Esityksen ristiriitaisuus perustuslain ja YK:n lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen kanssa

Transkriptio

1 Lausunto 1 (9) Eduskunta Sosiaali- ja terveysvaliokunta, kuuleminen Opetusalan ammattijärjestö OAJ:n lausunto hallituksen esityksestä eduskunnalle laeiksi varhaiskasvatuslain sekä lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuesta annetun lain muuttamisesta (HE 80/2015 vp) Opetusalan Ammattijärjestö OAJ ei kannata subjektiivisen varhaiskasvatus-oikeuden rajoittamista. Lapsen oikeus varhaiskasvatukseen tulee säilyttää nykyisessä laajuudessa. OAJ:n näkemyksen mukaan lakiesitys on Yhdistyneiden kansakuntien lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen (SopS 59 60/1991) sekä perustuslain 6 :n, 16 :n ja 19 :n vastainen. Esitys on ehdottomasti saatettava perustuslakivaliokunnan käsiteltäväksi. Esityksen ristiriitaisuus perustuslain ja YK:n lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen kanssa Opetusalan ammattijärjestö OAJ pitää hallituksen esitystä kokonaisuudessaan Yhdistyneiden kansakuntien lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen (SopS 59-60/1991) mukaisen lapsen edun vastaisena. Yleissopimuksen keskeisiä periaatteita, jotka otetaan huomioon lapsen etua arvioitaessa, ovat 3 artikla, lapsen oikeus hänen hyvinvoinnilleen välttämättömään suojeluun ja huolenpitoon, tasa-arvo ja syrjinnän kielto. Lisäksi esitys on OAJ:n näkemyksen mukaan tarkemmin yksilöityjen kohtien osalta ristiriidassa perustuslain yhdenvertaisuutta ja lasten tasa-arvoista kohtelua koskevan 6 :n, sivistyksellisiä oikeuksia koskevan 16 :n ja hoitoon oikeuttavan 19 :n kanssa. Nyt lausunnolla olevaa hallituksen esitystä ei ole arvioitu lapsen edun näkökulmasta eikä sille ole kyetty asettamaan mitään lapsen edun mukaisia tavoitteita. Lain ainoa tavoite on turvata varhaiskasvatusoikeus jokaiselle lapselle ja perheelle riittävällä tasolla ottaen huomioon talouden realiteetit. Lasten oikeutta ei voida rajoittaa pelkästään taloudellisin perustein. Esitys ei

2 Opetusalan Ammattijärjestö OAJ Lausunto 2 (9) OAJ:n näkemyksen mukaan turvaa jokaiselle lapselle yhdenvertaista oikeutta varhaiskasvatuslain tavoitteiden mukaiseen varhaiskasvatukseen. Lakiesityksessä lapset asetetaan eriarvoiseen asemaan heidän vanhempiensa työmarkkina aseman, kunnan suorittaman tarveharkinnan ja varhaiskasvatusoikeuden laajuuden perusteella. Varhaiskasvatuksella on tärkeä vaikutus tutkimusten sekä EU:n mukaan ennen kaikkea koulutukselliselle tasa-arvolle ja syrjäytymisen ehkäisylle. Esitys heikentää erityisesti heikommassa asemassa olevien kuten työttömien, matalan koulutustason omaavien vanhempien ja maahanmuuttaja perheiden lasten mahdollisuuksia menestyä koulutuksessa. Perustuslain näkökulmasta tarkasteltuna ei ole olemassa hyväksyttävää perustetta asettaa lapsia suurempiin ryhmiin ja näin ollen eriarvoiseen asemaan varhaiskasvatusajan laajuuden perusteella. Varhaiskasvatusajan laajuus vaikuttaa varhaiskasvatuksen laatuun merkittävästi. Lasten mahdollisuudessa saada varhaiskasvatusta antavan henkilöstön aikaa ja huomiota sekä lasten keskinäisen vuorovaikutuksen mahdollisuudet ovat aivan eri tasoa koko- ja osapäiväisessä varhaiskasvatuksessa. Osapäiväisessä varhaiskasvatuksessa suhdeluku on 1:13, kun kokopäiväisessä se on 1:7, ja varhaiskasvatusasetuksen