Kohti tuloksellisempaa ja vaikuttavampaa projektitoimintaa

Transkriptio

1 Kohti tuloksellisempaa ja vaikuttavampaa projektitoimintaa Selvitys ESR-osarahoitettujen maahanmuuttajahankkeiden onnistumisista ja onnistumisten edellytyksistä Petri Uusikylä ja Risto Karinen Net Effect Oy Tutkimukset ja selvitykset 4/05

2

3 KOHTI TULOKSELLISEMPAA JA VAIKUTTAVAMPAA PROJEKTITOIMINTAA Selvitys ESR-osarahoitettujen maahanmuuttajahankkeiden onnistumisista ja onnistumisten edellytyksistä Petri Uusikylä ja Risto Karinen Net Effect Oy Työministeriö Euroopan sosiaalirahasto

4 ESR tutkimukset ja selvitykset -sarja Päätoimittaja - Editor-in-Chief Eeva-Liisa Koivuneva Toimitussihteeri - Editor Riikka-Maria Turkia Toimituksen osoite - Address Työministeriö - Ministry of Labour PL - P.o. Box VALTIONEUVOSTO Puh ISBN ISSN Taitto: Innocorp Oy Elektroninen versio: Innocorp Oy Paino: Oy Edita Ab Helsinki 2005

5 SAATESANAT Työhallinnon ESR-osarahoitteisten projektien avulla pyritään kehittämään uusia menetelmiä ja lähestymistapoja työpolitiikan toimeenpanoon. Tavoitteena on saada projektien saavuttamat hyvät tulokset laajempaan tietoisuuteen ja muiden samojen teemojen parissa työskentelevien hyödynnettäviksi. Tämän selvityksen tarkoituksena on ollut kartoittaa maahanmuuttajiin kohdistuvien ESR-projektien hyviä käytäntöjä. Selvityksellä on haluttu tuoda esille myös onnistuneiden toimintatapojen taustatekijöitä sekä syitä epäonnistumisiin hyvien käytäntöjen syntymisessä ja leviämisessä. Selvityksen anti on tarkoitettu sekä projektien rahoittajien että toteuttajien hyödynnettäväksi, jotta virheistä opittaisiin ja menestystekijöitä voitaisiin hyödyntää. Tätä kirjoitettaessa maaherra Rauno Saaren johtama laajapohjainen työryhmä on antanut ehdotuksensa hallituksen maahanmuuttopoliittiseksi ohjelmaksi. Maahanmuuttajien aseman arvioidaan muuttuvan yhä merkittävämmäksi Suomen työmarkkinoilla. Heidän merkityksensä ESR-toiminnan asiakasryhmänä kasvaa entisestäänkin tulevalla EU:n rakennerahastojen ohjelmakaudella Selvityksen havaintoja voidaankin hyödyntää uuden ohjelmakauden suunnittelussa, jotta saadaan tuloksekkaita ja vaikuttavia projekteja niin työmarkkinoiden kuin yksilöidenkin näkökulmasta. Näin voidaan osaltaan tukea maahanmuuttopoliittisen ohjelman tavoitteita ja kansallisesti rahoitettuja toimenpiteitä. Selvitystyön seuraamiseen ja ohjaamiseen antoivat työpanoksensa seuraavat ohjausryhmään nimetyt työministeriön virkailijat: Riikka-Maria Turkia (puheenjohtaja), Irma Heikkilä-Paukkonen, Natalia Härkin, Raija Nokelainen, Saara Patoluoto, Aila Ryynänen, Toni Vasama ja Markku Virtanen. Lisäksi asiantuntemustaan ohjausryhmän työskentelyyn antoi MoniQ-projektin projektikoordinaattori Eva Lindberg. Ohjausryhmän sihteerinä toimi Jarkko Huhtaniska. Helsingissä kesäkuussa 2005 Eeva-Liisa Koivuneva Projektipäällikkö Työministeriö 5

6 SUMMARY The aim of this study was to find out what kind of results and impacts have been achieved in the ESF co-funded projects nationally financed by the Ministry of Labour and aimed at improving the employability of immigrants and at creating multicultural and diverse work places in the programming period The purpose was to contribute both to the on-going programming period as well as to the planning of the next programming period. The focus of the study was twofold: Firstly, to look at the products and models developed in the projects, and secondly to look at the dissemination and mainstreaming activities of the projects. The project portfolio consisted of around 80 projects of which some projects had already been finished, some were in the middle of their lifespan and a few had only recently begun. Most of the projects were funded through Objective 3 Programme, some through Equal Community Initiative and a few through either Objective 1 or Objective 2 Programmes. The study was based at an overview of relevant documentary material at program and project levels, electronic surveys to project managers, funding authorities and regional experts, project level case studies, interviews and excursions to Sweden, Denmark and Germany. The most important conclusions of the study were the following: Many of the projects in the portfolio were developing similar products and models for local or regional needs, and too often some elements of the projects seem to serve as an extra resource to the local or regional actors. In general, social innovations are scarce. Many of the projects seem to aim at solving acute or contemporary problems, and do not aim so much at anticipating future needs and challenges. In general, projects are carried out in very local frameworks and aim at results at local level. Transferability of the products and models elsewhere does not really count sufficiently as genuine funding criteria. Innovations at the project level are not well identified. Actually, it is not very clear whose responsibility is it to identify such products or models that ought to be mainstreamed elsewhere. The strong emphasis on the goal of innovativeness has led to project plans that always claim at innovating something new. Implementing existing innovations has become secondary. 6

