaa pysyvästi asumaan mökkikuntaansa sen jälkeen, kun he ovat jääneet eläkkeelle. Relationaalisen pääoman rakentamiseen tähtäävät politiikat: klusteripolitiikat Päättäjien kiinnostus klustereihin on kasvanut eri OECD-maissa, koska innovatiiviset klusterit voivat tarjota alueelliseen erikoistumiseen liittyviä etuja joustavasti ja auttaa torjumaan epäsuotuisia muutoksia markkinaoloissa. Toinen syy, joka kasvattaa kiinnostusta klustereihin, on eri maissa saatu näyttö siitä, että toimintojen keskittäminen voi parantaa niin tuottavuutta kuin palkkatasoakin ja että kaupallisten (erotuksena paikallisiin tai resurssiriippuvaisiin) teollisuusalojen klusterit vaikuttavat voimakkaasti alueen yleiseen hyvinvointiin ja keskimääräiseen palkkatasoon. Klusteripolitiikat ovat yleistyneet OECD-maissa viimeisen vuosikymmenen aikana. Muodoltaan ne ovat vaihdelleet politiikoista, joilla tuetaan pieniä vähäresurssisia yritysverkostoja ilman mitään erityistä sektoripainotusta, aina koordinoituja toimenpiteitä sisältäviin kattaviin ohjelmiin, jotka kohdistuvat johonkin tiettyyn maantieteellisesti yhtenäiseen teollisuudenalaan. Aluekehityksen lähestymistapana ne eroavat perinteisistä kannustinpohjaisista aluekehityspolitiikoista siten, että niissä tuki keskitetään erilaisten toimijoiden verkostoille yksittäisten yritysten sijaan (OECD 2005c). Vaikka klusterilähestymistapa on olennaisesti kytköksissä ajatukseen keskittämiseduista ja keskittämisen vaikutuksista, kuten teollisuustuotannon erikoistumisesta, osaamisen leviämisestä ja erikoistuneiden työntekijöiden ja toimittajien saattamisesta yhteen, klustereiden ajatustapaa sovelletaan yhä enemmän maaseutualueilla. Yhdysvalloissa klustereita ja klusteripolitiikkoja maaseutualueilla käsittelevässä hiljattain tehdyssä tutkimuksessa ilmeni, että 212 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

213 4. Kilpailukykyyn ja liiketoimintaympäristöön liittyvät politiikat Laatikko 4.5 Loma-asukkaiden liittäminen yhteisöön: Liperin tapaus Liperi on Suomen maaseututyypittelyn mukaan ydinmaaseudun kunta, joka sijaitsee Pohjois-Karjalan maakunnassa. Kolmasosa kunnan pinta-alasta on veden peitossa, mikä tekee siitä hyvin houkuttelevan kesänviettopaikan. Liperissä on lähes vapaa-ajanasuntoa, joista 78 % omistavat ihmiset, jotka asuvat kunnan ulkopuolella ja vain 600 vapaa-ajan asuntoa on paikallisten asukkaiden omistamia. Liperi on tunnustanut loma-asukkaiden merkityksen yhteisölle ja perustanut vuonna 2004 mökkiläistoimikunnan. Toimikunta on yhteydessä muihin kunnan toimikuntiin, eläkeläisten ja nuorison toimikuntiin. Se tekee myös yhteistyötä kyläyhdistysten kanssa. Liperin toiveena on saada mökkiläisistä uusia asukkaita kuntaan. Mökkiläistoimikunnan tavoitteena on tarjota vapaa-ajan asukkaille mahdollisuus esittää mielipiteensä ja osallistua demokraattisesti yhteisön toimintaan. Mökkiläistoimikuntaan valitaan kolmeksi vuodeksi edustaja jokaiselta kuudelta järvialueelta. Toimikunta kokoontuu 2 3 kertaa vuodessa. Loma-asukkaiden toiminnan tuloksena käynnistettiin vuonna 2004 vapaa-ajan asumisen tavoiteohjelma. Ohjelma lähetettiin mökkiläisille tarkastettavaksi ennen kuin kunnanvaltuusto hyväksyi sen. Ohjelman täytäntöönpanoa seurataan kahden vuoden välein. Yleisistä kysymyksistä, kuten kaavoituksesta, tiedotetaan sekä paikallisille asukkaille että loma-asukkaille, ja toimikunta voi esittää kantansa. Muita loma-asukkaille suunnattuja aloitteita ovat kesällä julkaistava lehti, tiedotteet, iltamat ja verkkosivusto. Tällainen toiminta tarjoaa myös kunnalle mahdollisuuden kerätä järjestelmällisesti tietoa loma-asukkaista. Vuosina tehdyn selvityksen kautta kunta sai tietää, että 29 % vierailijoista oleskeli paikkakunnalla päivää vuodessa, 24 % päivää ja 20 % enemmän kuin 100 päivää vuodessa 7 % Helsingistä tulleista vierailijoista haluaisi muuttaa kuntaan pysyvästi sen jälkeen, kun he ovat jääneet eläkkeelle 81 % vierailijoista haluaisi käyttää julkisia terveydenhuoltopalveluja lomilla (Liperi sallii julkisten terveydenhuoltopalvelujen käytön) mökkeilijät viettävät yhä enemmän viikonloppuja kunnassa, myös talvisin, ja loma-asukkaiden määrä on korkeimmillaan heinäkuussa. Lähde: Mikkanen, H. (2007), Co-operation with Leisure Time Inhabitants, esitys OECD:n kenttävierailulla, Liperi, OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 213

