Alku aina hankalaa? Aluehallinnon palvelurakenteet muutoksessa

Transkriptio

1 Alku aina hankalaa? Aluehallinnon palvelurakenteet muutoksessa ARVIOINTITULOSTEN ESITTELY Ilari Karppi Tampereen yliopisto Hallintotieteiden keskus Yhdyskuntatieteiden laitos

2 Arviointiprosessi Valmisteluvaiheen arviointi (2009) Valmisteluryhmän jäsenten ja henkilöstöryhmien edustajien haastattelut, muutosryhmäkyselyt Toteuttamisvaiheen arviointi (2010) näkökulma käynnistysvaiheeseen ja sen ulkopuolinen dokumentointi palvelukykyisyys: tehtäväaluekohtaiset haastattelut kohdealueilla henkilöstöpäälliköt, kehittäjät ja henkilöstöryhmien edustajat kohdealueilla

3 Toteuttamisvaiheen kohdealueet AVI-alueet Vaasa/Länsi- ja Sisä-Suomi Länsi, ALKU-uudistuksen myötä muodostettava uusi hallintoalue, koostuu kolmesta kaikki toiminnot kattavasta ELY-alueesta, osin kaksikielinen, kattaa kaikki muut AVItoiminnot paitsi poliisitoimen Mikkeli/Itä-Suomi Itä, vanhan Itä-Suomen läänin tilalle muodostettava hallintoalue, yhteneväinen ELY-yhteistoimintaalueen kanssa, kattaa kaikki AVItoiminnot ELY-alueet Uusimaa Pk-seutu/metropolialue, etelä, ylimaakunnallinen, monta toimipaikkaa, alue laajenee uuden toiminnallisen suuralueen kattavaksi, osin kaksikielinen. Pirkanmaa Sisä-Suomi, yksi maakunta, yksi toimipaikka, toimialue supistuu aiempaa ylimaakunnallista suuraluetta pienemmäksi. Pohjois-Pohjanmaa Pohjoinen, yksi suuri, perinteisen piirihallintoalueen muodostava maakunta ja siihen liittyvä pieni maakunta, kaksi toimipaikkaa

4 Valmisteluvaihe 2009: Havaintoja ja tuloksia pähkinänkuoressa Lähtökohtana toimiva joskin pirstaleiseksi organisoitunut sääntelyjärjestelmä arvioitu elinkeinoelämän omissa selvityksissä ja verraten vähäisen hallinnollisen taakan lähteeksi Kansanvaltaisuutta vahvistamassa keskeinen aluehallintouudistuksissa 1990-luvulla maakuntien liitot kansalaisten vaikutuskanavina? Lujalla otteella ohjattu uudistus vahvasti politisoitunut, hallituskauden raamittama haaste ohjaaville ministeriöille: uusi ohjauskulttuuri opittavana

5 Palvelut ja niiden saatavuus Viranomaistehtävät jakautuvat erilaisille kohderyhmille tarjottaviksi palvelukokonaisuuksiksi uudenlainen valtakunnallinen työnjako alueellistaminen, valtakunnalliset erikoistumistehtävät, asiantuntemuksen keskittäminen sähköinen asiointi ja call centerit: alueeton palvelutuotanto Kansalaisten kannalta erityisen oleelliset kysymykset koskevat palvelujen saatavuutta; ja sitä kautta palvelujen jakelujärjestelmiä; jotka ovat osa asiakkaille näkyvän palvelun laatua

6 ALKU-uudistus ja puhelinpalvelu Keskimääräisten jonotusaikojen ja puhelun käsittelyn kehittyminen Lähde: VM 6/2010

7 Tilanne 2 kk myöhemmin 90 Keskimääräisten jonotusaikojen ja puhelun käsittelyn kehittyminen 80 Aika sekunteina Jonotusajat Puhelun käsittelyaika Puh.määrä x 1000 Luopuneet % 10 0 Lähde: VM 8/2010 Tammikuu vko vko 12 vko vko 3 4 Helmikuu vko vko 12 vko 3 vko 4 Maaliskuu vko vko 12 vko 4 vko 5 vko 3 vko 4 vko 3 vko 3 Huhtikuu vko vko 12 Toukokuu vko vko 12 vko 4 Kesäkuu vko vko 1 2 vko 3 vko 4 vko 5 Heinäkuu vko vko 12 vko vko 3 4 Elokuu vko vko 12 vko 3 vko 4

