V A L T I O V A R A I N M I N I S T E R I Ö N T Y Ö R Y H M Ä M U I S T I O I T A 5/2000. Sponsorointi valtionhallinnossa

Transkriptio

1 V A L T I O V A R A I N M I N I S T E R I Ö N T Y Ö R Y H M Ä M U I S T I O I T A 5/2000 Sponsorointi valtionhallinnossa HELSINKI 2000

2 Julkaisija: KUVAILULEHTI VALTIOVARAINMINISTERIÖ Tekijät (toimielimessä: toimielimen nimi, puheenjohtaja): Sponsorointi valtionhallinnossa työryhmä Puheenjohtaja: Hannu Taipale Sihteerit: Marita Virtanen, Tuula Hämäläinen Julkaisun nimi (myös ruotsinkielinen): Sponsorointi valtionhallinnossa Julkaisun osat: Julkaisun laji: Työryhmän muistio Toimeksiantaja: Valtiovarainministeriö Toimielimen asettamispäivä: Tiivistelmä: Työryhmän tehtävänä oli selvittää valtion virastojen ja laitosten toimintaan kohdistuva sponsorointi sekä siinä noudatettavat menettelytavat, arvioida sponsoroinnin merkitys ja hyväksyttävyys osana virastojen ja laitosten toiminnan rahoitusta sekä tällaisen yksityisrahoituksen lisäämismahdollisuudet, hahmotella sponsorisopimuksissa sekä virastojen ja laitosten taloudenhoidossa sponsorointiin sovellettavat periaatteet ja menettelytavat, arvioida edellisen perusteella mahdolliset lainsäädännön ja ohjeistuksen kehittämistarpeet sekä esittää tarvittavat lainsäädäntö- ja muut ehdotukset. Työryhmä katsoi, että myös valtionhallinnossa sponsorirahoituksen hankkiminen voi tietyin edellytyksin ja oikein toteutettuna mahdollistaa lisäresurssien saamisen valtion virastoille ja laitoksille. Työryhmä arvioi kuitenkin, ettei sponsorirahoituksen merkitys valtionhallinnon toimintojen kokonaisrahoituksessa voi jatkossakaan kasvaa kovin suureksi, kun otetaan huomioon virastojen ja laitosten julkisoikeudelliset tehtävät sekä tehtävien hoidon edellyttämä riippumattomuus ja yleinen luottamus. Työryhmä katsoi, ettei virastojen ja laitosten perustoiminnan rahoitus voi rakentua yrityksiltä saatavan, luonteeltaan usein satunnaisen rahoituksen varaan. Tämän vuoksi sponsorirahoituksen hankkimisen tavoitteena voi työryhmän mielestä olla ainoastaan pyrkimys saada lisäresursseja tiettyihin erikseen määriteltyihin kohteisiin. Työryhmä katsoi, että sponsorirahoitusta voidaan hankkia ja käyttää lähtökohtaisesti vain silloin, kun rahoituksen kohteena olevan viraston tehtävät ovat sellaisia, ettei niiden yhteydessä käytetä julkista valtaa hallinnollisen sääntelyn tai valvonnan alueella. Niissä tapauksissa, joissa sponsorituen hankkimiseen tai vastaanottamiseen päädytään, on erityistä huomiota työryhmän mielestä kiinnitettävä siihen, ettei kyseinen rahoitustilanne ja sen mukanaan tuomat velvoitteet vaaranna viraston objektiivisuutta ja riippumattomuutta julkisen vallan käyttäjänä. Sponsorirahoituksen mahdollisuudet työryhmä arvioi parhaimmiksi sponsoroinnin perinteisillä kiinnostavuusalueilla. Valtionhallintoon sopeutettuna tämä tarkoittaa käytännössä lähinnä tiedettä sekä kulttuuri- ja taidelaitoksia, niiden toimintaan liittyviä projekteja ja tilaisuuksia sekä muita erillishankkeita, joiden julkisuusarvo on poikkeuksellisen suuri. Työryhmä ei katsonut tarkoituksenmukaiseksi eikä edes mahdolliseksi tehdä ehdotusta ohjeiksi sponsoriyhteistyöhön valtionhallinnossa sovellettavista yksityiskohtaisista menettelytavoista. Työryhmä piti kuitenkin välttämättömänä tuoda esiin sellaisia yleisiä periaatteita, joiden huomioon ottaminen sponsoriyhteistyössä oli sen mielestä oleellista. Kiinnittäessään huomiota näihin periaatteisiin työryhmän tarkoituksena ei ole estää tai häiritä meneillään olevien hankkeiden jatkamista tai uusien yhteistyöhankkeiden alkamista, vaan auttaa hallinnollisten toimintatapojen sekä sponsoriyhteistyössä noudatettavien menettelytapojen hahmottamisessa. Työryhmän korostamat periaatteet liittyvät niihin 1) erityispiirteisiin, jotka julkista tehtävää suorittavien virastojen ja laitosten on otettava huomioon, 2) sponsorille asetettaviin vaatimuksiin, 3) sponsorihankintaan ja sponsorisopimuksiin, 4) sponsoripanoksiin ja vastikkeisiin sekä 5) sponsoriyhteistyön hallinnolliseen käsittelyyn virastossa. Työryhmä katsoi lisäksi, että sponsoriyhteistyön kautta saatavaan rahoitukseen tulee valtion taloushallinnossa soveltaa samoja menettelytapoja kuin muuhunkin viraston omaehtoiseen rahoituksen hankintaan. Merkittävästä sponsoriyhteistyöstä ja sen huomioon ottamisesta budjetoinnissa tulee keskustella ohjaavan viranomaisen kanssa osana virastojen tulosohjausmenettelyä. Työryhmä ehdotti myös, että ns. suoraa budjettirahoitusta täydentävään rahoitukseen (sponsorirahoitus, maksullinen toiminta, lahjoitukset ja yhteisrahoitteinen toiminta) valtion taloushallinnossa sovellettavien periaatteiden selkeyttämiseksi ja täsmentämiseksi asetettaisiin erillinen jatkoselvitys, joka analysoisi tilannetta vuoden 1999 tilinpäätös- ym. tietojen perusteella. Avainsanat: Sponsorointi, sponsoriyhteistyö, budjetin ulkopuolinen rahoitus, maksullinen toiminta, yhteisrahoitteinen toiminta, lahjoitukset Muut tiedot: Sarjan nimi ja numero: Valtiovarainministeriön työryhmämuistioita 5/2000 Kokonaissivumäärä: 27 Kieli: Suomi Jakaja: Valtiovarainministeriö, budjettiosasto ISSN: Hinta: 50 mk + alv Kustantaja: Valtiovarainministeriö ISBN: Luottamuksellisuus: Julkinen

3 Valtiovarainministeriölle Valtiovarainministeriö asetti työryhmän, jonka tehtävänä oli mennessä - selvittää valtion virastojen ja laitosten toimintaan tällä hetkellä kohdistuva sponsorointi sekä siinä noudatettavat menettelytavat, - arvioida sponsoroinnin merkitys ja hyväksyttävyys osana virastojen ja laitosten toiminnan rahoitusta sekä tällaisen yksityisrahoituksen lisäämismahdollisuudet, - hahmotella sponsorointisopimuksissa sekä virastojen ja laitosten taloudenhoidossa sponsorointiin sovellettavat periaatteet ja menettelytavat, - arvioida edellisen perusteella mahdolliset lainsäädännön ja ohjeistuksen kehittämistarpeet, sekä - esittää tarvittavat lainsäädäntö- ja muut ehdotukset. Työryhmän puheenjohtajaksi määrättiin lainsäädäntöneuvos Hannu Taipale ja jäseneksi budjettineuvos Arto Merimaa valtiovarainministeriöstä. Työryhmän jäseniksi kutsuttiin ylitarkastaja Riitta Laitinen ulkoasiainministeriöstä, hallitusneuvos Arto Nieminen sisäasiainministeriöstä, ylitarkastaja Juhani Dammert ja hallitusneuvos Riitta Kaivosoja opetusministeriöstä, erikoistutkija Marita Virtanen Valtiokonttorista sekä hallintojohtaja Jukka Wallin ja lakimies Tuula Hämäläinen Valtion taidemuseosta. Jäsenet Virtanen ja Hämäläinen toimivat myös työryhmän sihteereinä. Työryhmä otti nimekseen Sponsorointi valtionhallinnossa -työryhmä. Työryhmän kuuli asiantuntijoina budjettineuvos Vesa Jatkolaa valtiovarainministeriön budjettiosastolta ja toimitusjohtaja Raoul Grünsteinia Image Match Oy:stä. Työryhmä piti työnsä aikana yhteensä 24 kokousta. Saatuaan työnsä valmiiksi työryhmä luovuttaa kunnioittavasti muistionsa valtiovarainministeriölle. Helsingissä 22 päivänä toukokuuta 2000 Hannu Taipale Juhani Dammert Tuula Hämäläinen Riitta Kaivosoja Riitta Laitinen Arto Merimaa Arto Nieminen Marita Virtanen Jukka Wallin