7 Long-term impacts of the projects are result of learning, not of transfer of products or models. In reality, it is very difficult to identify mainstreamed innovations born at some particular project. Development takes place through networks and dialogue. On the basis of the conclusions, the most important recommendations were the following: In this programming period: Training of the project level actors should be continued and should also aim at reaching those still at an early stage of a project cycle (for example, those creating and contemplating project ideas). Beneficiaries and stakeholders (especially immigrants and their organisations) should be brought in to the planning stage of the projects in larger extent that now takes place. The definitions regarding project purposes and goals should be sharpened. Sustainability of the utility deriving from reaching the project goals should be visible and assessable. Projects should be encouraged to aim at systemic changes. Funding authorities should assess more carefully the risks and possibilities of a project actor genuinely to mainstream its innovations. In the next programming period: Seminars focusing on effectiveness and accountability of the projects and at creating systemic changes should be organised. Cost-benefit calculations of new innovative models of doing things created at the project level should be developed. Part of the ESF funding aimed at questions related to immigration and immigrants should be programmed at solving nationally important questions. These kinds of project could, for example, aim at implementing and testing already existing innovations. The network consisting of the contact persons on matters related to immigration at the Employment and Economic Development Centres should be developed into kind of innovation scanning network that has a national mandate at identifying such products and models that have wider, cross-regional or national, interest. 7

8 8

9 SISÄLLYS SAATESANAT...5 SUMMARY JOHDANTO SELVITYKSEN SISÄLTÖ TYÖHALLINNON RAHOITTAMAT MAAHANMUUTTAJIIN KOHDISTUVAT ESR-PROJEKTIT ESR-osarahoitteisten projektien rooli ja asema maahanmuuttopolitiikan kehittämisen kentällä Projektisalkun kuvaus Projektien tavoiteasetanta Projektisalkun rakenne Näkemyksiä projektien tuloksista ja vaikutuksista Projekteissa kehitetyt tuotteet, palvelut ja toimintamallit Eräitä esiin nousevia hyviä käytäntöjä Tuotekehityksen onnistumisen menestystekijät ja pullonkaulat JUURRUTTAMISEN HAASTE MAAHANMUUTTOPOLITIIKAN PROJEKTIKENTÄLLÄ KESKEISET HAVAINNOT JA JOHTOPÄÄTÖKSET...56 JOHTOPÄÄTÖS 1: Ongelmana lisäresurssinomaisuus...57 JOHTOPÄÄTÖS 2: Toiminnan aikajänne päälaellaan...58 JOHTOPÄÄTÖS 3: Projektit lähtökohdiltaan ja tuloksiltaan korostetun paikallisia...59 JOHTOPÄÄTÖS 4: Innovaatiot tunnistetaan huonosti...60 JOHTOPÄÄTÖS 5: Innovatiivisuuden vaateen aikaansaama negatiivinen kehä...60 JOHTOPÄÄTÖS 6: Kestävä hyöty syntyy oppimisen kautta ei niinkään tuotteiden tai palvelumallien siirtymisen kautta KEHITTÄMISSUOSITUKSET...61 A) Käynnissä olevalla ohjelmakaudella...61 I Projektitaso...61 II Systeemitaso...63 B) Seuraavalla ohjelmakaudella...63 I Projektitaso...63 II Systeemitaso