voimaantulon jälkeen 1:8. Lapsen mahdollisuus vuorovaikutukseen henkilöstön kanssa heikkenee ja vuorovaikutussuhteiden määrä kasvaa moninkertaiseksi ryhmäkoon kasvaessa. Laskelmien mukaan lasten kontaktisuhteiden määrä 20 lapsen ryhmässä on 190 ja 25 lapsen ryhmässä 300. Lisäksi epätasaarvoa lisää se, että suuret lapsiryhmät vaikuttavat lapsen sairastavuuteen ja opettajan mahdollisuuteen huomioida lapsi yksilönä ja lapsen yksilölliset tarpeet. Lakiesitys myöntää kuntien harkintavallan käytön vaarantavan lapsen oikeuksien toteutumista, koska arviointi oikeudesta laajempaan varhaiskasvatukseen tapahtuu kunnissa tapauskohtaisesti. Esityksen mukaan Ehdotetun sääntelyn seuraus on, että säännöksiä saatetaan tulkita ja soveltaa kuntien välillä hieman eri tavalla. Samassa yhteydessä korostetaan, että päätöksenteon tulee kuitenkin perustua lakiin, eikä kunnan taloudellisilla resursseilla tai varhaiskasvatukseen osoittamilla määrärahoilla voi olla vaikutusta päätöksenteossa, sillä lain edellytysten täyttyessä on kyse subjektiivisesta oikeudesta. Varhaiskasvatusta järjestettäessä on aina huomioitava lapsen etu ja varhaiskasvatuksen tavoitteet.

3 Opetusalan Ammattijärjestö OAJ Lausunto 3 (9) Käytännössä kuntien taloudellinen tilanne määrää varhaiskasvatuksen järjestämisestä. Siksi lapsen edun toteutuminen on turvattava esitystä täsmällisemmällä sääntelyllä. Lapsen etu Lapsen edun ollessa varhaiskasvatusoikeutta koskevan päätöksenteon ratkaisevin elementti, on esityksen säännöksiä sekä niiden perusteluita pidettävä puutteellisena. Ne eivät ohjaa päätöksentekijää lapsen edun mukaisen päätöksen tekemiseen, koska sitä, mitä lapsen etu tarkoittaa, ei ole tässä hallituksen esityksessä tarkemmin määritelty. Esityksessä viitataan vain varhaiskasvatuslain 11 :ään. Sen mukaan päivähoitoa suunniteltaessa ja järjestettäessä on huomioitava lapsen etu. Mitä tämä käytännössä tarkoittaa, ei pykälässä kerrota. Tästä valosta lakiesitystä tarkasteltaessa vaativat sen säännökset vielä täsmentämistä. Jos tarkastellaan mitä varhaiskasvatuslakia säädettäessä (HE 341/2014) lain 11 :n mukaisesta lapsen edusta todettiin käy ilmi, että sillä tarkoitetaan Yhdistyneiden kansakuntien lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen (SopS 59 60/1991) mukaista lapsen etua. Sopimuksen kolmas artikla muun muassa edellyttää, että kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti huomioitava lapsen etu. Nämäkään perustelut eivät siten anna sopimusta tuntemattomalle päätöksentekijälle mitään selkeää käsitystä lapsen edusta. Suomea sitova YK:n lapsen oikeuksien sopimus yleiskommenteissaan 13 ja 14 korostaa, että lapsen edun käsitteellä on tarkoitus varmistaa sekä kaikkien yleissopimuksessa tunnustettujen oikeuksien täysimääräinen ja tehokas nauttiminen, että lapsen kokonaisvaltainen kehitys. Yleissopimuksen keskeisiä periaatteita ja oikeuksia ovat muun muassa lapsen oikeus hänen hyvinvoinnilleen välttämättömään suojeluun ja huolenpitoon, tasa-arvo ja syrjinnän kielto sekä lapsen näkemyksien huomioon ottaminen. Aikuisen arvio lapsen edusta ei voi ohittaa velvollisuutta kunnioittaa kaikkia yleissopimuksen mukaisia lapsen oikeuksia. Lapsen etu muodostuu kaikista lapsen oikeuksien sopimuksessa määritellyistä oikeuksista, eikä mitään oikeutta voida vaarantaa tulkitsemalla lapsen etua kielteisesti.