214 4. Kilpailukykyyn ja liiketoimintaympäristöön liittyvät politiikat klusterit ovat hyödyllinen käsite maaseudun alueellisen talouskehityksen strategisessa suunnittelussa (IBRC 2007, ks. laatikko 4.6). Suomessa on käsitelty alueiden erikoistumista ja kilpailukykyä useiden eri ohjelmien ja lähestymistapojen kautta: Suomi käynnisti 1990-luvun lopulla kansallisen klusteriohjelman, joka oli tosiasiassa sarja aloitteita Suomen kansallista kasvua johtavien megaklusterien vahvistamiseksi. Aloitteilla pyrittiin helpottamaan tutkimus- ja kehitystyön menojen kohdentamista keskeisiin klustereihin ja lisäämään yritysten ja julkisen sektorin välistä yhteistyötä. Klusteriohjelman seuraaja on osaamiskeskusohjelma, joka on yksi alueiden kehittämislakiin perustuvista neljästä erityisohjelmasta (ks. 2. luku). Ohjelmassa on asetettu tiettyjä määrällisiä tavoitteita, jotka liittyvät työpaikkojen luomiseen, työpaikkojen menetysten estämiseen, yritysten perustamiseen, innovaatioiden kehittämiseen ja ihmisten kouluttamiseen tietyillä osaamispohjaisilla sektoreilla. Keskuksissa on tarkoitus kehittää alueellisia innovaatiojärjestelmiä yliopistojen, teollisuuden ja valtion muodostaman kolmoiskierrevuorovaikutusmallin ( triple helixin ) avulla. Keskuksissa pyritään hyödyntämään paikallisia vahvuuksia ja paikallista osaamista, ja niissä asetetaan paino huipputekniikalle silloin, kun se on tarkoituksenmukaista (huipputekniikka ei itsessään ole päämäärä). Keskukset edistävät julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyöhankkeita, jotka toteutetaan usein paikallisissa teknologiakeskuksissa tai tiedepuistoissa. Ohjelma on kehittynyt merkittävästi. Uusi osaamiskeskusohjelma ( ) on maakuntapohjainen työkalu, jonka vuosibudjetti on noin 8,7 miljoonaa euroa (vuonna 2007). Selkein ero aiempaan malliin on entistä tiiviimmän kansallisen ja kansainvälisen yhteistyön painottuminen. Toinen ero on entistä klusteripohjaisempi lähestymistapa. Ohjelman täytäntöönpanosta vastaavat 13 osaamisklusteria ja 21 osaamiskeskusta. Aluekeskusohjelma on myös yksi alueiden kehittämislakiin perustuvista neljästä erityisohjelmasta. Se ei ole samalla tavalla klusteriohjelma kuin osaamiskeskusohjelma, mutta sillä on tarkoitus vahvistaa kaupunkien ja niitä ympäröivien alueiden välisiä suhteita 34 aluekeskuksessa ja yhdessä verkostopilottihankkeessa (Kauhajoen seudulla, ks. jäljempänä). Tavoitteena on kehittää monikeskuksista, kilpailukykyiseen pääkaupunkiseutuun ja aluekeskusten verkostoon perustuvaa aluerakennetta, joka pitää kaikki maakunnat elinvoimaisina ja mahdollistaa nykyistä tasaisemman taloudellisen kasvun koko maassa. Jokaisessa maakunnassa on oltava vähintään yksi kaupunkiseutu, joka tarjoaa kilpailukykyisen sijaintipaikan erityyppisille yrityksille ja monipuoliset paikalliset työmarkkinat. Lisäksi maakunnissa on oltava hyvin menestyviä pienempiä kaupunkiseutuja, vahvoja kuntakeskuksia ja maaseutualueita, joiden yritykset ovat tehokkaasti verkottuneet sekä maa- 214 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

