Sosiaalipäivystys Kehittämishankkeen prosessievaluaatio

Transkriptio

1 Arja-Tuulikki Wilén Sosiaalipäivystys Kehittämishankkeen prosessievaluaatio Loppuraportti 2006 No:29 Kymenlaakson ammattikorkeakoulu Kotka

2

3 Kymenlaakson ammattikorkeakoulu SOSIAALIPÄIVYSTYS Kehittämishankkeen prosessievaluaatio Loppuraportti Arja-Tuulikki Wilén Kotka 2006 Kymenlaakson ammattikorkeakoulun julkaisuja. Sarja B. Nro 29. 1

4 Copyright Kymenlaakson ammattikorkeakoulu Kustantaja Kymenlaakson ammattikorkeakoulu Taitto Kymenlaakson ammattikorkeakoulu, viestintäpalvelut, T. Helkiö Painopaikka Kotkan Kirjapaino Oy 12/2006 ISSN ISBN

5 Esipuhe Tässä raportissa kuvataan Kaakkois-Suomen sosiaalipäivystyshankkeen prosessievaluaatio, joka tarkastelee kehittämistyön etenemistä vuosien välisenä aikana. Käsitys sosiaalipäivystyksen luomisen tarpeesta Kaakkois-Suomeen syntyi lääninhallituksessa jo luvun lopulla viranomaisradioverkon pilotoinnin ja hätäkeskusjärjestelmän kehittämisen yhteydessä. Ilman sosiaalityön organisointia päivystyksellisesti ei edellä mainittuja hankkeita olisi näkemyksemme mukaan voitu hyödyntää sosiaalipalveluissa. Kymenlaakson ammattikorkeakoulun Hyvinvoinnin tutkimus- ja kehittämiskeskuksen aloittama suunnittelutyö kokosi yhteen sosiaalipäivystyksen kehittämisestä kiinnostuneita toimijoita jo vuonna 2001 suunnittelemaan yhteistä hanketta Kaakkois-Suomen alueella. Sosiaali- ja terveysministeriön myöntämän rahoituksen turvin hanke saatettiin toteuttaa. Lääninhallitus oli mukana aktiivisena toimijana heti alusta alkaen, koska pidimme hanketta keskeisenä sosiaalityön kehittämisen alueena. Ohjausryhmän puheenjohtajana meillä oli näköalapaikka ja aktiivinen rooli koko hankkeen ajan. Prosessievaluaatio paljastaa, että sosiaalipäivystyksen kehittäminen ei ollut aina helppoa, vaan siihen sisältyi omat vaikeat hetkensä. Hankkeelle asetettujen tavoitteiden saavuttaminen on kuitenkin osoitus kehittämishankkeen onnistumisesta. Kehittämistyö ei ole koskaan yksinkertaista. Se asettaa mukana olijoiden kyvyt äärimmäiselle koetukselle sekä tiedollisesti, taidollisesti että asenteellisesti. Sosiaalipäivystyshankkeessa tehdyn kehittämistyön ja tutkimuksen ansiosta tieto kiireellisen sosiaalipalvelun sisällöstä, organisoitumismalleista ja asiakkuuksista on lisääntynyt huomattavasti valtakunnallisestikin. Hankkeen aikana Kaakkois-Suomen alueelle on muodostettu toimivat sosiaalipäivystysjärjestelmät, joiden palveluiden piiriin kuuluvat vuoden 2007 alusta alkaen kaikki alueen kuntien asukkaat. Kaakkois-Suomen sosiaalipäivystyshanke oli alusta alkaen yhteistyöhanke. Sosiaalipäivystyshän toimii sosiaalityön rajapinnoilla poliisin, terveydenhuollon ja pelastustoimen kanssa. Hankkeeseen liittyneeseen koulutukseen osallistui runsaasti eri alojen asiantuntijoita. Näin luotiin mahdollisuus myös yhteiseen sosiaalipäivystyskäsitteistön sisältöjen luomiseen. Päivystystehtävissä toimivan henkilökunnan kouluttaminen jatkuu edelleen sosiaalipäivystäjille suunnatun oppisopimuskoulutuksena hankkeen päätyttyä. Merkittäväksi muodostui myös hankkeen tekemä yhteistyö muualla Suomessa aloitetun sosiaalipäivystyksen kehittämistyön kanssa. Sosiaalipäivystyksen kehittäminen ei kuitenkaan vielä pääty tähän. Kuten prosessievaluaatio osoittaa, kiireellisen sosiaalipäivystyksen kehittämistä on jatkettava, mutta tästä eteenpäin työ kuuluu jo kuntien normaaliin kehittämistyöhön. On ollut ilo olla luomassa yhdessä osaavien sosiaalityöntekijöiden, sosiaalijohdon ja muiden organisaatioiden asiantuntijoiden kanssa Kaakkois-Suomen sosiaalipäivystysjärjestelmä. Marja Kaasalainen lääninsosiaalitarkastaja Etelä-Suomen lääninhallitus 3

