7. JULKISEN SEKTORIN TUOTANTO, YKSITYISTÄMINEN JA SÄÄTELY

Transkriptio

1 59 7. JULKISEN SEKTORIN TUOTANTO, YKSITYISTÄMINEN JA SÄÄTELY Lähes kaikkialla maailmassa julkisella sektorilla on merkittävä rooli tuotannossa. Viime vuosikymmenet ovat tuoneet julkisen sektorin tuottajarooliin suuria muutoksia monissa maissa. Maailmanlaajuinen yksityistämistrendi on jossain määrin hämärtänyt kysymystä siitä, mikä rooli sopii julkiselle sektorille tuotannossa. Taloustieteen historiasta löydämme tähän kysymykseen kaksi paljon käytettyä sitaattia. Adam Smith kommentoidessaan kruunun maiden yksityistämistä kirjoitti: When the crown lands had become private property, they would, in the course of few years, become well improved and well cultivated. (Smith, 1950, vol2, s.302). Sen sijaan Keynes seurattuaan kapitalismin kehittymistä 1800-luvun lopulla ja 1900-luvun alussa omaksui selvästi pragmaattisemman linjan. Hän huomautti: The line of demarcation between the two is constantly changing in accordance with the practical needs of the day. As to where precisely this line should be drawn no great question of principle is involved Nykyinen ajattelu on säilyttänyt enimmäkseen pragmaattisen linjan. Toki joitakin yleisiä periaatteita on esitetty. Esimerkiksi Stiglitzin mukaan julkisen sektorin omistuksen ja tuotannon suhteellinen vetovoima riippuu punninnasta markkinoiden ja julkisen sektorin epäonnistumisten välillä. Molemmilla sektoreilla epäonnistumiset voivat johtua kilpailun puutteesta, epätäydellisestä informaatiosta tai epätäydellisistä markkinoista. Julkisen sektorin epäonnistuminen voi vielä lisäksi johtua siitä, ettei se pysty sitoutumaan tuleviin toimenpiteisiin. Näiltä perusteilta on tutkittu valintaa julkisen ja yksityisen sektorin välillä. Taulukko 7.1 Yksityinen sektori Kuka rahoittaa Julkinen sektori Kuka tuottaa Yksityinen sektori elintarvikkeet vaatteet armeijan hankinnat Julkinen sektori posti rautatiet energia vesi Koulutus terveydenhoito poliisi sosiaalipalv. On valaisevaa erottaa oheisen taulukon 7.1 avulla julkisen sektorin toiminta tuottajana

2 60 ja rahoittajana. Taulukon avulla voi myös hahmottaa, mitä yksityistämispyrkimykset - niitä tarkastellaan hetken päästä tarkemmin - tarkoittavat. Julkinen sektori on edelleen myös voimakkaan yksityistämisajanjakson jälkeen monopoliasemassa julkishyödykkeinä pidettävien asioiden, kuten ulkoisen (armeija) ja sisäisen turvallisuus (poliisi, oikeusjärjestys) sekä yleisen hallinnon tuotannossa ja rahoituksessa. Etenkin Pohjoismaissa julkisella sektorilla on merkittävä asema koulutuksen ja terveydenhoidon tuottamisessa. Seuraavaksi keskitymme taulukon oikeaan ylälohkoon. Lohkossa ovat hyödykkeet ja palvelut, jotka ovat osa talouden infrastruktuuria. Tulonjakonäkökulmasta monia niistä voi pitää elämän välttämättömyyksinä. Infrastruktuurihyödykkeet ja palvelut muodostavat talouden perusrakenteen. Samoin kuin monille julkishyödykkeille, niille on tunnusomaista, että kiinteät kustannukset ovat suuret suhteessa niitä käyttävien ihmisten määrään. Infrastruktuurihyödykkeet ja palvelut voidaan ryhmitellä kolmeen osaan: energia (sähkö, kaasu, vesi), tietoliikenne (puhelin, posti, radio, TV) ja liikenne (lento-, vesi- ja rautatieliikenne, kaupunkien julkinen liikenne, satamat, puhtaanapito). Euroopassa nämä alat ovat lähes poikkeuksetta olleet julkisessa omistuksessa. USA:ssa taas niitä hoitavat julkisesti enemmän tai vähemmän säädellyt yksityiset yritykset ja osin myös julkisesti (osavaltioiden tai kuntien) omistetut yritykset. Monet tärkeät perusraaka-ainealat, joita ei voi lukea infrastruktuuriin kuten öljyn, hiilen, ydinenergian ja teräksen tuotanto, ovat monissa Euroopan maissa joko kokonaan tai huomattavalta osaltaan julkisesti omistettujen yritysten vastuulla. Näin on myös Suomessa. Rahoituksessa ja pankkitoiminnassa julkinen sektori on monella tavalla mukana. Keskuspankki palvelee pankkien pankkina, ja sillä on keskeinen rooli pankkitoiminnan säätelyssä ja valvonnassa. Maataloudessa julkinen sektori on epäsuorasti vahvasti mukana. Yllä lueteltujen alojen lisäksi löytyy muutakin taloudellista toimintaa, jossa julkinen sektori on mukana. Sillä on ollut näihin aikoihin asti alkoholimonopoli esimerkiksi Suomessa, Ruotsissa ja Itävallassa. Munchenissä Baijerin osavaltio omistaa kuuluisan olutravintolan Hofbräuhausin. Lukuisat valtion omistamat yhtiöt tuottavat tavanomaisia yksityishyödykkeitä, kuten puuta, paperia, traktoreita, paperikoneita, autoja jne.. Suomessa tällaisilla valtionyhtiöillä on ollut ja on edelleen keskeinen asema taloudessa. Vaikka jatkossa tarkastelumme kohdistuu lähinnä infrastruktuurialoihin, monet näkökohdat koskevat myös muunlaista julkisesti omistettua tuotantoa. Mitä taloudellisia perusteluita on esitetty julkiselle tuotannolle Ns. merkantilismin aikakaudella julkisen toiminnan tehtävänä nähtiin sekä tulojen kerääminen valtiolle että teknisen kehityksen edistäminen. Jossain mielessä nämä tavoitteet ovat säilyneet nykyaikaan asti. Liberalistinen ajattelu taas näki valtion laajan tuotantotoiminnan haitalliseksi. Liberalistisessa ajattelussa julkisen sektorin tuotanto hyväksyttiin, jos monopolististen rakenteiden kehitystä ei voitu estää. Myös tämä

3 61 näkemys on pysynyt edelleen voimissaan. Myöhemmin on tiettyjen yhteiskunnallisten tavoitteiden vuoksi vaadittu julkisesti omistettua tuotantoa. Talousteorian kielenkäyttö on toki muuttunut, mutta nuo edellä mainitut ajatukset vaikuttavat edelleen. Hyvinvointiteorian perusteoreemojen yhteydessä puhuimme syistä, jotka aiheuttavat markkinoiden epäonnistumisia. Näistä yksi merkittävä ovat ns. luonnolliset monopolit. Luonnollisen monopolin olemassaololle on tunnusomaista kaksi perusominaisuutta: taloudellinen mittakaavaetu ja taloudellinen laajuusetu. Ensin mainittu ilmenee kun keskimääräiset kustannukset, AC (kokonaiskustannus/tuotos), vähenee tuotoksen kasvaessa (ks. kuvio 7.1). D p mo A p ac p mc B AC MC q mo MR q ac q mc q Kuvio 7.1 Luonnollinen monopoli Tärkein mittakaavaedun syy ovat suuret kiinteät kustannukset, jotka syntyvät riippumatta siitä, kuinka monta yksikköä tuotetaan. Sähkön tuottaminen on eräs esimerkki. Voimala tarvitaan tuottamaan ensimmäinen kilowattitunti. Kuitenkin lisäyksiköitä, joiden kustannukset ovat pieniä, voidaan tuottaa samalla voimalalla. Kun tuotos kasvaa, kiinteät kustannukset jakautuvat useiden tuotosyksiköiden kesken. Mittakaavaetu voi jossain vaiheessa hävitä, kun tuotos kasvaa edelleen. Kuvio 7.1 esittää luonnollisen monopolin perustapausta. Siinä keskimääräiset kustannukset laskevat kysyntäkäyrästä vasemmalle. Luonnollinen monopoli voi myös esiintyä, vaikka AC-käyrä ei ole laskeva koko tuotosskaalalla. Tällöin pätee esimerkiksi kahden yrityksen tapauksessa, että miten hyvänsä ne jakavat tuotoksen keskenään yhteiskunnalliset kustannukset ovat suuremmat kuin jos olisi vain yksi yritys. Kun yritys tuottaa useampaa kuin yhtä tuotetta, luonnollinen monopoli voi syntyä mittakaavaetujen lisäksi myös laajuusetujen takia. Monituoteyrityksessä käytetään yhteisiä tiloja, laitteita