10 LIITTEET...67 Liite Liite Liite ESR TUTKIMUKSET JA SELVITYKSET JULKAISUT

11 1. JOHDANTO Hyville käytännöille ja innovaatioille tulee saada näkyvyyttä muuten näitä hyviä käytäntöjä 'keksitään' yhä uudelleen ja uudelleen. Kuka esimerkiksi lukee tämän selvityksen tai minun ja kaikkien muiden projektinvetäjien tutkimus- ja loppuraportit hankkeista niiden päätyttyä? Kuinka meidän työmme tehdään näkyväksi siinäpä pulma myös teille! Projektipäällikkö sähköisen kyselyn vastauksessaan LUKU 1. Johdanto Työhallinto rahoittaa ohjelmakaudella Euroopan sosiaalirahaston (ESR) osarahoittamissa ohjelmissa projekteja, jotka edistävät työllisyyttä, työttömyyden ehkäisyä, tasa-arvoisia ja toimivia työmarkkinoita, yrittäjyyttä sekä työssä olevien osaamista, työkykyä ja työssä jaksamista. ESR-ohjelmien avulla edistetään EU:n työllisyysstrategian, työllisyyttä koskevien suuntaviivojen ja kansallisen työllisyyspolitiikan toimintasuunnitelmien toteutumista. ESR-toiminnan tavoitteena on etsiä, kokeilla, tuottaa ja toteuttaa uusia ratkaisuja kansalliseen työvoima-, koulutus- ja elinkeinopolitiikkaan sekä levittää projekteissa syntyneitä hyviä käytäntöjä. Toiminnan keskeisiä periaatteita on, että projekteissa kehitetyt tulokset ja mallit jäävät elämään myös projektien jälkeen. Tämän selvitystyön tavoitteena on selvittää työhallinnon rahoittamien ja maahanmuuttajiin kohdistuvien ESR-projektien tuloksia ja vaikutuksia käynnissä olevalla ohjelmakaudella. Tuloksellisuutta ja vaikuttavuutta lähestytään tässä selvityksessä kahta kautta: alueellisten asiantuntijoiden näkemysten perusteella ja projektien kehittämien innovaatioiden eli hyvinä pidettävien käytäntöjen ja niiden synnyn analysoinnin kautta siis laadullisen, ei määrällisen indikaattoritiedon tai tilastollisen, aineiston valossa. Selvityksen tarkoituksena on tarjota aineksia keskusteluun ESR-rahoituksen lisäarvosta ja suhteesta kansalliseen toimintaan sekä hyvien käytäntöjen leviämiseen liittyvistä vaikeuksista maahanmuuttopolitiikan alueella. Tähän pyritään selvityksessä erityisesti nostamalla esiin paikallisten, alueellisten ja kansallisten toimijoiden näkemyksiä. Dialogi eri tasoilla olevien toimijoiden välillä on välttämätöntä, jotta ylipäätänsä on edellytyksiä kehittää eteenpäin lupaavien käytäntöjen tunnistamista projektikentällä ja tukea projekteissa kehitettävien innovaatioiden siirtämistä. Pääosin tarkasteltavat hankkeet ovat tavoite 3 -ohjelmaan kuuluvia, mutta myös Equal-yhteisöaloiteohjelmaan sekä muihin ohjelmiin kuuluvia hankkeita on mukana. Osa hankkeista on kohdennettu pelkästään maahanmuuttajille, kun taas osa sekä valtaväestölle että maahanmuuttajille. 11

12 LUKU 1. Johdanto Laajemman kokonaiskuvan sekä vertailukohtien saamiseksi suoritettiin selvitystyön aikana kolme vierailua muiden jäsenmaiden maahanmuuttajahankkeisiin sekä haastateltiin keskeisiä viranomaistahoja. Ohjausryhmän tuella kohteiksi valittiin Ruotsi, Tanska ja Saksa. Kohdemaiden valintaan vaikutti yhtäältä maiden pitkäaikainen kokemus maahanmuuttoon liittyvistä haasteista ja ratkaisuista ja toisaalta samankaltaiset hallinnolliset rakenteet ja toimintakulttuurit. Vierailujen yhteydessä saatua tietoa ja kokemuksia hyödynnettiin selvityksen kohteena olevan projektikentän tarkastelussa paitsi konkreettisten ja yksittäisten hyvien käytäntöjen kautta niin myös selvityksen laajemman tulkinnallisen viitekehyksen luomisessa. Kansainväliset vierailut osoittivat yleisellä tasolla, ettei samoihin projektikentän ongelmiin ja haasteisiin, esimerkiksi hyvien käytäntöjen siirrettävyyteen tai juurruttamiseen, ole muuallakaan keksitty mitään viisasten kiveä. Sen sijaan vierailujen yhteydessä syntyi vaikutelma, että pidempään maahanmuuttotyötä tehneissä maissa maahanmuuttokysymykset on kyetty Suomea paremmin valtavirtaistamaan ja integroimaan muihin politiikkalohkoihin (esimerkiksi koulutuspolitiikka, työllisyyspolitiikka ja elinkeinopolitiikka). Samoin näissä maissa on ymmärretty systeemitason muutosten aikaansaamisen tärkeys maahanmuuttopolitiikan alueella, mikä heijastuu myös projektitason tavoitteenasettelussa ja toiminnan suunnittelussa. Yleisesti ottaen huoli ESR-osarahoitettujen maahanmuuttajaprojektien tuloksellisuudesta ja vaikuttavuudesta voidaan tiivistää kolmenlaiseen kritiikkiin. Vaikka tässä selvityksessä ei ole mahdollista perin juurin lähteä avaamaan näitä kysymyksiä, käytetään niitä eräänlaisina tulkintakehyksinä, joita vasten havaintoaineistoa analysoidaan: I Projektien asemointiin ja tavoitteen määrittelyyn liittyvä kritiikki. Tämän kritiikin mukaan projektit perustuvat puutteelliseen ongelma-analyysiin yhtäältä siitä, mitkä ovat maahanmuuttajien toiveet ja tarpeet ja toisaalta siitä mikä on toivottava ESR-toimenpiteiden suhde ns. normaalitoimintana toteuttavaan kansalliseen maahanmuutto- ja työllisyyspolitiikkaan. Pahimmillaan ESR-toimilla saatetaan korvata normaalitoimintaa, mikä ei ole perusteltua eikä hyväksyttävissä. II Kritiikkiin siitä, että luotaessa uusia hyviä käytäntöjä ei riittävässä määrin tunneta kentällä jo aikaisemmin tehtyä työtä. Tämä johtaa pahimmillaan niin sanotusti pyörän uudelleen keksimiseen eli samojen käytäntöjen uudelleen lanseeraamiseen uudenlaisten tuotenimikkeiden alla. III Hyvien käytäntöjen levittämisen ja juurruttamisen kritiikkiin eli projektien toteuttajien puutteelliseen tai epärealistiseen käsitykseen siitä a) mikä on mahdollista siirtää niin sanotuksi normaalitoiminnaksi projektin jälkeen tai b) mikä on eri toimijoiden sitoutumisen aste tai mahdollisuus ottaa tuloksista koppi projektin päättymisen jälkeen. 12