6 4

7 Tiivistelmä Kaakkois-Suomen sosiaalipäivystyshanke toteutettiin vuosina Kymenlaakson ammattikorkeakoulun hallinnoimana kehittämisprojektina. Hankkeen aikana kehitettiin kolme seudullista sosiaalipäivystysmallia. Kehittämishanke jakaantui kolmeen päävaiheeseen, jotka olivat kehittämisen tarpeen kartoitus, sosiaalipäivystyspalvelun mallintaminen ja sosiaalipäivystyksen kokeilu. Tutkimus oli mukana kehittämistyössä alusta loppuun saakka, jolloin myös arviointi nivoutui osaksi projektin etenemistä. Tässä raportissa kuvataan hankkeen etenemistä sekä arvioidaan prosessin eri vaiheita. Osa raportin tutkimustuloksista esiteltiin toimijoille jo hankkeen etenemisen aikana. Raportti sisältää myös uusia tutkimustuloksia kehittämisprosessin arvioinnista. Kehittämisen haasteet eri vaiheiden kohdalla on kirjoitettu sisälle kuhunkin raportin lukuun. Raportti koostuu seuraavista luvuista. Luvussa yksi lukija johdatetaan raportin aihepiiriin. Seuraavassa luvussa esitellään Kaakkois-Suomen sosiaalipäivystyshanke ja sille asetetut tavoitteet. Luvussa kolme kuvataan tutkimuksen rooli kehittämishankkeessa sekä määritellään alustavasti hankkeessa toteutettua arviointia. Neljännessä luvussa kuvataan ja arvioidaan kehittämishankkeen ensimmäisen vaiheen etenemistä. Viidennessä luvussa vastaavasti kuvataan ja arvioidaan seuraavan vaiheen, sosiaalipäivystyksen mallintamisen etenemiseen liittyviä seikkoja. Edelleen kuudennessa luvussa kuvataan ja arvioidaan kehittämishankkeen viimeiseen vaiheeseen, mallien kokeiluun liittyvää hanketyötä. Seitsemännessä luvussa tehdään päätelmiä keskeisimmistä kehittämishankkeen etenemiseen vaikuttaneista toimenpiteistä sekä tehdään ehdotuksia jatkokehittämistä varten. Asiasanat: Sosiaalipäivystys, prosessievaluaatio, kehittäminen 5

8 6

9 Sisällys Esipuhe Tiivistelmä 1 Johdanto 11 2 Kaakkois-Suomen Sosiaalipäivystyshanke 12 3 Arviointi osana kehittämishanketta 15 4 Kehittämisprosessin vaihe 1: Tarpeen kartoitus Johdanto Avainhenkilöiden haastattelut Hankehenkilökunnan kokoukset Moniammatillisten työryhmien kokoukset Kartoitus Koulutukset Johtopäätöksiä 27 5 Kehittämisprosessin vaihe 2: Sosiaalipäivystysmallien suunnittelu Johdanto Mallinnus pienryhmissä Mallien suunnittelun menettelytavat Mallien suunnittelun sisällöt Suunnittelun tulokset: Sosiaalipäivystysmallit Moniammatilliset työryhmät Koulutukset Mallien vertailu yhteisessä seminaarissa Mallien tutkiminen alueseminaareissa Muu koulutus Johtopäätöksiä 37 6 Sosiaalipäivystysmallien kokeilu käytännössä Johdanto Etupäivystyskokeilut Toteutus Puhelinneuvontapalvelun ja Tukikeskus Villa Jensenin välinen yhteistyö Takapäivystyskokeilut Sisällöllinen kehittäminen Kiireellisyyden määrittely Toimintaohjeiden kehittäminen Toimintakäytäntöjen kehittäminen Maija Meikäläisen tapaus Palautejärjestelmien kehittäminen Asiakastilanteiden luokittelu 47 7