4 ja yhteistä organisaatiota. Tämä tekee eri tuotteiden valmistamisen halvemmaksi, kuin jos ne tuotettaisiin erillään. Muodollisemmin laajuusetu voidaan määritellä kahden hyödykkeen x ja y tapauksessa seuraavasti. Yrityksen kokonaiskustannukset ovat c(x,y). Jos tuotetaan vain x:ää, kustannukset ovat c(x,0) ja jos vain tuotetaan y:tä, kustannukset ovat c(y,0). Laajuusetuja ilmenee silloin, kun c(x,y) < c(x,0) + c(0,y). Mittakaavaetujen tapaan laajuusetuja voi esiintyä tietyillä tuotostasoilla, ei siis välttämättä kaikilla. Näin ollen saattaa olla halvempaa, että yksi yritys tuottaa kahta tuotetta tuotoksen tason ollessa alhainen. Suuremmilla tuotosmäärillä tilanne voi jo olla toisenlainen. Kustannusten näkökulmasta kysymys yhden tai useamman yrityksen olemassaolon järkevyydestä riippuu siitä, miten laajuusetujen alue tuotannossa liittyy hyödykkeiden kysyntään. Laajuusetujen olemassaolo riippuu myös siitä, miten tuotteet määritellään. Puhelinala on hyvä esimerkki tästä. Jos paikallis-ja kaukopuheluita pidetään eri hyödykkeinä, voidaan uskoa, että tilanteessa on laajuusetuja. Kahden puhelinyrityksen olemassaolo merkitsisi sitä, että tarvittaisiin kahdet kaapelit, jotka menevät kuhunkin puhelimeen. Tämä ei tunnu järkevältä. Juuri tätä on käytetty perusteluna tällaisten luonnollisten monopolien olemassaololle. USA:ssa AT&T:tä perusteltiin juuri laajuuseduilla ennen sen hajoittamista pienempiin osiin. Tuotteet voidaan kuitenkin määritellä toisin. Tällöin perustelu, joka vetoaa laajuusetuun, heikkenee. Tarkastellaan kaukopuhelua paikasta A paikkaan B. Puhelun voi jakaa kolmeen osaa. Ensinnäkin puhelu menee kaapelia pitkin A:n verkossa ja sieltä se muiden A:stä lähtevien puheluiden kanssa kulkee suurempaa kaapelia pitkin B:n verkkoon. Täältä alkaa kolmas, viimeinen, vaihe, joka vie puhelun vastaanottajalle B:ssä. Näin ollen kyseessä on kolme erillistä palvelua. Näin hahmotellussa tilanteessa ei ole välttämättä selvää, että kolme puhelinyritystä, A:n ja B:n paikallispuhelinyritykset ja kaukopuhelinyritys, aiheuttaisivat suuremmat kustannukset kuin yksi yritys. Juuri tätä päättelyä käytettiin USA:ssa perusteluna AT&T:n hajoittamisessa pienempiin osiin. Tämän lisäksi pakallispuhelinyrityksiltä, jotka verkon ansiosta ovat monopoleja, estettiin pääsy kaukopuhelumarkkinoille. Perusteluna esitettiin se, että verkon ansiosta paikallinen monopoli voi helposti hankkia kilpailuetuja muihin yrityksiin nähden. Isossa-Britanniassa omaksuttiin toisenlainen politiikka. Siellä kaukopuhelumarkkinoilla toimiva Mercury maksaa British Telecom-yhtiölle (BT) paikallisverkon käytöstä ja kilpailee BT:n kanssa kaukopuhelumarkkinoilla. BT on valittanut, että tämä järjestely, jossa julkisella säätelijällä on oma mutkikas roolinsa, suosii Mercury-yhtiötä. Kysymys laajuuseduista ja niiden suhteesta mittakaavaetuihin ei ole aivan suoraviivainen asia, kuten yllä olemme nähneet. Voimme myös sanoa, että laajuusedut voivat esiintyä riippumatta mittakaavaeduista ja päinvastoin. Esimerkiksi on mahdollista käyttää yhteisiä laitteita tai tiloja kahden hyödykkeen tuottamisessa kaksinkertaiseksi, vaikka molempien tuotteiden tuotannon kasvattaminen lisää kustannuksia 62

5 enemmän kuin kaksinkertaisesti. Se, onko luonnollinen monopoli olemassa, riippuu siis kokonaiskustannustilanteesta? Tällöin tulee tarkastella sekä laajuusetuja että mittakaavaetuja. Luonnollisen monopolin ongelmaa voidaan tarkastella kuvion 7.1 avulla. Siinä kuvataan tilannetta, missä tuotantolaitos tuottaa yhtä tuotetta, jonka tuotannossa on mittakaavaetuja. Kustannusten avulla esitettynä tämä siis tarkoittaa sitä, että keskimääräiset kustannukset, AC-käyrä, laskevat tuotannon lisääntyessä. Rajakustannukset, MC-käyrä, taas on AC-käyrän alapuolella. Jos luonnollinen monopoli soveltaa rajakustannushinnoittelua, se ei pysty peittämään kustannuksiaan. Sen sijaan jos se toimii voittoa maksimoivan monopolin tavoin, hinta on suurempi kuin rajakustannus ja tarjottu määrä on pienempi kuin rajakustannushinnan tapauksessa. Monopolin voiton maksimointia ilmenee kuviossa silloin kun MC-käyrä leikkaa rajatulokäyrän (MR). Rajatulo tarkoittaa lisätuloa, joka saadaan myytäessä yksikkö lisää tuotosta. Juuri monopolihinnoittelusta seuraavien yhteiskunnallisten haittojen välttämiseksi luonnolliset monopolit ovat monessa maassa julkisessa omistuksessa. Niissä maissa, joissa ne eivät ole julkisessa omistuksessa, niitä säädellään julkisten viranomaisten toimin. Ongelma on kuitenkin se, millaista hinnoittelua luonnollisen monopolin tulisi soveltaa. Jos se soveltaa tehokkuushinnoittelua (MC-hinnoittelua), siitä syntyvät tappiot on rahoitettava jollakin tavalla. Yleisissä ennakkoluuloissa julkisten luonnollisten monopolien tappioihin nähdään syiksi julkisen toiminnan perimmäinen tehottomuus. Yksinkertainen luonnollisen monopolin asetelmamme osoittaa, että tehokkuushinnoittelu johtaa tappioihin. Luonnollisen monopolin tapauksessa tappiot johtuvat teknologian luonteesta. Luonnolliselle monopolille voidaan asetetaa tavoitteeksi, että sen ei tule tuottaa sen paremmin voittoa kuin tappiota. Toisin sanoen sen toiminnalle asetetaan ns. nollavoittorajoitus. Tällöin, kuten kuviosta nähdään, nollavoitto syntyy, kun hinta asetetaan keskimääräisten kustannusten suuruiseksi. Nollavoittotilanne on juuri se, jossa luonnollinen monopoli voi toimia myös potentiaalisen kilpailu-uhan vallitessa. Tähän seikkaan nojaa Baumolin esittämä ns. contestable teoria. Jos monopoli veloittaa korkeampaa kuin AC-hintaa, se tuottaa voittoa. Jos alalle tuleminen ja poistuminen on siedettävän helppoa, monopolihinnoittelu saattaa tuoda kilpailijan joka tarjoaa tuotetta alhaisemmalla hinnalla. Näin ollen vain yhden yrityksen olemassaolo alalla ei merkitse sitä, että se aina voisi suoraviivaisesti hyödyntää monopoliasemaansa. Niin kauan kuin on olemassa uhka alalle tulijasta, alalla olevan on sovellettava AC-hinnoittelua. Tämä ei toki vastaa tehokkuushintaa, joka siis edellyttäisi rajakustannushinnan soveltamista. AC-hinnoittelun tapauksessa julkinen sektori ei tue yritystä. Yllä oleva asetelma ei ole enää yhtä selvä, jos mukaan otetaan ns. upotetut kustannukset. Monia laitteita ja rakennuksia voidaan myydä tai käyttää uuteen tarkoitukseen. Ne eivät muodosta kohtalokkaita kustannuksia. Toisin on upotettujen kustan- 63