4 Sisällys Kuvailulehti Luovutuskirje Lukuohje Sponsoroinnin määrittelystä Sponsorointi valtionhallinnossa Sponsoroinnista Suomen valtionhallinnossa Sponsoroinnista eräiden kohdemaiden valtionhallinnoissa Sponsoroinnin hyväksyttävyydestä valtionhallinnossa Viraston tehtävät ja toiminnan rahoitus Toiminnan objektiivisuuden ja riippumattomuuden vaatimus Kannanotot sponsorirahoituksen hyväksyttävyydestä Työryhmän arvio valtion virastojen mahdollisuuksista saada sponsorirahoitusta Sponsoriyhteistyössä noudatettavista periaatteista Yleistä sponsoroinnista Sponsoriyhteistyön hallinnollinen käsittely Sponsorille asetettavat vaatimukset Sponsorihankinnasta Sponsorisopimuksista Sponsoriyhteistyön sisällöstä Sponsorille annettava vastike Näkyvyys ja imagon luovuttaminen markkinointikampanjoiden yhteydessä tai laitoksen viestinnässä Vieraanvaraisuuspalvelut Sponsoripanos Sponsorointi rahoitusmuotona Maksullinen toiminta Lahjoitukset valtiolle Yhteisrahoitteinen toiminta Rahoitusmuotojen vertailua Johtopäätökset Sponsoroinnista Budjetoinnista ja kirjanpidosta yleensä LIITE 1 Kysely eräiden maiden valtion yksiköiden sponsorointiin liittyvien käytäntöjen selvittämiseksi LIITE 2 Kansainvälisen kauppakamarin laatimat sponsoroinnin kansainväliset perussäännöt

5 5 Lukuohje Tässä muistiossa sponsorointia valtionhallinnossa käsitelleen työryhmän kannanotot ja suositukset on esitetty sisäänvedettynä kursiivitekstinä. Selkeyssyistä sisäänvetojen yhteydessä on tarvittaessa käytetty numerointia erottelemaan kannanottojen/suositusten asiakohdat toisistaan. Muistioon ei sisälly erillistä yhteenvetoa kuvailulehden tiivistelmän lisäksi. 1. Sponsoroinnin määrittelystä Jokapäiväisessä kielenkäytössä käsitettä sponsorointi käytetään monenlaisissa yhteyksissä ja tästä johtuen se on saanut myös monia merkityksiä. Julkisessa sanassa ja yleiskielessä sanat mainonta, sponsorointi ja hyväntekeväisyys usein sekoitetaan. Yleisesti sponsoroinnilla on kuitenkin viimekädessä tarkoitettu rahoituksen saamista johonkin toimintaan tai hankkeeseen. Tuen saajana voi olla yksityinen henkilö, aatteellinen yhdistys, kulttuuritapahtuma tai vaikkapa televisio-ohjelma. Tuen antajana on yleensä elinkeinoelämä. Sponsoritoiminnan kirjalliset määritelmät painottavat eri tavoin siihen kuuluvia elementtejä. Sivistyssanakirjan mukaan sana sponsor tarkoittaa takaajaa, tukijaa, esittelijää, suosittelijaa 1. Kansainvälinen kauppakamari on määritellyt sponsoroinnin sisältävän kaikki liikeyhteydet, joissa sponsori sopimuksen mukaan rahoittaa tai muuten tukee tapahtumaa, toimintaa, organisaatiota tai yksilöä myönteisen mielleyhtymän aikaansaamiseksi sponsorin imagon, identiteetin, tuotemerkkien, tuotteiden tai palvelujen ja sponsoroidun osapuolen välillä. 2 Joissakin tapauksissa sponsorointi rinnastetaan yrityksen mainontaan ja markkinointiin. Esimerkiksi televisio ja radiotoiminnasta annetun lain (744/1998) 2 1 mom:n 9 kohdan mukaan tarkoitetaan sponsoroinnilla kaikenlaista osallistumista televisio- tai radiotoiminnassa lähetettävien ohjelmien rahoitukseen, jos rahoitus tulee sellaiselta julkiselta tai yksityiseltä yritykseltä, joka ei harjoita televisio- tai radiotoimintaa tai audiovisuaalisten teosten tuotantoa, ja tarkoituksena on mainostaa yrityksen nimeä, tavaramerkkiä, mielikuvaa, toimintaa tai tuotteita. Kuluttaja-asiamies on lausunut oman käsityksensä sponsoroinnin ja muun markkinoinnin välisestä erosta kannanotossaan 3, joka koskee markkinointia ja sponsorointia kouluissa. Sen mukaan sponsoroinnista on kyse silloin, kun jokin taho rahoittaa, tukee taloudellisesti, kustantaa tai takaa jotakin hanketta. Sponsorointia on esimerkiksi se, että yritys tarjoaa tuotettaan opetuskäyttöön vastikkeetta. Tällöin sponsorilla on oikeus saada tunnistava logonsa näkyviin hankkeen yhteydessä. Toisaalta tunnistava logo myös tiedottaa kuluttajille siitä, että kyseessä on sponsoroitu hanke. Kaikki muu on muuta markkinointia. Sponsori ei esimerkiksi saa esittää tuotteidensa kuvia tai mainoslauseita tunnistavan logonsa yhteydessä, koska silloin on jo kysymys muusta markkinoinnista. Sponsorointi-ilmiön luonne on muuttunut viimeisten vuosikymmenien aikana. Sponsorointi katsottiin 70-luvulla resurssien antamiseksi tai lainaamiseksi henkilöille tai organisaatioille, joiden tuotteiden tai palveluiden pyrkimyksenä oli parantaa elämän laatua. Ny- 1 Uusi sivistyssanakirja, Otava, Keuruu Kansainvälinen kauppakamari: Sponsoroinnin kansainväliset perussäännöt, Kansainvälisen kauppakamarin Suomen osasto, Kuluttajavirasto: Markkinointi ja sponsorointi kouluissa. Kuluttaja-asiamiehen lausunto Dnro 99/05/3090

6 6 kyisin sponsorointi nähdään sijoittamiseksi johonkin yleishyödylliseen aktiviteettiin sen edistämiseen liittyvän kaupallisen arvon hyödyntämiseksi osana yrityksen kansalaisvastuuseen (corporate citizenship) liittyvää toimintaa ja viestintää. Sponsorointi on muuttanut olennaisesti luonnettaan toiminnan kehittymisen myötä. Täsmällisempää olisikin puhua yhteistyöstä ja yhteistyökumppaneista. Tällöin korostuu sponsorointitoiminnan molemminpuolinen etu ja vastikkeiden monipuolistuminen. Vaikka painotukset sponsoroinnin luonteen arvioinnissa jossain määrin vaihtelevat, voidaan sanoa, että aina on kysymys jonkin materiaalisen hyödyn (raha, tavara, palvelu) siirtymisestä sponsoroidulle osapuolelle ja vähintään aineettoman hyödyn, esim. yrityksen imagon tai tunnettuuden lisääntymisestä yhteistyön tuloksena. 2. Sponsorointi valtionhallinnossa Sponsoroinnin merkitys yritysten markkinointiviestinnän rinnalla on kasvanut viime vuosina. Kun Suomessa vuonna 1994 sponsorointiin käytettiin 180 miljoonaa markkaa, oli vastaava määrä vuonna 1998 jo 410 miljoonaa markkaa. 4 Mainostajien liiton maaliskuussa 2000 julkaiseman sponsorointibarometrin mukaan yritysten kiinnostus sponsorointiin on edelleen lisääntymässä. Kuviossa 1 on tarkasteltu Mainostajien liiton vuosittain tekemän jäsenkyselyn perusteella saatua kuvaa sponsoroinnin kehityksestä Suomessa. Siinä kiinnostuksen suuruutta on mitattu saldoluvulla, joka on saatu vähentämällä sponsorointia lisäävien yritysten määrästä sponsorointia vähentävien yritysten määrä. Vuonna 2000 tämä saldoluku oli 15. Vuosina 1998 ja 1999 vastaava luku oli 0. SPONSOROINTIBAROMETRI 2000 SALDOLUVUN KEHITYS % KASVAA ENNALLAAN VÄHENEE Mainostajien Liitto/tietopalvelu Kuvio 1. Yritysten kiinnostus sponsorointiin Suomessa vuosina Vuonna 1999 suosituinta oli edelleen urheilun sponsorointi. Urheilua eri muodoissaan 4 Suomen Gallup-Media Oy: Mainonnan määrä Suomessa, 1999