10 6.5 Koulutukset Kuntaneuvottelut Johtopäätöksiä 49 7 Loppuarviointia Mallit Asiakasprosessit Rajanylitykset Kehittämisprosessi Koulutusyhteistyö Hankehenkilöstön osa-aikaisuus Moniammatilliset työryhmät Toimijoiden arvioinnit kehittämishankkeesta Sosiaalipäivystyksen kehittämisen jatkaminen hankkeen jälkeen 57 8 Lopuksi 59 Lähteet 61 Liitteet 65 Liite 1. Sosiaalipäivystyshankkeen ohjausryhmä varsinaiset ja varajäsenet sekä seutuohjaajat Liite 2. Esimerkki toimijoiden välisestä prosessikuvauksesta Liite 3. Sosiaalipäivystyksen havainnointia ohjanneet kysymykset: Esimerkki Liite 4. Sosiaalipäivystyshankkeen arviointi kyselyn tulokset Liite 5. Arviointia varten analysoitu aineisto Taulukot Taulukko 1. Formatiivisen evaluaation piirteitä Taulukko 2. Sosiaalipäivystystapaustyyppien merkinnät kartoituslomakkeissa Taulukko 3. Kokeiluiden arviointikohteet alueittain pisteytettynä Taulukko 4. Yhteistyön plussat ja miinukset Taulukko 5. Esimerkki vasteryhmän laatimista ohjeistuksista Taulukko 6. Malli seudullisen palvelun kehittämisen näkökulmista Taulukko 7. Muu palaute kehittämistyöstä: Avoimet vastaukset Taulukko 8. Miten sosiaalipäivystystä tulisi kehittää edelleen? Taulukko 9. Sosiaalipäivystyksen kehittämisen uhat Kuviot Kuvio 1. Seudullinen kehittäminen veturikuntien johdolla Kuvio 2. Kehittämisprosessin ensimmäisen vaiheen pääsisältöjä Kuvio 3. Päivystystapausten prosentuaalinen jakautuminen viikonpäiville Kuvio 4. Seudullisten sosiaalipäivystysmallien suunnittelun vaiheiden pääpiirteet Kuvio 5. Kaksiportainen seudullinen sosiaalipäivystys kolme toteutusta Kuvio 6. Seudullisen sosiaalipäivystyksen kokeilun päävaiheet Kuvio 7. Asiakasyhteydenottojen syiden määrät ennen ja jälkeen yhteistyön Kuvio 8. Takapäivystäjien aktiivityön alkamisajankohta Pohjois-Kymenlaaksossa ( ) Kuvio 9. Sosiaalipäivystyksen tarjoaman palvelun laatu syksyllä 2006 Kuvio 10. Hankkeen toimenpiteiden vaikutus seudullisten mallien luomiseen 8

11 Kuvio 11. Hankkeen toimenpiteiden vaikutus omaan työhön Kuvio 12. Hankkeen onnistuminen tavoitteiden saavuttamisessa Kuvio 13. Koulutussisältöjen anti omalle työlle Kuvio 14. Asenne sosiaalipäivystystä kohtaan 9

12 10

13 1 Johdanto Tässä raportissa kuvataan yhden kehittämishankkeen prosessievaluaatio. Kehittämishanke Kaakkois-Suomen sosiaalipäivystyshanke - toteutettiin Kymenlaakson ammattikorkeakoulun hallinnoimana projektina vuosina Hanke on liittynyt keskeisellä tavalla kansalliseen sosiaalialan kehittämisohjelmaan, jonka yhtenä tavoitteena on ollut kattavan sosiaalipäivystyksen luominen maahan vuoteen 2007 mennessä. Kaakkois-Suomen sosiaalipäivystyshanke on yksi useista tähän tematiikkaan liittyvistä hankkeista, mutta osin sen laajuuden ja tutkimuksellisen näkökulman vuoksi, hanke on muodostunut eräänlaiseksi valtakunnalliseksi pilotiksi, jonka kehittämistyön ituja on hyödynnetty muissa hankkeissa ja eri alueiden sosiaalipäivystysjärjestelmiä rakennettaessa. Tässä raportissa ei kuvata kuitenkaan tätä laajaa kansallisesti tapahtunutta yhteistyötä, vaan keskitytään paikalliseen kehittämistyöhön. Tutkimusraportin rakenne muodostuu kehittämishankkeen esittelystä, arvioinnin ja tutkimuksen määrittelystä sekä kehittämishankkeen eri vaiheiden kuvauksesta ja arvioinnista. Raportointi kehittämisprosessista sisältää tutkimuksen tuottamia arviointitietoja, joita esiteltiin muille mukana olleille toimijoille kehittämishankkeen aikana. Sen lisäksi raportissa esitellään myös uusia johtopäätöksiä kehittämisen haasteista eri vaiheissa. Prosessikuvauksen jälkeen raportissa tarkastellaan hankkeen vaikuttavuutta, mikä perustuu laajaan yhteistyökumppaneille lähetettyyn kyselyyn syksyllä Vaikka johtopäätökset kehittämistyön sudenkuopista ja mahdollisuuksista rakennetaan sisään kehittämisprosessin kuvauksiin, raportin lopussa kootaan vielä yhteen keskeisimmät päätelmät koko prosessin ajalta. 11