13 Raportin tarkemmat tutkimuskysymykset on esitetty luvussa 2, jossa on myös kuvattu selvityksessä käytetyt keskeiset aineistot sekä työvaiheet. Luvussa 3 luonnehditaan lyhyesti projektien asemaa ja roolia maahanmuuttopolitiikan kentällä, kuvaillaan tarkasteltavaa projektisalkkua sekä nostetaan esiin eräitä projekteissa kehitettyjä tuotteita, palveluita ja toimintamalleja. Näiden havaintojen perusteella tunnistetaan eräitä tuotekehityksen keskeisiä menestystekijöitä ja pullonkauloja. Kappaleessa 4 käsitellään projekteissa kehitettyjen innovaatioiden siirtämiseen, siirrettävyyteen ja juurruttamiseen liittyviä kysymyksiä. Luvussa 5 esitetään lyhyesti kokoavat keskeiset havainnot ja koko havaintoaineiston perusteella tehdyt johtopäätökset. Luvussa 6 selvityksen tekijät esittelevät omat näkemyksensä vaadittavista kehittämistoimenpiteistä sekä tällä ohjelmakaudella että seuraavalla, vuonna 2007 käynnistyvällä, ohjelmakaudella ESR-osarahoitteisten maahanmuuttoprojektien tuloksellisuuden ja vaikuttavuuden parantamiseksi. LUKU 1. Johdanto 13

14 2. SELVITYKSEN SISÄLTÖ LUKU 2. Selvityksen sisältö Selvityksen ensimmäisenä painopisteenä ovat tarkasteltavissa projekteissa kehitetyt tuotteet, palvelut ja toimintamallit maahanmuuttajien työllistämiseksi ja integroimiseksi suomalaisille työmarkkinoille sekä työympäristön monikulttuurisuuden edistämiseksi. Työn toisena painopisteenä ovat kehitettyjen tuotteiden, palveluiden ja toimintamallien levittäminen ja leviäminen kansallisen toimintaan. Selvityksen keskeiset kysymykset ovat seuraavat: Projekteissa kehitetyt tuotteet, palvelut ja toimintamallit: Millaisia hyviä toimintatapoja projektitoiminnan yhteydessä on syntynyt? Mitkä tekijät vaikuttavat projektien ja niissä kehiteltyjen tuotteiden, palveluiden ja toimintamallien kehittelyn onnistumiseen ja epäonnistumiseen? Kuinka projektien toimintaa ja tuotekehitystä voidaan edistää? Projekteissa kehitettyjen tuotteiden, palveluiden ja toimintamallien levittäminen: Mitkä ovat hyvien käytäntöjen leviämisen ja levittämisen edellytykset? Kuinka projektien kehittämien innovaatioiden levittämistä ja juurtumista osaksi eri toimijoiden normaalitoimintaa voidaan edistää? Selvityksen painopiste on horisontaalisissa, koko tarkasteltavan projektisalkun läpi menevissä, kysymyksissä. Tarkoitus ei ole käsitellä kattavasti ja yksityiskohtaisesti yksittäisiä projekteja ja niissä kehitettyjä tuotteita, vaan hyödyntää yksittäisiin projekteihin liittyviä havaintoja yleisempien johtopäätösten tekemiseen. Kokonaisuudessaan selvityksen eri tasoja voi jäsentää alla olevan kuvion mukaisesti. Selvitys pyrkii tunnistamaan yksittäisiä ilmiöitä eli esimerkiksi yksittäisten projektien onnistumisia ja epäonnistumisia, luonnehtimaan kehityksen suuntaa ja tarkastelemaan sellaisia toimintaympäristön rakenteita, jotka vaikuttavat keskeisesti koko projektikentän toimintaan. Selvityksen ote on ensisijassa kehittävä eli selvityksellä on vahva toiminnan kehittämiseen tähtäävä tehtävä. Tästä johtuen kartoitetuilla keskeisten toimijoiden näkemyksillä on tässä selvityksessä iso rooli. Kyse on pitkälti näiden toimijoiden työskentely-ympäristön ja työvälineiden kehittämisestä. On huomionarvoista, että useat havainnot ovat tavallaan laajempia kuin vain tarkasteltuja ESR-osarahoitteisia maahanmuuttajahankkeita koskevia. Joiltain osin on vaikeaa eritellä, mitkä tehdyistä havainnoista johtuvat siitä, että projektit kohdistuvat maahanmuuttajiin ja mitkä esimerkiksi siitä, että niitä koskevat yleiset ESR-projektirahoitukseen liittyvät hallinnolliset säännökset ja menettelyt. 14

