Kerimäen, Punkaharjun, Savonlinnan ja Savonrannan kuntajaon muutosselvitys. Kuntajakoselvittäjä Risto Kortelainen

Transkriptio

1 Kerimäen, Punkaharjun, Savonlinnan ja Savonrannan kuntajaon muutosselvitys Kuntajakoselvittäjä Risto Kortelainen Toukokuu 2008

2 Esipuhe Laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta eli ns. puitelaki ja laki kuntajakolain muuttamisesta tulivat voimaan Puitelaki on luonteeltaan määräaikainen suunnittelulaki, joka on voimassa vuoden 2012 loppuun. Puitelain tarkoituksena on parantaa kuntien tuottavuutta, hillitä kuntien menojen kasvua ja luoda edellytykset kuntien järjestämien palveluiden ohjaukselle. Ensimmäinen keino tähän on kuntien yhdistäminen. Siihen kannustetaan mm. valtion yhdistymisavustusten määrää kasvattamalla ja perusteita muuttamalla siten, että avustukset auttavat useita kuntia kerrallaan yhdistymään väestömäärältään merkittävästi nykyistä suuremmiksi kunniksi. Valtio tukee erityisesti usean kunnan yhdistymisiä toimintakykyisen ja elinvoimaisen kuntarakenteen aikaansaamiseksi. Hallitusohjelman mukaan valtionosuusjärjestelmä uudistuu vuoden 2010 alusta. Uudistuksessa poistetaan kuntien yhdistymisen esteitä. Kuntajakolain mukainen korvaus valtionosuuksien vähenemisestä suosii erityisesti kuntia, jotka yhdistyvät Tällöin valtion korvaa valtionosuuksien vähennykset viiden vuoden ajan. Myös kuntien harkinnanvaraista rahoitusavustusjärjestelmää jatketaan. Avustukset kytketään vuodesta 2007 alkaen kunta- ja palvelurakenteen uudistamiseen. Toinen keino on yhteistoiminta-alueiden perustamisvelvoite erityisesti perusterveydenhuollossa ja ammatillisen koulutuksessa. Perusterveydenhuollossa vähimmäisraja on asukasta ja ammatillisen koulutuksen alueella asukasta. Kolmas keino on tuottavuuden parantaminen tehostamalla kuntien toimintaa palveluiden järjestämisessä ja tuottamisessa. Neljäs keino on vahvistaa yhdyskuntarakenteellisista ongelmista kärsivien kaupunkiseutujen toimintaedellytyksiä. Puitelain säätämisen taustalla on kuntien toimintaympäristön vahvat muutokset, jotka toteutuvat asteittain vuoteen 2025 mennessä. Tällaisia ovat väestön vanheneminen, palvelutarpeen erisuuntaiset muutokset peruspalveluissa, sisäisen muuttoliikkeen tiivistyminen ja keskittyminen kasvukeskuksiin, suurten ikäluokkien siirtyminen joukoittain eläkkeelle, kiristyvä kilpailun osaavasta työvoimasta, julkisen talouden menopaineiden voimakas kasvu sekä monien ns. ilkeiden yhteiskunnallisten ja sosiaalisten ongelmien ehkäisy ja korjaaminen (syrjäytyminen, huostaanotot, alkoholi- ja huumehaitat sekä erilaiset terveyshaitat). Vuoden 2001 alusta vuoden 2007 alkuun tehtiin 31 kuntaliitosta, joissa oli mukana 65 kuntaa. Näissä kuntaliitoksissa kuntien määrä väheni 36:lla. Pelkästään vuosina toteutui 24 kuntaliitosta, joista viisi oli usean kunnan yhdistymisiä. Vuoden 2008 alussa toteutuu yksi kuntaliitos. Tämänhetkisten tietojen mukaan vuoden 2009 alussa lakkaa ainakin 30 kuntaa, mutta luku on ilmeisesti paljon suurempi, jopa 60 kuntaa. Kunnan toiminnan lakkaaminen ja kuntien yhdistyminen uudeksi kunnaksi on paikallisesti ainutkertainen ja historiallinen tapahtuma, joka koskettaa syvästi mukana olevien kuntien asukkaita, muita kunnan jäseniä ja yhteistyökumppaneita. Pelkästään kuntien yhdistämisen selvittäminen käynnistää kunnissa vahvan yhteisöllisen muutosprosessin. Selvityksen teossa tiedon keräämisen ja yhdistymisen etukäteisarvioinnin rinnalla esille tulevat erilaiset intressit ja tahtotilat sekä kuntaidentiteettiin liittyvät tunteet.