6 nusten kanssa. Niiden suhteen alalla jo oleva ja sinne pyrkivä ovat hyvin erilaisessa asemassa. Alalla olija on jo uhrannut varoja, joita se voi saada takaisin. Uponneiden kustannusten tilanteessa mahdollinen alalle pyrkijä ei tarkastele nykyisiä voittoja ja hintoja, vaan niitä hintoja ja voittoja, joita se voi saada alalle tulon jälkeen. Vaikka alalla olija myisi AC-hintaa korkeammalla hinnalla ja hankkisi positiivisia voittoja, ei alalle pyrkijä voi uskoa, että ensin mainittu hevin poistuisi alalta. Uponneiden kustannusten suoman edun perusteella se voi alentaa hintaa ja taistella alalle pyrkijää vastaan. Näin uponneet kustannukset ovat este alalle tulolle. Erityisen tärkeitä upotettuja kustannuksia ovat tutkimus- ja kehitysmenot. Upotettujen kustannusten vuoksi julkinen sektori ei voi yksin luottaa potentiaalisen kilpailun uhkaan, eikä luonnollisen monopolin säätely ei ole aivan suoraviivainen asia. Edellä olemme käsitelleet luonnollista monopolia, joka tuottaa yhtä tuotetta. Jos alaa ei tueta julkisin varoin, yhden tuotteen tapauksessa hinta on rajakustannuksia korkeampi. Tilanne on mutkikkaampi, kun hyödykkeitä on useimpia. Monestihan esimerkiksi energialaitos tarjoaa sekä sähköä että kaasua. On olemassa ääretön määrä sähkön ja kaasun hintayhdistelmiä, joilla päädytään nollavoittoon. Kuitenkin myös monituotetilanteessa hinnat keskimäärin ovat rajakustannuksia korkeammat. Ongelma syntyy siitä, tulisiko joidenkin tuotteiden korkeimmilla hinnoilla tukea muita tuotteita. Tällöin puhutaan ns. ristisubventoinnin mahdollisuudesta. Tähän liittyy monia poliittisesti ja elinkeinopoliittisesti kuumia kysymyksiä. On esimerkiksi arvosteltu sitä, että posti soveltaa yhtenäistä hinnoittelua, jolloin se tukee syrjäseutujen asukkaita. Jos posti toimii yhtenäishinnoilla ja nollavoittoperiaatteella, jotkut postin käyttäjät tukevat toisia käyttäjiä. Luonnollisten monopolien hinnoitteluongelmia, Ramsey-hinnoittelua, käsittelemme myöhemmin tarkemmin. Kasvavat mittakaavatuotot tai vähenevät keskimääräiset kustannukset (esim. energian tuotannossa ja infrastruktuurin osalta) ovat olleet vankimpia perusteluja julkisen sektorin tuotannolle. Teknologian muuttumisen myötä joillakin aloilla kuten kaukopuheluissa tilanne on tältä osin muuttunut. Monet verkkojen omistukseen tai käyttöön perustuvat toiminnot ovat kuitenkin edelleen vankasti luonnollisen monopolin aloja. Terveydenhoidosta ja sosiaalipalveluista tuskin löytyy paljon luonnollisen monopolin piirteitä. Toki monissa maissa on yksityisesti omistettuja luonnollisia monopoleja ja niiden määrä on yksityistämiskehityksen myötä itse asiassa kasvanut. Tästä on seurannut tarve säädellä niiden toimintaa. Voimme tarkastella tällaista tilannetta päämies-agentti ongelmana. Samalla tavalla voimme tarkastella kannustinongelmia myös julkisissa organisaatioissa. On kuitenkin myös muita seikkoja, joiden perusteella on vaadittu tiettyjen tuotantoalojen julkista omistusta, esimerkiksi merkittävien ulkoisvaikutusten esiintyminen. Yhteiskunnalliset kustannukset tehokkaasta liikennejärjestelmästä - tieverkosta ja 64

7 65 rautatieverkosta - ovat suuremmat kuin yksityiset kustannukset, jotka välitöntä käyttöä ajatteleva käyttäjä on valmis maksamaan. Ulkoisvaikutusten eliminointiin käytetyt keinot, joista keskustelimme edellä, soveltuvat myös tähän yhteyteen. Oikeudenmukaisen tulonjakoon ja kansalaisten yhtäläiseen kohteluun liittyvät näkökohdat ovat kolmas tärkeä seikka. Yksityinen voittoa maksimoiva rautatie tai posti voisi jättää syrjäseutujen palvelun vähemmälle tai lakkauttaa sen kokonaan. Yksityistäminen Viime vuosikymmenellä alkanut julkisen omistuksen yksityistäminen Isossa-Britanniassa ja julkisen säätelyn laajamittainen purkaminen erityisesti USA:ssa ovat nostaneet julkiseen keskusteluun monia vanhoja kestonäkökulmia, mutta myös joitakin uusia näkökulmia. Yksityistämiskeskustelun perushankaluuksia on ollut sen voimakas ideologinen lataus. Keskustelua eivät tee hankalaksi ideologiset seikat sinänsä, vaan se, että retoriikassa on usein epäselvästi sotkettu ideologisia näkökohtia verraten hämärien taloudellisten perustelujen kanssa. Retoriikan keskeisin väite on ollut kilpailun hyväätekevä vaikutus, jonka yksityistäminen tuo mukanaan. Käytännössä on kuitenkin enemmän keskitytty omistuksen siirtämiseen julkisesta yksityiseen. Erityisen selvästi tämä on näkynyt Isossa Britanniassa, jossa lähes kaikki edellä mainitut luonnollisen monopolin alat on yksityistetty. Julkisten monopolien myynti ei tietenkään synnytä näillä aloilla kilpailua. Tällöin julkisen säätelyn tai kilpailupolitiikan merkitys korostuu. Yksityistäminen on näin ollen huomattavasti monimutkaisempi kysymys kuin sen innokkaimmat ideologisesti motivoituneet kannattajat näyttävät ymmärtävän. Palaamalla taulukkoon 7.1. voimme valaista perusasetelmaa. Ensiksi taulukosta näkyy selvästi, että rahoitus ja julkinen tuotanto ovat sekä käsitteellisesti että käytännössä syytä erottaa toisistaan. Hyödyke tai palvelu voidaan tuottaa joko yksityisessä sektorissa tai julkisessa sektorissa. Toisaalta voidaan rahoittaa joko julkisesti tai yksityisesti. Näin saamme taulukon neljä lohkoa. Vaatteet ja ruoka ovat esimerkkejä hyödykkeistä, jotka tuotetaan ja rahoitetaan yksityisessä sektorissa. Vastaavasti peruskoulutus on julkisen sektorin tuottamaa ja veroilla rahoitettua. Oikeassa yläkulmassa olevat alat, kuten energia, posti, rautatiekuljetukset jne., ovat tyypillisiä luonnollisia monopoleja. Suomessa näillä toimialoilla tuotannosta vastaa suurelta osin julkinen sektori, ja rahoitus on yksityisen sektorin vastuulla. Vasemmassa alakulmassa olevilla aloilla julkinen sektori rahoittaa, mutta tuotanto tapahtuu yksityisessä sektorissa. Esimerkkinä voi mainita vaikkapa armeijan hankinnat. Yksioikoinen yksityistämisen kannattaja tarkoittaa yksityistämisellä siirtymistä taulukon oikeasta alakulmasta vasempaan yläkulmaan. Tosin, kuten edellä todettiin, Isossa-Britanniassa huomattavimmat yksityistämistoimet ovat olleet siirtymistä kuvion oikeasta yläkulmasta vasempaan yläkulmaan, siis