8 Palvelukykyisyys ja järjestelmän palvelutason parantaminen Olemassa olevia toimintoja ja ominaisuuksia ryhmitelty uusiksi tällaista palvelujärjestelmän uudistusta voidaan kutsua arkkitehtuuri-tyyppiseksi innovaatioksi palvelu-uudistukset ovat useimmiten vähittäisiä pikemminkin kuin radikaaleja Palvelujen saatavuus: toimipaikat täyden ja ei-täyden palvelun epäsymmetria eri tasoiset toimipaikat: alkusoitto toimipaikkaverkoston uudistamisen seuraavalle vaiheelle? heijastumat maakuntien ja yhteistoimintaalueiden tulevaan muotoutumiseen?

9 Tuloksia ja havaintoja: kevät ja kesä 2010

10 Toimintojen sisällöt Uudistuksesta huolimatta ydinosaamisen katsotaan pysyneen samana yksittäisten virkamiesten osaamistaso hyvä työtehtävissä tai fyysisessä työympäristössä ei välttämättä merkittäviä muutoksia vaikka uudistus ei ole välttämättä vielä tuonut kaikille lisäarvoa, nähdään yhteistyön edellytykset aiempaa parempina Aiempien tehtävien jatkuvuus nykysuoriutumisen perusteleminen aiemmilla käytännöillä yhteistyö ja toiminnallinen erikoistuminen toteutuu samoin perustein kuin ennen uudistusta

11 Kauppalehti I ELY-keskukset ovat jo 7 kk toiminnan jälkeen talousvaikeuksissa. Rakennemuutoksilta ei voida välttyä, esimerkiksi joitakin asioita voidaan ehkä ulkoistaa tai lopettaa täysin Kevään/kesän 2010 haastatteluista: Palvelutaso on heikentynyt jatkuvasta säästöpolitiikasta johtuen. Uusia toimintatapoja joudutaan väkisinkin hakemaan; osaamista pitää laaja-alaistaa. Tuottavuusohjelman vuoksi jonkinlaista erikoistumista tarvitaan, että kyetään tehokkaaseen toimintaan.

12 Kauppalehti II ELY-keskukset ovat jo 7 kk toiminnan jälkeen talousvaikeuksissa. Rakennemuutoksilta ei voida välttyä, esimerkiksi joitakin asioita voidaan ehkä ulkoistaa tai lopettaa täysin. Kevään/kesän 2010 haastatteluista: Tulevaisuudessa ELYt tulevat keskittymään perusviranomaistehtävään ja kaikki muu pyritään ulkoistamaan. voiko esimerkiksi konsulttiyritys tarjota kaikissa tapauksissa puolueetonta neuvontaa? Tulevien vuosien tuottavuustavoitteet: voidaanko edes kaikista lakisääteisistä tehtävistä huolehtia? mitä tehtäviä jätetään tekemättä?

13 Kauppalehti Valtion aluehallinnon voidaan katsoa olevan alun kompastelusta huolimatta kuosissa, joten seuraavaksi työpöydälle pitäisi ottaa valtion keskushallinto. Kevään/kesän 2010 haastatteluista: Aluehallintoa lyödään yhteen, mutta ministeriöt eivät mene yhteen, vaikka sitä kautta voitaisiin saada synergiaa ja ohjausta järkeistettyä. Jos tämä ei olisi poliittisesti niin arka aihe, niin maaja metsätalousministeriö ja ympäristöministeriö pitäisi yhdistää.

14 Yhteenveto haastatteluista: AVIt Yhteistyötä tehdään samojen yhteistyökumppaneiden kanssa kuin ennen uudistusta Myös uusista yhteistyömalleista ollaan työtehtävistä riippuen kiinnostuneita ja avauksia on jo tehty sekä AVIn sisällä että ELYjen suuntaan ELYyn verrattuna vastuualueiden välillä ei yhtä selviä synergiaetuja