3 2 Kerimäen, Punkaharjun, Savonlinnan ja Savonrannan valtuustojen kevättalvella 2007 tekemien esitysten perusteella sisäasiainministeriö määräsi toteutettavaksi kuntajakolain mukaisen erityisen selvityksen kuntien yhdistämiseksi. Samalla ministeriö määräsi valtiotieteen maisteri Risto Kortelaisen kuntajakoselvittäjäksi. Selvitystyötä on tehty kesän ja syksyn 2007 aikana kuntien yhdistymiseen tähtäävänä muutos- ja selvitysprosessina, jossa on ollut mukana suuri joukko kuntien päättäjiä, johtoa ja henkilöstöä sekä kuntalaisia. He kaikki ovat antaneet ison panoksen kuntien yhdistymisen selvitysvaiheen onnistumiseen. Kuntien edustajien paneutumista asiaan kuvastaa se, että kesä - lokakuussa selvitysorganisaatio järjesti reilusti yli 70 eri kokousta ja tilaisuutta. Kuntajakoselvittäjänä olen saanut kaiken sen avun ja tuen, mitä selvitystyössäni olen tarvinnut. Kiitän lämpimästi kaikkia Kerimäen, Punkaharjun, Savonlinnan ja Savonrannan kuntajaon muutosselvityksessä mukana olleita hyvästä yhteistyöstä. Toivon kuntien päättäjille rohkeutta päättää kuluvan vuoden joulukuussa alueen ja sen asukkaiden edun mukaisesti. Toivon alueen kuntalaisille menestystä ja keskinäistä luottamusta tulevaisuuden rakentamiseen. Savonlinnassa Risto Kortelainen Kuntajakoselvittäjä

4 3 1. Johdanto 1.1 Toimeksianto Sisäasiainministeriö päätti Kerimäen, Punkaharjun, Savonlinnan ja Savonrannan valtuustojen esityksestä määrätä toimitettavaksi kuntajakolain (1196/1997) 8 :n perusteella erityisen selvityksen kuntajaon muuttamisesta siten, että mainitut kunnat yhdistyvät. Samalla ministeriö asetti kuntajakoselvittäjäksi valtiotieteiden maisteri Risto Kortelaisen. Toimeksiannon mukaan kuntajakoselvittäjän on suoritettava edellä mainitun kuntajakolain 8 :ssä tarkoitettu selvitys ja, jos se antaa aihetta, laadittava 3 momentissa tarkoitettu ehdotus kuntajaon muuttamisesta sekä, jos katsoo tarpeelliseksi, ehdotettava 4 momentissa tarkoitetun kunnallisen kansanäänestyksen järjestämistä. Selvityksen tulee tuottaa tiedot, joiden perusteella voidaan arvioida kuntajaon muuttamisen edellytyksiä tavoitteena mainittujen kuntien yhdistyminen. Selvitykseen tulee sisältyä arvio kunta- ja palveluyhteistyön kehittämisestä kuntien yhdistymisen vaihtoehtona. Mikäli selvityksessä päädytään siihen, että kuntajakoa muutetaan, kuntajakoselvittäjän on laadittava sitä tarkoittava ehdotus, sekä sisällytettävä siihen mahdollisuuksien mukaan myös luonnos kuntajakolain 9 :ssä tarkoitetuksi kuntien väliseksi hallinnon ja palvelujen järjestämissopimukseksi. Sopimuksen liitteenä on suunnitelma, miten kuntien palvelurakennetta sovitetaan yhteen taloudellisuuden, tehokkuuden ja tuottavuuden parantamiseksi. Tässä selvityksessä käytetään edellä mainituista kunnista nimitystä selvityskunnat tai lyhyemmin kunnat, jos asiayhteydestä käy selvästi esille, että viitataan juuri kyseisiin neljään kuntaan. Uudesta kunnasta käytetään nimitystä yhdistynyt kaupunki tai lyhyemmin kaupunki. Sisäasiainministeriön päätös on selvityksen liiteosan liitteessä n:o Kuntajakoselvityksen toteuttaminen ja organisointi Sisäasiainministeriön toimeksiannon selvitystyö on asiasisällöltään valmiina niin, että se voidaan esitellä selvityskuntien valtuustoille viimeistään Selvityksen lopputulos siihen mahdollisesti liittyvine ehdotuksineen kunnallisesta kansanäänestyksestä on toimitettava sisäasiainministeriölle mennessä. Tämä tarkoittaa sitä, että kuntien valtuustojen mahdolliset päätökset kuntajaon muutoksesta ja perustettavan kaupungin nimestä on oltava kuntajakoselvittäjän käytössä joulukuussa 2007 hyvissä ajoin ennen ministeriön toimeksiantopäätöksen mukaisen määräajan päättymistä.