215 4. Kilpailukykyyn ja liiketoimintaympäristöön liittyvät politiikat Laatikko 4.6 Klusterit ja klusteripolitiikat maaseutualueilla: Yhdysvalloissa tehdyn tutkimuksen tuloksia Raportissa Unlocking rural competitiveness, the role of regional clusters tarkasteltiin Indianan osavaltiossa Yhdysvalloissa tehdyn tapaustutkimuksen pohjalta kolmea tärkeää kysymystä klusteripolitiikkojen ja maaseutupolitiikkojen yhtymäkohdista: 1. Klusterin rakenteen, maaseutumaisuuden asteen ja taloudellisen suorituskyvyn väliset kytkökset. Onko klusterien rakenteessa, erikoistumisessa ja koossa järjestelmällisiä eroja maaseutumaisuuden ja syrjäisyyden asteen mukaan? Vaikuttavatko nämä erot alueiden välisiin eroihin talou dellisessa suorituskyvyssä? 2. Spatiaalinen klusteroituminen ja maaseutu suurkaupunki-rajapinta. Onko teollisuusklustereiden spatiaalisen klusteroitumisen asteissa eroja? Millainen on maaseutu- ja suurkaupunkialueiden välinen rajapinta? Ovatko jotkut teollisuusklusterit herkempiä etäisyyksille kuin toiset? 3. Kasvun kehityskaaret. Millainen on maaseutualueiden kasvun kehityskaari? Miten teollisuusklusterit, suurkaupunkien läheisyys ja maaseutumaisuuden aste vaikuttavat maaseutualueiden kasvun kehityskaaren muotoutumiseen? Tutkimuksessa tehtiin seuraavia päätelmiä: Suurin osa 17 analysoidusta klusterista keskittyi kaupunkialueille. Voimakkaimmin kaupunkeihin painottuvat klusterit ovat yritys- ja rahoituspalvelut, biolääketiede/biotekniikka, tietotekniikka ja tietoliikenne, sekä painatus ja julkaiseminen. Kolme voimakkaimmin maaseudulle painottuvaa klusteria ovat maataloustuotanto, elintarviketuotanto ja teknologia, metsä- ja puutuotteet sekä kaivostoiminta. Vaikka maaseutu on perinteisesti ollut talouden alalla jäljessä kaupungeista, tietyt merkit viittaavat siihen, että ero maaseudun ja kaupunkien taloudellisessa suorituskyvyssä olisi kapenemassa. Klusterit ovat hyödyllinen käsite maaseudun alueellisen talouskehityksen strategisessa suunnittelussa. Toisin kuin yleensä ajatellaan, useimmat maaseudun klustereista eivät ole riippuvaisia maataloudesta. Yksityiskohtaisten NAICS-luokituksen mukaisten yritystietojen salassapito estää tarkemman analysoinnin, josta olisi eniten hyötyä. Tämä haittaa erityisesti maaseutualueiden analysointia, koska maaseudulla on yleensä vähemmän yrityksiä kuin suurkaupungeissa. OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 215

216 4. Kilpailukykyyn ja liiketoimintaympäristöön liittyvät politiikat Laatikko 4.6 jatkuu Maaseudulla sidosryhmät eivät kenties ole tottuneet katsomaan asioita alueellisesti, mutta ne voidaan saada laajentamaan näkokulmaansa. Lähde: IBRC (Indiana Business Research Center) (2007), Unlocking Rural Com petitiveness: The Role of Regional Clusters. Tutkimuksen toteuttivat Center for Regional Development, Purdue University, Indiana Business Research Center, Kelley School of Business ja Indiana University Strategic Development Group, Inc. kunnan sisällä että sen ulkopuolelle (valtioneuvoston päätös aluekeskusohjelmasta, 2004). Vuonna 2006 ohjelman budjetti oli 9,1 miljoonaa euroa, josta maakunnat saivat keskimäärin euroa siten, että pienin maakunnan saama määrä oli euroa ja suurin oli euroa. Ohjelmakaudella rahoitus säilyy sillä tasolla, jolla se oli edellisen ohjelmakauden lopulla. Merkittävänä muutoksena on, ettei ohjelma enää sisällä hyvinvointipalvelujen kehittämistä, joka kuuluu nyt kunta- ja palvelurakenneuudistuksen piiriin (ks. 3. luku). Maaseutupolitiikan näkökulmasta osaamiskeskusohjelmaa ja aluekeskusohjelmaa on moitittu keskittymisen ja alueiden välisen kilpailun edistämisestä siten, että kauempana sijaitsevat alueet, joilta työssäkäynti keskuksissa ei ole mahdollista, ovat jääneet syrjään. Esimerkiksi Marsden, Eklund ja Franklin (2004) ovat väittäneet, että molemmissa ohjelmissa on siirretty aluepolitiikan alalla painoa alueellisesta tasapuolisuudesta ja kehittämispolitiikasta tehokkuuteen ja resurssien spatiaaliseen keskittämiseen. Pohjimmiltaan he katsovat, että rahoituksen kilpailulogiikka on spatiaalisesti valikoiva ja syrjii maaseutua. Tässä yhteydessä seuraavat seikat ovat olennaisia kyseisten ohjelmien ja maaseutupolitiikan välisen vuorovaikutuksen kannalta: Ohjelmakaudella osaamiskeskusohjelmassa keskitytään entistä enemmän klustereihin paikkojen sijasta, eli yhteinen nimittäjä on vaihdettu paikasta klusteriksi. Näin halutaan tukea maakunnan eri toimijoiden yhteistyötä saman klusterin muualla sijaitsevien toimijoiden kanssa. Tämä avaa maaseudun yrityksille mahdollisuuden hyötyä ohjelmasta entistä enemmän, sillä 13 osaamisklusteriin toivotaan myös maaseutuyrityksiä ja muita toimijoita. Aluekeskusohjelman edellisen version merkittävänä puutteena oli, että se kattoi Suomen 416 kunnasta vain 257. Sisäasiainministeriö tunnusti tämän ongelman aluekeskusohjelman tulosten ja vaikutusten arvioinnissa kaudelta , jossa se totesi, että kaupunkikeskusten säteilyvaikutus ei välttämättä ulotu reuna-alueiden maaseutukuntiin. Ohjelmakaudella maaseutupoliittiseen erityisohjelmaan sisällytettiin alueellinen osio, joka 216 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