7 7 sponsoroi 85 % vastaajista. Suunta on kuitenkin viime vuosina ollut hienoisesti laskeva. Samalla kulttuurin ja koulutuksen osuus kiinnostuksen kohteina ovat lisääntyneet. Seuraavassa taulukossa on esitetty sponsorikohteiden kiinnostavuuden kehittymistä sponsorointibarometrin mukaan. 5 SALDO 6 KASVAA (%) VÄHENEE (%) SPONSOROINTIKOHTEIDEN MUUTOSSUUNNAT Taidetapahtumat Viihdetapahtuma Sosiaaliset/yhteiskunnalliset kohteet Koulutus Taidelaitokset Ympäristökohteet Yksilöurheilu Tiede Yksittäinen taiteilija Urheilutapahtuma Tv, radio, elokuva Joukkueurheilu Taulukko 1. Sponsorointikohteiden muutossuunnat Suomessa Sponsoroinnista Suomen valtionhallinnossa Valtiovarainministeriö kartoitti hallinnonalakohtaisesti virastoihin ja laitoksiin 7 kohdistuvan sponsoroinnin muotoja ja laajuutta syksyllä Ministeriöiltä saatujen vastausten perusteella sponsorointia voidaan pitää varsin vähäisenä ja se näyttää enimmäkseen liittyneen yksittäisten tapahtumien, kuten näyttelyiden, kansainvälisten kokousten tms. järjestämiseen. Saatu tuki on ollut usein rahaa, mutta joissakin tapauksissa virasto on saattanut saada sponsorilta myös tavaraa, palvelua tai muuta siihen rinnastettavaa, kuten mediatilaa. Vastikkeeksi sponsorille on tarjottu mm. näkyvyyttä viraston toiminnassa. Kyselyn perusteella tehtyihin johtopäätöksiin on kuitenkin suhtauduttava varovaisesti, koska sponsoroinnin käsite on näissä yhteyksissä osoittautunut jossain määrin epäselväksi. Valtion taidemuseossa ja EU-puheenjohtajuuteen liittyen ulkoasiainministeriössä sponsorointi on ollut monimuotoisempaa ja laajuudeltaan merkittävämpää kuin valtion virastoissa yleensä. Valtion taidemuseossa merkittävin sponsorointihanke on ollut Nykytaiteen museon Kiasman markkinointikampanjaan liittynyt yhteistyö, jonka tavoitteena oli museon yleisösuhteen luominen, kehittäminen ja ylläpitäminen. Sponsorirahoitus suunnattiin ennen muuta Kiasman markkinoinnin ja mainostamisen menoihin. Vuosina 1996 ja 1997 tehtyjen kolmivuotisten sopimusten arvo oli noin 20 miljoonaa markkaa. Kiasma on jatkanut sponsoriyhteistyötä vuoden 2000 alussa alkaneilla uusilla sponsorisopimuksilla, joiden rahallinen arvo on tuntuvasti pienempi. Myös muut Valtion taidemuseon yksiköt ovat harjoittaneet sponsoriyhteistyötä esimerkiksi yksittäisten näyttelyprojektien markkinointiin liittyvissä yhteyksissä. Suomen EU-puheenjohtajakauteen kohdistunut sponsorointi toteutettiin puolestaan kokousjärjestelyjen vaatimien tavaroiden ja palveluiden muodossa. Sponsorointiyhteistyön 5 Mainostajien liitto: Sponsorointibarometri Pyöristyseroista johtuen saldoluku ei vastaa aina kasvaa ja vähenee -sarakkeiden välistä erotusta. 7 Jatkossa virastoista ja laitoksista käytetään lyhennettyä muotoa virastot.

8 8 tuloksena saatiin puheenjohtajamaan käyttöön kokousten vaatima kuljetuskalusto, kopiointilaitteet, kokousjuomat, paperituotteet ja tietty määrä maksuttomia lentoja. Sopimusten markkamääräinen arvo on vaikeasti arvioitavissa, mutta yritysten yhteinen panos oli 5 10 miljoonan markan välillä. Tieteen alueella ulkopuolinen rahoitus on monen tyyppistä ja hankkeissa on usein monia rahoittajatahoja. Tämän johdosta puhtaan sponsorirahoituksen erottaminen muista rahoitusmuodoista on joissakin tapauksissa ongelmallista. Sponsoroinniksi luonnehdittava yritysten tuki tieteelle ei toistaiseksi ole ollut merkittävää. Sen osuuden voidaan kuitenkin ennustaa kasvavan. Julkisuudessa ovat viime aikoina olleet esimerkiksi Helsingin kauppakorkeakoulun tekemät sponsorisopimukset. Tieteen tukeminen sponsoroinnin avulla tullee aina suuntautumaan rajoitettuihin kohderyhmiin ja tukijoina ovat pääsääntöisesti yritykset, jotka samaistuvat huippuosaamiseen ja haluavat myös luoda kontakteja potentiaalisiin tuleviin työntekijöihinsä. Yliopistolaitoksen maksullisen ja yhteisrahoitteisen toiminnan kautta saama rahoitus on voimakkaasti kasvanut. Näiden rahoitusmuotojen lisäksi yliopistot ovat saaneet lahjoituksia yrityksiltä tai yhteisöiltä. Lahjoitukset ovat olleet pääosin professuureja tai ne ovat osoitetut määrättyjen koulutusalojen tukemiseen muutoin. Yliopistojen sponsorointi kanavoituu usein niiden tukisäätiöiden kautta. 2.2 Sponsoroinnista eräiden vertailumaiden valtionhallinnoissa Työryhmä pyrki selvittämään myös valtion yksikköjen sponsorointia ulkomailla sekä sponsorointiin liittyvää sääntelyä, ohjeistusta sekä sovellettuja käytäntöjä. Selvitys rajattiin koskemaan tilannetta pohjoismaissa sekä Alankomaissa, Itävallassa, Portugalissa, Ranskassa, Saksassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Suomenkielinen kyselykirje on liitteenä (Liite 1). Kyselyyn saatujen vastausten perusteella voidaan johtopäätöksenä todeta, että virastoihin ja laitoksiin kohdistuu jonkinasteista sponsorointia kaikissa kohdemaissa Alankomaita lukuun ottamatta. Alankomaita koskevassa vastauksessa todettiin, ettei kyselyssä mainittua sponsorointia ole, koska julkiset virastot ja laitokset ovat non-profit -organisaatioita, jotka toimivat verovaroilla. Selkeää ja luotettavaa tietoa sponsoroinnin määristä tai sen kohdentumisesta valtion virastoihin ja laitoksiin ei selvityksen perusteella saatu. Vaikka valtion virastoihin ja laitoksiin kohdistuvaa sponsorointia esiintyy, ei sponsorointiin liittyviä menettelytapoja juurikaan ole saatujen vastausten mukaan ohjeistettu. Ainoa sponsorointia koskeva toimintaohje kyselyssä mukana olleista maista saatiin Yhdistyneen kuningaskunnan ulkoministeriöstä FCO Sponsorship Guidelines 8, joka koskee ao. ulkoministeriön toimintaan liittyvässä sponsoroinnissa sovellettavia periaatteita ja menettelytapoja. Tämän lisäksi työryhmä sai tietoonsa, että Australian National Audit Office on laatinut vastaavantyyppisen valtion virastojen sponsorointia koskevan toimintaohjeen 9. 8 Foreign & Commonwealth Office: FCO Sponsorshhip Guidelines, London Australian National Audit Office: Better Practice Guide, Management of Corporate Sponsorship, 1997