15 Kuvio 1. Selvityksen tarkastelutasot Tapahtumat Ilmiöt tai sarja ilmiöitä Esimerkiksi yksittäisten ESR-projektien onnistumiset ja epäonnistumiset Trendit Tapa tai kaava, miten tapahtumat toistuvat Ilmiöiden väliset suhteet Esimerkiksi ESR-projektikentän tuloksellisuuden ja vaikuttavuuden kehitys Struktuuri / rakenne Rakenne, jonka mukaan tietty asiakokonaisuus on jäsentynyt Auttaa ymmärtämään tapahtumien merkityksen sekä trendien logiikan Esimerkiksi yhteiskunnan poliittisen, taloudellisen ja sosiaalisen kehityksen vaikutukset ESR-projektikenttään LUKU 2. Selvityksen sisältö Maahanmuuttajien työllistäminen ja monikulttuurisuuden edistäminen ovat tarkastelussa olevien projektien pääteemoja. Käsitteiden sisällöt eivät ole yksiselitteisiä. Eri toimijoilla, projektitoimijoilla ja alueellisen ja keskushallinnon virkamiehillä, on erilaisia tulkintoja siitä, mitkä kaikki projektit toteuttavat välittömästi tai välillisesti näitä kahta pääteemaa. Selvityksessä näiden käsitteiden sisältö ymmärretään laajasti. Tarkastelussa olevassa projektisalkussa on mukana projekteja, jotka tiukemmalla käsitteiden sisällöllisellä rajauksella olisi voitu jättää tarkastelun ulkopuolelle. Kokonaiskuvan saamiseksi on kuitenkin perusteltua luoda katsaus laajempaan työministeriön ESRprojektisalkkuun maahanmuuttopolitiikan kentällä. Usea tarkastelussa mukana ollut projekti kohdistuu käytännössä useaan yllä esitetyn maahanmuuttajan polun vaiheeseen. Metodologisista syistä projektit ryhmitetään alaluokkiin: työllistäminen, monikulttuurisuuden/-muotoisuuden edistäminen, koulutus, työvoimahallinnon oman toiminnan kehittäminen ja kotoutus. Näistä alaluokka työllistäminen on käytännössä nimike sellaisille yleisprojekteille, jotka koostuvat useista eri toimenpiteistä eli käytännössä muiden alaluokkien sisältämistä elementeistä. Muut alaluokat ovat tarkemmin kohdennettuja projekteja. Myönnettäköön samalla että tämänkaltaiset luokittelut ovat tietysti todellisuutta yksinkertaistavia. Kun selvityksessä puhutaan hyvistä käytännöistä, tarkoitetaan niillä ESR-projektien synnyttämiä tuotteita, palveluita ja toimintamalleja tehdä asioita uudella tavalla. Hyvälle käytännölle on todellinen tarve, ja se synnyttää tuloksia ja vaikutuksia. Hyvät ja innovatiiviset tavat toteuttaa projekteja eivät meidän määritel- 15