217 4. Kilpailukykyyn ja liiketoimintaympäristöön liittyvät politiikat parantaa tilannetta hieman siten, että vaikka se ei saata aluekeskusohjelmaa lähemmäs maaseutualueita, se kompensoi tätä puutetta. Maaseutupoliittisen erityisohjelman alueelliseen osioon sisältyvä siemenraha on tarkoitettu nimenomaan aluekeskusohjelman ulkopuolisille maaseutualueille. Näiden muutosten hyötyä maaseutualueille ei voida vielä arvioida, mutta vahva maaseutupolitiikan verkosto, joka edistää sektoripolitiikkojen myönteisiä vaikutuksia maaseutualueilla, on selkeästi auttanut näiden muutosten aikaansaamisessa ja tulee helpottamaan käytännön keinojen löytämistä hyödyn maksimoimiseksi. Edellä todettiin, kuinka tärkeää on vahvistaa maaseutualueiden kykyä sekä tuottaa innovaatioita että omaksua muualla tuotettuja innovaatioita, ja tässä yhteydessä maaseutu- ja kaupunkialueiden välinen vuorovaikutus on ratkaisevassa asemassa. Suomessa tällä alalla tehdyssä merkittävässä tutkimuksessa on tullut esiin kaksi olennaista seikkaa: Maaseutu- ja kaupunkialueiden välinen vuorovaikutus vaihtelee eri sektoreilla. Virkkalan (2006) tutkimuksessa todetaan, että maaseudun ja kaupunkien välisen vuorovaikutuksen mallit voidaan Suomessa jakaa karkeasti neljään ryhmään: ylhäältä alaspäin valuvan hyödyn malli (jossa innovaatiotoiminta keskittyy kaupunkeihin), jatkumomalli (jossa innovaatiot leviävät kaupungeista maaseudulle), yhdistelmämalli (jossa maaseutua ja kaupunkeja ei nähdä toisistaan erillisinä), ja kaksijakoinen malli (jossa painotetaan maaseudun ja kaupunkien välisiä eroja, mahdollisesti riippuvuusteorioiden pohjalta) (ks. taulukko 4.3). Näiden erilaisten vuorovaikutusmallien tunnistaminen on ratkaisevan tärkeää teollisuus- ja klusteripolitiikkojen kannalta, koska erilaisilla teollisuudenaloilla on niiden yritys- ja markkinarakenteen mukaan erilaisia vuorovaikutusmalleja. Virkkala esimerkiksi esittää, että mekaanisen puu teollisuuden alalla on noudatettu kaksijakoista mallia, elektroniikkateollisuuden alalla ylhäältä alaspäin valuvan hyödyn mallia ja ohjelmistoteollisuuden alalla jatkumomallia. Lisäksi kullakin sektorilla on tuettava innovaatioita erilaisella politiikalla. Mekaanisen puuteollisuuden alalla tarvitaan paikallista osallistumista, elektroniikkateollisuuden alalla tarvitaan hyviä kuljetusmahdollisuuksia ja koulutusinfrastruktuuria, ja ohjelmistoteollisuuden alalla taas on tärkeää kehittää maaseutua asuinalueena, jossa yhdistyvät luonnonläheinen asuminen ja hyvät liikenneyhteydet. Näin maaseudulla sijaitsevat työpaikat saataisiin houkuttelevammiksi koulutetuille henkilöille. Ulkoinen verkottuminen lähialueita pitemmälle on ratkaisevan tärkeää innovaatiotoiminnalle maaseudulla (ainakin pohjoisilla reuna-alueilla). Virkkala (2006, 2007) paljastaa, miten Suomen maaseudulla voidaan harjoittaa innovaatiotoimintaa menestyksekkäästi; esimerkiksi sen, miten yritykset kompensoivat tiheän paikallisen verkoston puutteen, miten ulkoiset verkos- OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 217