9 3. Sponsoroinnin hyväksyttävyydestä valtionhallinnossa 9 Tavoitteet, joita yritykset asettavat valtion virastojen kanssa toteutettavalle sponsoriyhteistyölle, eivät sinänsä poikkea sponsoroinnin yleisistä tavoitteista. Kuitenkin virastojen julkisoikeudelliset, lakeihin perustuvat tehtävät sekä niiden toiminnan perinteinen rahoittaminen ja ohjaaminen valtion talousarvion kautta asettavat virastojen sponsoriyhteistyöhön osallistumisen erityisten sopivuustarkastelun alaiseksi - voiko virasto ottaa vastaan sponsorirahoitusta ja miten sponsoriyhteistyö on järjestettävä, jotta siihen mahdollisesti liittyvät ongelmat voidaan välttää. Valtion virastojen toiminta perustuu niitä koskevaan lainsäädäntöön sekä toimintaa varten valtion talousarviossa osoitettuihin määrärahoihin. Lisäksi virastojen hallintotoimintaa ja harkintaa ohjaavat yleiset hyvää hallintoa koskevat oikeusperiaatteet, kuten yhdenvertaisuus-, objektiivisuus-, suhteellisuus- ja luottamuksensuojaperiaate. Nämä lähtökohdat ja periaatteet on otettava huomioon arvioitaessa sponsorirahoituksen hyväksyttävyyttä virastojen toiminnan rahoitusmuotona. 3.1 Viraston tehtävät ja toiminnan rahoitus Valtion virastojen tehtävistä on säädetty niitä koskevissa hallintolaeissa ja -asetuksissa. Virastojen toiminnan ohjaus perustuu ministeriön asettamiin tulostavoitteisiin ja niiden toteuttamiseksi eduskunnan myöntämään budjettirahoitukseen. Viraston saaman budjettirahoituksen ja sen harjoittaman toiminnan välillä on tällöin selkeä riippuvuus - rahoituksella ohjataan viraston toimintaa. Edellä mainituista seikoista johtuen virastot eivät saa missään olosuhteissa joutua sellaiseen tilanteeseen, jossa niiden lakisääteinen toiminta olisi riippuvaista ulkopuolisesta tahosta. Virastojen perustoiminta ei siis voi rakentua yrityksiltä tai muilta ulkopuolisilta tahoilta saatavan rahoituksen varaan. 3.2 Toiminnan objektiivisuuden ja riippumattomuuden vaatimus Kaikki viranomaiset käyttävät julkista valtaa. Viranomaiset ovat kuitenkin julkisen vallan käyttäjinä erilaisia. Sponsoroinnin hyväksyttävyyden arvioinnin kannalta ratkaisevaa on se, käyttääkö virasto julkista valtaa hallinnollisen sääntelyn tai valvonnan alueella. Esimerkkeinä tällaisista viranomaisista voidaan erityisesti mainita lupa- ja valvontaviranomaiset, yleisestä järjestyksestä ja turvallisuudesta vastaavat viranomaiset, erilaisia etuuksia myöntävät viranomaiset sekä veroviranomaiset. Näiden viranomaisten toimintaan kohdistuva sponsorirahoitus luo rahoituksen antajan ja saajan välille riippuvuussuhteen, joka on omiaan heikentämään viranomaiselta vaadittavaa objektiivisuutta ja riippumattomuutta viranomaistehtävien hoitamisessa. Tämän vuoksi tällaiseen toimintaan kohdistuvaan sponsorirahoitukseen on suhtauduttava kielteisesti aina silloin, kun sponsorin toiminta on edellä mainitulla tavalla riippuvaista viranomaisen toiminnasta. Vaikkei edellä tarkoitettu riippuvuussuhde viraston ja sponsorin välillä käytännössä konkretisoituisikaan sen vuoksi, että viraston ja sponsorin välillä ei ole viranomaisen asemasta johtuvaa hallintosuhdetta, on sponsorirahoituksen vastaanottamista harkittaessa aina kuitenkin otettava huomioon viranomaistehtävien luonteesta johtuva yleinen julkisuuskuva ja toiminnan vaatima erityinen julkinen luottamus.

10 10 Tilanne on toinen sellaisten virastojen kohdalla, joiden toimintaan ei kuulu edellä kuvatunlaista julkisen vallan käyttöä sääntelyn ja valvonnan alueella. Tällöin sponsorirahoituksen hankkimiseen ja vastaanottamiseen voidaan suhtautua sinänsä myönteisesti. Sponsoriyhteistyöhön saattaa kuitenkin näilläkin viranomaistoiminnan alueilla liittyä eitoivottuja vaikutuksia, ellei niitä tiedosteta etukäteen ja niin, että niiden syntyminen voidaan sponsoriyhteistyön suunnittelussa ja toteuttamisessa välttää. Väärällä tavalla toteutettu sponsoriyhteistyö saattaa vaarantaa tai heikentää viranomaisen toiminnan luotettavuutta, hämärtää viraston julkisuuskuvaa tai suunnata sen toimintaa rahoittajan toivomalla tavalla. 3.3 Kannanotot sponsorirahoituksen hyväksyttävyydestä Työryhmä toteaa, että sponsorirahoitus on nykyisin laajasti käytetty rahoitusmuoto yhteiskunnan eri alueilla. Myös valtionhallinnossa sen avulla voidaan hankkia lisäresursseja toiminnan rahoittamiseksi. Edellä kohtiin 3.1 ja 3.2 perustuen työryhmä esittää käsityksenään sponsorirahoituksen hyväksyttävyydestä valtion virastojen ja laitosten rahoituksessa seuraavaa: 1. Virastojen lakisääteisten tehtävien suorittamisen ja käytössä olevan tulosohjausmallin toimivuuden turvaamiseksi valtion virastojen perustoiminta ei voi rakentua yrityksiltä saatavan, luonteeltaan usein satunnaisen rahoituksen varaan. Tästä syystä sponsorirahoituksen hankkimisen tavoitteeksi voidaan hyväksyä pyrkimys hankkia lisäresursseja viraston toimintaa varten. Siinäkin tapauksessa, että jokin hanke on toteutettavissa vain sponsorirahoituksen turvin, hankkeen on oltava viraston tavoitteiden mukaista toimintaa tai sen on liityttävä välittömästi tähän toimintaan. Mikäli tällainen hanke on merkittävä, sen tulee kuulua tulosohjauksen piiriin. 2. Sponsorirahoitusta voidaan hankkia ja käyttää lähtökohtaisesti vain silloin, kun rahoituksen kohteena olevan viraston tehtävät ovat luonteeltaan sellaisia, ettei niiden yhteydessä käytetä julkista valtaa hallinnollisen sääntelyn tai valvonnan alueella. Niissä tapauksissa, joissa sponsorituen hankkimiseen tai vastaanottamiseen päädytään, on erityistä huomiota kiinnitettävä siihen, ettei kyseinen rahoitustilanne ja sen mukanaan tuomat velvoitteet vaaranna viraston tai laitoksen objektiivisuutta ja riippumattomuutta julkisen vallan käyttäjänä ja sitä kautta luotettavuutta kansalaisten silmissä. Näitä riskejä arvioitaessa tärkeä lähtökohta on, että sponsoriyhteistyöhön liittyvien järjestelyjen on aina kestettävä kriittinenkin julkinen tarkastelu. 3.4 Työryhmän arvio valtion virastojen mahdollisuuksista saada sponsorirahoitusta Sponsorirahoituksen hankkiminen on voimakkaasti kilpailtu alue, jossa menestyminen vaatii erityisosaamista ja joka sitoo myös viraston omia resursseja. Sen vuoksi, ennen sponsorirahoituksen hankintaan ryhtymistä, viraston on tarpeen arvioida realistisesti omat mahdollisuutensa potentiaalisena sponsorirahoituksen hankkijana. Tämän vuoksi aktiivinen sponsorirahoituksen hankinta valtiolle kuuluvien toimintojen rahoitukseen olisi työryhmän käsityksen mukaan tuloksellisinta ja tarkoituksenmukaisinta keskittää erityisiin ja tarkoin harkittuihin kohteisiin. Parhaat sponsorointirahoituksen hankkimismahdollisuudet lienevät niillä sektoreilla, joihin sponsorointi yhteiskunnassa yleensäkin kohdistuu. Valtionhallintoon sopeutettuna tämä tarkoittaisi käytännössä lähinnä tiedettä sekä kulttuuri- ja tai-