5 4 Kuvio 1.1 Kuntajakoselvityksen toteuttamisvaiheet 1. SELVITYSVAIHE KUNTAJAKOSELVITTÄJÄN EHDOTUS: 1) Kuntajaon muutosselvitys, 2) Hallinnon ja palvelujen järjestämissopimus, 3) Suunnitelma palvelujen yhteensovittamisesta, ts. palvelujen järjestämissuunnitelma, 4) Kuntajakoselvittäjän ehdotus kuntien valtuustoille Ke (valtuustojen yhteinen tilaisuus) 3. KESKUSTELU-, TIEDOTUS- JA PÄÄTÖKSENTEKOVAIHE: VALTUUSTOJEN PÄÄTÖKSET Ma KUNTAJAKOSELVITTÄJÄN EHDOTUKSEN JA MAHDOLLISEN KANSANÄÄNNESTYS- EHDOTUKSEN ANTAMINEN MINISTERIÖLLE MENNESSÄ Kuntajakoselvittäjä aloitti tehtävänsä kesäkuussa Kuntajakoselvittäjän yhteyshenkilönä sisäasiainministeriössä on neuvotteleva virkamies Mika Rossi. Selvitystyön toteuttaminen ja organisointi käynnistettiin selvitystoimikunnan ensimmäisessä kokouksessa. Selvitystyössä paikallisena asiantuntijaelimenä oli selvityskuntien edustajista koostuva 35-jäseninen selvitystoimikunta. Selvitystoimikunnan puheenjohtajana toimi kuntajakoselvittäjä Risto Kortelainen ja sihteereinä seutujohtaja Hannu Kurki sekä talous- ja hallintovastaava Sanna Huttunen Savonlinnan seudun kuntayhtymästä. Selvitystoimikunnan luottamushenkilöjäsenet edustivat kuntien johtavia luottamushenkilöitä eri valtuustoryhmistä. Lisäksi toimikuntaa kuuluivat selvityskuntien kuntajohtajat.

6 5 Selvitystoimikuntaan kuuluivat seuraavat henkilöt: 1. Kerimäen kunta (kahdeksan jäsentä) Jäsenet Järvinen, Heli Kettunen, Leena Palm, Pekka Rannanpiha, Kari Rauhansalo, Kauko Räisänen, Anneli Silvennoinen, Ari Taskinen, Annamari Varajäsenet 2. Punkaharjun kunta (yhdeksän jäsentä ja yhdeksän varajäsentä) Jäsenet Häggman, Juhani Jantunen, Mikko Kaksonen, Virpi Kupiainen, Aune Nousiainen, Pekka Otranen, Pauli Ovaska, Kaija Tynkkynen, Jouko Åkerlund, Raimo Varajäsenet Kupiainen, Jaakko Paajanen, Juha Laukkanen, Riitta Laamanen, Heli Petriläinen, Arja Kivinen, Juha Pihlapuro, Pentti Tuunanen, Anne Tähkävuori, Inkeri

7 6 3. Savonlinnan kaupunki (yksitoista jäsentä) Jäsenet Varajäsenet Backman, Jouni Bilund, Juha Condit, Stephen Laine, Janne Niemi, Pekka Pasanen-Harju, Virve Puustinen, Juhani Pärnänen, Heikki Riikonen, Teuvo V Ronkanen, Onni Siljamäki, Simo 4. Savonrannan kunta (seitsemän jäsentä ja kuusi varajäsentä) Jäsenet Varajäsenet Erämaa, Antti Hirvonen, Juha Makkonen, Jorma Kautto, Anna-Mari Parkkonen, Raija-Liisa Makkonen, Jouko Makkonen, Esko Parkkinen, Matti-Pekka Suomalainen, Esko Roivio, Heli Jääskeläinen, Hannele Soisalo, Eila Wahl, Ritva Selvitystoimikunta kokoontui yksitoista kertaa ajalla Kuntajakoselvittäjän ja selvitystoimikunnan valmistelutyön tukena ja koordinoijana toimi valmisteluryhmä, johon kuuluivat jäseninä kuntajohtajat, toimialakohtaisten valmisteluryhmien vastuuhenkilöt ja seutujohtaja sekä kuntajakoselvittäjä. Valmisteluryhmän jäsenet olivat seuraavat:

8 7 Erämaa, Antti Laine, Janne Nousiainen Pekka Rannanpiha, Kari Kurki, Hannu Kankkunen, Markku Kuuramaa, Kari Piiparinen, Jouko Pöllänen, Markku Savonrannan kunnanjohtaja Savonlinnan kaupunginjohtaja Punkaharjun kunnanjohtaja Kerimäen kunnanjohtaja Savonlinnan seudun kuntayhtymä, seutujohtaja Savonlinnan sivistystoimenjohtaja Punkaharjun perusturvajohtaja Kerimäen hallintojohtaja Savonrannan kunnan rakennusmestari Valmisteluryhmä kokoontui yhdeksän kertaa ajalla Valmisteluryhmän apuna toimi henkilöstö- ja talousasioiden työryhmä, joka kokoontui neljä kertaa. Toimialakohtaiset valmisteluryhmät toimivat ajalla Valmisteluryhmiä oli neljä ja ne olivat: 1. Hallinnon ja tukipalvelujen toimialaryhmä 2. Sivistyspalvelujen toimialaryhmä 3. Sosiaali- ja terveyspalvelujen toimialaryhmä 4. Teknisten palvelujen toimialaryhmä Toimialakohtaisiin valmisteluryhmiin kuuluivat jäseninä kuntien kunkin toimialan lautakuntakuntien puheenjohtajat ja varapuheenjohtajat, johtavat viranhaltijat sekä henkilöstöjärjestöjen valitsemat henkilöstön edustajat. Lisäksi valmisteluryhmien kokouksiin osallistui kuntien kunnanhallituksen edustajia. Toimialakohtaiset valmisteluryhmät pitivät yhteensä 12 kokousta. Valmisteluryhmien varsinaisten kokousten lisäksi johtavat viranhaltijat pitivät lukuisia työkokouksia. Kuntajakolain 13 :n mukaan kuntajaon muuttamista koskevan päätöksen ja hallinnon ja palvelujen järjestämissopimuksen sekä siihen liittyvän suunnitelman valmistelu toteutetaan yhteistoiminnassa kuntien henkilöstön edustajien kanssa. Tässä tarkoituksessa aloitti toimintansa kuntatyönantajan ja henkilöstöjärjestöjen selvitykseen liittyvä henkilöstöryhmä. Henkilöstöryhmä piti ajalla yhteensä kuusi kokousta. Laajat kokoukset ja tilaisuudet Selvityskokonaisuutta valtuustot käsittelivät neljässä yhteisessä kokouksessa, joita pidettiin 6.9., ja Lokakuun viimeisenä päivänä kokouksessa selvityskokonaisuus luovutettiin kuntien valmisteluun päätöksentekoa varten. Lisäksi valtuustoilla oli yhteinen tilaisuus , johon osallistui hallinto- ja kuntaministeri Mari Kiviniemi.