218 4. Kilpailukykyyn ja liiketoimintaympäristöön liittyvät politiikat tot rakentuvat ja missä määrin ulkoinen verkostoituminen riippuu integroitumisesta kansallisiin sektori- tai klusteripohjaisiin innovaatiojärjestelmiin. Hän päättelee, että syrjäisen sijainnin haittojen sijaan meidän pitäisi keskittyä oppimistalouden mahdollisuuksiin. Tämä ulkoinen verkostoituminen riippuu usein integroitumisesta kansallisiin sektori- tai klusteripohjaisiin innovaatiojärjestelmiin, jotka jäsentyvät osaksi kansallista innovaatiojärjestelmää (Virkkala ja Mariussen 2005). Päättelyn lopputulos on seuraava: 1) reuna-alueilla yritysten on menestyäkseen käännettävä katseensa alueen ulkopuolelle, niiden on haettava osaamista muilta alueilta ja kehitettävä markkinoita pienen lähialueen ulkopuolella. Reuna-alueiden menestyvien yritysten verkoston on ulotuttava huomattavasti omaa paikkakuntaa laajemmalle. Tällaiset verkostot rakentuvat usein omistajien/johtajien aiemmissa työpaikoissa luomien suhteiden ympärille (Oinas ja Malecki 1999, 25). 2) Reuna-alueet tarjoavat yrityksille joillakin alueilla tiettyjä etuja, erityisesti kun on kyse täydentävistä innovaatioista, jotka tehostavat teknologian käyttöä. Ulkoisen verkostoitumisen tärkeys on tullut esiin aluekeskusohjelmaan kuuluvassa Kauhajoen pilottihankkeessa (laatikko 4.7). Pilottihanke toteutettiin vuosina , ja sen tulokset arvioitiin hyvin myönteisiksi: seudun elintarvike-, logistiikka- ja huonekalusektoreilla toimivat yritykset kasvoivat merkittävästi, vaikka niillä ei ollut yhtä paljon asiantuntemusta ja kriittistä massaa kuin muil- Taulukko 4.3 Innovaatiojärjestelmät, kaupunkien ja maaseudun vuorovaikutusmallit sekä innovaatiopolitiikat Innovaatiojärjestelmän malli Kaupunki maaseutu-malli Kaupunki maaseutu-vuorovaikutus Innovointi Innovaatiopolitiikka Osaamisen leviäminen Alueelliset innovaatio-järjestelmät Ylhäältä alaspäin valuva hyöty Kaupunkitaloudet laajenevat maaseudulle Innovointia kaupungeissa, leviäminen maaseudun syrjäalueille Jatkumo Asutuksen rakenne Yritysten/väestön tiheys Kaupunki maaseutu-yhdistelmä Kaksijakoinen konsensus Kaksijakoinen konflikti Ei eroa kaupungin ja maaseudun välillä Alueellinen erikoistuminen ja työn jakautuminen Riippuvuus ja vuorovaikutus Samanlaiset olosuhteet Sektorikohtaiset innovaatiot Innovointia kaupungeissa, teknologian siirto maaseudulle Sektoripohjainen innovaatiopolitiikka Paikallisten resurssien hyödyntäminen, kapean erikoisalan tuotanto Alueelliset innovaatiojärjestelmät Valtuutusstrategiat, paikallinen osallistuminen Lähde: Virkkala, S. (2006), What is the Role of Peripheral Areas in a Knowledge Economy? A Study of the Innovation Processes and Networks of Rural Firms, esitelmä Innovation Pressure -konferenssissa, Tampere, OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

219 4. Kilpailukykyyn ja liiketoimintaympäristöön liittyvät politiikat Laatikko 4.7 Ulkoinen verkottuminen: Kauhajoen pilottihanke Kauhajoki on Suupohjan seutukunnassa Etelä-Pohjanmaalla sijaitseva kunta, jossa on noin asukasta (Etelä-Pohjanmaalla on yhteensä noin asukasta). Sen tärkeimpiä elinkeinoja ovat elintarvike- ja juomateollisuus, metallinkäsittely, koneet ja laitteet (pääasiallisesti logistiikan automaatiojärjestelmät), puutuotteet sekä huonekalut. Näillä sektoreilla on viime vuosina tapahtunut voimakasta kehitystä, kun alue on vahvistanut suhteitaan Seinäjoen, Vaasan ja Lahden kaltaisiin kaupunkeihin, joilla on jo valmiiksi ollut asiantuntemusta ja kriittistä massaa kyseisillä sektoreilla. Esimerkiksi Etelä-Pohjanmaan huonekaluklusteri valmistaa nykyään % Suomen huonekalutuotannosta. Klusteriin kuuluu noin 250 yritystä, joissa työskentelee yhteensä noin työntekijää. Kehitystyötä on toteutettu pääasiallisesti Kauhajoen seudun (siihen kuuluvat myös Isojoen, Jurvan, Karijoen ja Teuvan kunnat eli koko Suupohjan seutukunta) verkostopilottiohjelmassa. Verkostopilotti kuuluu sisäasiainministeriön käynnistämään kansalliseen aluekeskusohjelmaan, jonka tavoitteena on kehittää mukana olevien 35 alueen elinvoimaa ja osaamista. Toisin kuin muilla 34 alueella, Kauhajoella ohjelma ei rakennu suurkaupungin ympärille vaan kolmen kaupungin ja yhden pikkukaupungin muodostaman verkoston varaan. Ohjelma jakautuu neljään strategiseen toimintalinjaan: 1. Uusien yritysten ja uusien liiketoimintamallien kehittäminen: tuote-, prosessi- ja johtamisinnovaatiot sekä uusien teknologioiden ja materiaalien soveltaminen alueen luontaisissa kärkiklustereissa. OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 219