11 11 delaitoksia, niiden toimintaan liittyviä projekteja ja tilaisuuksia sekä muissakin tapauksissa erillishankkeita, joiden julkisuusarvo on poikkeuksellisen suuri. 4. Sponsoriyhteistyössä noudatettavista periaatteista Edellä työryhmä on esittänyt arvionsa sponsorirahoituksen hyödyntämismahdollisuuksista ja kannanottonsa sen hyväksyttävyydestä valtion virastojen budjettirahoituksen täydentäjänä. Tältä pohjalta työryhmä arvioi, että sponsorirahoituksen merkitys valtionhallinnon toimintojen kokonaisrahoituksessa ei voi jatkossakaan kasvaa kovin suureksi. Tämän vuoksi työryhmä ei pidä tarkoituksenmukaisena laatia erikseen ehdotusta ohjeiksi sponsoriyhteistyöhön valtionhallinnossa sovellettavista yksityiskohtaisista menettelytavoista. Yksityiskohtaisten ohjeiden antaminen ei liene mahdollistakaan, koska jokaiseen sponsorointitapahtumaan liittyy virastojen erilaisuudesta johtuen yksilöllisiä piirteitä. Työryhmä katsoo kuitenkin välttämättömäksi tuoda esiin sellaisia yleisiä periaatteita, joiden huomioon ottaminen sponsorointiyhteistyöhön ryhdyttäessä on sen mielestä oleellista ja välttämätöntä. Työryhmä on tutustunut Kansainvälisen kauppakamarin julkaisemiin Sponsoroinnin kansainvälisiin perussääntöihin 10 (Liite 2). Perussääntöjen mukaiset sponsoroinnin perusperiaatteet ovat seuraavat: 1. Kaiken sponsoroinnin tulee olla rehellistä ja totuudenmukaista sekä lakien ja hyvän liiketavan mukaista. 2. Sponsoroinnin ehtojen ja toteuttamisen tulee perustua kaikkien osapuolten keskeiseen oikeudenmukaisuuteen ja luottamukseen. 3. Sponsoroinnin tulee perustua osapuolten keskenään sopimiin velvoitteisiin. Sponsoroinnin tulee olla yleisesti hyväksyttyä eikä se saa olla harhaanjohtavaa. 4. Kaikki sponsorit, joilla on laillinen oikeus liiketoimintaan, saavat vapaasti sponsoroida mitä tahansa toimintaa, tapahtumaa tai ohjelmaa ja määritellä oman sponsorointinsa tavoitteet, kunhan sponsorointi noudattaa näissä ja muissa perussäännöissä määriteltyjä oikeudenmukaisuuden ja luottamuksen periaatteita. Kansainvälisen kauppakamarin sponsoroinnin kansainvälisiin perussääntöihin sisältyvissä varsinaisissa säännöissä sponsoroinnilta edellytetään selkeyttä ja täsmällisyyttä (1 art), sponsoroidun osapuolen oikeutta hoitaa itsenäisesti toimintansa ja omaisuutensa (2 art), jäljittelyn välttämistä (3 art), osapuolten toiminnan kunnioittamista (4 art), yleisön informoimista sponsoroinnista (5 art), ettei lapsia ja nuoria vahingoiteta (6 art), ettei taiteellisia ja historiallisia kohteita vaaranneta (7 art), sopimuksellista selkeyttä monisponsorointitilanteissa (8 art), ettei televisio-, radio- ja elokuvalähetysten sisältöön vaikuteta (9 art) ja sponsoroinnista mahdollisesti johtuvien ympäristövaikutusten huomioimista (10 art). Työryhmä suosittaa, että myös valtion virastot ja laitokset ottavat sponsorointiyhteistyössään soveltuvin osin huomioon Kansainvälisen kauppakamarin sponsorointia koskevat perussäännöt. Kohdissa on lueteltu tärkeimpiä ja sponsoriyhteistyössä noudatettaviksi suositeltavia lähtökohtia ja menettelytapoja. Nämä täydentävät Kansainvälisen kauppakama- 10 Kansainvälinen kauppakamari: Sponsoroinnin kansainväliset perussäännöt, Kansainvälisen kauppakamarin Suomen osasto, 1993

12 12 rin sääntöjä sekä ottavat huomioon ne hyväksyttävyyden kriteerit, joita on käsitelty luvussa 3. Käytännön sponsoriyhteistyötä eli sponsoripanoksia ja vastikkeita käsitellään luvussa 5. Sponsorirahoituksen taloushallinnollista käsittelyä tarkastellaan luvussa Yleistä sponsoroinnista 1. Sponsoroinnin on kohdistuttava virastoon, ei sen virkamiehiin. 2. Sponsoriyhteistyön kautta saatava rahoitus kuuluu valtion taloushallinnon piiriin. Sen budjetoinnissa, kirjanpidossa, varojen säilyttämisessä ja maksuliikkeessä noudatetaan samoja menettelytapoja kuin muussakin budjettirahoitteisessa toiminnassa. 3. Sponsorointi ei saa johtaa siihen, että virastolle syntyisi sopimuksen ulkopuolella velvoitteita sponsoria kohtaan. Erityistä varovaisuutta tulee noudattaa tilanteissa, joissa on kyse arvoltaan merkittävästä tai toistuvasta sponsoroinnista. 4. Sponsorointi ja muut samojen osapuolten väliset taloudelliset suhteet on pidettävä selkeästi erillään. 5. Sponsorointi ei saa rajoittaa tai ohjata viraston toiminnan sisältöjä. 6. Sponsorointi ei saa missään olosuhteissa vaarantaa viraston luotettavuutta. 7. Sponsoriyhteistyön tulee olla viraston julkisuuskuvaan sopivaa. 8. Sponsoriyhteistyössä tulee ottaa huomioon kilpailulainsäädäntö ja valtion hankintoja koskeva lainsäädäntö. 4.2 Sponsoriyhteistyön hallinnollinen käsittely 1. Sponsoriyhteistyö käsitellään ohjaavan viranomaisen kanssa osana virastojen tulosohjausmenettelyä. Arvio saatavan rahoituksen määrästä ja siihen liittyvän toiminnan tulostavoitteista sisällytetään vuosittaisissa tulosneuvotteluissa käsiteltäviin suunnittelu- ja seuranta-asiakirjoihin. 2. Sponsoriyhteistyö valmistellaan ja päätökset siitä tehdään viraston päätöksentekoa koskevien määräysten ja toimivaltasuhteiden mukaisesti. Lisäksi sponsorisopimusten toteutumisen seuranta ja valvonta on järjestettävä asianmukaisesti. 3. Jos virasto osallistuu jatkuvasti tai muutoin laajasti sponsoriyhteistyöhön, on siinä sovellettavat periaatteet sekä toimintatavat syytä harkita kirjattaviksi virastokohtaiseen toimintaohjeeseen. Näissä olisi mahdollista ottaa huomioon myös viraston omista lähtökohdista johtuvat sponsoriyhteistyöhön sekä sen hallinnointiin ja toteuttamiseen liittyvät erityistarpeet.

13 Sponsorille asetettavat vaatimukset 1. Valtion viraston kanssa sponsoriyhteistyössä olevalta taholta on aina edellytettävä, että se täyttää toimintansa sisällön ja laadun suhteen korkeat eettisyyden vaatimukset. 2. Sponsorointia ei pidä hakea eikä hyväksyä sellaisilta tahoilta, joiden harjoittama toiminta on riippuvaista viraston harjoittaman julkisen vallan käytöstä, esimerkiksi viraston myöntämistä luvista. 4.4 Sponsorihankinnasta 1. Mahdollisuutta sponsoriyhteistyöhön tulee tarjota puolueettomasti ja tasapuolisesti kaikille sellaisille tahoille, joiden voidaan olettaa olevan siitä kiinnostuneita. Kiinnostus on selvitettävä kuhunkin tilanteeseen sopivalla tavalla. Sponsorihankinta on järjestettävä siten, etteivät yhteistyön ulkopuolelle jääneet yritykset voi esittää perusteltuja väitteitä siitä, että niille ei ole annettu mahdollisuutta yhteistyöhön. 2. Silloin kun sponsorihankinnassa käytetään ulkopuolista asiantuntijaa, on sovittava asiantuntijatoimeksiannon sisällöstä ja laajuudesta, yksityiskohtaisesti selvitettävä ne vastasuoritteet, joihin virasto voi sitoutua, sovittava sponsoroinnin tavoitteista, sponsoripanosten laadusta, sponsorihankkijan palkkiosta sekä siitä, onko konsultilla yksinoikeus sponsorituen hankintaan. 4.5 Sponsorisopimuksista 1. Sponsoriyhteistyöstä on tehtävä kirjallinen sopimus. Sopimus tehdään viraston ja sponsoroivan tahon välillä. 2. Sopimukseen kirjattavia asiakohtia ovat ainakin sopimusosapuolet, sponsoroitava kohde, sponsoripanos ja sponsorille annettavat vastikkeet sekä sopimuksen kesto ajallisesti rajoitettuna. Sponsoriyhteistyön sisällön tulee kokonaisuudessaan, siihen mahdollisesti myöhemmin tehtyine muutoksineen, käydä ilmi sopimuksista. 3. Tilanteissa, joissa yhteistyöhön osallistuu useita sponsoritahoja, on huolehdittava siitä, että näiden yhteistyökumppaneiden intressit tulevat asianmukaisella tavalla yhteensovitetuiksi. 4. Yhteistyökumppanien liikesalaisuudet on otettava huomioon julkisuuslainsäädännön salassapitosäännösten edellyttämällä tavalla.