8 66 luonnollisten monopolien yksityistämistä. Perusteellisempaan yksityistämisanalyysiin taulukon asetelma on liian yksioikoinen. Ei riitä, että tiedämme, missä sektorissa jotakin tuotetaan ja miten sitä rahoitetaan. On tärkeää tietää julkisen säätelyn vaikutus kulutusta ja tuotantoa koskevissa päätöksissä. Esimerkiksi elintarvikkeiden markkinat eivät ole puhtaasti yksityiset. Elinkeinotuilla on huomattava vaikutus ruuan hintaan, ja julkinen viranomainen säätelee myös monilla muilla tavoilla elintarvikkeiden tuotantoa ja kauppaa. Elintarvikkeiden ostoja rahoitetaan myös julkisten tulonsiirtojen avulla. Julkisten palvelujen tarjonta ei monessa tapauksessa ole ilmaista tai veroilla rahoitettua. Entistä enemmän on alettu soveltaa erilaisia käyttömaksuja. Yksityistämiskysymyksiä on luonnollista tarkastella hyvinvointiteorian kehikossa. Edeltä tiedämme, että kun hyvinvointiteorian perustulosten takana olevat olettamukset eivät ole voimassa, julkinen tuotanto, säätely ja rahoitus voivat lisätä tehokkuutta. Erityisesti informaatioon liittyvien ongelmien merkitys korostuu. Teknologian muutosten myötä monella alalla optimaalinen tuotannon mittakaava on kasvanut. Tällöin informaatioon liittyvät asiat ovat organisaation toimivuuden kannalta tulleet samanlaisiksi sekä julkisissa että yksityisissä organisaatioissa. Yksityinen vs julkinen omistus On todennäköistä, että yksityistämisen myötä yrityksen johto antaa enemmän painoa voittotavoitteelle. Muutos on kuitenkin paljon monimutkaisempi kuin suoraviivainen siirtyminen voiton maksimointiin. Omistuksen ja kontrollin eriytyminen suurissa organisaatioissa, niin yksityisissä kuin julkisissakin, tekee tilanten monimutkaisemmaksi kuin yksiviivainen ajattelu haluaa tunnustaa. Tarkastellaan taustaksi näille kysymyksille informaation taloustieteen päämies-agentti teoriaa. Tämän teorian peruskehikko voidaan kuvata omistaja-ja johtoasetelmassa seuraavasti. Oletetaan, että päämiehellä eli omistajalla ja agentilla eli yrityksen johdolla on erilaiset tavoitteet. Omistaja haluaa, että agentti toimii hänen etujensa mukaisesti. Omistajalla ei ole kuitenkaan täydellistä tietoa kaikista olosuhteista ja yritysjohdon toiminnasta, käyttäytymisestä. Näin ollen, koska omistaja ei voi täydellisesti havaita mitä tapahtuu, hän ei pysty kertomaan yrityksen johdolle, mitä sen pitäisi tehdä. Omistajan on tyydyttävä siihen, että johdon käyttäytyminen riippuu olosuhteista, jotka ehkä vain johto itse voi havaita. Päämies-agentti - ongelmassa on kysymys informaatio-ja kannustinongelmasta. Sen keskeinen kysymys on; mikä on optimaalinen kannustinjärjestelmä, jonka päämies (omistaja) suunnittelee agentille (yrityksen johdolle). Taloustieteessä on monia sovellutuksia päämies-agentti teoriasta. Myöhemmin tässä luvussa käsitellään julkisen säätelijän ja yrityksen välistä ongelmaa. Verotuksen teoriassa käsittelemme ns. optimaalisen tuloveron ongelmaa,

9 jolloin päämies-agentti ongelma on julkisen sektorin ja veronmaksajan välillä. Omistajan ja johdon välisessä ongelmassa on olennaisesti, että omistajat, osakkeiden omistajat, eivät suoraan johda yritystä, vaan näin tekevät ammattijohtajat. Ammattijohtajien kannustimet on perustettava yrityksen todelliseen tulokseen. Jotta näillä kannustimilla olisi todellista vaikutusta, niiden on oltava huomattava osa johdon tuloista/ varallisuudesta. Päämies-agentti teorian keskeisen sanoman voi tiivistää siten, että maailmassa, missä informaatio ei ole ilmaista, osakkeenomistajat voivat vain hyvin rajoitetusti valvoa johtoa. Managerien autonomialle on esitetty perusteita muussakin kirjallisuudessa, esimerkiksi yritysvaltauksia käsittelevässä sekä teoreettisessa että empiirisessä kirjallisuudessa. Teoriassa voimme toki kuvitella, että yrityksen johdon toimintaa olisi mahdollista valvoa. Jos johto ei toimi osakkeenomistajien mielen mukaan, se voidaan vaihtaa yhtiön omin sisäisin järjestelyin. Viime vuosikymmenen yritysvaltaushuuma taas käy esimerkistä, että vaihdos voi tulla muutakin kautta. Toinen kysymys, johon tässä emme kajoa, on se, että parantaako kaappausuhka yrityksen ja sen johdon toimintaa. Käytännössä yritysjohdon valvonta on toinen asia. Miten uskottavia erilaiset johtoon kohdistuvat uhat ylipäänsä ovat? Monet seikat lieventävät uhkia. Ensiksi vanhan johdon pelinvaraa kaappausuhan alla lisää se, että näissä tilanteissa osakkeiden hinnat nousevat. Toinen seikka on osakkeenomistajien vapaamatkustaja-ongelma. Jos yksittäinen osakkeenomistaja kuvittelee, että joku muu hoitaa valvonnan hänen puolestaan, valvonta jää helposti kokonaan. Käytännössä ehkä tärkein toimivan johdon tuki on sen hallussa oleva sisäpiiritieto, johon osakkeenomistajat tai mahdolliset kaappaajat eivät hevin pääse käsiksi. Suurilla yksityisillä yrityksillä ei ole yhtä omistajaa, joka pyrkisi pitkällä aikavälillä maksimoimaan yrityksen markkina-arvoa. Voimme kysyä, onko omistus todella tärkeä kysymys? Onko suuri valtion omistama yritys tehottomampi kuin suuri yksityinen yritys? Samoin voi epäillä päämies-agentti-kirjallisuuden perusteella, että edellä käsitellyssä Coasen teoreemassa keskeisesti esille nousseet omistusoikeudet eivät ehkä olekaan niin tärkeitä kuin moni kuvittelee. Suurissa organisaatioissa omistaminen on vähemmän tärkeää, koska melkoinen osa työntekijöistä ei ole omistajia. Jokainen joutuu kuitenkin kohtaamaan kannustin-kysymykset ja päämies-agentti ongelma syntyy. Ongelma voi olla erilainen julkisessa ja yksityisessä yrityksessä. Usein kuitenkin väitetään, että sillä, kuka on perimmältään vastuussa, on tärkeä merkitys. Yksityisillä omistajilla väitetään olevan suuri intressi suunnitella hyvä kannustinjärjestelmä, ja yksityistä yritystä pidetään tällä perusteella tehokkaampana kuin julkisesti omistettua yritystä. Julkisessa yrityksessä johtoon ei kohdistu markkinamekanismista tulevaa valvontaa. Edellä todettiin, että markkinamekanismin kautta tuleva kontrolli, voi olla varsin heikkoa. Julkisen sektorin omistamissa yrityksissä toiminnan tehokkuus siis riippuu sen vahtikoiran roolista. Periaatteessa julkinen sektori voi tehdä asiat vähintään yhtä hyvin kuin yksityinen sektori. Se voi 67