14 2 Kaakkois-Suomen sosiaalipäivystyshanke Kaakkois-Suomen sosiaalipäivystyshankkeen päätavoitteeksi oli asetettu ylikunnallisten sosiaalipäivystysjärjestelmien kehittäminen vuosina Hankesuunnitelmassa ja toteutuksessa ilmenneiden muutosten vuoksi hanketta jatkettiin vielä vuodella vuoden 2006 loppuun saakka. Kyseessä oli yhteistoiminnan tasolta tarkasteluna laaja ja moniulotteinen hanke. Sosiaalipäivystyksen kehittämiseen osallistui eri toimialojen edustajia sosiaalityön, poliisin, hätäkeskuksen, terveydenhoidon, ja erikoissairaanhoidon toimipisteistä 20 kunnan alueelta. Kaakkois-Suomen sosiaalipäivystyshankkeen rinnalla toteutettiin samalla toiminta-alueella ja samanaikaisesti poliisin tytärhanke (ks. Husu 2006). Projektisuunnitelmassa hankkeelle oli asetettu seuraavat tulostavoitteet: 1. Tuotetaan tietoa sosiaalipäivystyksen nykytilasta ja tarpeesta Kaakkois-Suomessa. 2. Rakennetaan seutukunnalliset sosiaalipäivystyksen toimintamallit. 3. Kehitetään sosiaalipäivystyksen ja muiden toimijoiden yhteistyömuotoja. 4. Laaditaan tutkimus asiakasprosesseista. 5. Toteutetaan hankkeen prosessievaluaatio. 6. Suunnitellaan sosiaalityön lähtökohtien mukainen opintokokonaisuus eri alojen ammatilliseen koulutukseen. Hankkeen päärahoitus on tullut sosiaali- ja terveysministeriön kautta ESR:n tuella. Kymenlaakson ammattikorkeakoulu toimi hankkeen hallinnoijana projektiohjauksen ja henkilöstön työskentelyn sijoituttua sosiaali- ja terveysalan toimialalle Hyvinvoinnin tutkimus- ja kehittämiskeskukseen. Toteutukseltaan hanke jakaantui kolmeen toiminta-alueeseen, joissa kussakin oli kunta tai kuntapari vetämässä alueellista kehittämistyötä eteenpäin. Nämä niin sanotut veturikunnat osallistuivat hankkeen toteuttamiseen myös taloudellisesti palkkaamalla omalle alueelleen osaaikaisen projektityöntekijän, niin sanotun seutuohjaajan (ks. Liite 1). Oheisessa kuviossa on esitelty hankealueet veturikuntineen, jotka ovat Joutseno, Kotka, Kouvola, Kuusankoski ja Lappeenranta. KUVIO 1. Seudullinen kehittäminen veturikuntien johdolla 12

15 Kotkan alue muodostui viidestä kunnasta (Hamina, Kotka, Miehikkälä, Pyhtää, Virolahti), joiden alueella asui noin asukasta. Kouvolan-Kuusankosken hankealue muodostui seitsemästä kunnasta (Anjalankoski, Elimäki, Iitti, Jaala, Kouvola, Kuusankoski, Valkeala), joiden alueella asui noin asukasta. Lappeenrannan-Joutsenon alue muodostui kahdeksasta kunnasta (Joutseno, Lappeenranta, Lemi, Luumäki, Savitaipale, Suomenniemi, Taipalsaari, Ylämaa), joiden alueella asui noin asukasta. Hankesuunnitelmassa Kaakkois-Suomen sosiaalipäivystyksen kehittäminen oli jaettu kolmeen vaiheeseen. Ensimmäisen vaiheen tavoitteena oli kartoittaa seuduittain sosiaalipäivystyksen nykytilanne ja tarve sekä yhteiset rajapinnat muihin palveluihin. Keinoina tavoitteen saavuttamiseksi kolmelle alueelle muodostettiin moniammatilliset työryhmät tukemaan kehittämistyötä. Sen lisäksi keinoina käytettiin toimijoille tarjottavaa koulutusta sekä hanketutkimuksen tuottamaa tietoa. Tärkeä osa tässä vaiheessa oli projektihenkilöstön, alueellisten seutuohjaajien, työskentely. Kehittämistyön toisen vaiheen tavoitteeksi oli asetettu sosiaalipäivystysmallien suunnittelu ja kokeilu käytännössä kuntien, yhteistyötahojen ja projektihenkilöstön välisessä yhteistyössä. Mallien kokeiluita tukemaan oli suunniteltu työnohjausten käynnistäminen. Hankesuunnitelmassa kehittämistyön kolmannen vaiheen tavoitteena oli täydentää laadittuja toimintamalleja tutkimustulosten ja kokemusten perusteella sekä vakiinnuttaa toiminta. Alkuaan hanke oli siis suunniteltu kolmevuotiseksi. Kuitenkin useista seikoista johtuen hankkeen aikataulujen muutos oli perusteltu. Ensimmäinen vaiheen oli arveltu toteutuvan vuoden 2003 aikana. Kuitenkin hankkeen rahoituspäätöksen saapumisen myötä kehittämistyö saattoi alkaa vähitellen vasta huhtikuusta Aloituksen viivästyminen heijastui myös muiden hankevaiheiden ajallisena siirtymisenä eteenpäin. Kehittämistyö osoittautui odotettua kompleksisemmaksi ja enemmän aikaa vievemmäksi jo yksinomaan kuntien välisten sopimusten aikaan saamisen osalta. Vaikka vuoden 2005 lopussa Kaakkois-Suomessa oli käytössä kolme seudullista sosiaalipäivystyspistettä, niiden kehittämistyö oli vielä suurelta osalta kesken. Tästä johtuen hanketyön jatkaminen vielä vuodella oli perusteltua. Seuraavana esitellään lyhyesti ohessa joitain keskeisiä sekä paikallisia että kansallisia perusteluita sosiaalipäivystyksen kehittämiselle. Sosiaalipäivystys voidaan tulkita osaksi sosiaali- ja terveysviranomaisille asetettuja turvallisuuspalveluita. Sosiaalipäivystyksen järjestäminen liittyy jokapäiväisen uhan tilanteisiin. Sosiaaliviranomaisten tehtävänä on tällaisissa tilanteissa normaalien virka-aikaisten sekä päivystyspalveluiden järjestäminen, tilanteiden pitkittyessä pelastusryhmien huolto (esim. piiritykset), yhteistyö tiedotuksen kanssa sekä tarvittaessa psykososiaalisen jälkihuollon järjestäminen. Päivystysaikaisen sosiaalipalvelun piiristä asiakkaille on tarjottu apua erilaisiin jokapäiväisen uhan tilanteisiin, jotka ovat liittyneet muun muassa päihteiden käyttöön, ihmissuhdeongelmiin, äkillisiin elämänmuutoksiin, menetyksiin, perheväkivaltaan ja lastensuojeluun (mm. Korhonen 2000, 13). Suurissa kaupungeissa on jo vuosikymmenten mittaiset perinteet oman kaupungin väestölle tarjotusta sosiaalipäivystyksestä (ks. Sosiaalipäivystyksen kehittämisryhmä 1987; Matilainen 1989). Sosiaalipäivystyksen kehittäminen liittyy sisäisen turvallisuuden tukemiseen sekä sosiaalialan kehittämisohjelmaan. Tavoitteeksi on asetettu sosiaalipäivystysjärjestelmän luominen joka kuntaan vuoteen 2007 mennessä. Paikallisella tasolla sosiaalipäivystyksen kehittämisen tarve on tullut esille Kaakkois-Suomen alueella tehdyissä selvityksissä ja tutkimuksissa. Tutkimuksessa (Dufva, Luhtanen & Hasu 2001) Kymenlaakson väestön hyvinvoinnista todettiin perheiden pahoinvoinnin lisäänty- 13