4 Opetusalan Ammattijärjestö OAJ Lausunto 4 (9) Lapsen edun mukaista ei ole myöskään se, että kotihoidontuen saamista koskeva rajoitus rajaa lasten osallistumista varhaiskasvatukseen. Näin tapahtuu muun muassa siksi, että vanhempi menettää yli kolmevuotiaasta lapsesta kotihoidontuen lisäosan 65 euroa, jos lapsi osallistuu osapäiväiseen varhaiskasvatukseen päiväkodissa. Lapsella ei näin ollen ole tosiasiallisesti oikeutta varhaiskasvatukseen tuen ohjatessa vanhempien päätöksentekoa. Esityksen mukaan yksityisiä palveluntarjoajia ei velvoiteta turvaamaan muutostilanteissa lapselle samaa varhaiskasvatuspaikkaa. Kunnalle velvoite säädetään. Tämä asettaa yksityiset palvelutarjoajat ja näiden palvelujen piirissä olevat lapset eri asemaan. OAJ haluaa tuoda myös esille, että varhaiskasvatusoikeus ja kotihoidontukijärjestelmä on lainsäädännössä kytketty toisiinsa ja nyt leikkaukset kohdistuvat vain varhaiskasvatuspalveluihin. Lapsen oikeus lapsen edun mukaiseen varhaiskasvatukseen Lakiesityksen säännökset varhaiskasvatusoikeudesta ovat lapsen edun näkökulmasta liian epämääräiset ottaen huomioon hallituksen esityksen perustelut ja varhaiskasvatuslain 11 :n velvoite ottaa varhaiskasvatusta suunniteltaessa ja järjestettäessä huomioon lapsen etu. Esitystä on täsmennettävä siten, että lapsella on ensisijainen oikeus säännölliseen päivittäiseen varhaiskasvatukseen ja vain perustellusta syystä osaviikkoiseen varhaiskasvatukseen. Esityksen perustelut tukevat säännöksen täsmentämisen tarvetta. Niiden mukaan lapsen säännöllinen osallistuminen varhaiskasvatukseen antaa suotuisan lähtökohdan lapsen kokonaisvaltaiselle kehitykselle ja oppimiselle, oppimisvaikeuksien ehkäisemiselle, vertaissuhteiden muodostumiselle ja varhaiskasvatuksen toiminnalle asetettujen tavoitteiden toteutumiselle. Koska kaikilla vanhemmilla ei ole samoja edellytyksiä tehdä päätöstä lapsen varhaiskasvatukseen osallistumisesta lapsen edun näkökulmasta, on heitä ohjattava siihen lailla ja turvattava näin perustuslain mukaisesti lapsen edun toteutuminen yhdenvertaisemmin lapsen huolenpidossa ja sivistyksellisissä oikeuksissa.