9 8 Kuntajakoselvittäjä piti selvityskuntien valtuustojen kanssa erikseen kaksitoista tilaisuutta, joista ensimmäiset neljä olivat , seuraavat neljä ja loput neljä Kuntalaisille tarkoitettuja kuntakohtaisia tilaisuuksia pidettiin niin ikään kahdeksan, joista ensimmäiset neljä olivat selvitysvaiheeseen ja seuraavat neljä kuntien selvityskokonaisuuden luovutuksen jälkeisenä aikana Kuntien yhteisiä toimialakohtaisia henkilöstön tilaisuuksia pidettiin kahdeksan, joista ensimmäiset neljä selvitysvaiheessa ja seuraavat neljä Viestimien edustajille pidettiin selvitysvaiheen aikana yhteensä seitsemän tiedotustilaisuutta ennen selvityskokonaisuuden luovuttamista kunnille. Kuntajakoselvitystä käsittelevät www-sivut avattiin kesäkuussa Tämän lisäksi oli vielä erillisiä neuvotteluja ja kuulemisia selvitysvaiheen aikana. Kuvaus selvitysvaiheen organisaatiosta, organisaation jäsenistä ja aikatauluista on selvityksen liiteosan liitteessä n:o Selvityskokonaisuus Kuntien yhdistymisen selvitysvaiheen ja päätöksenteon valmisteluvaiheen aikana pidettiin yhteensä yli 80 kokousta ja tilaisuutta, joihin kuntajakoselvittäjä osallistui. Selvitysvaiheen suurella kokousten ja tilaisuuksien määrällä pyrittiin varmistamaan eri tahojen osallisuus, asioiden monipuolinen käsittely ja korostamaan kuntien yhdistymisen yhteisöllisyyttä ja prosessinomaisuutta. Selvitysvaiheen tuloksena syntyi neljäosainen asiakirjakokonaisuus. Osakokonaisuudet ovat: 1. kuntajaon muutosta koskeva kuntajakolain mukainen erityinen selvitys l. kuntajaon muutosselvitys 2. hallinnon ja palvelujen järjestämissopimus, 3. sopimukseen liittyvä suunnitelma siitä, miten kuntien palvelurakennetta sovitetaan yhteen taloudellisuuden, tehokkuuden ja tuottavuuden parantamiseksi. Suunnitelmaa kutsutaan palvelujen järjestämissuunnitelmaksi, ja 4. kuntajakoselvittäjän esitys, jonka kuntajakoselvittäjä esitteli selvityskokonaisuuden luovutuksen yhteydessä Palvelujen järjestämissuunnitelma muodostuu tässä selvityksessä 1. selvityksen palvelujen järjestämistä koskevista luvuista, 2. hallinnon ja palvelujen järjestämissopimuksessa palveluille asetetuista tavoitteista sekä 3. kuntapalvelujen toimialakohtaisista raporteista.