16 Kuvio 2. Keskeisten käsitteiden sisällöstä 1 LUKU 2. Selvityksen sisältö Maahanmuuttaja saapuu Suomeen (pakolaisena, turvapaikanhakijana, paluumuuttajana jne) Suomeen jäävä kotouttamisen piiriin (suomen kieli, yhteiskuntaan sijoittuminen) TYÖLLISTÄMINEN Koulutusvaihe (ammatillinen koulutus, työvoimapoliittinen koulutus, oppisopimuskoulutus, jne.) Työnhaku (itsenäisesti, viranomaisten avulla) Ei pääse työhön (työttömyys, työvoimapoliittiset toimet) Osa palaa tai palautetaan =alueet, joihin selvityksessä tarkasteltavat projektit pääasiassa sijoittuvat Rekrytointikäytännöt (työyhteisön valmius monikulttuurisuuteen) TYÖYHTEISÖJEN MONIKULTTUURISUUS Työelämään sijoittuminen (työyhteisön tuki) Mahdollinen syrjäytyminen Työyhteisöön integroituminen (Suomeen kotoutuva) Työelämään sijoittuminen (työyhteisön syrjintä) Vaikea olla töissä, joutuu tai lähtee pois 1. Kuviossa esitetty maahanmuuttajan tie on esitetty raportissa Yhteinen Ääni: Hankekuvaukset ja hyvät käytännöt, 2004, s. 8. mämme mukaan kuulu hyvien käytäntöjen avainkategoriaan. Tarkastelemme kuitenkin näitä modaliteetteja eli erilaisia onnistumiseen vaikuttavia menestystekijöitä käsitellessämme projektien tuotekehityksen onnistumisen haasteita. Projektikentän vaihtelevista käytännöistä johtuen eräitä muita yleisesti käytettyjä käsitteitä on syytä määritellä. Disseminaatio ymmärretään tässä selvityksessä projektin innovaatioiden eli tulosten aktiiviseksi levittämiseksi. Valtavirtaistaminen on prosessi, jossa projekteissa syntyneitä menestyksekkäitä tuloksia otetaan käyttöön paikallisissa, alueellisissa tai kansallisissa järjestelmissä ja toimijoiden normaalikäytännöissä. Juurruttaminen pitää sisällään sekä disseminaation että valtavirtaistamisen. 1 Selvitystyö käynnistyi lokakuussa 2004 ja kesti maaliskuuhun Selvitystyön ensimmäisessä vaiheessa selvityksen tekijät hakivat työministeriön ESR-tietopalvelusta maahanmuuttajiin kohdistuvia käynnissä olevan ohjelmakauden projekteja hakusanojen avulla. Tietopalvelun avulla laadittu projektilista lähetettiin kaikkien TE-keskusten maahanmuuttoyhdyshenkilöille. Heitä pyydettiin tarkistamaan, että listassa ovat sellaiset projektit, jotka kokonaisuudessaan tai osin kohdistuvat maahanmuuttajien työllistämiseen ja työmarkkinoille integroimiseen sekä työyhteisöjen monikulttuurisuuden edistämiseen. Koska projektilistat tarkastettiin alueittain, esiintyy jonkin verran eroja, millaisia projekteja tarkasteluun on valikoitunut. Projektisalkun sisällöstä 1. Käsitteiden välisistä suhteista ja sisällöistä lisää, katso esimerkiksi Tuominen, Anniina, Paananen, Maarit ja Virtanen, Petri, Projektituotteistajan opas, Työministeriö, 2005 ja Aro, Timo, Kuoppala, Mikko ja Mäntyneva, Päivi, Hyvästä paras: jaettu kehittämisvastuu ESR-projekteissa, Hyvät käytännöt -käsikirja, Työministeriö,