15 Yhteenveto haastatteluista: ELYt Vastuualueiden välinen yhteistyö pisimmällä Pohjois-Suomessa L- ja Y-vastuualueiden välillä eniten konkreettista yhteistyötä jo ennen ELYjä, samaa yhteistyötä jatketaan nyt ELYpuitteissa Myös E-vastuualueella hyödynnettävissä olevaa yhteistyöpotentiaalia vastuualueen tehtävien luonteesta johtuen paljon L- ja Y-vastuualueiden välinen synergia suurin

16 Henkilöstönäkökulma Jaana Haatainen Tampereen yliopisto Hallintotieteiden keskus Johtamistieteiden laitos

17 Tehtävät ja osaamistarpeet Tehtävämuutokset Substanssi- ja johtotehtävissä ei juurikaan muutoksia Eniten muutoksia hallintotehtävissä Osa henkilöstöstä hakee vielä tehtäviä Osaamistarpeet Tarpeiden kartoitus kesken Kaivattu mm. esimieskoulutusta sekä koulutusta uusien järjestelmien ja ohjelmien käyttöön Huoli osaavan henkilöstön saatavuudesta eläköitymisen ja resurssien vähyyden takia.

18 Kulttuuri- ja toimintatapaerot Kulttuurierojen yhteen kurominen iso haaste Toimintatapojen ja käytäntöjen yhtenäistäminen aloitettu Mm. ohjeistusta ja työaikakäytäntöjä yhtenäistetty Ongelmana osittain valtakunnallisten ohjeiden saamisen hitaus Parhaiden käytäntöjen laajentaminen koko vastuualueen / organisaation käyttöön Johtajavalinnat vaikuttavat kulttuuriin ja toimintatapoihin Johtajan ja henkilöstön edustaman kulttuurin ja toimintatapojen yhteentörmäykset mahdollisia Johtajavalinnat vasta vuoden 2009 lopulla

19 Osallistumis- ja vaikutusmahdollisuudet Positiivisia asioita henkilöstön näkökulmasta esim. Muutoskeskustelut ja koulutukset Yhteiset info-tilaisuudet Henkilöstön edustajat otettu hyvin mukaan erilaisiin ryhmiin Viralliset osallistumis- ja vaikutuskanavat organisoituneet osittain hitaasti Luottamusmiesvalinnat venyivät osittain pitkälle kevääseen Yhteistoimintaelinten ja johtoryhmätyöskentelyn käynnistyminen ollut paikoitellen hidasta

20 Työhyvinvointi ja jaksaminen 1/2 Epävarmuutta aiheuttaneita asioita mm. Tuottavuustavoitteet yhdistettynä resurssien vähyyteen Yhtä aikaa ALKU-uudistuksen kanssa toteutetut muut muutokset lisänneet tilanteen sekavuutta Epäilyt siitä, etteivät muutokset jää tähän Työntekoa ovat hankaloittaneet / työpaineita lisänneet mm. Uuden organisaation organisoitumiseen liittyvät tehtävät Toimintatapojen muutokset Uusien tietojärjestelmien ja ohjelmien opettelu Toimitilamuutokset

21 Työhyvinvointi ja jaksaminen 2/2 Työhyvinvointia ja jaksamista ylläpitävät toimenpiteet Suunnitelmien tekeminen kesken Info-tilaisuudet, muutoskeskustelut ja -koulutukset TYKY-toiminta hakee vielä osittain muotoaan uusissa organisaatioissa toiminta heikentynyt joissain tapauksissa (ainakin väliaikaisesti) Vastuualueen aiempien kokemusten mahdolliset vaikutukset henkilöstön jaksamiseensa Muutokset työhyvinvoinnissa ja jaksamisessa näkyvät viiveellä

22 Yleinen henki positiivinen Alkuhankaluuksiin suhtauduttu pääosin kärsivällisesti ja ymmärtävästi Henkilöstön arvioitiin touko-kesäkuussa alkaneen jo sopeutua muutokseen Henkilöstön keskuudessa on havaittavissa myös toiveikkuutta ja innostuneisuutta uudenlaisia organisaatioita ja toimintatapoja kohtaan