10 tarjota suoritusperusteisia palkkausjärjestelmiä. Sillä on edessään aivan sama päämiesagentti ongelma kuin yksityisessä yrityksessä. Vapaamatkustaja-ongelmaa ei synny julkisesti omistetuissa yrityksissä. Yllä olleet huomautukset antavat aiheen epäillä, ettei omistusmuodon vaihdos (yksityistäminen tai sosialisointi) ole sinänsä tärkeätä. Sekä julkinen että yksityinen omistus voivat olla yhtä hyviä tai huonoja valvomaan johdon toimintaa. Useimmat ekonomistit näyttävät olevan sitä mieltä, että avainkysymys ei ole omistus vaan pikemminkin se, miten kilpailevia markkinat ovat ja miten onnistunutta julkisen vallan kilpailupolitiikka on. Suojatuista monopoleista voi aiheutua huomattavaa yhteiskunnallista tuhlausta, olivat ne yksityisesti tai julkisesti omistettuja. Suomessa suora yksityistäminen ei ole näyttänyt saavan kovin suurta kannatusta. Sen sijaan julkisia toimintoja ja liikelaitoksia kuten VR on yhtiöitetty. Valtio on myös vähentänyt omistustaan suurissa valtion yhtiössä, kuten Fortumissa (entiset Neste ja Imatran Voima) ja TeliaSonerassa (entinen PostiTele). Taloudellisia perusteluja on varsin niukasti kuitenkin esitetty. Joissain kommenteissa osakeyhtiömuoto on nähty keinona hankkia riskipääomaa pörssistä, jota liikelaitosmuoto ei toisi. Pörssiin uskova pitää osakehintojen välittämää informaatiota tärkeänä ainakin kahdesta syystä. Se tarjoaa informaatiota kannustinsopimuksille ja investointipäätöksille. Väitetään, että markkinat antavat parhaan arvion yrityksen tuottojen diskontatusta nykyarvosta. Tällä perusteella, koska julkisesti omistetuilta yrityksiltä puuttuu markkina-arvo, niitä on vaikea rangaista huonoista investoinneista. Toisaalta on esitetty näkemyksiä, joiden mukaan pörssikurssit tosin tarjoavat jotain informaatiota, mutta tällä informaatiolla on kuitenkin vain rajallinen arvo niin kannustinjärjestelmien suunnittelun perustana kuin investointipäätöksien teossa. Osakemarkkinoiden informaation arvo voi sittenkin olla kovin vähäinen. Esimerkiksi metsäteollisuusyritykselle on tuskin suurempaa iloa siitä, että "markkinat" luulevat paperin tuotannolla menevän hyvin tulevaisuudessa. Paperitehtaan tarvitsee tietää, millaista paperia se tuottaa ja millä tekniikalla. Osakemarkkinat eivät tuota tietoa pysty tarjoamaan. Investointipäätöksen taustaksi paperitehtaan on tehtävä yksityiskohtainen arviointi. Investointihankkeen arviointivaiheessa osakehinnan sisältämä informaatio on varsin merkityksetöntä. Yritysjohdon päätehtäviähän on hankkia erityistietoa investointipäätöksen taustaksi. Tuntuisi kovin oudolta, jos pörssissä spekuloivilla tahoilla olisi paljon lisättävää yrityksen johdossa hallussa olevaan erityistietoon. Päätökset yrityksen sisällä, sen enempää kannustimista kuin investoinneistakaan, eivät tarvitse pörssin tarjoamaa informaatiota. Suomea koskeva empiirinen tutkimus myös näyttää vahvistavan käsitystä, etteivät pörssikurssit ja investoinnit ole kovin suorassa suhteessa toisiinsa. Suuri osa osakemarkkinoilta saatavasta informaatiosta ei liity yrityksen pitkän aikavälin menestykseen vaan pyrkimykseen ennustaa lyhyen aikavälin liikkeitä kursseissa. Keynesin paljon siteerattu kauneuskilpailuvertaus 68

11 69 on erityisen osuva. Keyneshän totesi, että kauneuskilpailussa ei ole tarkoitus arvata kuka on kaunein, vaan ketä muut tuomarit pitävät kauneimpana. Osakemarkkinoilla ei siis pyritä saamaan informaatiota perustavista asioista vaan jostakin muusta, mielikuvista ehkä. Osakemarkkinoiden kykyä ennustaa yleistä talouskehitystä ei myöskään pidetä kovin kehuttava. Pörssi on ennustanut viidestä viimeksi koetusta laskukaudesta yhdeksän, huomautti Paul Samuelson yhdessä hänen kuuluisimmista tokaisuistaan. Ulkoistaminen vs julkinen tuotanto: kustannustehokkuus ja kannustimet Terveydenhoidon ja sosiaalipalvelujen julkinen tarjonta ei välttämättä edellytä, että niiden tuotanto tapahtuisi julkisen sektorin toimesta. Julkinen sektori voi olla tilaaja ja rahoittaja, sen ei välttämättä tarvitse olla tuottaja. Näin tuntuu ajattelevan varsin laaja kirjo suomalaisia virkamiehiä ja poliitikkoja. Onko todella niin, että kysymys on pelkästään tekninen? Usein tuo näkemys heijastaa varsin yksinkertaista talousajattelua ja siihen enemmän tai vähemmän implisiittisesti piiloutunutta ideologiaa. Monissa kunnissa, esimerkiksi Tampereella, tuottaja/tilaajamallista on tullut hokema, jolla verhotaan itse ongelmista keskustelua. Ulkoistamisen perusteeksi, esimerkiksi terveydenhoidossa, näyttää riittävän, että yksityinen lääkäriyritys tuottaa vastaanottopalvelut halvemmalla kuin kunnan palkkaama henkilökunta. Kunnan kamreerin näkökulmasta tämä on ymmärrettävää. Koko yhteiskunnan näkökulmasta on kuitenkin omituista, että julkinen sektori on itse suunnittelemansa verojärjestelmän omituisuuksien takia asettanut julkisen tuotannon yksityistä tuotantoa epäedullisempaan asemaan. Useissa kaupungeissa osakaslääkärifirmat käyttävät hyväksi juuri eriytetyn tuloverotuksen tarjoamaa mahdollisuutta ansiotulojen muutamista kevyemmin verotetuksi pääomatuloksi. Kilpailuvirasto, joka on lähes kaikkialla muualla allerginen kilpailua vääristäville toiminnalle, on ollut hiljaa näistä tapauksista. Taloudellisen toiminnan organisoimiksi on kaksi perusvaihtoehtoa; markkinat ja yrityksen organisaatio. Jälkimmäinen voi olla yksityisessä tai julkisessa omistuksessa. Markkinoille on ominaista, että se asettaa omistamisen keskeiseksi motivaatiotekijäksi. Omistajalla on oikeus ostaa, myydä ja pitää voitto. Nämä ovat ns vahvoja kannustimia. Organisaation sisäisillä kannustimilla ei pystytä tai ei ole joistakin yrityksistä huolimatta pystytty korvaamaan omistamisesta juontuvia motiiveja. Omistajuus ei ole aina paras kannustin. Se on usein liian vahva kannustin. Markkinoilla yritysten keskinäinen yhteistyö on usein hankalaa, koska yhteistyökumppaniin ei aina luoteta. Tämän ovat monet alihankkijat saaneet karvaasti kokea. Yritys tai laajemmin mikä hyvänsä organisaatio on olemassa sitä varten että se poistaa tai uudelleen järjestää virheellisiä kannustimia ja saa ihmiset toimimaan yhdessä. Markkinoilla on vaikea tehdä yhteistyötä, koska jokainen työskentelee omaksi edukseen. Markkinat toimivat