14 14 5. Sponsoriyhteistyön sisällöstä Käytännön sponsoriyhteistyö muodostuu sponsoroivan tahon antamasta panoksesta ja vastapuolen antamasta vastikkeesta. Tämä suhde, samoin kuin panosten ja vastikkeiden sisältö, vaihtelee sponsoritukea saavan viraston ja sponsorin yhteistyölle asettamien tavoitteiden mukaan. Seuraavassa tätä yhteistyösuhdetta kuvataan ja arvioidaan eräistä valtionhallinnossa toteutuneista hankkeista saatujen kokemusten perusteella. 5.1 Sponsorille annettava vastike Sponsorivastike on yleensä yrityksen saamaa immateriaalista näkyvyys- ym. hyötyä. Vastikkeet voivat olla kuitenkin myös materiaalisempia, esimerkiksi vastaanottavan viraston mahdollistamia vieraanvaraisuuspalveluja. Joissakin tapauksissa, esimerkiksi kehittämishankkeissa, sponsorin saama vastike saattaa muodostua sponsorin ja sponsorointia vastaanottavan tahon osaamisen yhdistämisestä. Sponsorointivastikkeet määräytyvät osapuolten välisessä neuvotteluprosessissa, jossa on tarkoitus löytää vastikkeen ja sponsoripanoksen välinen, molempia osapuolia tyydyttävä suhde. Ennen kuin annettavasta vastikkeesta päätetään on työryhmän mielestä varmistettava, että 1. Vastike on kohtuullinen ja oikeassa suhteessa sponsoripanokseen. 2. Vastike on rajattu, se liittyy sponsoroitavaan tilaisuuteen tai kohteeseen ja se on selkeästi yksilöity sopimuksessa. Vastikkeen kohtuullisuus ja oikeamääräisyys sekä sen yksilöiminen ja rajaaminen korostaa sponsoriyhteistyön erillisyyttä suhteessa muihin samojen osapuolten välisiin taloudellisiin suhteisiin. Valtion virastoihin kohdistuneessa sponsoroinnissa on annettu mm. seuraavanlaisia vastikkeita Näkyvyys ja imagon luovuttaminen markkinointikampanjoiden yhteydessä tai laitoksen viestinnässä. Näkyvyys markkinointiviestinnässä tarkoittaa tilannetta, jossa sponsoroinnin kohde omassa viestinnässään antaa näkyvyyttä sponsorille, esimerkiksi liittämällä sponsorin logon viestintäänsä tai tuomalla muutoin esille yhteistyösuhteensa sponsoriin. Tällöin sponsorivastike liittyy viraston sponsorille antamaan mediahyötyyyn. Jos sponsori omassa markkinointiviestinnässään käyttää kohteen tunnusta, se hyödyntää sponsoroinnin vastaanottajan imagoa ja vastikkeena on sponsorin saama imagohyöty. Työryhmä katsoo, että kun virasto tarjoaa edellä mainittuja vastikkeita, olisi seuraavat näkökohdat otettava huomioon: 1. Kun virasto sitoutuu liittämään sponsoroivan yrityksen tunnukset omaan viestintäänsä, on sovittava, minkä laajuista tämä näkyvyys on. Sponsoroinnin luonteeseen kuuluu yhteistyön julkituominen, ei markkinaviestin nostaminen pääasiaksi.

15 15 2. Näkyvyys viraston tiloissa tai muissa yhteyksissä tulee toteuttaa asiallisesti. Sponsorin näkyvyys ei saa hämärtää sitä, että kysymyksessä on julkisin varoin rahoitettu laitos. Näkyvyyttä ei myöskään saa toteuttaa kansalaisia loukkaavalla tavalla. 3. Silloin kun viraston imago nimen tai logon muodossa luovutetaan yrityksen markkinoinnin käyttöön, on syytä sopimuksin varmistaa, että tämä tapahtuu, esimerkiksi mainoksissa, yhteisesti hyväksytyllä tavalla. Lähtökohtana tulee olla viraston imagon käyttö yrityksen yleisessä markkinointiviestinnässä. Tuotekohtaiseen markkinointiin ja myyntiin on suhtauduttava erittäin kriittisesti Vieraanvaraisuuspalvelut Vieraanvaraisuuspalveluilla tarkoitetaan esimerkiksi viraston tilojen käyttöä, mahdollisia vapaalippuja tai muita vastaavia palveluita, joita voidaan antaa vastineeksi sponsoriyhteistyössä. Työryhmä katsoo, että silloin kun viraston sponsoriyhteistyössä antama vastike muodostuu vieraanvaraisuuspalveluista, olisi seuraavat näkökohdat otettava huomioon: 1. Vieraanvaraisuuspalvelut on toteutettava niin, ettei niistä aiheudu haittaa viraston varsinaiselle toiminnalle. 2. Vieraanvaraisuuspalvelut eivät saa rajoittaa yleisön oikeuksia viraston palvelujen käyttöön. 3. Viraston tilojen käyttäminen sponsorin tuotteiden suorana myynti- tai jakelukanavana ei saa olla mahdollista. 5.2 Sponsoripanos Sponsoripanoksella tarkoitetaan sponsorituen antajan osallistumista sponsoriyhteistyön toteuttamiseen. Käytännössä sponsoripanos on rahaa, tavaraa, palveluja tai muuta siihen rinnastettavaa kuten mediatilan luovutusta. Sponsoripanoksena on hyväksytty myös alennuksia, tutkimuksia ja osallistuminen erilaisiin kehittämishankkeisiin. Sponsoripanoksen vastaanottamiseen liittyen työryhmä suosittaa seuraavaa: 1. Sponsorointirahoituksen tai muun sponsoripanostuksen vastaanottaminen edellyttää, että virastolla tai projektilla on todellinen tarve lisäpanoksen saamiseen sekä mahdollisuus sen hyödyntämiseen. 2. Sponsorointi ei saa määrältään eikä laadultaan vaarantaa viraston harjoittaman toiminnan hallittavuutta. Viraston toiminta on voitava vaikeuksitta sopeuttaa sen perustehtävän mukaiseksi. 3. Sponsoripanoksen arvo on sopimusta tehtäessä määritettävä ja arvioitava mahdollisimman konkreettisesti panoksen luonne huomioon ottaen.

16 6. Sponsorointi rahoitusmuotona 16 Työryhmän tehtävänä oli toimeksiannon mukaan selvittää sponsorirahoitukseen valtion virastoissa ja laitoksissa liittyvät käytännöt sekä tämän rahoitusmuodon hallinnointiin liittyvät kehittämistarpeet. Pyrkiessään määrittelemään sponsorointia taloushallinnon ja kirjanpidon näkökulmasta työryhmä piti välttämättömänä tarkastella sponsorointia suhteessa eräisiin muihin vastaavantyyppisiin, ulkopuolisilta tahoilta saatuihin varoihin, jotka virasto käyttää suoraan oman toimintansa rahoittamiseen. Tällaisia tuloja ovat maksullisen toiminnan tulot, yhteisrahoitteinen toiminta ja lahjoitukset. Tarkastelun yhteydessä havaittiin, että kaikkien edellä mainittujen "rahoitusmuotojen" yhteydessä on tullut esiin niiden määrittelyä koskevia vaikeuksia, jotka ainakin jossain määrin ovat johtaneet erilaisiin tulkintoihin niin budjetoinnissa, budjetin soveltamisessa kuin kirjanpidossakin. Seuraavassa kutakin rahoitusmuotoa on tarkasteltu ensin erikseen. Tämän jälkeen niitä on vertailtu toisiinsa sen selvittämiseksi, voidaanko niiden välillä löytää eroja viraston toiminnan ja sen rahoituksen sekä valtion taloushallinnon näkökulmasta. 6.1 Maksullinen toiminta Maksullisessa toiminnassa tilaaja saa maksua vastaan valtion virastolta vastasuorituksena tavaran tai palvelun. Valtion maksulliseen toimintaan sovellettavat menettelytavat on lainsäädännössä ja taloushallinnon määräyksissä ohjeistettu varsin tarkoin. Suomen perustuslain (731/1999) 81 :n mukaan valtion viranomaisten virkatoimien, palvelujen ja muun toiminnan maksullisuuden sekä perittävien maksujen suuruuden yleisistä perusteista säädetään lailla. Valtion virastojen maksullista toimintaa säätelevä yleislaki on valtion maksuperustelaki (150/1992). Sen lisäksi maksullinen toiminta perustuu eräissä tapauksissa erityislainsäädäntöön, esimerkiksi laki ulosottomaksuista (34/1995). Viranomaisen maksulliseen suoritetuotantoon sovelletaan maksuperustelakia, jos suoritteiden maksullisuudesta ei ole muussa laissa tai laissa olevan valtuutuksen nojalla annettu maksuperustelaista poikkeavia säännöksiä. Maksuperustelaki jakaa suoritteet julkisoikeudellisiin suoritteisiin ja muihin suoritteisiin. Asianomainen ministeriö päättää maksuperustelain nojalla antamassaan maksupäätöksessä siitä, mitkä ovat tiliviraston julkisoikeudellisia ja mitkä muita suoritteita. Julkisoikeudellisella suoritteella tarkoitetaan suoritetta, jonka kysyntä perustuu lakiin tai asetukseen ja jonka tuottamiseen valtion viranomaisella on tosiasiallinen yksinoikeus. Julkisoikeudellisesta suoritteesta perittävän maksun tulee pääsääntöisesti vastata suoritteen tuottamisesta valtiolle aiheutuvia kustannuksia eli suoritteen omakustannusarvoa. Muut suoritteet ovat ns. markkinasuoritteita, joiden hinnoittelu tapahtuu liiketaloudellisin perustein. Maksullisen toiminnan tulot ja menot kuuluvat valtion vuotuisen talousarvion piiriin. Viraston tai laitoksen maksullisen toiminnan tulot ja menot voidaan joko brutto- tai nettobudjetoida. Tämä ilmenee valtion talousarviosta annetun lain 3 a :n 1 momentin 3 kohdasta (165/1992). Sen mukaan talousarviossa voidaan nettobudjetoida muun muassa viraston ja laitoksen toiminnasta kertyvät tulot ja siitä aiheutuvat menot. Käytännössä nettobudjetointi merkitsee sitä, että saatuja tuloja ei tulouteta valtiolle talousarviotuloksi, vaan ne ovat viraston käytössä siirtomäärärahoina niiden voimassaoloajan.