23 Liitesivut Tampereen yliopisto Hallintotieteiden keskus

24 Liite: Palvelumalli Haastatteluista: Ydinprosessien määrittely avuksi palvelutason parantamiseen: Ministeriötasolta lähtevä asiakastapausten määrittely Keitä (miltä vastuualueilta) ELY/AVI-toimijoita mukana eri tyyppisissä asiakastapauksissa? =Kokonaisuuksien kartoitus Määrittelytyöhön ei löydy välttämättä tarpeeksi resursseja eikä motivaatiota aluetasolta. Vähentää putkiohjauksesta mahdollisesti aiheutuvaa vastuualueiden eriytymistä. Palvelumalli-käsite palvelutason parantamisen apuvälineenä Kokonaisuudessaan palvelumalli rakentuu ajatuksista mitä tarjotaan? (palveluidea), miten tarjottava asia tuotetaan? (palveluprosessi) ja mitä resursseja tuottamiseen tarvitaan/käytetään? (palveluresurssit). Asiakkaalle palvelutoiminnan näkyvin osa liittyy palveluprosessiin, joka sisältää erilaiset esimerkiksi johtamiseen, tuotantoon ja ylläpitämiseen liittyvät prosessit. (Grönroos 1990.) Palveluprosessi voidaan ymmärtää sekä yrityksen sisällä että asiakasrajapinnassa tapahtuvina palvelun tuottamiseen liittyvinä toimintoina. (Jaakkola, Orava ja Varjonen 2007, 15) Asiakkaille näkyviä toimintoja voidaan kutsua front office -palveluksi kun taas yrityksen sisäisiä prosesseja termillä back office. Palvelumalli-ajattelua voidaan hyödyntää ALKU-uudistuksen kohdalla, jonka rinnalla kulkevat kovat tuottavuustavoitteet. Palvelujen ja niiden prossessien tarkemman määrittelyn avulla voidaan muun muassa kartoittaa mahdollisia päällekkäisiä toimintoja (esimerkiksi eri vastuualueilla) ja näitä karsimalla voidaan saada aikaan palvelun tehostumisen lisäksi myös kustannushyötyjä.

25 Liite: Toteutuneita synergioita ja institutionaalisia innovaatioita I ELY/Uusimaa: L- ja Y-vastuualueiden tiivis yhteistyö (maankäyttöryhmän kokous, yhteiset lausuntomenettelyt) ELY/Pohjois-Pohjanmaa: erilaisia teemaryhmiä perustettu, esim. maaseutu, energia ja ympäristö Esim. maaseutu- ja ympäristöpuolen osalta ylimääräisiä lausuntoja purettu [yksi ja sama viranomainen: ei tarvetta]

26 Liite: Toteutuneita synergioita ja institutionaalisia innovaatioita II ELY/Pohjois-Pohjanmaa: pilotointia maaseutu- ja energiayksikön ja Y-vastuualueen tarkastusten yhdistäminen soveltuvilta osin ELY/Pirkanmaa: Y ja L -vastuualueiden välille luotu kaksi konkreettista toimintamallia kuntien maankäytön ja siihen liittyvän liikennesuunnittelun ohjaus maankäyttö- ja ympäristökysymykset liikennesuunnittelussa AVIen välinen yhteistyö: luvat mahdollisimman yhdenmukaisiksi lupakäsittelyä on jo yhdenmukaistanut yhden portaan (1/3) jääminen pois lupien käsittelystä

27 Liite: Toteutuneita synergioita ja institutionaalisia innovaatioita III Länsi- ja Sisä-Suomen AVI ja Lounais- Suomen AVI hyödyntävät toinen toisensa asiantuntemusta. Taustalla Länsi-Suomen läänin jako kahteen AVI-alueeseen. Esim. opetushenkilöstön täydennyskoulutuksen suunnittelussa toisen viranomaisen kokemusten hyödyntäminen. Itä-Suomen AVI: Sisäisen turvallisuuden työryhmä. Työryhmässä on edustusta myös muista AVIsta, ELYn edustajia kutsuttu mukaan. (Turvallisuus tämän vuoden yleisteema Itä-Suomen AVIssa.)

28 Lähteet Gallouj, F. & Weinstein, O Innovation in services. Research Policy. 26, Grönroos, C Service Management and Marketing. Managing the Moments of Truth in Service Competition. Lexington Books, Lexington. Jaakkola, E. Orava, M. & Varjonen, V Palvelujen tuotteistamisesta kilpailuetua. Opas yrityksille. Tekes, Helsinki. Toivonen, M. & Tuominen, T Emergence of innovations in services. The Service Industrial Journal. Vol. 29, No. 7,