10 9 2. Kunta- ja palvelurakenneuudistus ja selvityksen lähtökohdat 2.1 Selvityksen kannalta keskeiset säädökset ja ohjelmat Kuntajaon muutosta koskevasta erityisestä selvityksestä säädetään kuntajakolaissa (1196/97). Selvitystyön taustalla on myös kaikkia kuntia koskevan kunta- ja palvelurakenneuudistuksen tavoitteet ja voimaan tulleen kunta- ja palvelurakenneuudistuslain säädökset Kuntajakolaki Muutetun kuntajakolain 1 :n 2 mon. mukaan kuntajakoa kehitetään ( ) kuntien alueellista eheyttä ja yhdyskuntarakenteen toimivuutta edistävällä tavalla. Kunnan tulee muodostua työssäkäyntialueesta tai muusta sellaisesta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata palveluiden järjestämisestä ja rahoituksesta. Kuntajakolain tämä kohta on yhtenevä kunta- ja palvelurakenneuudistuslain määritelmien kanssa. Kuntajaon muuttamisen yleisistä edellytyksistä säädetään kuntajakolain 3 :ssä, jonka mukaan kuntajakoa voidaan muuttaa, jos muutos: 1. edistää palvelujen järjestämistä alueen asukkaille, 2. parantaa alueen asukkaiden elinolosuhteita, 3. parantaa alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksia, tai 4. edistää kuntien toimintakykyä ja toiminnan taloudellisuutta. Kuntajakolain 4 :ssä säädetään erityisistä edellytyksistä uuden kunnan perustamisessa tai kunnan lakkauttamisessa. Uuden kunnan perustamista tai kuntien lukumäärän vähenemistä tarkoittava kuntajaon muutos voidaan tehdä asianomaisten kuntien valtuustojen yhteisestä esityksestä. Esitys voidaan tällöin hylätä, jos kuntajaon muutos olisi vastoin jotakin kuntajaon muutokselle kuntajakolain 1 :ssä ja 3 :ssä säädettyä edellytystä. Kuntajakolain 4 :n 2 momentin mukaan uuden kunnan perustamista tai kuntien lukumäärän vähenemistä merkitsevä kuntajaon muutos voidaan tehdä myös, jos minkään asianomaisen kunnan valtuusto ei sitä vastusta tai jos 8 :n 2 ja 4 momentissa tarkoitettu kuntajakoselvittäjän ehdotus on saanut kunnallisessa kansanäänestyksessä enemmistön kannatuksen kaikissa asianomaisissa kunnissa. Jos vain joku asianomainen kunta on vastustanut kuntajaon muutosta, muutos voidaan tehdä, jos kuntajakoselvittäjän ehdotus on saanut enemmistön kannatuksen tällaisessa kunnassa järjestetyssä kunnallisessa kansanäänestyksessä Kunta- ja palvelurakenneuudistuslaki l. puitelaki Kunta- ja palvelurakenneuudistuslaki tuli voimaan Laki on määräaikainen vuoden 2012 loppuun saakka voimassa oleva puitelaki. Lakia kutsutaan tässä selvityksessä myös puitelaiksi.

11 10 Kunta- ja palvelurakenneuudistuslain 1 :ssä määritellään lain tarkoitus ja soveltamisala seuraavasti: Lain tarkoituksena on luoda edellytykset kunta- ja palvelurakenneuudistukselle. Uudistuksen tarkoituksena on kunnallisen kansanvallan lähtökohdista: vahvistaa kunta- ja palvelurakennetta, kehittää palvelujen tuotantotapoja ja organisointia, uudistaa kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmiä sekä tarkistaa kuntien ja valtion välistä tehtäväjakoa siten, että kuntien vastuulla olevien palvelujen järjestämiseen ja tuottamiseen sekä kuntien kehittämiseen on vahva rakenteellinen ja taloudellinen perusta. Tarkoituksena on parantaa tuottavuutta ja hillitä kuntien menojen kasvua sekä luoda edellytyksiä kuntien järjestämien palveluiden ohjauksen kehittämiselle. Lain tavoitteena on elinvoimainen ja toimintakykyinen sekä eheä kuntarakenne. Lisäksi lain tavoitteena on varmistaa koko maassa laadukkaat ja asukkaiden saatavilla olevat palvelut. Palvelurakenteen on oltava kattava ja taloudellinen sekä sen on mahdollistettava voimavarojen tehokas käyttö. Kunta- ja palvelurakenneuudistuslain mukaisia järjestelyjä suunniteltaessa ja toteutettaessa on mm. otettava huomioon: 1. palvelujen saatavuus, laatu ja rahoitus maan kaikissa osissa, 2. perusoikeudet ja yhdenvertaisuus palvelujen saamisessa, 3. kunnan asukkaiden itsehallinnon toimintaedellytykset, sekä 4. kunnan asukkaiden osallistumis- ja vaikutusmahdollisuudet Hallitusohjelma Vanhasen II hallituksen ohjelmassa todetaan kuntapolitiikasta ja palveluista mm. seuraavaa: Kuntatalouden merkitys on keskeinen koko kansantaloudelle ja kasvaa yhä väestön ikääntyessä. Talouden näkökulmasta kuntien menojen ja tulojen jatkuva epätasapaino johtaa kestämättömään tilanteeseen. Kuntatalouden menokasvua on hillittävä, mikä edellyttää tuottavuuden merkittävää parantamista. Siksi tarvitaan kustannustehokas ja toimiva kunta- ja palvelurakenne. Hallitus jatkaa määrätietoisesti kunta- ja palvelurakenneuudistuksen toteutusta hyväksytyn puitelain, päätettyjen kriteerien ja aikataulun mukaisesti. Hankkeen etenemistä arvioidaan jatkuvasti ja eduskunnalle annetaan selonteko Varmistetaan, että mitään kuntaa ei jätetä puitelain edellyttämien järjestelyjen ulkopuolelle. Viimeistään selonteon yhteydessä ratkaistaan tarvittavat lisätoimet.