5 Opetusalan Ammattijärjestö OAJ Lausunto 5 (9) Päivittäisen varhaiskasvatuksen ensisijaisuudesta säätäminen on välttämätöntä senkin johdosta, että lakiesityksestä ei käy ilmi, onko päivittäistä varhaiskasvatusta oltava tarjolla kaikissa päiväkodeissa vai vain osassa päiväkoteja, jolloin lapsen yhdenvertaisuus varhaiskasvatuksen saavutettavuuden näkökulmasta olisi perustuslain kanssa ristiriidassa. Lisäksi OAJ korostaa, että nykyistä säädöstä varhaiskasvatuksen osa- ja kokopäivätoiminnan tuntirajoista ei ole mitään perusteita muuttaa. Nykyisellään osapäivätoiminta määritellään korkeintaan 5 tuntia kestäväksi toiminnaksi (Asetus lasten päivähoidosta 4 ). Tämä, toisin kuin 20 tunnin viikoittainen varhaiskasvatus, mahdollistaa tavoitteiden mukaisen varhaiskasvatuksen saavuttamisen. Varhaiskasvatuksen vaikuttavuus ja tuloksellisuus edellyttävät riittävää säännöllistä päivittäistä, suunnitelmallista ja tavoitteellista toiminta-aikaa. Pienten lasten kanssa toimiminen ja leikkien oppiminen tapahtuvat lasten ehdoilla ja eikä toiminta-aikaa voi yksioikoisesti verrata esim. esiopetuksen ja perusopetuksen tunti/toiminta-aikoihin. Lain tavoitteen toteutuminen OAJ ei usko, että lakiesitys tuo pitkällä tähtäimellä tavoiteltuja kustannussäästöjä tai turvaisi nykymuodossaan yhdenvertaisesti riittävän varhaiskasvatusoikeuden jokaiselle lapselle. Laskelmat perustuvat puhtaasti arvioihin ja yli kymmenen vuoden takaisiin selvityksiin. Laskelmissa ei ole otettu huomioon lisäkuluja, jotka mahdollisesti syntyvät muun muassa byrokratian sekä sosiaali- ja terveyspalveluiden ja muiden korjaavien palveluiden lisääntymisestä. Useat tutkimukset osoittavat, että päiväkodin varhaiskasvatus pienentää syrjäytymisriskiä. Lisäksi kansainväliset talouselämän asiantuntijat ovat todenneet, että laadukas varhaiskasvatus, ei mikä tahansa päivähoito, on taloudellisesti tuottavaa (R. Putnam ja J. Heckman). Kuntien tehdessä parhaillaan talousarvioita ja suunnitelmia seuraavien vuosien varhaiskasvatuksen järjestämisestä, on voitu todeta erikokoisten

6 Opetusalan Ammattijärjestö OAJ Lausunto 6 (9) kuntien ja kaupunkien, muun muassa Valkeakosken ja Helsingin, päätyvän ratkaisuihin, joissa lakiesityksen mukaista varhaiskasvatusoikeuden rajausta eikä asetusmuutokseen liittyvää suhdeluvun muuttamista toteuteta. Varhaiskasvatusoikeuden rajaamiseen sisältyy suuri riski lasten koulutuksellisen tasa-arvon vaarantumisesta sekä hallinnollisten kulujen merkittävästä noususta. Hallinnollinen työ lisääntyy mm. seuraavasti: - hallintolaki edellyttää täsmällistä päätöksentekoa, päätöksen perusteluja, riittäviä selvityksiä ja päätösten arkistointia varhaiskasvatusoikeuden laajuudesta - valitusmenettely lisääntyy koska varhaiskasvatusoikeuden laajuudesta tehtyyn päätökseen on oikeus hakea muutosta ja laajuus on harkinnanvaraista riippuen viime kädessä lapsen tarpeesta ja edusta - vanhemmat mahdollisesti hakevat lapselleen lausuntoja ja puoltoja ( neuvola, erityisopetus, psykologi) saadakseen laajemman varhaiskasvatusoikeuden, mikä lisää sosiaali- ja terveyspalvelujen käyttöä - laajemman varhaiskasvatusoikeuden myöntäminen voi edellyttää seikkaperäisiä perusteluja ja siksi se laajentaa esim. keskusteluja lapsen huoltajien tai muita