12 70 hyvin, jos toimijoita on paljon. Jos näin ei ole ja /tai jos laatua on vaikea arvioida, toiminnan tuominen firman (organisaation) sisälle on hyvin luonnollista. Yksityinen tai julkinen organisaatio kannustinjärjestelmänä Päämies-agentti ongelmassa päämies (P) ei täydellisesti havaitse agentin toimintaa (A). Tulos riippuu sekä A:n ponnistuksista että niistä ulkoisista tekijöistä, jotka eivät ole sen paremmin A:n kuin P:kään kontrolloitavissa. Palkkio pyritään sitomaan tulokseen. Miten? Sitä voidaan yrittää palkkiojärjestelmällä, joka koostuu kiinteästä tulosta ja tulokseen sidotusta bonuksesta. Usein julkisen sektorin palkkausjärjestelmiä on syytetty siitä, etteivät ne eivät tarjoa riittävän voimakkaita kannustimia. Toisin sanoen bonus-komponenttia ei juurikaan käytetä. Kannustimien ei välttämättä tarvitse toimia juuri tällä tavalla. Uuttera toiminta voidaan palkita myös uralla etenemisenä. Päämies-agentti teoriassahan kannustin tarkoittaa materiaalista korvausta. Yleisenä motivointiteoriana ja etenkin julkiseen organisaatioon sovellettuna se voi olla aivan liian puutteellinen näkökulma. Yksi hankalimmista ongelmista liittyy tuloksen mittaamiseen julkisessa sektorissa, sillä julkisen organisaation tavoitteet ovat monitahoisemmat kuin yksityisen yrityksen. Pelkästään tämä panee epäilemään yksityisen yrityksen kannustinjärjestelmien suoran soveltamisen järkevyyttä julkisen sektorin ohjenuorana. Usein yksityistämistä tai ulkoistamista perustellaan sillä, että julkisista organisaatioista puuttuvat vahvat kannustimet. Tämän taustalla taas on usein uskomus siitä, että yksityisissä yrityksissä on vahvat kannustimet (so palkkaus perustuu suoritukseen eli marginaalikorvaus on suuri lisätuotoksesta). Julkiset yritykset tai organisaatiot ovat kuitenkin hyvin samanlaisia kuin suuret kompleksiset yksityiset yritykset. Voimakkaiden kannustimien käyttöä hillitsee sekä julkisessa että yksityisessä organisaatiossa se, että agentin (työntekijöiden) työ koostuu useista luonteeltaan erilaisista tehtävistä. Kannustinteoria (esim. Tirole, 1994, Dixit, 2002) ei ennusta vahvoja kannustimia organisaatioihin, joissa ihmiset tekevät useita eri tehtäviä ja eri tehtävien tuloksista jotkut ovat helpommin mitattavissa kuin toiset. Esimerkiksi yliopiston professorin tehtävät koostuvat tutkimuksesta, opetuksesta ja muusta toiminnasta. Tutkimuksen tulosten mittaaminen, esimerkiksi julkaisujen määrällä kansainvälisissä aikakauskirjoissa, on helppoa, mutta opetuksen tulosten mittaaminen ei ole helppoa. Tutkimukseen voisi soveltaa vahvoja kannustimia, opetukseen ei. Kokonaisuuteen ei ole perusteita soveltaa vahvoja kannustimia. Tämä on karkea sovellus Holmströmin ja Milgromin (1991) teoriasta. Toiseksi, jos rahalliset tai tuloskannustimet ovat heikot, muut hienovaraisemmat kannustimet kuten yhteisön normit, kulttuuri ja moraali pääsevät voimakkaammin esille. Julkisilla organisaatioilla on myös tiettyjä erikoispiirteitä yksityisiin organisaatioi-

13 71 hin nähden. Ne tarjoavat palveluja köyhille, vanhoille tai vammaisille. Tästä syystä niiden johtajien ja/tai työntekijöiden tekemisiä voi motivoida myötätunto tai sosiaalinen huoli ilman tarvetta kannusteihin. Työntekijät voivat mennä jopa niin pitkälle asiakasta auttaessaan että ajautuvat ristiriitaan julkisen organisaation muiden tavoitteiden kanssa. Päämies-agentti teorian keskeinen näkemys julkisen vs yksityisen omistuksen eroista on se, ettei omistusmuoto ole niinkään tärkeä vaan kontrolli. Sekä julkinen että yksityinen omistus voivat olla yhtä hyviä tai huonoja valvomaan johdon toimintaa. Säätelyongelmassa julkinen viranomainen, esimerkiksi kunta tai ministeriö, on päämies, joka valvoo yksityistä sopimustuottajaa eli agenttia. Säätelyjärjestelmä on tällöin samalla kannustinjärjestelmä. Perimmäisenä kysymyksenä on, millainen kannustinjärjestelmä johtaa yhteiskunnan kannalta parhaaseen lopputulokseen. Säätelyjärjestelmän suunnittelussa huomion erityisenä kohteena on päämiehen ja agentin välinen informaation vaihto. Päämiehen tavoitteet voidaan saavuttaa vain agentin toiminnan kautta, sillä agentilla on keinot tavoitteiden saavuttamiseksi, kuten parempi ja luotettavampi tieto kustannuksista, ja vastuu konkreettisista päätöksistä. Jos laadun tarkistus tapahtuu varsin harvoin, voittoa tavoitteleva yritys on selvästikin suuntautunut liiaksi voittoon ja vähemmän laatuun. Standardi-argumentti kannustinteoriassa on se, että jos yritykset tekevät virheen niiden on maksettava siitä, jolloin niillä on vahva kannustin tuottaa laadukasta työtä. Mutta jos virheitä tapahtuu erittäin harvoin, on feedback mekanismi harvoin tapahtuvan tarkistuksen tilanteessa aivan liian heikko. Uskottava sitoutuminen heikkoihin kannustimiin Acemoglu et al. (2004) tarjoavat uuden kannustimiin perustuvat selityksen, miksi tunnetuista tehottomuuksista huolimatta julkinen tuotanto voi olla haluttavaa sellaisten yksityishyödykkeiden tapauksessa kuin koulutus, terveydenhoito ja eläke. Olennainen uusi tekijä heidän mallissaan on se, että ponnistukset voivat olla sekä yhteiskunnan kannalta hyödyllisiä että selvää tuhlausta. Jos voimakkaiden kannustimien vallitessa vääristymä tuhlaukseen johtavaan ponnistukseen on riittävän suuri, heikkojen kannustimen järjestelmä on haluttava. He osoittavat, että markkinat epäonnistuvat rajoittamaan kilpailupaineita ja etteivät ne pysty luotettavasti sitoutumaan heikkoihin kannustimiin. Esimerkki: Chilessä 1990-luvun alussa tehtyä eläkereformia on käytetty esimerkkinä onnistu-

14 72 neesta yksityistämisestä. Monet siirtymätaloudet entisen Neuvostoliiton alueella tai sen vaikutusalueella ovat innokkaasti halunneet samanlaista järjestelmää. Osin tätä ilosanomaa ovat olleet viemässä kansainväliset järjestöt osana näiden talouksien uudistamispyrkimyksiä. Chilen reformin maine perustuu paljolti kahteen seikkaan. Ensinnäkin yksityistäminen sattui ajankohtaan, jolloin pörssiosakkeiden tuotot olivat korkeimmillaan. Toiseksi jakojärjestelmästä yksityisin tilein toteutettuun täysin rahastoivaan järjestelmään siirtymisen kivuttomuutta helpotti kuparikaivoksien yksityistämisestä saadut varat. Reformin jälkeen säästämisaste nousi melkoisesti. Tämä olikin yksi reformin tavoitteista. Arki tuli kuitenkin varsin pian. Osakekurssien hiipumisen myötä 1990-luvun puolivälin tienoilla uuden järjestelmän ongelmat tulivat näkyville. Ennen muita näiksi osoittautuivat korkeat hallinnolliset kustannukset ja yksilöiden kannettavaksi tullut suurempi riski. Hallinnolliset kustannukset syntyvät mainonnasta, millä yksittäiset rahastot nostavat omaa näkyvyyttä ja asiakkaiden ryöstämisestä, millä taas myyntiväki vakuuttaa asiakkaita siirtymään rahastosta toiseen ilman mitään ilmeistä suoraa hyötyä. Nämä seikat kuvastavat Acemoglu et al mallin yhteiskunnallisesti tuhlailevia ponnistuksia. Chilen tapauksesta on syytä muistaa vielä kaksi muuta seikkaa. Demograafinen tilanne siellä on liki päinvastainen kuin Suomessa ja monissa kehittyneissä maissa. Nuoria ikäluokkia on suhteellisen paljon vanhoihin nähden. Chilen vanhan jakojärjestelmän edut olivat varsin vaatimattomia verrattuna esimerkiksi eurooppalaisiin etuihin. Epätäydelliset sopimukset Yksityinen sopimustuotanto on yksi tapa hoitaa julkista palvelutarjontaa. Hart ym. (1997) ovat kehittäneet epätäydellisten sopimusten teoriaa. Alunperin teorian keskeisenä tehtävänä oli pyrkiä selittämään yrityksen laajuutta ja sen rajoja. Myöhemmin teoriaa on sovellettu myös kysymykseen, mitkä toiminnot olisi luontevinta tuottaa yksityisesti, mitkä yksityisellä sektorilla sopimustuotantona ja mitkä taas julkisella sektorilla. Hyvin pelkistetysti ilmaistuna heidän mallissaan on kaksi keskeistä seikkaa, kustannusten leikkausponnistukset ja tuotteen tai palvelun laatu. Johtaako yksityinen sopimustuotanto väistämättä huonompaan laatuun? Kilpaillessaan keskenään yksityiset tuottajat saattavat leikata kustannuksia tavalla, jonka seurauksena palvelun laatutaso putoaa sosiaalisen optimin alapuolelle. Palvelujen, kuten terveydenhoidon ja vanhushoidon, ulkoistaminen vaatii laadun takaamista. Ovatko saavutetut kustannusvoitot suuremmat kuin laadun valvonnasta koituvat lisäkustannukset? Hart ym. mallissa julkisen sektorin managerin ponnistukset suhteessa sosiaaliseen optimiin ovat liian alhaiset sekä kustannusten vähentämisen että laadun parantamisen kannalta. Sen sijaan yksityisen sopimusmanagerin ponnistukset kustannusten vähentämiseksi ovat liialliset ja toisaalta liian vähäiset laadun