16 misen ilmenevän lastensuojelun ja erityisopetuksen tarpeen kasvuna sekä lasten huostaanottojen lisääntymisenä. Lastensuojelun ja sosiaalityön akuuttipalveluiden tarjonta todettiin riittämättömäksi vastaamaan kasvaneeseen palveluiden kysyntään. Erkylä-projektissa (Niemi & Mäkelä 1996, Hintsala & Mäkelä 1997) lastensuojelu nimettiin erityispalveluksi, jonka kehittämisen uhkatekijäksi koettiin sekä lisääntynyt palveluiden tarve että kriisityön tehtävien jakautuminen harvojen työntekijöiden osalle. Päivystysluonteisen sosiaalityön kehittämisen tarpeellisuus nousi esille myös 90-luvulla Kymen läänihallituksen toteuttamassa kehittämishankkeessa. Hankkeen johtopäätöksissä sosiaalisten ongelmien tunnistamisen kehittämiseksi ehdotettiin sosiaalityöntekijöiden työjärjestelyiden muuttamista, sillä virastoaikainen ja toimistoissa tehtävä sosiaalityö nähtiin problemaattiseksi ongelmien varhaisen tunnistamisen kannalta. Tässä raportissa ei esitellä kirjallisuuskatsausta erilaisten sosiaalipäivystyshankkeiden raporteista. Kuten jo johdannossa esiteltiin, päähuomio kohdistuu paikalliseen kehittämistyöhön. Ennen varsinaista prosessievaluaatiota on kuitenkin syytä määritellä tarkemmin, mitä arvioinnilla tarkoitetaan tässä tutkimuksessa ja miten se nivoutui osaksi Kaakkois-Suomen sosiaalipäivystyshanketta. 14