12 11 Tuetaan vapaehtoisia, erityisesti monikuntaliitoksia toimintakykyisen ja elinvoimaisen kuntarakenteen aikaansaamiseksi sekä jatketaan syvällisen yhteistoiminnan tukemista koskevaa määräaikaista lakia vuosiksi Palvelujen turvaaminen edellyttää vahvaa taloudellista perustaa sekä uusia palvelujen järjestämis- ja tuottamistapoja. Hallitus edistää julkisen, yksityisen ja kolmannen sektorin kumppanuutta palvelutuotannossa. Kannustetaan tilaaja-tuottajamallien käyttöönottoa. Laajennetaan palvelusetelijärjestelmän ja kotitalousvähennyksen käyttöalaa, minkä avulla edesautetaan toimivien palvelumarkkinoiden syntyä. Kehitetään palvelujen laadun valvonnan välineitä. Tuottavuutta edistetään kehittämällä toimintakulttuuria, palveluprosesseja sekä tuottavuusmittareita. Parannetaan kuntien edellytyksiä tutkimukseen, tuotekehitykseen ja palveluinnovaatioihin. Parannetaan erikoissairaanhoidon, perusterveydenhuollon ja siihen läheisesti liittyvien sosiaalihuollon saumattomia palveluketjuja, mukaan lukien ennaltaehkäisevä työ. Toteutetaan vaativaa erikoissairaanhoitoa antavien yksiköiden välillä kustannustehokas ja toiminnallisesti tarkoituksenmukainen työnjako. Valmistellaan ehdotus lastensuojelua tehostavasta päätöksentekomenettelystä. Yhteispalvelua, sähköistä asiointia ja puhelinpalveluja kehitetään voimakkaasti, ja niiden avulla edistetään paikkariippumatonta palvelujen saatavuutta koko maassa. Tavoitteena on kuntien ja valtion tietojärjestelmäarkkitehtuurien yhteensovittaminen ja rajapintojen määrittely vuoteen 2010 mennessä. Edistetään mobiili- ja korttipohjaisten varmenteiden käyttöönottoa. Parannetaan kuntien edellytyksiä toimivaan omistajaohjaukseen, mukaan lukien kunnan hallitsemat osakeyhtiöt. Hallitusohjelman maininnat kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmän uudistamisesta on perustettavan kaupungin taloutta käsittelevässä luvussa. 2.2 Kuntien etenemistavat kunta- ja palvelurakenneuudistuksessa Kunta- ja palvelurakenneuudistuslain 4 :ssä todetaan keinoista tavoitteiden saavuttamiseksi: Kuntarakenne Kuntarakennetta vahvistetaan yhdistämällä kuntia ja liittämällä osia kunnista toisiin kuntiin. Kuntajaon muutokset toteutetaan ja niiden tekemistä tuetaan siten kuin kuntajakolaissa (1196/1997) säädetään. Palvelurakenne Palvelurakenteita vahvistetaan kokoamalla kuntaa laajempaa väestöpohjaa edellyttäviä palveluja yhteen ja lisäämällä kuntien yhteistoimintaa.

13 12 Toiminnan tuottavuuden parantaminen Toiminnan tuottavuutta parannetaan myös tehostamalla kuntien toimintaa palvelujen järjestämisessä ja tuottamisessa sekä vahvistamalla pääkaupunkiseudun ja muiden yhdyskuntarakenteellisesti ongelmallisten kaupunkiseutujen toimintaedellytyksiä. Lain 5 :ssä todetaan kunnan ja yhteistoiminta-alueen muodostamisesta seuraavaa: Kunnan tulee muodostua työssäkäyntialueesta tai muusta sellaisesta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata palveluiden järjestämisestä ja rahoituksesta. Tämä lain 5 :n 1 momentti on yhtenevä kuntajakolain täydennetyn 1 :n kanssa. Kuntien yhteistoiminnan vahvistamiseksi kunnat voivat perustaa toiminnallisesta kokonaisuudesta muodostuvan yhteistoiminta-alueen. Kunnat voivat sopia, että yhteistoiminta-alueen tehtävät annetaan kuntalain (365/1995) 76 :n 2 momentin mukaisesti alueen yhden kunnan hoidettaviksi, jolloin tehtävien hoitamista varten perustetaan kuntalain 77 :ssä tarkoitettu alueen kuntien yhteinen toimielin, tai että yhteistoiminta-alueen tehtävät hoitaa kuntayhtymä. Kunnassa tai yhteistoiminta-alueella, joka huolehtii perusterveydenhuollosta ja siihen kiinteästi liittyvistä sosiaalitoimen tehtävistä, on oltava vähintään noin asukasta. Kunnan tai yhteistoiminta-alueen, jolla on ammatillisesta koulutuksesta annetun lain (630/1998) mukainen ammatillisen peruskoulutuksen järjestämislupa, asukasmäärän on oltava vähintään noin Puitelaissa esitettyjen uudistuskeinojen kautta päästään tarkastelemaan jäsentyneesti kunta- ja palvelurakenneuudistuksen vaihtoehtoisia etenemistapoja, jotka koskevat myös selvityskuntia. Kainuun hallintokokeilun arvioinnin ensimmäisessä väliraportissa Airaksinen, Haveri ja kumppanit ovat luokitelleet kunnallishallinnon uudistamisen strategioita tekemällä nelinkentän strategioiden perusluonteen ja organisointiperiaatteen mukaan (Airaksinen ym. 2005) Ensinnäkin uudistamisessa on aina kysymys strategian perusluonteesta. Siitä, mikä on uudistamisen aste ja voimakkuus. Usein tehdään jako asteittain etenevän ja kokonaisvaltaisen strategian väillä. Asteittain etenemisen strategiassa ei pyritä muuttamaan koko järjestelmää tai uusimaan rakenteita täydellisesti, vaan ainoastaan osittain. Käytännössä strategia merkitsee yleensä uusien, korjailevien järjestelmien rakentamista olemassa olevien päälle ja/tai sisään. Kokonaisvaltaisen uudistamisen strategiassa katsotaan tarvittavan koko kohteena olevan järjestelmän muuttamista ja uudelleenrakentamista. Strategian perusluonteen ohella kunta- ja palvelurakenteen kehittämisessä olennaista on organisointiperiaate. Strategia voi valita organisointiperiaatteekseen alueen tai toiminnon, eli aluepohjaisen tai toimintoja painottavan lähestymistavan.