15 73 parantamisen kannalta. Jos kustannusten vähentämisen haittavaikutukset laatuun ovat suuret, niin heidän keskeinen tuloksensa on, että julkinen tuotanto on parempi kuin yksityinen sopimustuotanto. Toisin sanoen julkinen tuotanto on kustannustehokkaampaa kuin ulkoistaminen, jos: (1) laadun valvonnan lisäkustannukset korkeat ja jos(2) epävarmuus mahdollisista kustannuksista suuri. On tärkeää huomata, että tämä teoria ei korosta juuri lainkaan kilpailun roolia. Sandmo (2003) tuo esille tärkeän palvelun laatuun liittyvän tekijän; institutionaalisen vakauden. Tämä näkökohta puuttuu Hart ym. analyysista. Jos kioski tai ravintola päättää sulkea ovensa tai menee konkurssiin, voi tällä olla ainakin hetkellisesti kuluttajan kannalta ikäviä seurauksia. Ne eivät ole mitenkään verrattavissa niihin haittoihin ja ongelmiin, jotka syntyisivät vanhusten hoivakodin tai sairaalan lakkauttamisesta. Institutionaalinen vakaus on tärkeä seikka, joka puhuu julkisen tuotannon puolesta. Julkinen tuotanto ja työllisyys Oheiset kuviot osoittavat, että koulutuksen, terveydenhoidon ja hoivapalvelujen laaja tuotanto pohjoismaissa merkitsee myös sitä, että julkisen sektorin työllisyysosuus on selvästi korkeampi erityisesti Ruotsissa, Norjassa ja Tanskassa kuin muissa kehittyneissä maissa. On huomattava, että Suomi ei ole yltänyt julkisen sektorin työllisyysosuudessa muiden pohjoismaiden tasolle. Kuvio 7.2 Julkisen sektorin työllisyysosuus Julkisen sektorin osuus kaikista työllisistä Norja Tanska Suomi Ruotsi

16 74 Julkisen sektorin osuus kaikista työllisistä Ranska Saksa Italia Alankomaat Japani Yhdysvallat Yllä olevassa kuviossa Saksan luvut eivät ole vertailukelpoiset pohjoismaiden lukujen kanssa, koska Saksan työllisyysluvuissa terveydenhoidon työlliset on lähes kaikki luettu yksityiseen sektoriin. Tämä taas johtuu siitä, että Saksan terveydenhoito luetaan ns ei-voittoa tavoittelevaan sektoriin. Muun muassa saksalaisekonomisti Hans- Werner Sinn (2006) käyttää näitä lukuja virheellisesti kommentoidessaan julkisen sektorin työllisyysroolia. Julkinen sektori monopsonina Monopsoni on saanut alamme oppikirjoissa ja tutkimuksessa verraten vähän huomiota. Ekonomistit ovat joko vaienneet siitä tai eivät ole pitäneet monopsonivoimaa mitenkään merkittävänä asiana. Tuottaja-tilaajamallien yhteydessä on myös vaiettu julkisen sektorin monopsoniroolista. Alan Manningin (2003) kirja on toista mieltä. Manning esittää sekä teoreettista että empiiristä näyttöä monopsonivoiman merkittävyydestä. Hän ei kuitenkaan käsittele julkisen sektorin monopsoni-roolia. Julkinen sektori on kuitenkin monelle työntekijälle monopsonin asemassa. Monessa ammatissa julkinen sektori on ainoa työnantaja. Talousteorian mukaan monopsoni-voiman pitäi-

17 75 si hillitä kustannuksia. Tästä lähtökohdasta on perusteltua kysyä onko esimerkiksi ulkoistamis- tai yksityistämispolitiikka ollut sekä kustannustehokkuuden että työllistämisen kannalta viisasta politiikkaa. Suomen terveydenhoidon sekajärjestelmä (sekoitus julkista ja yksityistä) on hyvä esimerkki. Vielä paremman kontrastin tarjoaa vertailu USA:n puhtaasti yksityinen vakuutusjärjestelmään nojaavan terveydenhoidon ja Kanadan julkisen terveydenhoitojärjestelmän välillä. Työvoimakustannukset ovat huomattavan paljon suuremmat USA:ssa kuin Kanadassa. Samoin muiden pohjoismaiden julkisten terveydenhoitojärjestelmien vertailu Suomen sekajärjestelmään ei mairittele meitä. On merkillepantavaa, että julkinen sektori ei ole pelkästään työpanoksen suhteen monopsoni. Se on myös monien muiden panosten ainoa ostaja. Julkinen säätely Julkisen vallan säätelyä voi perustella niiden syiden avulla, jotka johtavat markkinoiden epäonnistumisiin. Luonnollisten monopolien olemassaoloa on pidetty ehkä tärkeimpänä syynä säätelyyn. Markkinoiden toiminnan lopputulosta ei tässä tapauksessa voi pitää yhteiskunnallisesti hyvänä. Säätelykään ei välttämättä johda toivottuun tulokseen. Näin ei riitä, että tarkastellaan pelkästään markkinoiden epäonnistumisia. Niitä on syytä verrata säätelyn aiheuttamien epäsuotuisiin vaikutuksiin. Säätely-ongelman hahmottaminen on hyödyllistä tehdä päämies-agentti kehikossa. Edellä käsittelimme lyhyesti tämän kehikon perusideaa yritysten omistajien(päämies) ja johdon (agentin) kannustinongelmien kannalta. Säätelyongelmassa julkinen viranomainen on päämies, joka säätelee yritystä eli agenttia. Säätelyjärjestelmä on tällöin kannustinjärjestelmä. Perimmäinen kysymys on; mikä kannustinjärjestelmä, jonka julkinen viranomainen suunnittelee, johtaa yhteiskunnan kannalta parhaaseen lopputulokseen. Säätelyjärjestelmän suunnittelussa erityisenä huomion kohteena on päämiehen ja agentin välinen informaatio. Päämiehen tavoitteet voidaan saavuttaa vain agentin toiminnan avulla, sillä agentilla on keinot tavoitteiden saavuttamiseksi, kuten parempi ja luotettavampi tieto kustannuksista ja vastuu konkreettisista päätöksistä. Säätelyn muotoja Euroopassa julkinen omistus on ollut tavanomainen keino säädellä luonnollisten monopolien toimintaa. Päämies-agentti ongelma on tällöin ajateltu ratkaistuksi siten, että julkinen omistus loisi samat kannustimet sekä yritykselle että omistajalle (valtiolle). Samoin informaation epäsymmetrisyysongelma ajateltiin vähemmän ongelmalliseksi. Ei toki ole itsestään selvää, että valtiollistettujen yritysten johto osaisi määritellä julkisen edun ja että heillä olisi kannustimia tavoitella sitä. On liian rohkeaa kuvitella, että julkinen omistus poistaisi päämies-agentti ongelman. Pikemminkin on syytä lähteä siitä,