17 3 Arviointi osana kehittämishanketta Arviointi tai arviointitutkimus on ollut viime aikoina suosittu lähestymistapa sosiaali- ja terveydenhuollon palveluiden kehittämiseen (mm. Haverinen 1999; Karjalainen 2001). Kirjallisuudessa määritellään erillisinä arviointitutkimuksen lähestymistapoina mm. ohjelman arviointi (mm. Owen & Rogers 1999) realistinen arviointi (mm. Pawson & Tilley 1998) ja hyötykäyttöön kohdentuva arviointi (Patton 1997). Evaluaattoreiden tehtäväksi on mainittu muun muassa sosiaalisten ohjelmien tutkimus, arviointi ja kehittäminen niiden kaikissa tärkeissä aspekteissa erilaisten tutkimusmetodien avulla. Arviointi pitää sisällään sosiaalisten ongelmien diagnosointia ja käsitteellistämistä sekä ohjelmien implementaation, hallinnon, tulosten ja tehokkuuden arviointia. Se voi kohdistua myös ohjelman tarpeeseen, rakenteeseen, vaikutukseen ja kustannustehokkuuteen. Sosiaalisen ohjelman tutkimuksessa arvioijan tehtävänä on tarjota vastauksia arvioimalla mitä ohjelmassa tehdään, kuinka hyvin ohjelma toteutetaan ja onko se toteuttamisen arvoinen. (Rossi, Freeman & Lipsey 1999, 4; 22; 25; 64.) Kaakkois-Suomen sosiaalipäivystyshankkeessa työskenteli tutkija koko projektin ajan. Hänen tehtäväkseen oli hankesuunnitelmassa asetettu kehittämisprosessin arviointi sekä tutkimus sosiaalipäivystyksen asiakasprosesseista. Kehittämisprosessien arviointia voidaan luonnehtia prosessievaluaatioksi. Sen tavoitteena on toimia palautteena antamisen ja hankkeen ohjaamisen välineenä. Systemaattisesti toteutetulla prosessievaluaatiolla voidaan tarkastella muutosprosesseja ja tuoda esille niiden keskeisimmät piirteet. Luonteeltaan prosessievaluaatio on formatiivista, mikä tarkoittaa arvioinnin kohdistumista kehittämisen toteuttamiseen. (Seppänen-Järvelä 2003, 7-8). TAULUKKO 1. Formatiivisen evaluaation piirteitä Kaakkois-Suomen sosiaalipäivystyshankkeen aikana toteutettu arviointi noudatti pitkälti formatiivisen evaluaation tunnuspiirteitä. Tutkija osallistui kehittämistyöhön sekä olemalla läsnä erilaisissa kehittämistilaisuuksissa että tuottamalla uutta tietoa hankkeen aikana. Tutkimuksen tuottamia tietoja esiteltiin moniammatillisten työryhmien kokouksissa, erilaisissa kehittämistilaisuuksissa ja koulutuksissa sekä ohjausryhmän kokouksissa. Kohdeyleisö muodostui pääasiassa sosiaalialan, poliisin, hätäkeskuksen, ensihoidon, terveydenhoidon ja erikoissairaanhoidon toimijoista, jotka työskentelivät joko asiakastyössä tai asiantuntijoina ja johtotason tehtävissä. Missä määrin sitten arvioinnilla onnistuttiin selkeyttämään päämääriä tai tuottamaan tietoa prosessin etenemistä tukemaan, sitä arvioin tässä raportissa prosessikuvausten esittelyn yhteydessä. Tiedon kerääminen kehittämishankkeen aikana oli jatkuvaa, mikä johti massiivisen aineistokokonaisuuden syntymiseen. Aineisto muodostui kokouskeskusteluiden 15

18 nauhoituksista, haastetteluista, dokumenteista (raportit, kaaviot, sähköpostiviestit, muistiot jne.), observoinneista jne. Periaatteena oli aineiston kerääminen kaikesta kehittämistyön toiminnasta. Arvioinnissa hyödynnettiin pääasiassa laadullisia menetelmiä, joskin laadullisten tulosten tueksi tuotettiin myös määrällistä informaatiota sosiaalipäivystykseen liittyvistä ilmiöistä. Arvioinnin ja tutkimuksen tuloksia raportoitiin kehittämishankkeen useissa eri vaiheissa sekä kirjallisina väliraportteina, itsenäisinä tutkimusraportteina (tutkimus asiakasprosesseista) että suullisina esityksinä. Yksi tapa luokitella erilaisia arvioinnin toteuttamisen muotoja on määrittely tutkijan positiosta joko sisäisenä tai ulkoisena arvioijana (mm. Robson 2001, 18). Kaakkois-Suomen sosiaalipäivystyshankkeessa arviointia tehneen tutkijan position määrittely ei ole yksiselitteinen tehtävä. Toisaalta tutkija oli erityisesti kehittämishankkeen kahden ensimmäisen vuoden aikana hankkeen sisäisen arvioijan roolissa. Kuitenkin liian lähellä ja mukana kehittämistyön ytimessä työskentely osoittautui problemaattiseksi. Perspektiivin saavuttaminen prosessin arviointia varten edellytti tutkijalta etäisyyden ottamista kehittämishankkeen sisäisiin asioihin, mikä johti vähitellen ulkoisen arvioijan rooliin siirtymiseen. Kehittämishankkeen kuluessa arviointitietoa on koottu järjestämällä arviointitilaisuuksia, joissa on sovellettu valtaistavan arvioinnin menetelmää (Fetterman 2004). Tällä menettelyllä tavoiteltiin työyhteisöjen osallistamiseen arviointikysymyksiä tuotettaessa sekä eri osatekijöiden arvioimisessa (mm. Robson 2001, 18; Fetterman & Bowman 2002). Keskusteluiden pohjalta kehittämistyöhön valittiin joukko arviointikohteita sekä arvioitiin niiden kehittämisen tarvetta numeroarvioinnin avulla. Tätä menetelmää hyödyntämällä tuotettiin yhteistyössä toimijaosapuolten kanssa myös jokseenkin kriittinen arviointi hankkeen koulutuksen onnistumisesta. Lisäksi arviointikeskustelun pohjalta kehittämishankkeessa päädyttiin aloittamaan kehittämistyö sosiaalipäivystyksen ja siihen liittyvän puhelinneuvontapalvelun yhteistyön edistämiseksi Etelä-Kymenlaaksossa. Tämä kehittämisyhteistyö jatkui kaikkiaan noin kahden vuoden ajan. Kaakkois-Suomen sosiaalipäivystyshankkeessa pyrittiin tekemään myös päätelmiä kehittämistyön vaikuttavuudesta. Toimijoille lähetettiin syksyllä 2006 laaja kysely, jolla kerättiin tietoa kehittämistyön eri teemoista. Kuten Dahler-Larsen (2005) on todennut, vaikuttavuuden arvioinnissa keskeiset kysymykset liittyvät siihen, mikä vaikuttaa mihin, miten, milloin ja millä edellytyksillä. Vaikuttavuus kuvaa tulosta, vaikutusta sekä vaikuttamisen prosessia. Tässä tutkimuksessa osallistujilta kerättiin arviointitietoa hankkeen toteuttamisen toimenpiteiden onnistumisesta ja merkityksestä sekä sosiaalipäivystyksen että oman työn kehittämiselle. Samalla kerättiin tietoa valikoidusti tekijöistä, jotka kuvaavat toimijoiden asennoitumista sosiaalipäivystystä kohtaan. Lopuksi toimijat saivat tuoda esille sosiaalipäivystyksen kehittämisen jatkumiseen liittyviä huolenaiheitaan sekä antaa vapaasti palautetta kehittämishankkeesta. Tämän viimeisen osion tavoitteena oli kerätä tietoa kehittämisen haasteista kunnille, joiden vastuulle sosiaalipäivystyksen kehittäminen jäin hankkeen päättymisen jälkeen. Tässä raportissa päähuomio ei ole kehittämishankkeessa toteutetun arvioinnin sijoittamisessa arviointitutkimuksellisiin lähestymistapoihin. Arviointia ja tutkimusta ovat ohjanneet kehittämishankkeen aikana kuitenkin pääsääntöisesti hankkeesta nousevat tiedon tarpeet, yhteistyön haasteet ja luodut uudet ratkaisut sekä niiden peilaaminen hankkeelle asetettuihin tavoitteisiin. Miten arviointi sitten on täyttänyt sille asetetut odotukset? Lukija voi tehdä tästä päätelmiä seuraavien kehittämisprosessin vaihekuvauksiin sisältyneiden arvioiden pohjalta. 16