14 13 Aluepohjaisessa organisoinnissa lähtökohtana on jokin alueellinen tai paikallinen kokonaisuus, kuten kunta. Erilaisten palvelujen järjestämisvastuu, rahoituksesta huolehtiminen ja päätöksenteko-oikeus kiinnitetään samaan alueeseen. Tällöin ajatellaan, että alueyhteisöissä toteutuu sen asukkaille paras mahdollinen palveluiden, verojen ja rahoituksen yhdistelmä. Palvelujen järjestämisen ja tuottamisen ajatellaan olevan tehokasta, koska yhteys palveluista päättävien ja kansalaisten välillä on lyhyt ja selkeä. Aluemallin suurimpana heikkoutena on se, että kaikki palvelut eivät ole optimaalisesti järjestettävissä saman alueen sisällä, mikä on johtanut erilaisten vaikeasti ohjattavien palveluja tuottavien organisaatioiden perustamiseen. Kunnallishallinnossa aluepohjaiseen strategiaan sisältyy tietty kuntakäsitys. Lähtökohtana on, että kunta on sinänsä tehokas tapa organisoida palveluja, koska autonominen ja itseohjautuva kunta pyrkii yleensä elinvoimansa lisäämiseen. Kunnan intressissä on palvella asukkaitaan hyvin, järjestää heille kunnon palveluja, taloudellisesti ja ottaen huomioon paikalliset toiveet. Peruskunnan alueella niin palvelut, elinkeinotoiminta ja yhteisölliset kysymykset niin kuin verotuskin kytkeytyvät yhteen. Toimintopohjainen korostaa palvelujen ja muiden toimintojen organisoimista niiden omista erityisistä lähtökohdista ja vaatimuksista käsin. Tällöin jokaiselle palvelulle on löydettävä väestöpohjaltaan tai muilta keskeisiltä edellytyksiltään optimaalinen alue, jonka mukaan palvelu tai toiminta sitten organisoidaan. Vaikka tässäkin puhutaan alueellisesta organisoinnista, alue sinänsä ei ole tässä ajattelussa merkittävässä asemassa toimintoihin nähden. Seuraavassa kuviossa nämä strategiat on sijoitettu nelikenttään ja jäsennetty kunta- ja palvelurakenneuudistuksessa esillä olevien etenemissuuntia näillä perusulottuvuuksilla.