lasta hoitavien tahojen kanssa - ryhmäkoko ja henkilöstön- ja lasten välisen suhdeluvun seuraaminen monimuotoistuu ja lisääntyy kun päiväkodissa, samassa ryhmässä, on lapsia, jotka ovat siellä osaviikkoisesti, osapäivän tai ns. kokopäivän - varhaiskasvatussuunnitelman toteutuminen, seuranta ja arviointi edellyttävät uusia järjestelyjä ja päivittämistä, kun lasten toiminta-ajat vaihtelevat suuresti - päiväkodin olosuhteiden, tilamäärittely- ja terveys- sekä työympäristöä koskevien säädösten ja turvallisuuden seuraaminen lisäävät useiden tahojen työtä, koska tilat ovat usein suunniteltu pysyville kokopäivätoiminnassa oleville lapsiryhmille - päiväkodin turvallisuussuunnitelmat tulee tarkistaa toistuvasti, kun lasten toiminta-aikojen vaihtuvuus on suurta - monimutkaistaa yhteistyötä perheiden kanssa erityisesti tilanteissa, joissa ammattilaisten mielestä lapsen tarve varhaiskasvatukselle on laajempi kuin perheen mielestä

7 Opetusalan Ammattijärjestö OAJ Lausunto 7 (9) - vaikuttaa myös salassapitoa ja tiedonkulkua koskeviin ohjeistuksiin ja käytäntöihin Lasten ja hoito- ja kasvatushenkilöstön välinen suhdeluku ja henkilöstörakenne OAJ pitää välttämättömänä varhaiskasvatuslain määritelmän sekä tavoitteiden painottaessa pedagogiikkaa, kasvatus- ja hoitohenkilöstön osaamistason nostamista. On hämmästyttävää, ettei lakiesitys sisällä ryhmäkokojen suurentuessa ja varhaiskasvatusoikeuden supistuessa lastentarhanopettajien määrän nostamista kansainväliselle vaatimustasolle, jonka mukaan vähintään 50 prosentilla kasvatus- ja hoitohenkilöstöstä tulee olla korkeakoulututkinto. Ilman tätä vaarannetaan lapsen edun sekä varhaiskasvatuslain määritelmän ja tavoitteiden mukaisen varhaiskasvatuksen toteutuminen. Lastenhoitajia jää eläkkeelle noin 300 vuodessa. Jos eläkkeelle jäävien lastenhoitajien/lähihoitajien tilalle rekrytoidaan lastentarhanopettajakelpoinen henkilö niihin lapsiryhmiin, joissa ei vielä ole kahta lastentarhanopettajaa, tarkoittaisi tämä käytännössä noin 200 lastenhoitajan korvaamista lastentarhanopettajalla vuodessa. Tästä aiheutuisi vain noin miljoonan euron kustannus vuositasolla. Lisäksi tulisi muuttaa varhaiskasvatuksen henkilöstön ammattinimikkeet vastaamaan henkilöiden koulutustaustaa (varhaiskasvatuksen opettaja, varhaiskasvatuksen sosionomi, varhaiskasvatuksen lastenhoitaja). Näin vahvistetaan mm. lasten vanhempien tietoisuutta varhaiskasvatuksen sisällöistä ja toiminnasta. Lisäksi selkeä ammattikuva ja ammattinimikkeen muovaama tehtäväkuvaus antaa henkilöstölle entistä vahvemman perusteen ja edellytyksen tehdä tuloksellista työtä koulutustaustansa mukaan. Muutoksella ei olisi kustannusvaikutuksia. Varhaiskasvatuksen määrittely Elokuun alussa 2015 voimaan tullut varhaiskasvatuslaki korostetaan varhaiskasvatusta pedagogisena toimintana. Laissa ei kuitenkaan määritellä selkeästi, millä reunaehdoilla pedagoginen toiminta toteutuu. Laki antaa liian väljästi mahdollisuuden toteuttaa varhaiskasvatuspalveluita ns. kerhotoimintana. Kerhojen osalta henkilöstön kelpoisuuksia ja ryhmäkokoja ei ole säädelty. Myöskään perhepäivähoidossa ei voi katsoa toteutuvan varhaiskasvatuksen, jossa korostuu pedagogiikka. (Viite Sami Mahkonen, oikeustieteen tohtori, teos Varhaiskasvatuslaki).