19 4 Kehittämisprosessin 1 vaihe: tarpeen kartoitus 4.1 Johdanto Hankesuunnitelmassa asetettiin ensimmäisen vuoden hankeprosessin etenemisen kuvauksessa tehtäväksi kartoituksen laatiminen sosiaalipäivystysjärjestelmän kehittämisen tarpeiden, nykytilan ja olemassa olevien voimavarojen selvittämiseksi. Tiedon kerääminen aloitettiin haastattelemalla hankkeen avainhenkilöt, veturikuntien sosiaalitoimen edustajat sekä poliisin ja hätäkeskuksen edustajat. Kesäkuussa järjestettiin hankehenkilöstön ja seutuohjaajien, poliisin ja sosiaalityön kenttätyöntekijöiden kesken kokouksia (3 kpl), joiden aikana käydyt keskustelut toivat lisätietoa tulkintaan sosiaalipäivystyksen nykytilasta ja kehittämisen haasteista. Seutuohjaajat muodostivat omalle toiminta-alueelleen moniammatilliset työryhmät, joiden ensimmäisissä kokouksissa tarkasteltiin eri toimijoiden näkemyksiä kehittämisen haasteista. Syksyn 2003 aikana kehittämishankkeen osana käynnistettiin myös koulutusten sarja, joka koostui avoimista, pääsääntöisesti luentomuotoisesti toteutetuista seminaareista sekä suljetuista, alueiden viranomaistahoille suunnatuista kehittämiskoulutuksista. Kuviossa 2 on kuvattu kehittämishankkeessa kartoituksen aikana tapahtuneiden etenemisen ajoittuminen kuukausittain vuosien 2003 ja 2004 ajalle viiden toiminnallisen osa-alueen osalta. Kuviossa Kartoituksella tarkoitetaan eri toimialojen edustajien tekemiä havaintomerkintöjä asiakastapauksista (ns. sosiaalipäivystystapaukset) hankkeessa suunnitellulle strukturoidulle lomakkeelle. KUVIO 2. Kehittämisprosessin ensimmäisen vaiheen pääsisältöjä 4.2 Avainhenkilöiden haastattelut Tutkija haastatteli huhti-kesäkuussa 2003 veturikuntien sosiaalijohtajat sekä poliisin ja hätäkeskuksen edustajat, jotka olivat osallistuneet hankkeen suunnitteluun. Haastatteluiden tavoitteena oli selvittää sosiaalipäivystyksen nykytilaa sekä hahmotella kehittämisen haasteita ja visioita. Kaakkois-Suomen alueen kunnissa sosiaalipäivystyksen luonteista toimintaa oli toteutettu jo aiemminkin, joskin pääsääntöisesti kuntakohtaisina järjestelyinä. Sosiaalipäivystystehtäviä hoitivat ympärivuorokautisen toiminnan yksiköt (mm. vastaanottokoti, perhetukikeskus, tukikeskus, turvakoti, vanhusten palveluyksiköt) yhdessä yöpartioiden ja yleisötilaisuuksissa vapaaehtoisina työskentelevien kolmannen sektorin toimijoiden kanssa. Pohjois-Kymenlaaksossa oli käynnistetty kokeilu poliisilaitoksella tehtävästä sosiaali- ja palveluohjauksesta, joka 17