15 14 Kuvio 2.1 Kunta- ja palvelurakenneuudistamisen eri vaihtoehdot Organisointiperiaate Aluepohjainen Toimintopohjainen Strategian perusluonne Asteittain etenevä Kokonaisvaltainen Kunta- ja seutuyhteistyö Vahva peruskunta Yhteistoiminta-alueet eri muodoissaan (kuntayhtymät, isäntäkunta) Laaja aluekunta (Airaksinen & Haveri ym. 2005, 97) 1. Syvenevä kunta- ja seutuyhteistyö on esimerkki aluepohjaisesta strategiasta, joka perustuu asteittaiseen etenemiseen. Siinä keskeistä on organisoida eri tehtäviä samalta aluepohjalta ja niin, että vastuu järjestämisestä ja rahoituksesta on tietyn alueen sisällä samoilla peruskunnilla ja niiden perustamilla seudullisilla elimillä. Kehittäminen tapahtuu paljolti rakentamalla asteittain uusia organisointi- ja toimintatapoja olemassa olevien toimintojen päälle. Vakaissa oloissa ja hyvän taloudellisen tilanteen valitessa etenemisentapaa voidaan pitää luontevana yhteistoimintaa ja kehittämistä suosivana mallina. Vaikka mallilla saadaan aikaan eri osa-alueilla hyviä kehittämistuloksia, sen hajanaisuudesta johtuu, että se vastaa heikosti kuntatalouden haasteisiin. Se saattaa pikemminkin lisätä kustannuspaineita. Tämän etenemistavan puute on kuntatalouden tervehdyttämisen vaikeus. Kun eteneminen tapahtuu asteittain, myönteiset kustannusvaikutukset jäävät vähäisiksi ja mm. henkilöstön eläkkeelle siirtymistä on vaikea hyödyntää oikea-aikaisesti ja täysimääräisesti, kun ei ole käytettävissä laajemman kuntakokonaisuuden liikkumavaraa. 2. Kuntajaon muutoksen ja kuntien yhdistymisen kautta syntyvä vahva peruskuntamalli perustuu aluepohjaisen uudistamisen kokonaisvaltaiseen strategiaan. Kuntaperusteinen tapa organisoida palveluja on aluepohjaisen mallin ihannetyyppi. Lähtökohtana on, että peruskunnassa sovitetaan yhteen palvelujen

16 15 paikallinen järjestäminen ja tuottaminen samoin kuin demokraattinen ohjaus sekä rahoituksen järjestäminen. Kuntamäärän voimakas pienentäminen puolestaan kertoo uudistuksen kokonaisvaltaisuudesta. Tavoitteena on, että kuntia yhdistettäessä nykyisiä rakenteita voidaan purkaa mukaan lukien nykyisiä kuntayhtymiä ja muita kuntien yhteistyöorganisaatioita. Selvityskuntien keväällä 2007 tekemä esitys kuntajaon muutosta koskevan erityisen selvityksen tekemisestä on nimenomaan kannanotto vahvan peruskuntamallin suuntaan, jossa aluepohjaisesti, vaikkakin laajemmassa kuntakokonaisuudessa, kunnat haluavat säilyttää itsellään suoran päätös- ja toimivallan useimmissa kunnan tehtävissä. Mallin kokonaisvaltaisuudesta johtuu, että sillä voidaan vaikuttaa myös kuntatalouden kehittymiseen. 3. Yhteistoiminta-alueen perustaminen tai palvelupiirimalli perustuu toimintapohjaiseen uudistamiseen. Se sisältää merkittäviä muutoksia nykyisiin rakenteisiin, mutta ei kuitenkaan johda kovin kokonaisvaltaiseen tämänhetkisen toiminnan uudistamiseen. Tässä mielessä se edustaa myös asteittaisen etenemisen vaihtoehtoa. Peruskysymys on lähinnä se, mitä peruskunnista siirretään pois yhteistoiminta-alueen tehtäväksi, kuinka yhteistoiminta-alue organisoidaan, kuinka sitä kyetään ohjaamaan ja mitä tehtäviä jää peruskuntiin. Tämä on sekamalli. Peruskunnat säilyttävät aluepohjaisen luonteensa, mutta osa tehtävistä siirtyy toimintopohjaiseen rakenteeseen. Kunta- ja palvelurakenneuudistuslain 5 :n 3 kohdan mukainen ehto, että kunnassa tai yhteistoiminta-alueella, joka huolehtii perusterveydenhuollosta ja siihen kiinteästi liittyvistä sosiaalitoimen tehtävistä, on oltava vähintään noin asukasta, täyttyy vähimmäistasossa kun perustetaan yhteistoiminta-alue näiden tehtävien järjestämistä varten. Selvityskunnat ovat siirtäneet määräaikaisesti vuoden 2007 alussa sosiaali- ja terveydenhuollon tehtäviään aiempaa suuremmassa laajuudessa Itä-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymän järjestettäviksi. 4. Aluekunta on kokonaisvaltainen tapa uudistaa alue- ja kunnallishallintoa. Vaikka mallissa nykyiset peruskunnat voivat säilyä ns. kotikuntina tai lähikuntina, merkitsee verotusoikeuden ja palvelujen järjestämisen siirtäminen aluekunnille käytännössä nykyisenkaltaisen kunnallishallinnon perusteellista uudistamista; niin olennainen osa verotus ja palvelujen järjestäminen ovat kunnallista itsehallintoa. Aluekuntamallin lähtökohtana on turvata palveluja niin, että vahvistetaan palveluista vastuussa olevien yksiköiden väestöpohjaa sekä niiden rahoituspohjaa. Riittävällä väestöpohjalla uskotaan päästävän suurempaan taloudelliseen tehokkuuteen ja resurssien käyttöön, toisaalta rahoitusta vahvistamalla ajatellaan voitavan estää äkillisten kustannusheilahtelujen pienille yksiköille aiheuttamat ongelmat. Tämä aluekuntamallin piirre viittaa selkeästi toimintopohjaiseen uudistamiseen.