8 Opetusalan Ammattijärjestö OAJ Lausunto 8 (9) Varhaiskasvatuksen tuloksellisuus ja vaikuttavuuden vahvistamiseksi on selkiytettävä varhaiskasvatuksen määritelmää. Varhaiskasvatus, jossa painottuu erityisesti pedagogiikka edellyttää, että siitä vastaa pedagogisen koulutuksen saanut henkilö. Tämän suuntainen vaatimus on myös eduskunnan hyväksymän varhaiskasvatuslain yhteydessä hyväksytty lausuma. EU ja OECD laskee varhaiskasvatuspalveluihin vain pedagogisen, opettajan johdolla tapahtuvan toiminnan. Varhaiskasvatuslain uudistus Eduskunta on uuden varhaiskasvatuslain säätämisen yhteydessä edellyttänyt, että hallitus seuraa lain kokonaisvaikutuksia sekä vaikutuksia laatuun ja ryhmäkokoihin. Hallituksen tulee antaa asiasta sivistysvaliokunnalle selvitys vuoden 2017 keväällä. Esityksen mukaan hallitus aikoo lisäksi seurata ehdotettujen varhaiskasvatusoikeuden muutosten seurauksia lasten hyvinvointiin ja kehitykseen sekä perheiden ja varhaiskasvatuksen henkilöstön mahdollisuuksiin tukea lapsen kehitystä. Arvioinnissa huomioidaan myös muut hankkeet, joilla on vaikutusta varhaiskasvatuksen järjestämiseen ja lapsiperheiden asemaan. Samalla arvioidaan varhaiskasvatuslain tavoitteiden ja Opetushallituksen päättämien varhaiskasvatussuunnitelman perusteiden toteutumista. Selvitys on tarkoitus laatia siten, että se valmistuu vuonna OAJ pitää selvityksiä tärkeinä, mutta korostaa, että varhaiskasvatuslain toinen vaihe, jota eduskunta varhaiskasvatuslain säätämisen yhteydessä myös edellytti, on käynnistettävä pikaisesti jo ennen selvitysten valmistumista. OAJ edellyttää, että siinä tapauksessa, että perustuslakivaliokunta esityksen ristiriitaisuuksista huolimatta päätyy puoltamaan esitettyjä lakimuutoksia, tulee esityksen pykälätekstit korjata siten, että: Esityksessä esitetyn neljän tunnin sijaan varhaiskasvatusoikeuden laajuus osapäiväisessä toiminnassa säilytetään nykyisen lain mukaisesti päivittäin viiden tunnin laajuisena.

9 Opetusalan Ammattijärjestö OAJ Lausunto 9 (9) Jokaisella lapsella on oikeus varhaiskasvatukseen osallistumiseen pääsääntöisesti päivittäisesti. Viikoittaisella tutntimäärällä varhaiskasvatusta voisi järjestää vain perustellusta syystä, jos sitä voitaisiin pitää lapsen edun mukaisena. Lisäksi OAJ kiittää hallituksen esitykseen tehdystä täsmennyksestä mitä tarkoitetaan lapsen oikeudella samaan paikkaan päiväkodissa varhaiskasvatuksen laajuuden muuttuessa. Paikan säilymistä arvioitaisiin päiväkotikohtaisesti, riippumatta siitä millaisiin yksiköihin päiväkotiverkko on kunnassa organisoitu. OPETUSALAN AMMATTIJÄRJESTÖ OAJ Heljä Misukka koulutusjohtaja Nina Lahtinen kehittämispäällikkö