20 osaltaan vastasi alueen sosiaalipäivystystehtävistä. Haastattelut nostivat esille myös kunnissa tehtyjä aloitteita sosiaalipäivystyksen kehittämiseksi. Etelä-Kymenlaaksossa Kotkassa oli aiemmin kokeiltu oman kaupungin sisällä toimivaltaisista sosiaalityöntekijöistä muodostunutta päivystysrengasta. Kokeilusta luopumiseen olivat johtaneet päivystysringin suuret kustannukset, vähäiseksi arvioitu päivystystyön määrä sekä myös henkilöstön taholta tullut vastustus tehtävää kohtaan. Etelä-Karjalassa puolestaan oli laadittu esiselvitys Lappeenrannan ja Joutsenon yhteisen päivystysringin järjestämiseksi. Sosiaalipäivystyksen kehittäminen alueella perustui eri toimijoiden kokemaan kehittämistarpeeseen. Kuntien näkökulmasta kehittämisen tarve pohjautui toisaalta pyrkimykseen ratkaista päivystystehtäviin liittyviä ongelmia ja toisaalta haluun vastata väestön muuttuneisiin palvelutarpeisiin. Veturikunnissa ongelmat liittyivät osaltaan toimivaltaisen sosiaaliviranomaisen toimintaan päivystysaikana. Päivystystehtävät kasaantuivat yksittäisille viranhaltijoille, joita jatkuvasti lisääntyvien päivystysaikaisten yhteydenottojen määrä kuormitti huomattavasti. Osaltaan päivystyksen kehittämiseen liittyi epäily, että sosiaalityön yhteistyökumppanit eivät tunnistaneet kiireellisen sosiaalityön tarpeessa olevia asiakkaita tai eivät ilmoittaneet näistä systemaattisesti. Poliisin näkökulmasta kehittämisen haaste nousi tyytymättömyydestä sen toiminta-alueella kuntien sirpaleisia sosiaalityön päivystyskäytäntöjä kohtaan, mikä ilmeni muun muassa joidenkin kuntien kohdalla vaikeutena tavoittaa toimivaltaisia sosiaaliviranomaisia päivystysaikana. Samalla tyytymättömyyttä ilmeni myös muissa yhteistyökäytännöissä, joihin liittyi asiakasta koskevan tiedon saaminen. Hätäkeskuksen näkökulmasta toimimattomat tai kirjavat kuntien toiminta-ohjeet vaikeuttivat hätäkeskuksen toimintaa viranomaisten viestikeskuksena. Avainhenkilöiltä kysyttiin myös visiota, millaiseksi he näkivät sosiaalipäivystyksen muodostuvan parhaimmassa tilanteessa. Vastauksissa esitettiin kaksi eri vaihtoehtoa päivystyksen organisoinnin malleiksi: päivystyspisteen tuottama palvelu tai toimivaltaisista sosiaaliviranomaisista muodostuva päivystysrinki. Muita piirteitä tulevaisuuden sosiaalipäivystysjärjestelmälle mainittiin seuraavasti: edullinen ylikunnallinen sopimuspohjainen (mm. kustannusten jakaminen) teknologiaa hyödyntävä (virve, tietokoneet) toimivaltainen osa peruspalvelua olemassa oleville järjestelyille rakentuva lain asettaman velvoitteen täyttävä Haastatteluissa avainhenkilöitä pyydettiin arvioimaan tekijöitä, joiden nähtiin voivan muodostua ylikunnallisen sosiaalipäivystysjärjestelmän kehittämisen riskiksi. Maininnat kehittämisen riskeistä käsittelivät kuntien välistä yhteistyötä, taloudellisia resursseja, muutosvastarintaa sekä ylikunnallisen sosiaalipäivystyksen järjestämiseen liittyviä tekijöitä: kuntien välisen yhteisymmärryksen löytäminen (päätöksenteko, kustannusten jako) taloudellisten resurssien vähäisyys tai riittämättömyys muutosvastarinta / henkilöstön sitouttaminen ei onnistu päivystys kuormittaa normaalityöaikaa asiakasolosuhteiden ja aluetuntemuksen puuttumisesta aiheutuvat ongelmat kuntakohtaisen toimivallan ylittämisen vaikeus 18