17 eli valikoitujen projektien oikeellisuudesta selvitystehtävän kannalta vastaa tekijä. Yhteensä tarkasteluun valikoitui 80 hanketta. Koska osa projekteista on päättynyt, osa hyvässä vauhdissa ja osa vasta käynnistynyt ei selvitystä tule lukea projekteja keskenään vertailevana tutkimuksena. Selvityksen aineisto on koottu useista lähteistä. Projektisalkun sisällön määrittelyn jälkeen projektien perustiedot kerättiin pääasiassa ESR-tietopalvelun tietojen perusteella. 2 Lisäksi valittiin neljä tapaustutkimusprojektia, joiden tarkoituksena oli antaa täsmällisempää kuvaa projektien onnistumisiin ja mahdollisiin epäonnistumisiin johtaneista tekijöistä. Valitut projektit olivat Monikulttuurinen rekrytointi ja oppiminen MORO!, SPECIMA Korkeasti koulutuetut ja erityiskoulutetut maahanmuuttajat, LATU maahanmuuttajille ja Kaakkois- Suomen Majakka Pienten paikkakuntien maahanmuuttotyön ja työllistymisen malli. Näiden projektien keskeisiä toimijoita haastateltiin puhelimitse. Näitä projekteja ei selvityksessä kuvata kokonaisuudessaan, vaan tapaustutkimusten yhteydessä tehtyjä havaintoja esitetään eri teemojen yhteydessä. Osana selvitystä toteutettiin sähköinen kysely. Kyselyn ensimmäinen osa koostui monivalinta- ja avokysymyksistä. Toinen, alueelliseen vertailuun tähtäävä, osa koski kullakin TE-keskusalueella toimivia projekteja. Sähköisen kyselyn ensimmäinen osa lähetettiin seuraaville ryhmille: LUKU 2. Selvityksen sisältö TE-keskusten maahanmuuttoyhdyshenkilöt (19 henkilöä). TE-keskusten maahanmuuttoyhteyshenkilöiden ilmoittamat alueelliset asiantuntijat (61 henkilöä). Tarkasteltavien projektien kannalta keskeiset ESR-koordinaattorit (jos ESR-koordinaattoreita ei ollut edustettuna jo yllä olevissa vastaajaryhmissä) (7 henkilöä). Tarkasteltavien projektien projektipäälliköt (sähköpostiosoitteet löydettiin 65 henkilölle). Kyselyn saajia ensimmäiseen osaan oli 152. Vastauksia saatiin 54 eli vastausprosentti oli 36 %. Kyselyn toinen osa, ZEF-analyysi, lähetettiin projektipäälliköitä lukuun ottamatta yllä esitetyille vastaajaryhmille. Toinen osa ei kuitenkaan koskenut alueita, joilta oli tunnistettu vähän tai ei lainkaan selvityksen kohteena olevia projekteja. Näitä olivat Etelä-Pohjanmaa, Lappi, Kainuu, Pohjois-Savo ja Keski-Suomi. Yhteensä kyselyn saajia toiseen osaan oli 50 henkilöä. Vastauksia saatiin 32 eli vastausprosentti oli 64 %. 2. Tietopalvelu sisältää tietoa kaikista yksittäisistä ESR-projekteista, jotka toimivat tai ovat toimineet ohjelmakaudella Tiedot siirtyvät tietopalveluun ESR-projektien hallinnointiin tarkoitetusta työministeriön ESRA-järjestelmästä, johon ESR-projekteja hallinnoivat viranomaiset tuottavat tietoa. Jokaisesta projektista on saatavissa kuvaus, josta ilmenevät projektin perustiedot eli mm. toteuttajaorganisaatio, kohderyhmä, kokoluokka, maantieteellinen kohdealue, toimiala sekä sanallinen kuvaus projektin toiminnasta. Päättyneistä projekteista on lisäksi saatavissa loppuraportin tiivistelmä. 17

18 LUKU 2. Sähköisen kyselyn ensimmäiseen osaan vastanneilla oli runsaasti kokemusta sekä maahanmuuttopoliittisten kysymysten ja työtehtävien hoidosta kuin työhallinnossa toimimisesta. Vastaajista 53 %:lla oli yli kuusi vuotta kokemusta maahanmuuttopoliittisista kysymyksistä. Työhallinnosta työkokemusta oli 56 %:lla vastaajista. Yli kuusi vuotta työhallinnon työkokemusta oli 26 %:lla vastaajista. Suurin yksittäinen vastaajaryhmä oli projektipäälliköt. Selvityksen sisältö Kuvio 3. Vastaajien asema tai toimi 7 % 6 % 4 % 11 % 9 % 17 % ESR-koordinaattori Maahanmuuttoasioiden yhdyshenkilö Työvoimatoimiston työntekijä Muu taho Projektipäällikkö Osaprojektin vetäjä / muu projektivastaava Muu projektityöntekijä 35 % 11 % Ohjausryhmän jäsen Vastaajat edustivat lähes kaikkia TE-keskusalueita Lappia lukuun ottamatta. Eniten vastaajia oli Hämeestä, Pohjois-Pohjanmaalta, Kaakkois-Suomesta ja Pirkanmaalta. Kuvio 4. Vastaajan edustama TE-keskusalue 13 % 0 % 2 % 4 % 11 % Etelä-Pohjanmaa Etelä-Savo Kaakkois-Suomi 9 % 7 % 11 % 6 % 7 % 13 % 7 % 4 % 2 % 4 % Häme Kainuu Keski-Suomi Pohjois-Savo Satakunta Uusimaa Varsinais-Suomi Pirkanmaa Pohjanmaa Pohjois-Karja Pohjois-Pohjanmaa Lappi 18