17 Lahjoitukset valtiolle Virastojen oikeudesta ottaa vastaan lahjoituksia on useissa tapauksissa omat säännökset ao. virastoa koskevassa lainsäädännössä. Lahjoitusvaroihin sovellettavista yleisistä periaatteista on säädetty lahjoitus- ja testamenttivarojen vastaanottamisesta ja käytöstä valtion virastoissa ja laitoksissa annetussa valtioneuvoston yleismääräyspäätöksessä (35/1974). Yleismääräysten mukaan lahjoitusvarojen vastaanottamisesta päättää ao. virasto. Vastaanottamisen edellytykset on säädetty yleismääräyksen 4 :n 1 mom:ssa 11. Jos vastaanottamisen edellytykset eivät täyty, mutta lahjoitusvarojen vastaanottamista on viraston toiminnan kannalta kuitenkin pidettävä tarkoituksenmukaisena, on vastaanottaminen alistettava ao. ministeriön ratkaistavaksi. Asiasta on myös pyydettävä valtiovarainministeriön lausunto. Valtiolle tulevien lahjoitusvarojen vastaanottamisen ja käytön sääntelyssä korostuvat työryhmän näkemyksen mukaan ainakin seuraavat em. valtioneuvoston päätöksestä johdetut periaatteet: - lahjoitusvaroilla toteutettavan toiminnan tulee tukea viraston varsinaisen tehtävän toteuttamista - lahjoitusvarojen vastaanottaminen ei saa aiheuttaa valtiolle merkittävissä määrin lisämenoja - lahjoitukseen ei saa sisältyä ehtoja, joita ei voida pitää valtion kannalta hyväksyttävinä - lahjoitus ei saa sisältää selkeää vastasuorituksen vaatimusta Lahjoitusvarojen hoidossa, säilyttämisessä ja maksuliikkeessä noudatetaan samoja menettelytapoja kuin budjettirahoitteisessa toiminnassa. Jos on erikseen säädetty tai varoja luovutettaessa määrätty, voidaan lahjoitusvarat kuitenkin sijoittaa pankkitalletuksiin tai arvopapereihin. 6.3 Yhteisrahoitteinen toiminta Yhteisrahoitteisella toiminnalla tarkoitetaan sellaisia hankkeita, joihin valtion virasto saa talousarviossa myönnetyn määrärahan lisäksi osarahoitusta erilaisilta yhteistyötahoilta. Tällaista toimintaa on muun muassa yliopistojen ja tutkimuslaitosten yhteisrahoitteinen sopimustutkimus sekä erityyppiset yhteisrahoitteiset hankkeet tieteen, taiteen ja muun suomalaisen kulttuurin tunnetuksi tekemisen sekä teknologian edistämisen alueilla mom:n mukaan: Lahjoitusvarojen vastaanottamisen edellytyksenä on: 1) että varat on käytettävissä sellaisiin tarkoituksiin, jotka kuuluvat vastaanottavan viraston, laitoksen tai rahaston tehtäväpiiriin; 2) että lahjoitusvarat riittävät yhdessä muiden käytettävissä olevien varojen kanssa lahjoituksen tarkoituksen toteuttamiseen; 3) että lahjoitusvarojen vastaanottamisesta ja hoidosta ei aiheudu valtiolle merkittävissä määrin lisämenoja; 4) että lahjoitus ei sisällä sellaista toimeksiantoa, jonka mukaan lahjoitusvaroilla suoritetun työn tulokset ovat yksinomaan tai pääasiallisesti lahjoittajan käytettävissä; 5) että lahjoituksen toteuttaminen voidaan hoitaa varsinaista virkatyötä haittaamatta; sekä 6) että lahjakirja tai testamentti ei sisällä sellaisia ehtoja, joita ei voida pitää valtion kannalta hyväksyttävinä.

18 18 Virastot voivat saada yhteisrahoitteisiin hankkeisiinsa rahoitusta paitsi valtion budjettitalouden sisältä, kuten Suomen Akatemialta tai Teknologian kehittämiskeskukselta, myös budjettitalouden ulkopuolisilta tahoilta, esimerkiksi EU:sta ja joissakin tapauksissa myös yrityksiltä. Yhteisrahoitteisesta toiminnasta tehdään (yleensä) kirjallinen sopimus, jossa osapuolten oikeudet ja velvollisuudet määritellään. Yhteisrahoitteisen toiminnan erottaminen maksullisesta toiminnasta on koettu jossain määrin ongelmalliseksi. Erona maksulliseen toimintaan yhteisrahoitteisen toiminnan tunnusmerkkeinä voidaan mainita ainakin seuraavat tekijät Yhteisrahoitteisessa toiminnassa aloite hankkeen, esimerkiksi tutkimuksen, käynnistämiseksi tulee yleensä hankkeen toteuttavalta virastolta. Varsinaista ulkopuolista tilaajaa ei ole. - Hankkeen sisällön kontrolli on virastolla, joskin rahoittajalla on oikeus seurata hankkeen etenemistä - Rahoittaja ei saa yhteisrahoitteisen hankkeen seurauksena välitöntä vastiketta 13 - Toiminnan tulokset, esimerkiksi tutkimustulokset, ovat julkisia eikä rahoitukseen osallistujalla ole niihin yksinoikeutta - Yhteisrahoitteisissa hankkeissa kysymys on kustannusten jakamisesta. Ulkopuolisilta tahoilta saatava tulorahoitus ei kata kaikkia hankkeesta syntyviä kustannuksia; esim. yliopisto osallistuu hankkeeseen resurssipanoksin. Valtion taloushallintoa koskeva lainsäädäntö ei määrittele yhteisrahoitteisia hankkeita tai sääntele niiden taloudenhoitoon sovellettavia periaatteita. Valtion talousarvion yksityiskohtaisissa perusteluissa (kohdassa yleistä, brutto- ja nettobudjetointi) on kuitenkin mainittu, että viraston vastuulla toteutettavasta tutkimus- tms. yhteishankkeesta tuloina saatavat muiden hankeosapuolten maksuosuudet ja hankkeesta aiheutuvat menot voidaan nettobudjetoida siinä tapauksessa, että ao. toimintamenomäärärahan perustelujen päätösosassa on nettobudjetointia koskeva maininta. Edellä esitetystä huolimatta osa yhteisrahoitteisen toiminnan tuotoista on jätetty talousarvion ja talousarviokirjanpidon ulkopuolelle. Nettobudjetoidun viraston kohdalla menettely on perustunut siihen käsitykseen, että momentille voidaan nettouttaa ainoastaan sellaisia yhteisrahoitteisen toiminnan tuloja, jotka on sisällytetty momentin selvitysosassa olevaan menojen- ja tulojen erittelyyn. Näin ollen hankkeet, joita ei ole osattu ottaa huomioon jo talousarviota laadittaessa, on jätetty sekä talousarvion että talousarviokirjanpidon ulkopuolelle. Bruttobudjetoidun viraston kohdalla ongelmaksi on nähty se, että tällaisten ennalta arvaamattomien tulojen käyttöön saaminen edellyttäisi lisätalousarvion laatimista (sekä tuloarvion että määrärahan lisäys), jolloin on katsottu helpommaksi käsitellä kyseiset saadut varat talousarvion ulkopuolella. 12 Tätä erottelua on käytetty mm. Opetusministeriön yliopistoille osoittamassa kirjeessä (D:no 59/500/99): Yhteisrahoitteisen toiminnan määrittely ja maksullisen toiminnan työajan seuranta. 13 Yleensä virastot ja laitokset käsittelevät yritysten antamaa rahoitusta maksullisen toiminnan tuloina, koska elinkeinoelämän ei katsota antavan rahoitusta ilman vastiketta. Se, että yritykseltä saatava rahoitus ei kata kaikkia toiminnasta aiheutuvia kustannuksia, vaan hanke osoittautuu tappiolliseksi, ei ole peruste hankkeen käsittelemiseksi yhteisrahoitteisena toimintana, mikäli muut maksullisen toiminnan tunnusmerkit täyttyvät.