18 että omistuksen ja johdon eriytymisen vuoksi ongelma koskee sekä yksityistä että julkista yritystä. Julkisella säätelyviranomaisella on kaksi peruskeinoa vaikuttaa säätelyn kohteena oleviin markkinoihin. Voidaan säädellä joko markkinoiden rakennetta tai niiden käyttäytymistä. Nämä kaksi eivät suinkaan ole toisensa poissulkevia, eikä niiden erottelu ole aina selvä asia. Markkinoiden rakenteen säätelyllä tarkoitetaan sitä, millä toimialoilla yritykset voivat toimia. Esimerkkejä tällaisesta ovat rajoitukset alalle tuloon, monopolien laillistaminen, määräykset ammatinharjoittamisesta ilman tunnustettua pätevyyttä. Käyttäytymisen säätelystä ovat esimerkkejä määräävän markkina-aseman väärinkäytön arviointi, hintasäätely tai mainonnan rajoitukset. Käytännössä monessa maassa rakenteen säätelyssä on kysymys alalle tulon esteistä ja käyttäytymisen sääntelyssä taas hintasäätelystä. Luonnollisten monopolien osalta Euroopassa on perinteisesti toimittu valtion omistuksen avulla ja USA:ssa taas hintasäätelyn avulla. Monituoteyritykset ovat rakenteellisen säätelyn suurin hankaluus. Kuten esimerkki puhelinalalta osoittaa. Paikallinen puhelinverkko antaa yritykselle monopoliaseman. Tällöin, jos se kilpailee muissa palveluissa kuten tiedonsiirtopalveluissa muiden kanssa, on aihetta epäillä verkon omistajan käyttävän omaksi edukseen asemaansa muussa toiminnassa. Juuri tästä syystä USA:ssa paikallisverkon omistajilta kiellettiin oheistoiminnat. Käyttäytymisen säätelyssä on siis pääasiassa kysymys hintasäätelystä, jota voi toteuttaa monella tavalla. Yksi keino on ns. Ramsey-hinnoittelu, jonka esimerkkinä käsittelimme edellä yhden tuotteen tapauksessa AC-hinnoittelua. Tarkastelemme myöhemmin tätä hinnoittelu menetelmää. Nyt sen sijaan tarkastelemme lyhyesti eräitä muita käytettyjä menetelmiä. USA:ssa tavallinen menetelmä on pääoman tuottoasteen säätely, jota sovelletaan yksityisesti omistettuihin yrityksiin. Nimensä mukaisesti siinä määritetään yläraja korko- ja osinkotuotoille. Tuotto lasketaan tuotantoon käytetystä pääomasta. Jos tuotto on R, tuotantokustannukset C, pääoma K ja pääoman arvon aleneminen D, niin tuotto R = C + s(k-d) tai s = (R-C)/(K-D), missä s on sallittu pääomantuotto. Viranomaiset määrittävät pääoman tuottoasteen, jonka jälkeen yritys asettaa hinnat, joilla tuo tuottoaste saavutetaan. Yrityksen tavoitteena on periä monopolivoittoa, kun taas säätelijä pyrkii asettamaan hinnan keskimääräisten kustannusten suuruiseksi. Jos sallittu pääoman tuottoaste ylittää pääoman kustannukset, tällä tavalla säädellyllä yrityksellä on suuri houkutus käyttää enemmän pääomaa, kuin olisi talouden tehokkuuden kannalta toivottavaa. Tämä vinouttaa yrityksen panosrakennetta. Erityisen ongelmallinen tilanne on juuri siksi, että säätelyn kohteena ovat muutenkin hyvin pääomavaltaiset alat. Tässä säätelytavassa on lisähankaluutena se, että yrityksen kustannuksia käytetään sen tuottojen määrittämiseen. Täten tehottomasti toimiva yritys voi korkeammilla hinnoilla ja siten suuremmalla tuotolla kattaa kustannuksensa. Tätä säätelytapaa on arvosteltu ennen kaikkea siitä, että sen kannustimet tehokkuuteen ja 76

19 77 uusiin innovaatiohin ovat varsin heikot. Britanniassa kehitettiin British Telecomin yksityistämisen yhteydessä hintaindeksiin perustuva RPI-X - säätelymalli, missä RPI on kuluttajahintaindeksi ja X on tuottavuus. Mallin perusteltiin nimenomaan vaihtoehtona amerikkalaisten käyttämälle pääoman tuoton säätelylle ja siinä havaituille heikkouksille. RPI-X mallin idea on varsin yksinkertainen. Säädeltävän yrityksen tuotteen hinnannousulle on asetettu katto - X prosenttiyksikköä alle kuluttajahintaindeksin vuotuisen muutoksen, eli hinnan muutos = muutos RPI:ssä vännetään X:llä. Yritystä kannustetaan alentamaan kustannuksia X:n verran. BT:n tapauksessa ensimmäiseksi viisivuotiskaudeksi yksityistämisen jälkeen asetettiin X = 3, jonka jälkeen X = 4.5 seuraavat 4 vuotta. Jos yritys alentaa kustannuksiaan enemmän kuin yhtälö RPI-X olettaa, sen voitot kasvavat. Vastaavasti, jos yritys alentaa kustannuksiaan vähemmän, sen voitot laskevat. Näin ollen tähän malliin on sisältyy voimakas kannustin minimoida kustannukset. Tässä suhteessa brittiläinen järjestelmä näyttäisi onnistuvan amerikkalaista mallia paremmin. Kuitenkin mallia myös epäillään. Helmin (1994) mukaan amerikkalainen ja brittiläinen järjestelmät ovat voimakkaasti lähentyneet toisiaan. Ne vaativat samaa informaatiota. Keskeinen ero on siinä, että brittiläisessä järjestelmässä säätelyjakso on kiinnitetty ja kustannusten minimoinnille on voimakas kannustin. Kiinteään jaksoon liittyy myös vaikeuksia. Etenkin, jos säätelijä on tehnyt huonoja hinta-arvostuksia, koska kustannukset korjata virhe viiden vuoden päästä ovat melkoiset. Vaikka brittiläisessä järjestelmässä on monia kiinnostavia piirteitä, sitä on arvosteltu siitä, että se on suosinut osakkeenomistajia kuluttajien kustannuksella. Nimittäin RPI-X malli antaa yritykselle mahdollisuuden ansaita monopolivoittoja; koko kustannusten aleneminen ei koidu kuluttajien eduksi. Malli yhteiskunnallinen tehokkuus riippuu viimekädessä siitä, pystyykö säätelyviranomainen määrittämään tehokkaan tuotantotason ja sen perusteella termin X. Lopuksi on syytä tuoda esille mielenkiintoinen havainto, jonka Helm (1994) on tehnyt brittiläisestä säätelystä. Yksityistämisen myötä kehitettyjä säätelyjärjestelmiä on kehuttu yksinkertaisiksi, mutta säätelyn laajuus ja näin ollen julkinen puuttuminen yksityistetyillä aloilla on kuitenkin nyt suurempaa kuin ennen yksityistämistä. Tätä voi pitää melkoisena paradoksina. Julkinen sektori ja pääomamarkkinat Pääoma tai rahoitusmarkkinoita säädellään lähes kaikissa maailman maissa. Pääomamarkkinat lienevät myös kaikista markkinoista mutkikkaimmat eikä taloustiede voi ylpeillä niiden toiminnan ymmärtämisellä. Ne muistuttavat idealisoidun markkinatalousmallin kuvaa kilpailevista markkinoista vielä vähemmän kuin työ - ja tuotosmarkkinat. Pääomamarkkinat eroavat muista markkinoista, joilla vaihdetaan hyödykkeitä tai palveluja tässä ja nyt. Niillä vaihdetaan rahaa tänään lupaukseen, joskus