19 Vastaajista 69 % piti maahanmuuttopoliittisten kysymyksiä erittäin tärkeinä tai melko tärkeinä edustamansa alueensa näkökulmasta. Vastaajat korostivat vahvasti ESR-osarahoitettujen projektien merkitystä alueilla tapahtuvan maahanmuuttajatyön kannalta. Peräti 85 % piti merkitystä alueella tapahtuvalle maahanmuuttajatyölle erittäin suurena tai melko suurena. Kuvio 5. ESR-osarahoitettujen projektien merkitys maahanmuuttajatyölle alueella 9 % 2 % 4 % 42 % Erittäin suuri Melko suuri Kohtalainen LUKU 2. Selvityksen sisältö Melko pieni EOS 43 % Projektitasolla toimivista vastaajista 10 % ilmoitti projektinsa kuuluvan tavoite 1 -ohjelmaan, 6 % tavoite 2 -ohjelmaan, 52 % tavoite 3 -ohjelmaan ja 29 % Equal-yhteisöaloiteohjelmaan. Vastaajista 3 % ei tiennyt, mihin ohjelmaan projekti kuului. Aineiston keruuta täydennettiin sähköisen kyselyn vastausten perusteella valituilla viidellä projektipäällikköhaastattelulla. Kansainvälisiä vertailukohtia ja ideoita maahanmuuttopoliittisen projektikentän rakenteiden kehittämiseksi haettiin toteuttamalla matkat Ruotsiin (Uppsala ), Saksaan (Köln ja Düsseldorf ) ja Tanskaan (Århus ja Kööpenhamina ). Matkojen yhteydessä tavattiin sekä maahanmuuttopolitiikan kentällä toimivia projektitoimijoita että kansallisella tasolla toimivia virkamiehiä. Selvitystyön ohjausryhmä kokoontui työn aikana neljä kertaa. Yksi ohjausryhmän kokouksista toteutettiin työpajana, jonka tarkoituksena oli tarjota selvityksen tekijöille asiantuntijoiden näkemyksiä projektikentän ongelmista ja mahdollisuuksista, rakenteiden kehittämistarpeista sekä kansallisesti katsoen merkittävien projektien ja innovaatioiden kriteereistä. 19

20 LUKU 3. Työhallinnon rahoittamat maahanmuuttajiin kohdistuvat ESR-projektit 3. TYÖHALLINNON RAHOITTAMAT MAAHANMUUTTAJIIN KOHDISTUVAT ESR-PROJEKTIT Projektit ovat usein lähinnä palvelujen täydentäjiä eivät normaalipalveluiden kehittämislaboratorioita. Projektipäällikkö sähköisen kyselyn vastauksessaan Selvityksen kannalta tärkeimmät ohjelmainstrumentit ovat tavoite 3 -ohjelma ja Equal-yhteisöaloite. Tavoite 3 -ohjelma on kehittämisohjelma, jolla etsitään, kokeillaan ja tuotetaan uusia näkökulmia ja levitetään hyviä käytäntöjä suomalaiseen työvoima-, elinkeino- ja koulutuspolitiikkaan. ESR-toiminnan lisäarvo kansalliseen politiikkaan syntyy sen tuotekehittelyluonteesta. Ohjelman kokonaisbudjetti vuosille on 1,5 miljardia euroa, josta EU:n osuus on 434 miljoonaa euroa. Equal-yhteisöaloiteohjelman tavoitteena on kehittää kansainvälisen yhteistyön avulla uusia keinoja, joilla torjutaan syrjäytymistä, syrjintää sekä epätasa-arvoa työmarkkinoilla. Ohjelman kokonaisbudjetti tällä ohjelmakaudella on 160 miljoonaa euroa, josta EU:n osuus on 73,6 miljoonaa euroa. Lähtökohtia tarkasteltavien projektien tuloksellisuuden ja vaikuttavuuden pohdintaan on löydettävissä ohjelmatason väliarvioinneista. Tavoite 3 -ohjelman ja Equal-yhteisöaloiteohjelman kansallisissa väliarvioinneissa on nostettu esiin eräitä yleisempiä havaintoja, jotka luovat pohjaa myös tässä selvityksessä esitetyille havainnoille ja johtopäätöksille. Equalin toteutustapaan on rakennettu useita tuloksellisuutta ja vaikuttavuutta tukevia mekanismeja kuten kehittämiskumppanuudet, kansainvälinen yhteistyö, projektin vaiheistus mukaan lukien kolmas vaihe eli levittämistoiminto sekä temaattinen yhteistyö. Kehittämiskumppanuuksien osalta väliarvioinnissa todetaan, että toimintamalli on osoittautunut haastavaksi etenkin alueellisesti laajat ja monista hankkeista koostuvat kehittämiskumppanuudet ovat jääneet hajanaisiksi. 3 Suurinta kritiikkiä esitetään oppimis- ja siirtomekanismien epäonnistumista kohtaan, 4 vaikkakin Equal on kuitenkin näiltä osin epäilemättä paremmassa asemassa kuin muu ESR-projektikenttä. Projektitasolla kritiikki tarkoittanee sitä, että projektit toimivat liian irrallaan alueellisista ja paikallisista rakenteista eikä oppimista ja projekteissa kehitettyä pyritä riittävästi hyödyntämään eri toimijoiden normaalitoiminnassa ei projektien päätyttyä eikä projektien ollessa vielä 3. Suomen Equal-yhteisöaloiteohjelman toimeenpanon väliarviointi; Kehittämisen vauhdittamisesta tulosten koostamiseen, Väliarviointiraportti, Sosiaalikehitys Oy, Työministeriö, Arvioinnit 13/04, s Sama, s