19 Rahoitusmuotojen vertailua Sponsoroinnilla ja muilla edellä esitetyillä rahoitusmuodoilla on yhteisiä piirteitä riippuen siitä, mikä on sponsoriyhteistyön sisältö ja miten se on käytännössä toteutettu. Yhteistä maksulliselle toiminnalle ja sponsoroinnille on vastikkeellisuus - rahan tai muun rahanarvoisen edun saaminen edellyttää saajaltaan vastikkeen luovuttamista. Sponsorointi eroaa maksullisesta toiminnasta kuitenkin siinä suhteessa, että sponsoriyhteistyössä luovutettava vastike ei yleensä ole viraston varsinaisessa toiminnassa tuotettu suorite, kun taas maksullisessa palvelutoiminnassa näin yleensä on. Niin ikään sponsorilta saatavan panoksen ja maksullisesta toiminnasta saatavien tulojen välillä on eroavuuksia. Ensinnäkin sponsorilta saatava panos voi rahan sijasta olla tavaraa, palveluja tai muuta vastaavaa. Maksullisessa toiminnassa suorite luovutetaan aina asiakkaalta saatavaa rahaa vastaan. Erona sponsoroinnin ja maksullisen toiminnan välillä voidaan myös pitää sitä, että sponsorilta saatavan panoksen arvolla ei ole selkeää yhteyttä niihin kustannuksiin, jotka virastolle syntyvät vastikkeeksi luovutettavan palvelun tuottamisesta. Esimerkiksi silloin, kun sponsorille luovutetaan näkyvyyttä tai mainosetua, on kysymys palvelusta, jonka tuottamisesta virastolle itselleen ei juurikaan aiheudu kustannuksia. Sponsorilta saatavan panoksen määrä riippuukin monesti siitä, miten arvokkaana sponsori näkee kohteen/tilanteen toimintansa edistämisen kannalta. Tämän lisäksi sponsoriyhteistyössä yleensä myös sovitaan joistakin ehdoista, jotka rajaavat saadun panoksen käytön sovittuihin tarkoituksiin. Maksullisessa toiminnassa tällainen ei ole mahdollista. Sponsorointiin liittyy myös yhteisrahoitteisen toiminnan ja lahjoituksen elementtejä. Samalla tavalla kuin sponsoroinnissa myös yhteisrahoitteisissa hankkeissa rahoitus kohdentuu sopimuksessa tarkemmin määrättyihin kohteisiin ja tarkoituksiin. Vastaavasti lahjoituksen antaja voi asettaa luovuttamansa lahjoituksen käytölle rajaavia ehtoja. Sponsorointiin liittyy aina myös sponsorin etua tavoittelevia piirteitä. Lahjoitukseen ja yhteisrahoitteiseen toimintaan sen sijaan ei voi sisältyä välittömän vastasuorituksen vaatimusta. Sponsorointia ei ole käsitelty valtion taloushallinnossa itsenäisenä rahoitusmuotona. Tästä syystä myöskään valtion virastoille ei ole annettu erillisiä määräyksiä eikä ohjeita siitä, miten saatua sponsoritukea tulisi käsitellä talousarviossa ja kirjanpidossa. Sponsorituen käsittelyyn talousarviossa ja talousarviokirjanpidossa on kohdistunut samanlaisia budjetin soveltamiseen ja budjetointimenettelyihin liittyviä ongelmakohtia kuin edellä yhteisrahoitteisen toiminnan kohdalla on esitetty. Tästä syystä myös saadut sponsorivarat on joissakin tapauksissa jätetty talousarvion ulkopuolelle. Menettelyä on vahvistanut lisäksi taustalla oleva pelko siitä, että saatu sponsorituki vähentäisi virastolle myönnettäviä määrärahoja tai että 'korvamerkityiksi' tarkoitetut varat käytettäisiin valtion muihin menoihin. Näiden seikkojen on ajateltu vähentävän paitsi mahdollisten sponsoreiden myös viraston itsensä halua osallistua sponsorointihankkeisiin.

20 Johtopäätökset Tarkastellessaan sponsorirahoitusta suhteessa eräisiin muihin ulkopuolisilta tahoilta saatuihin tuloihin työryhmä on voinut havaita virastojen taloushallintoon liittyen käytäntöjä ja menettelytapoja, joiden oikeellisuutta voidaan pitää epäselvänä. Nämä ovat liittyneet mm. edellä esitettyjen rahoitusmuotojen budjetointi- ja kirjanpitomenettelyihin. Ulkopuolisilta tahoilta saatavan rahoituksen ennakoiminen talousarvion laadinnan yhteydessä on koettu ongelmalliseksi. Sen vuoksi osa saaduista varoista on jätetty talousarvion ulkopuolelle. Niitä ei ole tuloutettu tuloarviotilille eikä nettoutettu toimintamenoihin. Ongelmat ovat liittyneet erityisesti yhteisrahoitteisen toiminnan sekä sponsoroinnin budjetointi- ja kirjanpitomenettelyihin Sponsoroinnista Edellä esitettyjen rahoitusmuotoja koskevan tarkastelun perusteella työryhmä toteaa, ettei valtion taloushallinnon näkökulmasta katsottuna sponsoroinnilla ole sellaista muista vastaavanlaisista rahoitusmuodoista poikkeavaa itsenäistä olemusta, joka tulisi erikseen ottaa huomioon budjetointia, budjetin soveltamista tai kirjanpitoa koskevassa sääntelyssä. Tämän vuoksi työryhmä katsoo, että: 1. Valtion viraston omasta aktiivisuudesta riippuvien rahoitusmuotojen toisistaan poikkeavalle kohtelulle valtion taloushallinnossa ei ole löydettävissä perusteita. Sponsoritukea tulee viraston taloudenhoidossa käsitellä kuten muutakin viraston toimintaan liittyvää tulorahoitusta. 2. Merkittävästä sponsorointiyhteistyöstä ja sen huomioon ottamisesta budjetoinnissa tulee keskustella ohjaavan viranomaisen kanssa osana virastojen tulosohjausmenettelyä. Työryhmä muistuttaa, että sponsorirahaa on käytettävissä ainoastaan niihin tarkoituksiin, joista sponsorin kanssa on sovittu. Sponsorirahoituksen hankkimisessa on viraston kannalta kysymys ennen kaikkea lisäresurssien hankkimisesta toimintaa varten ei viraston toiminnan perusrahoituksesta. Jos sponsorirahoituksen saamisen johdosta varsinainen budjettirahoitus vähenee, voi seurauksena olla, että virasto joutuu tinkimään oman toimintansa tavoitteista. Työryhmä kiinnittää huomiota siihen, että viraston toiminnan kokonaisrahoituksesta päätettäessä olisi harjoitettavan sponsorointiyhteistyön osalta otettava huomioon myös rahoitusratkaisujen vaikutukset sponsorirahoituksen saatavuuteen sekä viraston yleinen motivoituminen sponsorirahoituksen hankintaan Budjetoinnista ja kirjanpidosta yleensä Työryhmä korostaa, että kaikkien rahoitusmuotojen taloushallinnollisessa käsittelyssä on otettava huomioon talousarviolainsäädännöstä ja budjetin perusteluista johdettavat käyttäytymissäännöt. Tämä merkitsee mm. seuraavien perusperiaatteiden noudattamista: Kaikki virastolle kertyvät tulot on otettava talousarvioon Suomen perustuslain (731/1999) 84 :n mukaan valtion talousarvioon otetaan arviot vuotuisista tuloista ja määrärahat vuotuisiin menoihin sekä määrärahojen käyttötarkoituk-