220 4. Kilpailukykyyn ja liiketoimintaympäristöön liittyvät politiikat Laatikko 4.7 jatkuu 2. Kehittyvien osaamis- ja innovaatioverkkojen luominen sekä osaamispääoman vahvistaminen. Kasvupilotit potentiaalisilla kasvualoilla. 3. Vetovoimaisen toiminta- ja innovaatioympäristön kehittäminen. Asumis-, palvelu- ja innovaatioympäristön, tietoyhteiskunnan ja myönteisen imagon kehittäminen. 4. Kansainvälisen yhteistyön ja verkottumisen edistäminen. Toimijoiden yhteistyö Kauhajoen seudulla sekä verkostokaupungeissa toimivien erikoistuneiden yritysten ja tutkijoiden kanssa on auttanut kehittämään tarvittavaa osaamista edellä mainituilla sektoreilla. Yhteistyön osana harjoitetun teknisen avun (asiantuntemuksen siirron) kautta toimijat ovat voineet kasvattaa omaa osaamistaan. Se on myös tarjonnut vertailukohdan, jota vasten toimijat ovat voineet mitata edistymistään. Tärkein opetus on ollut, että verkostoituminen on elintärkeää syrjäisellä maaseudulla sijaitseville pienille yrityksille, mutta toisin kuin luultiin, verkostoja ei tarvitse luoda lähikaupunkien kanssa, sillä läheisyys ei ole niissä olennaista. Tämä kuvastaa maaseudun ja kaupunkien välisten suhteiden monimutkaisuutta sekä asutuksen ja hallinnon hierarkioista riippumattoman horisontaalisen vuorovaikutuksen menestystä. Lähde: Antikainen, J. (2007), sisäasiainministeriö, Regional Development in Finland, esitys OECD:n kenttävierailulla Helsingissä , sekä Vesiluoma, T. (2007), Examples of Local Business Clusters in Kauhajoki Sub-region, Finland: Furniture, Food Processing and Logistia- Logistics Automation, esitys OECD:n kenttävierailulla ja InnovAction-messuilla, Udine, la alueilla. Ohjelman menestys perustuu siis hyötyyn, jonka tämä seutu sai verkostoitumisesta läheisten kaupunkialueiden kuten Seinäjoen ja Vaasan, mutta myös kaukaisten kaupunkialueiden, kuten Lahden, kanssa. Pilottihanke tar joaa mallin muille maaseutualueille. Tällaisiin tukikokeiluihin pitäisi kannustaa maaseutuyritysten kansallisten ja kansainvälisten verkostojen laajentamiseksi ja hyödyntämiseksi Liiketoimintaympäristön parantamiseen tähtäävät politiikat Yritysten kilpailukyvyn parantamiseen tähtääviä politiikkoja on täydennettävä muilla toimenpiteillä. Näillä muilla toimenpiteillä pitäisi pyrkiä parantamaan sen alueen toimintamahdollisuuksia tukevaa ympäristöä, jossa liiketoimintaa harjoitetaan. Tämä on erityisen tärkeää maaseutualueilla, koska kuten edellä on 220 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

221 4. Kilpailukykyyn ja liiketoimintaympäristöön liittyvät politiikat todettu näiltä alueilta yleensä puuttuvat kaupunkitalouksille ominaiset keskittämisedut; niillä on huonommin saatavilla erityispalveluja ja niiden toimittajia, ja jos niitä on saatavilla, hinta on usein kohtuuttoman korkea. Maaseutualueilla ei myöskään ole käytössä yhtä paljon erikoistunutta työvoimaa ja maaseutuyritysten on vaikeampi hyötyä osaamisen leviämisestä, jota esiintyy, kun yritykset sijaitsevat lähellä toisiaan (OECD 2006a). Ilman kannustavaa ympäristöä klusterien kehittäminen tai alueelliset innovaatiostrategiat ja muut vastaavat eivät vaikuta merkittävästi suorituskykyyn. Ne saattavat pahimmassa tapauksessa jopa taannuttaa politiikkaa siten, että yksityisen sektorin kehittämistä tuetaan keinotekoisesti puuttumatta ensin tärkeimpiin markkinahäiriöihin (OECD 2005c). Kaikissa OECD-maissa on nykyään vallalla ajattelutapa, jossa painotetaan paikkakohtaisia ulkoisvaikutuksia käyttämättömien mahdollisuuksien ja vahvuuksien entistä paremman hyödyntämisen pohjalta. Politiikan välineissä keskitytään nykyään yhteishyödykkeisiin, jotka parantavat paikan laatua. Erityisten politiikkojen alalla OECD:n työssä on keskitytty kahdenlaisiin politiikkoihin, jotka kuvastavat julkisten yhteishyödykkeiden tarjoamista talouden kehittämiseksi alueiden kilpailukyvyn puitteissa: investoiminen toimintamahdollisuuksia tukevaan ympäristöön ja liian vähän hyödynnettyjen luontoon, kulttuuriin ja historiaan liittyvien vetovoimatekijöiden kehittäminen. Politiikat toimintaympäristön tarjoamien mahdollisuuksien parantamiseksi Alueellinen ympäristö, jossa yritykset sijaitsevat, vaikuttaa merkittävästi niiden tuottavuuteen sekä suoraan sen mukaan, mitä palveluja ja millainen infrastruktuuri alueella on, että välillisesti esimerkiksi sen mukaan, mitä elämänlaatuun liittyviä etuja alue voi tarjota työntekijöille. Alueelliseen ympäristöön kuuluu erilaisia tekijöitä, jotka voivat joko tukea tai haitata liiketoimintaa. Tällaisia ovat muun muassa liikenne- ja viestintäinfrastruktuurin laatu, rahoituspalvelujen saatavuus, paikallinen veroaste ja veroilla rahoitettavien julkisten palvelujen laatu, tonttien ja asuntojen saatavuus ja hinta sekä koulutus- ja terveydenhuoltojärjestelmien taso. Edellä 3. luvussa käsiteltiin yksityiskohtaisesti julkisten palvelujen tarjontaa maaseudulla, jossa paino on julkisten peruspalvelujen, kuten terveys-, koulutusja hyvinvointipalvelujen, tarjonnan tasapuolisuudella. Julkisilla palveluilla on merkittävä asema myös liiketoimintaympäristön tukijoina. Tässä osassa käsitellään joitakin keskeisiä seikkoja, joilla voidaan vähentää maaseutualueiden rakenteellisia haittoja suhteessa kaupunkialueisiin. OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 221

222 4. Kilpailukykyyn ja liiketoimintaympäristöön liittyvät politiikat Liikenneinfrastruktuuri OECD:n erilaisten aluetyyppien parissa tekemässä työssä on tullut esiin, että tehokas fyysinen infrastruktuuri ja siihen liittyvät palvelut ovat avain talouden kehittämiseen ja erityisesti maaseudun kehittämiseen. Oletus siitä, että fyysisen infrastruktuurin parantaminen lisää paikallisten yritysten tuottavuutta ja houkuttelee alueelle investointeja, toistuu OECD:n eri alueilla tekemissä tutkimuksissa. Korkeaa infrastruktuurin ja palvelujen laatua pidetään yleisesti ratkaisevan tärkeänä vahvalle taloudelle paikallisella, alueellisella ja kansallisella tasolla. Suomessa tieinfrastruktuurissa on suuria eroja maakuntien välillä. Pohjois- Suomen harvaan asutuilla alueilla tiestön ylläpito on hankalaa pitkien välimatkojen takia. Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelmassa vuosille todetaankin, että laajan paikallisen tiestön ylläpito maaseudulla on erityisen haasteellista ja sitä uhkaa rapistuminen kunnostus- ja ylläpitovarojen puutteessa. Liikenne- ja viestintäministeriö tunnustaa tätä maatutkintaa varten toimittamassaan politiikkojen itsearvioinnissa, että liikenneinfrastruktuurin resursseja on keskitetty kiireisimpiin kohteisiin eikä alempiasteisen tieverkon kunto ole kaikkialla tyydyttävä. Syrjäisten alueiden yritysten vaikeuteen saavuttaa markkinat on puututtu myös tuella, jota yrityksille myönnetään kuljetuskustannusten johdosta. Tätä tukea käsitellään tarkemmin laatikossa 4.8. Tukea myönnetään Lapista, Pohjois-Pohjanmaalta, Kainuusta, Pohjois-Karjalasta, Pohjois-Savosta ja Etelä-Savosta lähteviin kuljetuksiin. Vuonna 2007 kuljetustuki kattoi 7 29 % kustannuksista, ja sitä myönnettiin yhteensä 3,8 miljoonaa euroa (sisäasiainministeriö, 2005). Rautatie-, lento- ja vesiliikenteen verkostot kattavat melko hyvin maan pohjoisimmatkin osat. Kuvassa 4.1 esitetään rautatie-, tie- ja vesiliikenteen pääväylät sekä suurimmat lentoasemat, satamat, matkakeskukset ja tavaraterminaalit. Näiden verkostojen kehittämistä ja laajentamista ovat ohjanneet saavutettavuus ja turvallisuus. Tavoitteena on pitkällä aikavälillä kehittää näitä liikenneverkkoja, parantaa niiden laatua ja rakentaa uusia ratayhteyksiä (ympäristöministeriö, 2006). Jotta maaseutuyritykset voisivat kehittyä Suomen laajassa ja suppeassa maaseutupolitiikassa tarkoitetulla tavalla, liikenneinvestoinneissa on tärkeää ottaa huomioon muitakin näkökohtia kuin perinteiset kustannus-hyötyanalyysit. Monissa OECD-maissa kustannus-hyötyanalyyseissä keskitytään liikenteen suoriin hyötyihin käyttäjille ja sivuutetaan ulkoisvaikutukset ja laajat vaikutukset alueen infrastruktuuriin. Näitä investointeja kohdennetaan alueellisten sektoriohjelmien kautta, mutta niitä pitäisi tarkastella myös maaseudun näkökulmasta. Tästä näkökulmasta pitäisi välttää maaseutualueiden rajallisten resurssien hajottamista, joka usein heikentää kokonaistuottoa ja kehitysvai- 222 OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi

223 4. Kilpailukykyyn ja liiketoimintaympäristöön liittyvät politiikat Laatikko 4.8 Suomen kuljetustuki Lakia kuljetusten alueellisesta tukemisesta on muutettu viimeksi vuonna 2003, ja se on voimassa vuoden 2007 loppuun asti. Uuden hallitusohjelman ( ) mukaan kuljetustukijärjestelmää tullaan jatkamaan. Alueellinen kuljetustuki sisältää tukialueella jalostettujen, lähtevien tuotteiden maan rajojen sisällä tapahtuvan tie- ja rautatiekuljetuskustannuksia alentavan tuen sekä tuen tietyissä satamissa tapahtuville satamatoiminnoille. Kuljetustuki on pysynyt suhteellisen vakaana koko 2000-luvun. Vuonna 2003 tuki kasvoi edellisestä vuodesta 5,6 % ja oli tuolloin 3,6 miljoonaa euroa. Vuonna 2004 tukea maksettiin 4,1 miljoonaa euroa eli noin 14 % edellistä vuotta enemmän Pohjois-Savon maakunnan tullessa tuen piiriin de minimis -säännön kautta. Vuonna 2005 tukea maksettiin 4,5 miljoonaa euroa. Tukea myönnetään eniten Pohjois-Pohjanmaan ja Kainuun alueille. Vuonna 2005 kyseisillä alueilla sijaitsevat yritykset saivat noin 56 % tuesta. Seuraavaksi suurimpia tuensaaja-alueita olivat Pohjois-Karjala (16 %) ja Lappi (12 %). Yrityskohtaisesti suurimmat tuen saajat ovat Kainuussa, mutta lukumääräisesti tukea maksettiin eniten Pohjois-Pohjanmaalle. Vuonna 2006 alueellista kuljetustukea on maksettu yhteensä 4,8 miljoonaa euroa, josta lähes 60 % kohdistuu Pohjois-Pohjanmaalle ja Kainuuseen. Keskimääräinen tukiprosentti on % tukeen oikeuttavista kuljetuskustannuksista ja yrityksen puolivuosittain saama kuljetustuki on hiukan yli euroa. Mikroyritykset saavat tukea vähemmän kuin euroa keskisuurten yritysten tuen ollessa viisinkertainen. Tuki kohdentuu epätasaisesti ja suuria tuen saajia on hyvin vähän. Vuonna 2005 vain 2 % tukipäätöksistä oli yli euroa, hiukan yli 10 % päätöksistä euroa ja yli 80 % niistä oli alle euroa. Tuesta hiljattain tehdyssä arvioinnissa ilmeni, että keskimäärin kuljetustuki on ollut 0,6 % (mediaani 0,2 %) yrityksen liikevaihdosta ja 270 euroa (mediaani 138 euroa) yrityksen työntekijää kohti ajanjaksolla Internet-kyselyn mukaan tuen määrä oli tyypillisesti 4 % yrityksen nettotuloksesta eli kohtalaisen alhaisilla tuen määrillä voi olla merkittävä vaikutus yrityksen kannattavuuteen. Tutkimuksessa arvioidaan, missä määrin tuella on onnistuttu tasaamaan pitkistä etäisyyksistä johtuvien kuljetuskustannusten eroja maan eri alueiden välillä. Tulokset ovat seuraavat: Yritykset, joilla on lyhyitä tukeen oikeuttavia kuljetuksia kotimaassa ( km, tuki 7 %), saavat tuen avulla kompensoitua kokonaisuudessaan kustannuseron kuvitteelliseen jyväskyläläiseen yritykseen verrattuna. Seuraavalla tukitasolla ( km, OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi 223

224 4. Kilpailukykyyn ja liiketoimintaympäristöön liittyvät politiikat Laatikko 4.8 jatkuu tuki 11 %) tuki tasaa yli 40 % kustannuserosta. Sen jälkeisillä tukitasoilla tuki tasaa lähes % kustannuserosta. Laskelman mukaan tuen tasaava vaikutus on täydellinen alimmalla tukiportaalla, jonka jälkeen se laskee 36 %:iin kustannuserosta. Tasaava vaikutus on alimmillaan etäisyyden ollessa kilometriä. Lähde: Pekkarinen S., M. Manninen ja H. Hihnala (2007), Alueellisen kuljetustuen vaikuttavuuden, toimivuuden ja kehittämistarpeiden arviointi, kauppa- ja teollisuusministeriö. Kuva 4.1 Valtakunnallisesti merkittävät liikenneverkot Lähde: Ympäristöministeriö (2006), Competitiveness, Welfare and Eco-efficiency: Perspectives for Spatial Structure and Land Use in Finland, Finnish Environment 31en/ OECD:n maaseutupolitiikan maatutkinnat: Suomi